重特大事件和重大活動檔案工作的實踐經(jīng)驗與理論思考
——以“十四運會和殘?zhí)貖W會”的檔案工作為例

曹智恒/西安市檔案館

2020年12月，國家檔案局公布《重大活動和突發(fā)事件檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》），對重大活動和突發(fā)事件檔案管理提出明確要求。2022年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于加強重特大事件檔案工作的通知》（以下簡稱《通知》），提出“收集好、保管好、利用好重特大事件檔案，對于總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓、維護國家安全和社會公共利益、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義”[1]。重特大事件和重大活動檔案工作政治屬性強、資政力度大、影響范圍廣，加強重特大事件和重大活動檔案工作，意義重大。

1 文獻綜述與理論框架

自《辦法》公布和《通知》印發(fā)以來，已有學者結(jié)合文件學習和工作實踐對重特大事件和重大活動檔案管理進行研究和思考。徐擁軍認為國內(nèi)學者對重大社會事件檔案管理的研究主要圍繞安全管理、數(shù)據(jù)分析價值和社會記憶構(gòu)建等主題展開，未來重大社會事件檔案管理與研究重點應在檔案的價值和管理要求、檔案管理的理論基礎、制度體系建設、技術方法創(chuàng)新、檔案服務五個方面進行[2]。王英瑋解讀分析《辦法》的主要內(nèi)容，并對相關問題進行了探討[3]。王海濱等以廣州市檔案局（館）開展的各類重大活動檔案的專題收集工作為基礎，總結(jié)重大活動檔案資源建設利用的實踐經(jīng)驗[4]。唐貞全通過分析重大活動和突發(fā)事件檔案專題數(shù)據(jù)庫建設現(xiàn)狀與問題，提出重大活動和突發(fā)事件檔案專題數(shù)據(jù)庫建設策略[5]。徐慧分析重特大事件和重大活動檔案管理的特點、意義、流程、工作現(xiàn)狀，并提出提升重特大事件中檔案管理效率的措施[6]。整體而言，現(xiàn)在各地按照《辦法》規(guī)定和《通知》精神，都在對重特大事件和重大活動檔案管理進行積極實踐和探索，但由于《辦法》公布和《通知》印發(fā)的時間不長，以及重特大事件和重大活動的特殊性，目前形成的有益經(jīng)驗有限，尤其缺乏對實踐活動的理論探討、問題分析和應對策略的系統(tǒng)性研究。

鑒于此，本文通過對西安市籌辦十四運會和殘?zhí)貖W會檔案工作（案例實踐入選2023年度檔案事業(yè)發(fā)展“十佳重特大事件檔案工作案例”）實踐介紹、關鍵措施的剖析，結(jié)合西安市檔案館在疫情防控、歐亞經(jīng)濟論壇、中國－中亞峰會等重特大事件和重大活動檔案工作的實踐探索，系統(tǒng)性總結(jié)歸納重特大事件和重大活動檔案工作的理論經(jīng)驗、實施困境和解決之策，以期為重特大事件和重大活動檔案管理工作提供有益借鑒。

2 案例介紹

十四運會和殘?zhí)貖W會是慶祝建黨100周年的重要歷史時刻，在疫情防控、脫貧攻堅取得重大戰(zhàn)略成果之際，首次在中西部地區(qū)舉辦的全國性體育盛會。為深入貫徹落實習近平總書記“辦一屆精彩圓滿的體育盛會”重要指示精神，在十四運會和殘?zhí)貖W會從申辦到賽事結(jié)束全流程，西安市檔案館通過全程留痕、全程留字、全程留音、全程留像，探索出一條“同步記錄、同步收集、同步整理、同步歸檔、同步利用”的重特大事件和重大活動檔案工作經(jīng)驗，既為西安市留下豐富的全運遺產(chǎn)，又為開展同類活動積累了寶貴經(jīng)驗。

