多元與協(xié)同：西藏農(nóng)牧區(qū)基層社會(huì)治理新格局

張永超 陳詩敏

良好的基層社會(huì)治理是地區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展的基石。西藏農(nóng)牧區(qū)基層社會(huì)的不斷發(fā)展和農(nóng)牧民素質(zhì)的大幅提高要求當(dāng)?shù)鼐邆涓油晟频闹卫眢w系和更高的治理能力，而多元主體協(xié)同治理模式就是一個(gè)可行的選擇。文章分析西藏基層社會(huì)治理過程中存在的問題，并提出加強(qiáng)基層群眾法治意識(shí)建設(shè)、培養(yǎng)基層干部法治思維、充分發(fā)揮基層司法機(jī)構(gòu)的職能作用等建議，以期為各治理主體積極參與鄉(xiāng)村治理提供遵循，進(jìn)一步促進(jìn)西藏農(nóng)牧區(qū)基層社會(huì)治理體系的完善。

西藏農(nóng)牧區(qū)基層社會(huì)治理的水平不僅關(guān)系到我國(guó)邊疆地區(qū)的穩(wěn)定繁榮，而且對(duì)西藏地區(qū)的長(zhǎng)治久安和長(zhǎng)足發(fā)展也有著不可忽視的影響。在新時(shí)代，西藏農(nóng)牧區(qū)基層治理面臨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度較低、維穩(wěn)任務(wù)較重、基層治理力量較為薄弱等問題。如何創(chuàng)新完善西藏農(nóng)牧區(qū)基層社會(huì)治理體系，合理定位政府、市場(chǎng)、社會(huì)、農(nóng)牧民等多元主體是實(shí)現(xiàn)西藏農(nóng)牧區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要重點(diǎn)思考的問題。

基層社會(huì)治理主體的形成與發(fā)展

一元到多元：治理主體的演變軌跡

基層社會(huì)治理的國(guó)家主體主要是指地方政府，包括省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦等權(quán)力主體；社會(huì)主體包括各種社會(huì)組織、社會(huì)工作者、社區(qū)等社會(huì)力量；市場(chǎng)主體包括國(guó)有、集體、民營(yíng)、股份制等不同所有制的經(jīng)濟(jì)組織。改革開放前，我國(guó)社會(huì)治理模式主要是以政府為主體的“一元”結(jié)構(gòu)，政府扮演著重要角色，社會(huì)組織和個(gè)人的作用沒有受到重視。在我國(guó)社會(huì)治理從“一元”管理到“二元”治理的轉(zhuǎn)變階段，國(guó)家的法律法規(guī)不斷完善，以往被鄉(xiāng)風(fēng)民俗和禮制規(guī)范所約束的基層社會(huì)開始被國(guó)家法律所影響，西藏地區(qū)形成了以村委會(huì)和基層政府在法律框架下對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行治理的模式。21世紀(jì)以來，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，國(guó)家行政體制也發(fā)生了深刻變化，在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化背景下形成了以國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)為平等治理主體的“多元”共治局面。隨著我國(guó)基層治理體系的完善，基層社會(huì)原本由政府承擔(dān)的一些公共事務(wù)漸漸轉(zhuǎn)由農(nóng)牧民委員會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、街道辦事處，甚至個(gè)人等主體共同承擔(dān)。

多元治理主體的共同發(fā)展

治理主體的多元化促使政府由“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步促進(jìn)政府職能的改變，由原來的全能管理型角色轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)群眾為行政活動(dòng)的價(jià)值取向，把群眾滿意度作為績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)型角色。這種社會(huì)治理模式下，政府的社會(huì)管理權(quán)力進(jìn)一步分散和下放，公共產(chǎn)品和服務(wù)由不同的治理主體提供，從而形成以共商為基礎(chǔ)的共建格局，拓寬了公共資源的來源渠道，為群眾提供了更加多樣化的服務(wù)和產(chǎn)品，滿足了人民群眾的多樣化需求。

西藏農(nóng)牧區(qū)基層社會(huì)治理主體的現(xiàn)狀與關(guān)系框架

西藏農(nóng)牧區(qū)基層社會(huì)治理的一般主體

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)牧區(qū)基層社會(huì)治理過程中起著管理、指導(dǎo)和引導(dǎo)的作用。在基層治理的具體實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位不斷加大對(duì)農(nóng)牧區(qū)基層公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，以提高當(dāng)?shù)毓卜?wù)水平，增強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)基層經(jīng)濟(jì)的“造血”能力；基層派出所通過聯(lián)合化解矛盾糾紛確保農(nóng)牧區(qū)社區(qū)穩(wěn)定，切實(shí)維護(hù)好農(nóng)牧民的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全等。

