基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下高密市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

侯娟 綦宗杰 李荷香

收稿日期：20240102；修訂日期：20240326；編輯：曹麗麗

作者簡(jiǎn)介：侯娟（1973—），女，山東高密人，高級(jí)工程師，主要從事自然資源管理相關(guān)工作；Email：gaomihoujuan@163.com? *通訊作者：李荷香（1973—），女，講師，主要從事土地資源與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)研究及教學(xué)工作；Email：350203409@qq.com

摘要：土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本。深化農(nóng)村土地制度改革，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展形式多樣的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。本文主要運(yùn)用典型案例分析的研究方法，對(duì)山東省高密市的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況、發(fā)展中依然存在的制約因素以及今后加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的對(duì)策等方面進(jìn)行了介紹分析，希望能給國(guó)內(nèi)同類地區(qū)推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)帶來(lái)一點(diǎn)啟示。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；高密市

中圖分類號(hào)：F301.2??? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??? doi：10.12128/j.issn.16726979.2024.06.010

引文格式：侯娟，綦宗杰，李荷香.基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下高密市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析［J］.山東國(guó)土資源，2024，40（6）：7578.HOU Juan， QI Zongjie， LI Hexiang. Analysis on Present Condition? of Rural Land Circulation in Gaomi City under the Background of Rural Revitalization Strategy［J］.Shandong Land and Resources，2024，40（6）：7578.

0? 引言

近幾年，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)引導(dǎo)下，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。原有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在特定的歷史時(shí)期對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起過(guò)積極的作用［13］?，F(xiàn)階段以家庭為單位，分散經(jīng)營(yíng)，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，同時(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施難以建設(shè)，農(nóng)業(yè)機(jī)械化難以實(shí)施，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本長(zhǎng)期過(guò)高，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。只有通過(guò)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化、集約化和現(xiàn)代化，提升土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，為中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開(kāi)辟新路徑［46］。

1? 地理環(huán)境

高密市地處濰坊市最東端，位于北緯36°“黃金優(yōu)麥區(qū)”、膠東經(jīng)濟(jì)圈核心位置，版圖面積1523km2，轄7個(gè)鎮(zhèn)、3個(gè)街道、1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，行政村（居）927個(gè)，全市總?cè)丝诩s89.5萬(wàn)人。農(nóng)戶23.53萬(wàn)家，耕地面積95912hm2，年糧食播種面積133333hm2以上，總產(chǎn)90萬(wàn)t以上，連續(xù)多年獲全國(guó)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)。近年來(lái)，高密市小城鎮(zhèn)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，人居環(huán)境綜合整治工作深入展開(kāi)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日新月異。

2? 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

2.1? 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記，不僅可以穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，而且為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展形式多樣的農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)奠定了基礎(chǔ)。2013年，高密市開(kāi)始推進(jìn)農(nóng)村土地承包確權(quán)登記發(fā)證工作，完成家庭承包土地確權(quán)近66667hm2，確權(quán)登記頒證約13萬(wàn)戶。2020年4月，高密市被自然資源部確定為全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記成果資料接收工作聯(lián)系點(diǎn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記成果資料由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門移交到自然資源部門。高密市先后制定印發(fā)《高密市農(nóng)經(jīng)權(quán)登記成果資料移交工作方案》《納入不動(dòng)產(chǎn)登記工作方案》《登記辦法》《數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》等制度文件，統(tǒng)一了移交原則、內(nèi)容、流程和責(zé)任，為科學(xué)有序推進(jìn)移交登記提供了有力的制度支撐。同年8月，完成相關(guān)資料移交任務(wù)。