2.1提高站位，加強組織領導

十四運會和殘?zhí)貖W會是在黨的重要歷史時刻、國家取得重大戰(zhàn)略成果之際，黨中央交給陜西的一項政治任務，西安市檔案館堅持把檔案工作從政治上考量、在大局下行事，講政治、強使命、勇?lián)敚冀K把十四運會和殘?zhí)貖W會檔案工作擺在突出位置，多次召開會議專題研究檔案工作，提高政治站位，強化責任意識。一是提前介入，成立專班。隨著全運會工作的深入推進，市檔案館召開專題會議，研究成立十四運會和殘?zhí)貖W會檔案工作專班，從全館抽調(diào)10名精干力量參與，要求專班各成員加強相互配合和協(xié)作，采取“前店后場”工作模式，為檔案工作提供業(yè)務支撐和保障。二是選派骨干，全程參與。在市執(zhí)行委員會成立之初，即選派一名政治覺悟高、專業(yè)素質(zhì)強、指導經(jīng)驗豐富的處級干部，常駐十四運市執(zhí)行委員會辦公室，全程參與十四運會檔案工作，指導檔案工作順利開展。三是主動對接，多方協(xié)調(diào)。市檔案館領導多次帶領相關處室人員赴十四運會西安市執(zhí)行委員會對接工作，深入現(xiàn)場查看檔案收集和保管情況，建立協(xié)商機制，實現(xiàn)無縫對接。

2.2 建章立制，規(guī)范組織管理

十四運和殘?zhí)貖W會籌辦工作延伸到哪里，檔案工作就覆蓋到哪里，為各相關機構(gòu)分設全宗，進行源頭管理，做到全覆蓋。西安市檔案館與市執(zhí)委會深入研究，著力打造檔案工作長效機制，實現(xiàn)檔案工作組織嚴密、規(guī)范管理。一是構(gòu)建科學的檔案工作責任制。按照“統(tǒng)一領導、分級管理”原則，建立“市執(zhí)委會領導—市執(zhí)委會辦公室—各組（部、處）、各區(qū)（開發(fā)區(qū)）、全運村、項目競委會”三級工作責任制，由市執(zhí)委會常務副主任主管檔案工作，各組（部、處）、各區(qū)（開發(fā)區(qū)）、全運村、項目競委會明確分管領導和檔案工作人員，夯實各級責任。二是建立檔案工作標準體系。市執(zhí)委會成立后，制定下發(fā)了《第十四屆全國運動會西安市執(zhí)委會檔案管理辦法》《第十四屆全運會音視頻、數(shù)碼照片數(shù)據(jù)采集移交要求》《檔案借閱制度》《檔案保密制度》《檔案管理制度》等一系列制度標準和要求，建立標準體系，對檔案工作職責、收集歸檔范圍、檔案的分類與整理要求、檔案的管理與移交作了明確規(guī)定。三是持續(xù)強化檔案工作管理。在收集整理階段，市執(zhí)委會下發(fā)了《關于做好第十四屆全國運動會第十一屆殘運會暨第八屆特奧會西安市執(zhí)委會文件材料收集歸檔工作的通知》《關于十四運檔案移交報送工作的通知》《市執(zhí)委會合同編號規(guī)則》等通知，適時召開檔案工作推進會，使檔案管理制度化、精細化、規(guī)范化。