村黨支部。村黨支部是黨在鄉(xiāng)村的基層組織，是鄉(xiāng)村各類組織和工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興最基層的戰(zhàn)斗堡壘。

駐村工作隊(duì)。駐村工作隊(duì)是西藏自治區(qū)強(qiáng)基惠民工作的重要組成部分。駐村工作隊(duì)積極開展維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、拓寬致富渠道等強(qiáng)基惠民工作，并且取得了積極的成效。

農(nóng)牧民專業(yè)合作社。農(nóng)牧民專業(yè)合作社是為了促進(jìn)西藏基層地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改變農(nóng)牧區(qū)原有生產(chǎn)形態(tài)而設(shè)立的組織。截至2019年底，西藏農(nóng)牧民專業(yè)合作社已達(dá)13 726家，加入合作社家庭164 749戶537 159人，合作社社外輻射帶動(dòng)77 632戶213 830人?？梢哉f，農(nóng)牧民專業(yè)合作社作為經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)西藏基層社會(huì)的發(fā)展貢獻(xiàn)巨大。

農(nóng)牧民和個(gè)人。這里的農(nóng)牧民指未加入任何組織和團(tuán)體的群眾，他們作為西藏農(nóng)牧區(qū)基層社會(huì)治理最基礎(chǔ)的重要元素，是基層社會(huì)治理的基本力量。西藏農(nóng)牧區(qū)基層社會(huì)治理的各項(xiàng)措施和手段只有得到農(nóng)牧民的理解、支持和配合，才能更好地貫徹實(shí)施。這里的個(gè)人主要指基層農(nóng)牧區(qū)中的“能人”和“有威信的人”，比如退伍軍人、老黨員、致富帶頭人等。

多元主體協(xié)同治理的關(guān)系框架

多元協(xié)同治理模式是指政府在管理的過程中面對(duì)公共問題和事務(wù)時(shí)，與社會(huì)組織、個(gè)人等不同治理主體開展穩(wěn)定且有效的合作并進(jìn)行協(xié)商對(duì)話，進(jìn)而達(dá)成共同治理的模式。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府是最重要的凝聚主體，要改變傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”觀念，重新定位自身，做到在黨的領(lǐng)導(dǎo)下以現(xiàn)代化的治理理念引導(dǎo)其他治理主體共同參與基層治理。其次，村“兩委”是農(nóng)牧民自治的實(shí)踐主體。村“兩委”要明確自身職責(zé)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的指導(dǎo)和協(xié)助下全面開展農(nóng)牧民自治工作，不斷規(guī)范權(quán)力范圍，做好多元主體的黏合工作。再次，農(nóng)牧民代表大會(huì)要做好監(jiān)督工作，密切聯(lián)系群眾并積極向組織反映群眾最關(guān)心的問題。最后，其他社會(huì)組織和團(tuán)體是不可缺少的助力主體。其他社會(huì)團(tuán)體、組織和個(gè)人不僅可以為鄉(xiāng)村帶來更多資源，而且可以通過對(duì)政治組織的監(jiān)督促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著積極作用。

圖1 西藏農(nóng)牧區(qū)基層治理中多元主體間關(guān)系

（圖片來源于網(wǎng)絡(luò)）

西藏基層社會(huì)治理中存在的主要問題

基層群眾法治觀念普遍淡薄

一是多數(shù)基層群眾在面對(duì)各種糾紛時(shí)，普遍傾向于選擇信訪而非法律途徑。二是不履行調(diào)解協(xié)議和法院的判決。具體表現(xiàn)為執(zhí)行法律不到位，缺乏誠信意識(shí)和法律意識(shí)。三是選擇解決糾紛的方式時(shí)，私下解決成為很多人的選擇。四是村規(guī)民約落實(shí)不到位。每個(gè)村都制定了村規(guī)民約，但部分村規(guī)民約缺乏科學(xué)性，適用性不強(qiáng)；同時(shí)，對(duì)于部分違反村規(guī)民約的行為，也缺乏相應(yīng)的懲罰措施。

基層干部法治思維的欠缺

雖然基層持續(xù)開展普法宣傳教育工作，全社會(huì)的法治氛圍不斷增強(qiáng)，用法律處理和解決問題的行為有所增加，但是不少基層干部依然存在法律觀念淡薄的問題，缺乏依法辦事的觀念。