自此，高密市全力探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的方法路徑，取得了積極成效，形成了“職責(zé)明確、合作密切、推進(jìn)有序、規(guī)范提升”的“高密市模式”。一是全面升級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記管理系統(tǒng)，建立了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、抵押權(quán)、更正登記等8個(gè)類型的登記流程，做好平穩(wěn)過(guò)渡的技術(shù)支撐。二是納入“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)。為打通服務(wù)群眾“最后一公里”，將農(nóng)經(jīng)權(quán)登記納入不動(dòng)產(chǎn)登記“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)，提升了登記效率和水平。三是登記服務(wù)向基層延伸。在鎮(zhèn)街區(qū)成立確權(quán)辦公室，方便群眾就近辦理農(nóng)經(jīng)權(quán)相關(guān)業(yè)務(wù)申請(qǐng)。四是拓展成果應(yīng)用。在集體土地所有權(quán)界線更新中，參考土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確定邊界。在土地征收、權(quán)屬審查等其他業(yè)務(wù)辦理中，將審查結(jié)果納入變更登記。

2.2? 積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新模式新路徑

2017年以來(lái)，高密市深化探索大田托管的新模式新路徑，不斷豐富和發(fā)展“大田托管”的經(jīng)營(yíng)內(nèi)涵。建設(shè)了19處為農(nóng)服務(wù)中心、打造“3公里土地托管服務(wù)圈”，創(chuàng)新“黨支部領(lǐng)辦土地股份合作社+供銷社全程托管服務(wù)”，開(kāi)展“村莊整建制托管”等模式。2023年，高密市創(chuàng)新發(fā)起全省首家縣級(jí)土地托管社會(huì)化服務(wù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，構(gòu)建起以土地托管為核心、為農(nóng)服務(wù)中心搭建平臺(tái)、供銷社示范帶動(dòng)、社會(huì)力量廣泛參與的規(guī)?；?、綜合性、可持續(xù)的“聯(lián)農(nóng)帶村共富”機(jī)制體系。高密市首創(chuàng)推行的“3公里土地托管服務(wù)圈”模式寫(xiě)入《中共山東省委山東省人民政府關(guān)于深化供銷合作社綜合改革的實(shí)施意見(jiàn)》，“整村土地托管”做法被列入全國(guó)首批農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)典型案例［7］，為全國(guó)土地托管經(jīng)營(yíng)方式變革與服務(wù)模式創(chuàng)新培訓(xùn)班提供了觀摩現(xiàn)場(chǎng)。

高密市創(chuàng)建了以“黨支部+合作社”參與大田托管的新模式，即農(nóng)戶以固定的費(fèi)用將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給村集體，由村集體和專業(yè)的農(nóng)業(yè)服務(wù)公司簽訂經(jīng)營(yíng)合同，以土地入股，按比例分紅，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。這種土地經(jīng)營(yíng)模式實(shí)現(xiàn)了三方共贏，把農(nóng)民從土地中解放出來(lái)，擁有了固定的收入，農(nóng)業(yè)服務(wù)公司經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)降低，與村集體利益共享。同時(shí)有效解決了土地分散經(jīng)營(yíng)的低收益問(wèn)題，擴(kuò)大了農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的范圍，可以集聚更多現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村各類資源的優(yōu)化配置，更好地服務(wù)于農(nóng)業(yè)社會(huì)化大生產(chǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，助力鄉(xiāng)村振興。到2023年底，高密市已成立土地股份合作社389家，入社社員達(dá)2.7萬(wàn)戶，全市全程土地托管面積達(dá)約24453hm2。2023年，開(kāi)展土地托管的村集體和農(nóng)戶增收分別達(dá)3500多萬(wàn)元、2.6億元。

2.3? 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積及價(jià)格統(tǒng)計(jì)

2013年，高密市流轉(zhuǎn)土地面積20 400hm2，2014年23 067hm2，2015年27 000hm2，2016年29 067hm2，2017年32 867hm2，2018年34 333hm2，2019年33467hm2，2020年34667hm2，2021年36 667hm2，2022年36 667hm2高密市農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)年報(bào)，2013—2022年。。10年間共流轉(zhuǎn)土地面積約308 200hm2，可以看出，前5年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈上揚(yáng)趨勢(shì)，近5年趨于平緩。