2.3 聚焦業(yè)務，全程跟蹤指導

市執(zhí)委會聯(lián)合市檔案館，多措并舉，提高檔案工作隊伍能力素質(zhì)。一是舉辦業(yè)務培訓。組織精兵強將，舉辦了三期檔案業(yè)務專項培訓，對象涵蓋各工作組（部、處）、全運村、各區(qū)（開發(fā)區(qū)）、項目競委會等檔案工作人員，培訓內(nèi)容包括檔案法規(guī)知識、下發(fā)的各項辦法、方案、要求、標準，理論學習與實際操作相結(jié)合，業(yè)務授課與現(xiàn)場答疑相結(jié)合，強化檔案意識和能力素質(zhì)。二是深入一線指導。市檔案館工作專班派出業(yè)務骨干，深入市執(zhí)委會各工作組（部、處）、全運村等單位，現(xiàn)場查看情況，及時發(fā)現(xiàn)問題，實施分類指導，做好服務保障。三是開展線上指導。建立檔案工作聯(lián)絡機制，做到“有疑就問、有問必答”，靈活高效開展線上指導，并編輯《執(zhí)委會檔案整理知識問答》《檔案工作基本知識》，制作各類格式模板，發(fā)檔案工作聯(lián)絡群，方便檔案人員學習。

2.4 突出重點，作用效果明顯

十四運會和殘?zhí)貖W會檔案工作主要突出收集、利用、安全三個方面重點。一是以收集為重要基礎。在收集整理工作過程中，西安市檔案館遵循各門類檔案間的內(nèi)在關聯(lián)、對應關系，將文書檔案、實物檔案、照片檔案、錄音錄像檔案等各門類進行既有分類、又有對應的收集整理，做到機構(gòu)、門類全覆蓋，確保收集及時、齊全、完整、準確。二是以利用為重要抓手。堅持把檔案的可利用性，作為制定檔案工作方案、辦法、標準和要求的出發(fā)點和落腳點，貫穿到檔案收集、整理、移交、管理、加工的全過程，實現(xiàn)檔案利用價值最大化。通過制定工作方案，明確責任分工，按計劃完成檔案分類、整理、編目和數(shù)字化加工工作，特別是對數(shù)碼照片、音視頻檔案進行細致鑒定、詳細著錄，為后期利用提供保障。三是以安全為重要前提。樹立底線思維，聯(lián)系市機要和保密局，組織檔案工作人員保密知識培訓，對計算機進行安全檢查，對信息網(wǎng)絡進行技術隔離。嚴格檔案管理，配備保密柜、滅火器等安防設施設備，落實利用制度和審批手續(xù)，強化檔案室安全檢查。研判安全風險，采取有效措施，確保安全保密。

基于上述實踐措施，十四運會和殘?zhí)貖W會重大賽事結(jié)束后，西安市檔案館成功接收文書檔案24718件、實物檔案338件、數(shù)碼照片檔案71040張、錄音檔案22957分鐘、錄像檔案34316分鐘，確保應收盡收、應歸盡歸。既為各方面利用提供了豐富的歷史記錄，又為西安市重特大事件和重大活動檔案工作積累了寶貴經(jīng)驗。

3 基于案例的理論討論

下面基于十四運會和殘?zhí)貖W會檔案工作案例實施過程中的一些思考，主要從三個方面進行學術探討，并對案例實施遇到的問題進行原因分析，提出進一步破解問題的優(yōu)化路徑。

3.1 案例實施的理論剖析

重特大事件和重大活動檔案工作的推進實施既離不開實踐層面的主動作為，還需要對實踐經(jīng)驗的底層理論剖析。西安市檔案館在十四運會和殘?zhí)貖W會檔案工作開展過程中，重點關注以下三方面。

3.1.1 主體層面：“多元主體”與“協(xié)同治理”?！皺n案治理”體系列為《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》“四個體系”之首，為推動檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供強大引擎。而“治理理論強調(diào)多元主體參與到治理中來”[8]，重特大事件和重大活動檔案工作往往涉及的成員單位多，參與社會組織和人員多，具有“多元主體”的特點。在新修訂的《中華人民共和國檔案法》第26條“國家檔案主管部門應當建立健全突發(fā)事件應對活動相關檔案收集、整理、保護、利用工作機制?！盵9]這對重特大事件和重大活動檔案工作的“協(xié)同治理”提出了明確要求，在多元主體協(xié)同治理背景下，從體制機制建立和完善上，為重特大事件和重大活動檔案工作提供保障，來有力破解前端控制缺失、保障措施不足等難題。