基層司法機(jī)構(gòu)的作用未能有效發(fā)揮

雖然基層地區(qū)設(shè)立了司法所等機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際工作中，這些組織并未充分發(fā)揮自身職能，職能邊緣化問題嚴(yán)重。此外，基層缺乏專業(yè)的法律工作人員，現(xiàn)有的工作人員大多是兼職。從工作內(nèi)容來看，法律宣傳工作開展得較多；從工作形式來看，基本是象征性地購買一些普法讀物，普法宣傳形式單一，普法效果不理想。這些都是普法“最后一公里”需要解決的問題。

西藏農(nóng)牧區(qū)基層社會(huì)治理的對(duì)策

加強(qiáng)基層群眾法治觀念建設(shè)

加強(qiáng)法治宣傳教育是提高基層群眾法治觀念的重要方式。通過開展形式多樣的法律宣傳教育活動(dòng)，如法律知識(shí)講座、法治文化展覽、法治電影放映等，讓群眾在日常生活中接觸并了解法律知識(shí)，增強(qiáng)法治意識(shí)；構(gòu)建完善的法律服務(wù)體系，提供便捷的法律咨詢服務(wù)，讓群眾在遇到問題時(shí)能夠及時(shí)獲得專業(yè)的法律幫助；鼓勵(lì)和引導(dǎo)群眾參與法治實(shí)踐活動(dòng)，如人民調(diào)解、法律援助、社區(qū)矯正等，讓群眾通過親身體驗(yàn)加深對(duì)法律的認(rèn)識(shí)?？紤]到西藏地區(qū)的民族特色，還可以將法治宣傳教育與藏族文化相結(jié)合，利用民族節(jié)日、宗教活動(dòng)等進(jìn)行法治宣傳，增強(qiáng)當(dāng)?shù)厝罕姷姆ㄖ斡^念。

培養(yǎng)基層干部的法治思維

定期組織基層干部參加相關(guān)培訓(xùn)，重點(diǎn)講解憲法以及與基層工作密切相關(guān)的法律法規(guī)，提高他們的法律素養(yǎng)和法治思維。將法治思維和法治能力納入基層干部的考核，通過考核結(jié)果激勵(lì)干部學(xué)習(xí)法律知識(shí)，提升自身的依法行政水平。還可以為基層單位配備法律顧問，以便為基層干部提供法律意見，引導(dǎo)基層干部樹立正確的法治觀念。上級(jí)政府和監(jiān)察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)基層干部法治思維的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，確?；鶎痈刹吭诠ぷ髦袊?yán)格遵守法律規(guī)定。通過媒體宣傳、法治教育等手段，營(yíng)造尊重法律、崇尚法治的社會(huì)氛圍，為基層干部樹立正確的法治觀念提供外部支持。

充分發(fā)揮基層司法機(jī)構(gòu)的作用

加大對(duì)基層司法機(jī)構(gòu)的投入力度，改善辦公條件和基礎(chǔ)設(shè)施，提升信息化水平，確保司法服務(wù)覆蓋所有基層社區(qū)。定期對(duì)基層司法人員進(jìn)行法律知識(shí)、業(yè)務(wù)技能和職業(yè)道德方面的培訓(xùn)，提高其專業(yè)能力和服務(wù)水平。同時(shí)，建立嚴(yán)格的考核和激勵(lì)機(jī)制，提升司法人員的工作積極性。簡(jiǎn)化訴訟流程，降低訴訟成本，為群眾提供更加便捷高效的司法服務(wù)。例如，設(shè)立巡回法庭、法律服務(wù)站，推廣在線訴訟服務(wù)等。完善基層法院和檢察院的職能設(shè)置，明確職責(zé)權(quán)限，加強(qiáng)內(nèi)部管理，提升司法公信力。建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的基層社會(huì)治理體系，確保司法機(jī)構(gòu)在社會(huì)治理中發(fā)揮核心作用。

面對(duì)困難，基層社會(huì)治理主體只有通過協(xié)作，才能使得整個(gè)基層社會(huì)治理系統(tǒng)有序、良性運(yùn)行。各治理主體要堅(jiān)持在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下、政府的支持引導(dǎo)下和制度條例的規(guī)范下，通過平等、互信、協(xié)商的方式對(duì)基層社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理和服務(wù)。同時(shí)，多元主體在協(xié)同治理的過程中要避免“縱向分工”和“橫向分工”中出現(xiàn)權(quán)力不均、職責(zé)不清的情況，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立互信平臺(tái)，完善相關(guān)法律法規(guī)，以制度化的方式促進(jìn)主體之間合作共治，進(jìn)而為西藏基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)“善治”目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

（作者單位：西藏大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）