國家治理轉(zhuǎn)型、基層超載與基層干部“行為悖論”

〔摘要〕近年來，一些地方部分基層干部日趨忙碌且避責(zé)行為日益常見，消極主義傾向明顯，這已是不爭的治理事實(shí)。既有研究的個(gè)體視角和抽象的結(jié)構(gòu)視角，難以對十八大以來廣大基層干部“行為積極而心態(tài)消極”這一行為悖論做出充分解釋。引入“國家治理轉(zhuǎn)型”視角，基于各地基層治理實(shí)踐考察，研究發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前階段，國家治理轉(zhuǎn)型明顯，集中體現(xiàn)在治理目標(biāo)全面提高、治理事務(wù)密集下沉和治理過程高度規(guī)范上，與位于科層體制末梢、權(quán)責(zé)倒掛明顯和干部分化嚴(yán)重的基層治理體系張力較大，基層超載問題突出。為了推動各項(xiàng)工作落實(shí)，“問責(zé)推動”日益成為常態(tài)化工作推動手段和機(jī)制。適度的工作推動，可較好調(diào)動廣大基層干部積極性；濫用問責(zé)卻極大挫傷基層干部主體性，影響工作落實(shí)，反而助長了基層干部消極行為再生產(chǎn)?；诖耍酱⒔∪珯?quán)責(zé)相當(dāng)?shù)幕鶎又卫硎聞?wù)清單制度、面向工作內(nèi)容和工作形式的合理性識別機(jī)制以及面向基層干部的精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕國家治理轉(zhuǎn)型；基層超載；基層干部；消極行為；問責(zé)推動

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2024）03-0113-10

一、問題提出

近年來，從筆者在各地基層調(diào)研來看，基層工作發(fā)生了較大變化，主要集中體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：一是工作內(nèi)容由少變多，發(fā)展面向突出；二是工作過程逐步走向規(guī)范化，自主空間收縮明顯。與此同時(shí)，各地基層干部行為也隨之發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變。一是工作狀態(tài)從清閑到忙碌，甚至是異常忙碌?；鶎痈刹孔猿皬那岸嗍恰吧衔缫槐?，下午一杯酒，晚上一支歌”或“三桌麻將、兩副撲克”，目前普遍是“周六保證不休息，周日休息不保證”。二是工作心態(tài)從敢于擔(dān)當(dāng)?shù)桨踩珒?yōu)先?；鶎痈刹科毡榉从常肮ぷ髦杏龅絾栴}，在合法依規(guī)的前提下，基層干部往往愿意充分發(fā)揮個(gè)體能動性，敢于動真碰硬，靈活應(yīng)急處突，但近年來發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變，即在做具體工作之前，基層干部普遍首先要考慮是否觸碰底線和紅線、是否會被問責(zé)、如何保證自身安全。基于此，筆者發(fā)現(xiàn)，近年來一些基層干部出現(xiàn)以下行為悖論：一方面，從行為表現(xiàn)上看，工作節(jié)奏高度緊張，日常狀態(tài)非常忙碌，普遍比較積極；但另一方面，從行為動機(jī)上看，基層干部多認(rèn)為工作內(nèi)容缺乏內(nèi)在價(jià)值感和意義感，心態(tài)普遍比較消極，且在具體工作中首要考慮如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，以免動輒得咎。以上心態(tài)消極而行為不得不積極的矛盾狀態(tài)，始終在撕扯著廣大基層干部身心，嚴(yán)重影響基層干部干事創(chuàng)業(yè)主體性。針對這一狀態(tài)，筆者稱之為行為主義、工具主義意義上的積極行為，本質(zhì)上是缺乏內(nèi)在價(jià)值感和個(gè)體能動性支撐的消極行為。近年來，基層干部這一消極行為特征和趨勢，大有愈演愈烈之勢，這與黨中央多次強(qiáng)調(diào)并反復(fù)提倡的充分調(diào)動廣大干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性嚴(yán)重不符。如何理解近年來基層干部這一行為積極而心態(tài)消極悖論？這正是本文要研究的主要問題。