3.1.2 過程層面：“前端控制”與“后端反饋”?！扒岸丝刂扑枷胧侵冈谛枰涂赡艿那闆r下，將電子檔案全程管理的要求在文件形成前端實現(xiàn)或部分實現(xiàn)的檔案管理思想”[7]。前端控制思想作為電子文件管理非常重要的指導思想，在重特大事件和重大活動檔案工作的“前端控制”理論實踐尤為重要，包括檔案部門的提前介入、運行機制的建立、制度標準的制定等，確保檔案工作順利有效規(guī)范開展。只有“前端”的規(guī)范要求，才會有“后端”的順利開展。而“后端反饋”則指在重特大事件和重大活動檔案工作機制運行、制度執(zhí)行的過程中，會遇到各種矛盾問題，需要我們進行及時調(diào)節(jié)，實現(xiàn)“良性循環(huán)”?！扒岸丝刂啤痹揭?guī)范、越科學，“后端”執(zhí)行會越有針對性、越有高質(zhì)量。“后端反饋”越及時、越準確，“前端”調(diào)節(jié)會越高效、越完善。

3.1.3 內(nèi)容層面：“應收盡收”與“科學取舍”。近年來，各級檔案部門逐漸樹立起了“資源為王”的理念，誰數(shù)字資源多，誰就占據(jù)優(yōu)勢。按照檔案工作要求，我們也要應收盡收、應歸盡歸。而在實踐的過程中，能否有效實現(xiàn)和真正做到應收盡收，還要取決于檔案部門的人力資源、庫房資源、技術應用能力和存儲空間資源等現(xiàn)實情況，這就需要進行鑒定和“科學取舍”。檔案工作人員做到“應收盡收”不易，做到“科學取舍”更難。以數(shù)碼照片檔案為例，相同場景數(shù)碼照片的重復率很高，歸檔照片如果不加以科學挑選和鑒定，很容易形成海量數(shù)據(jù)保存，我們則需要結(jié)合照片拍攝的對象、角度、時間間隔、質(zhì)量等，進行科學規(guī)范和合理篩選。

3.2 問題剖析

西安市檔案館結(jié)合十四運會和殘?zhí)貖W會、疫情防控、歐亞經(jīng)濟論壇、中國－中亞峰會等重特大事件和重大活動檔案工作實踐，現(xiàn)對推進過程中存在的共性問題和突出問題進行剖析、反思，主要有以下四個方面。

3.2.1 工作機制落實不到位。檔案工作機制的建立健全和運行順暢對于做好重特大事件和重大活動檔案工作尤為重要。落實不到底的原因一方面是部分單位工作機制運行效能不高。在重特大事件應急預案和重大活動工作方案制定中，明確了檔案工作責任部門、檔案工作人員，但在落實過程中信息通報不及時，方案落實不到位，致使檔案工作人員不能及時參與工作開展，檔案局、檔案館不知情，檔案工作無法貫穿于整個事件和活動的始終。另一方面是部分單位工作機制尚未健全。在重特大事件應急預案和重大活動工作方案制定中，部分單位沒有明確檔案工作責任部門、檔案工作人員及其相關職責，沒有將檔案局、檔案館納入議事協(xié)調(diào)機制，檔案部門難以提前介入，不能及時掌握文件材料形成狀況，檔案人員在事件和活動結(jié)束后存在“被動”收集，導致協(xié)調(diào)工作困難重重。

3.2.2 工作開展保障不到位。部分單位沒有充分認識到，檔案工作的各項服務保障對于重特大事件和重大活動檔案工作的影響。一是人員保障不到位。往往負責檔案工作人員為兼職人員，時間精力有限，專職人員保障不到位。二是經(jīng)費保障不到位。未及時將所需經(jīng)費納入事件處置和活動經(jīng)費預算或保障措施，導致檔案的收集、整理、數(shù)字化和移交等工作開展受到影響。三是應急保障不到位。缺乏專業(yè)的掃描儀、檔案柜、防磁柜等檔案必備的信息化設備和應急保管裝具，應急準備措施不完善。