截至2023年底，高密市共辦理《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》64本，涉及流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶約3263戶，流轉(zhuǎn)土地面積僅約764.0hm2，絕大部分流轉(zhuǎn)土地沒(méi)有辦理確權(quán)登記手續(xù)，對(duì)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)缺少法律的約束，也是導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)頻繁的原因之一。

2022年之前（不含2022年），高密市民間自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)，用于種植糧食作物的農(nóng)地價(jià)格大約每年7 500元/hm2左右，用于種植蔬菜的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格大約每年12 000～15 000元/hm2左右。2022年之后，由于國(guó)際局勢(shì)動(dòng)蕩等多方面原因，導(dǎo)致糧食價(jià)格上漲，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格隨之大幅度上揚(yáng)，用于種植糧食作物的價(jià)格大約每年15 000～18 000元/hm2之間，用于種植大姜的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格大約每年37 500～45 000元/hm2之間。

3? 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

3.1? 部分農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)缺乏安全感

農(nóng)戶作為土地的承包者，是決定土地能否流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。目前一部分從事耕種的農(nóng)民觀念傳統(tǒng)，小農(nóng)思想根深蒂固，致使農(nóng)村部分土地資源經(jīng)營(yíng)粗放，收益偏低。即便如此，這部分農(nóng)戶也不愿將安身立命的土地流轉(zhuǎn)。還有部分農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策不了解或者知之甚少，加上對(duì)經(jīng)營(yíng)主體信心不足，擔(dān)心長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)土地會(huì)喪失土地承包權(quán)益［8］，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的信心不足，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)持謹(jǐn)慎觀望態(tài)度，這種狀態(tài)同樣也制約著農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

3.2? 農(nóng)村人才缺乏制約著土地的流轉(zhuǎn)

目前在村里從事耕種的農(nóng)民總體年齡偏大，55歲以上占比約39.3%，45～55歲之間占比37.5%，45歲以下僅占23.2%；受教育水平總體偏低，高中以下占比91.1%，大中專占比7.1%，大學(xué)本科及以上占比1.8%。多數(shù)合作社尚處于發(fā)展階段，甚至一部分村集體經(jīng)濟(jì)組織成立的合作社還處于沉睡狀態(tài)，沒(méi)有切實(shí)發(fā)揮作用［9］。導(dǎo)致新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展規(guī)模小，輻射能力低，農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的收益差，制約著農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.3? 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易不規(guī)范

高密市于2014年在15個(gè)鎮(zhèn)街區(qū)成立了鎮(zhèn)村農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，建立了鎮(zhèn)村兩級(jí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)，同時(shí)成立市級(jí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，構(gòu)成了市、鎮(zhèn)、村三級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系，但由于多方面原因，沒(méi)有切實(shí)發(fā)揮作用。筆者曾于2022年就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題在高密市做過(guò)一次問(wèn)卷調(diào)查，從問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果來(lái)看，流轉(zhuǎn)的土地大多是在農(nóng)戶之間自發(fā)進(jìn)行的，不簽訂流轉(zhuǎn)合同，僅靠樸素的道德情感維系這份交易行為，致使交易雙方的權(quán)利均不能得到法律的保護(hù)，同時(shí)也可能導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生糾紛。這種現(xiàn)象說(shuō)明各級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心工作存在欠缺，土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作還有待于加強(qiáng)。