3.2.3 檔案收集整理不規(guī)范。一方面，責任部門應當將重特大事件和重大活動形成的各類檔案納入收集范圍，但平時大部分單位只注重文書檔案的收集，對其他門類檔案收集重視程度不夠。具體體現(xiàn)在一是對能夠生動反映事件原貌和活動過程的數(shù)碼照片、錄音、錄像檔案的收集力度不夠。二是對具有保存價值的印章、題詞、紀念冊、紀念章、牌匾、錦旗等實物檔案的收集力度不夠。三是對網(wǎng)頁信息、社交媒體信息等其他門類檔案的收集與工作要求還有很大差距。另一方面，檔案收集整理不規(guī)范。一是沒有制定相應檔案工作規(guī)章制度。部分責任部門未制定相應規(guī)章制度及時明確文件材料歸檔范圍、標準規(guī)范、工作程序等，導致檔案收集、管理不規(guī)范。二是沒有按照檔案門類整理規(guī)則進行整理。一些單位未按照相應門類檔案對重特大事件和重大活動文件材料進行組件（卷）、分類、排列、編號和編目等整理工作，檔案整理不規(guī)范，為以后利用檔案造成不便。

3.2.4 專業(yè)培訓力度不充分。重特大事件和重大活動檔案工作對于檔案人員專業(yè)水平要求很高。在重特大事件和重大活動檔案工作過程中，部分人員為臨時抽調(diào)，身兼數(shù)職且未從事過檔案工作，由于檔案專業(yè)培訓力度不足，致使檔案工作人員素質(zhì)水平與任務要求不匹配，不能齊全完整收集，難以規(guī)范有序整理，影響檔案工作質(zhì)效。

3.3 優(yōu)化路徑

3.3.1 思想重視，進一步提高政治站位。各單位要牢記“檔案工作姓黨”的政治屬性，加強黨對檔案工作的領導，貫徹實施好檔案法，以對黨、對人民、對歷史高度負責的態(tài)度，推動重特大事件和重大活動檔案工作落實。一是認真學習貫徹習近平總書記對檔案工作重要批示精神。今年是習近平總書記對檔案工作重要批示三周年，要對習近平總書記對檔案工作重要批示精神再認識再深化，對貫徹落實工作再部署再加力。聚焦落實“四個好”“兩個服務”目標任務，把新時代重特大事件和重大活動檔案記錄好、留存好，主動融入檔案事業(yè)發(fā)展大局。二是以講政治的高度落實好檔案工作各項服務保障。加大對重特大事件和重大活動檔案工作人力物力財力投入，配備專職檔案人員，及時將所需經(jīng)費納入預算，購置所需設施設備，改善檔案存放條件，優(yōu)化檔案庫房環(huán)境，真正做到人員經(jīng)費到位、設施設備到位、場所場地到位。

3.3.2 加強領導，進一步完善體制機制。體制機制是否建立和完善決定并影響著重特大事件和重大活動檔案工作能否順利開展。一是將檔案部門納入相關協(xié)調(diào)機制。各單位應將檔案部門，尤其是將檔案局、檔案館納入重特大事件和重大活動議事協(xié)調(diào)機制，參加協(xié)調(diào)機制會議，加強工作聯(lián)動，及時通報信息，確保提前介入，有利于檔案部門及時掌握工作情況，實現(xiàn)檔案工作與重特大事件應對管理工作、重大活動籌辦工作同部署、同推進、同落實。二是建立健全檔案工作責任制。檔案主管部門負責重特大事件和重大活動檔案工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，及時發(fā)布檔案工作清單，做好監(jiān)督指導和檢查。責任部門應根據(jù)重特大事件和重大活動的特點，制定符合實際的工作方案、預案，做到齊全收集、完整歸檔、規(guī)范整理、及時移交。檔案館應及時接收重特大事件和重大活動檔案，并積極開展征集工作，充實檔案資源。

3.3.3 堅持標準，進一步規(guī)范檔案管理。一是制定相應檔案工作規(guī)章制度。責任部門應結(jié)合本系統(tǒng)重特大事件和重大活動實際，制定相應規(guī)章制度，及時明確文件材料歸檔范圍、標準規(guī)范、工作程序等，確保檔案歸集、管理規(guī)范。二是按照規(guī)則進行整理。各責任單位要依據(jù)檔案門類整理規(guī)則，對重特大事件和重大活動文件材料進行組件（卷）、分類、排列、編號和編目等工作，尤其是做好數(shù)碼照片、錄音、錄像、實物等特殊載體檔案的規(guī)范整理。三是檔案門類收集要全。應摒棄“重文書輕聲像”的慣性做法，加大對數(shù)碼照片、錄音、錄像和實物檔案的收集力度，積極收集網(wǎng)頁信息、社交媒體信息、電子檔案等其他門類檔案，進一步豐富檔案資源。

3.3.4 立足服務，進一步做好開發(fā)利用。利用是發(fā)揮檔案作用、實現(xiàn)檔案價值的關鍵環(huán)節(jié)。一是檔案館應根據(jù)利用者的不同需求，積極開發(fā)檔案信息，發(fā)揮重特大事件和重大活動檔案在資政育人方面的作用，為現(xiàn)實工作提供服務。二是對不涉密的重特大事件和重大活動依法向社會開放檔案內(nèi)容，并多途徑挖掘、開發(fā)其價值。三是加快重特大事件和重大活動檔案的數(shù)字化步伐，建立專題目錄數(shù)據(jù)庫，積極推行檔案利用“專題化”，最大限度對分散的檔案進行集中管理，提高檔案利用效能。

3.3.5 多措并舉，進一步強化宣傳培訓。一是加大宣傳力度。借助“國際檔案日”活動和業(yè)務交流的機會，加大對《中華人民共和國檔案法》《辦法》和《通知》的宣傳，提高有關部門對重特大事件和重大活動檔案管理工作的意識。二是積極組織培訓。各級檔案主管部門和檔案館要組織本區(qū)域檔案工作人員參加本級或上級進行的重特大事件和重大活動檔案工作業(yè)務培訓，對重特大事件檔案工作牽頭部門和舉辦、承辦重大活動、重要會議比較多的單位開展經(jīng)常性專項業(yè)務培訓，增強業(yè)務培訓質(zhì)效。三是加強自主學習。檔案工作人員要樹立自主學習意識，增強做好重特大事件和重大活動檔案工作的使命感和責任感，熟悉檔案管理流程，夯實檔案業(yè)務基礎，提升理論水平和實操技能，做到自身素質(zhì)水平與任務要求相匹配。

4 研究結(jié)論和建議

重特大事件和重大活動檔案作為國家檔案資源的重要組成部分，加強重特大事件和重大活動檔案工作，各相關檔案部門需要建立一個包含組織領導、體制機制、標準規(guī)范、督導指導、開發(fā)利用、各項保障等在內(nèi)的科學完善的工作體系，堅持系統(tǒng)觀念和問題導向，不斷推動重特大事件和重大活動檔案工作提質(zhì)見效。本文僅基于十四運會和殘?zhí)貖W會檔案工作個體案例進行研究和思考，系統(tǒng)性和全面性有待提升，之后還需對不同類別重大活動、不同類別重特大事件進行分類系統(tǒng)的橫向研究，對不同規(guī)模的重大活動和不同級別的重特大事件進行更加深入的縱向研究，通過縱橫融合，著力構(gòu)建科學、系統(tǒng)、完善的重特大事件和重大活動檔案工作體系。