4? 加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

4.1? 加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策法規(guī)的宣傳

高密市先后出臺(tái)了《關(guān)于建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制和市場(chǎng)的意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作的意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)集體資金資產(chǎn)資源管理的實(shí)施意見(jiàn)》等一系列政策性指導(dǎo)文件，對(duì)引導(dǎo)和推進(jìn)全市土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，認(rèn)真宣傳貫徹《農(nóng)村土地承包法》等政策文件，通過(guò)發(fā)放宣傳材料、集中培訓(xùn)以及培育農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)典型等途徑，多形式、多渠道地宣傳土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。近3年，高密市組織各類培訓(xùn)30余次，培訓(xùn)人員1000人次。讓農(nóng)戶看到土地流轉(zhuǎn)的積極作用和前景，提振農(nóng)戶的信心，穩(wěn)定土地承包權(quán)，搞活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，解決農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，使放棄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民能夠?qū)崿F(xiàn)再就業(yè)，切實(shí)增加農(nóng)戶的收入，引導(dǎo)農(nóng)戶積極主動(dòng)地參與到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中來(lái)［10］。

4.2? 吸引各類人才返鄉(xiāng)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村

人才振興是鄉(xiāng)村振興中不可或缺的一環(huán)，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略最基礎(chǔ)的支撐［1112］。這就需要政府采取有效政策吸引各類人才返鄉(xiāng)。比如完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高薪資待遇，改善生活條件等，才有可能吸引畢業(yè)的大學(xué)生、外出創(chuàng)業(yè)的本土人才返鄉(xiāng)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)。另一方面銀發(fā)人才也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一股強(qiáng)大力量，銀發(fā)人才雖然年齡偏大，但這個(gè)群體通常在教育、衛(wèi)生、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等各個(gè)領(lǐng)域有著豐富的經(jīng)驗(yàn)和較高的專業(yè)技術(shù)水平。他們不僅具備較高思想政治素養(yǎng)、管理治理才能和社會(huì)威望，而且擁有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是國(guó)家和社會(huì)寶貴的人力資源財(cái)富［1314］。隨著人口老齡化和預(yù)期壽命的延長(zhǎng)，低齡老年人具有強(qiáng)烈的再就業(yè)意愿，因此，開(kāi)發(fā)和利用銀發(fā)人才對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化有著重要的意義。

4.3? 完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系

一是進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村服務(wù)管理力量，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，完善市鎮(zhèn)村三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系［1516］，推介土地流轉(zhuǎn)相關(guān)信息，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，同時(shí)切實(shí)提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率；二是探索梳理登記流程和流程再造，從國(guó)家層面加強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)合同備案管理，厘清土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與林地使用權(quán)存在部分重疊問(wèn)題，為順利開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，解決糾紛和推動(dòng)土地抵押擔(dān)保提供重要的基礎(chǔ)支撐；三是助力打造、完善鄉(xiāng)村振興“一張圖”建設(shè)，為農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易和抵押登記提供更加便捷的服務(wù)。

5? 結(jié)語(yǔ)

“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)任重而道遠(yuǎn)，需要全社會(huì)力量凝心聚力，把各項(xiàng)工作做到極致，才能早日實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興偉大戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化。

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Analysis on Present Condition? of Rural Land Circulation in Gaomi Cityunder the Background of Rural Revitalization Strategy

HOU Juan1， QI Zongjie2，? LI Hexiang3

（1. Land Reserve Center of Gaomi Bureau of Natural Resources and Planning， Shandong Gaomi 261500， China; 2. Land Reserve Center of Weifang Bureau of Natural Resources and Planning， Shandong Weifang 261041， China；3.Civil Engineering College of Xuchang University， He'nan Xuchang 461000， China）

Abstract：Land is the foundation of agricultural development. Deepening the reform of rural land system， promoting rural land circulation and developing various forms of moderate scale management are the only way to implement rural revitalization strategy and realize agricultural and rural modernization. Through analysis on typical cases，? present condition of rural land circulation， the constraints still exist in the development， and the countermeasures to accelerate rural land circulation and help rural revitalization strategy in the future in Gaomi city have been analyzed. It will provide some enlightenment for promoting rural land circulation and realizing the strategic goal of rural revitalization in similar areas in China.

Key words：Rural revitalization strategy; rural land circulation；Gaomi city