二、文獻(xiàn)綜述與研究視角

（一）文獻(xiàn)綜述

黨的十八大以來，中國特色社會主義步入新時(shí)代，基層治理迎來強(qiáng)國家時(shí)代。如何充分激發(fā)廣大基層干部干事創(chuàng)業(yè)和擔(dān)當(dāng)作為是一個(gè)迫切的重大現(xiàn)實(shí)問題。關(guān)于基層干部行為轉(zhuǎn)變，既有研究已有豐富積累，主要從以下角度做出解釋。

一是個(gè)體視角。顧愛華、周環(huán)認(rèn)為，懶政是對公務(wù)員為官不為的一種描述，認(rèn)為干部消極是責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識不足的具體體現(xiàn)。^〔1〕張露露指出，當(dāng)前我國處在戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存的疊加期，全體黨員干部應(yīng)該擔(dān)當(dāng)履責(zé)，主動防范化解風(fēng)險(xiǎn)，謹(jǐn)防避責(zé)行為的滋生。然而，一些基層黨員干部卻存在向內(nèi)避責(zé)、向下避責(zé)、向同級避責(zé)、向上避責(zé)、向條件和環(huán)境避責(zé)等不同形式的避責(zé)行為。^〔2〕張書維指出，年輕干部是黨和國家事業(yè)發(fā)展的生力軍，是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的主體力量。當(dāng)前，少數(shù)基層年輕干部出現(xiàn)了“心態(tài)老化”問題，主要表現(xiàn)為底線心態(tài)下的少做意向和倦怠心態(tài)下的緩做意向。^〔3〕不少學(xué)者對當(dāng)前基層干部具體行為表現(xiàn)已達(dá)成高度共識——消極心態(tài)和避責(zé)行為普遍。張麗、陳志廣指出，關(guān)系導(dǎo)向型領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格有助于促進(jìn)基層干部的創(chuàng)新?lián)?dāng)行為，進(jìn)一步研究揭示，關(guān)系導(dǎo)向型領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格通過培育積極氛圍對基層干部創(chuàng)新?lián)?dāng)行為產(chǎn)生影響。^〔4〕以扶貧外包為例，楊宇等指出，基層官僚在目標(biāo)沖突的結(jié)構(gòu)背景及權(quán)責(zé)分立、發(fā)展要素缺乏的情境制約下，對產(chǎn)業(yè)扶貧結(jié)果產(chǎn)生了消極的預(yù)期，進(jìn)而選擇了外包模式來完成產(chǎn)業(yè)扶貧任務(wù)。^〔5〕劉幫成、陳鼎祥以公共服務(wù)動機(jī)為中介變量，探索高承諾工作系統(tǒng)對公共服務(wù)導(dǎo)向的組織公民行為產(chǎn)生的心理機(jī)制，并指出可通過激發(fā)基層干部的公共服務(wù)動機(jī)來提升其干事創(chuàng)業(yè)積極性和主動擔(dān)當(dāng)作為意識。^〔6〕吳少微等指出，提高效能預(yù)期能夠顯著抑制干部避責(zé)行為的發(fā)生，且相較于組織資源，個(gè)體資源對提高干部效能預(yù)期的作用更大，自我效能感在專業(yè)能力、技術(shù)治理與避責(zé)之間起著完全中介作用。^〔7〕

二是結(jié)構(gòu)視角。在層級眾多、規(guī)模龐大的超大國家治理體系中，如何使官員行為符合國家要求，進(jìn)而加強(qiáng)對基層代理人的監(jiān)督，是國家治理必須面對的難題。田先紅認(rèn)為，督查強(qiáng)化在提升基層治理合規(guī)化水平的同時(shí)，也還存在機(jī)械執(zhí)行、制造景觀和形式主義等個(gè)別避責(zé)行為。^〔8〕在后續(xù)研究中，田先紅、劉天文進(jìn)一步指出，由于職責(zé)不斷向基層下移、中心工作的擴(kuò)大化、基層監(jiān)督與問責(zé)的強(qiáng)化等原因，基層干部的避責(zé)行為呈蔓延之勢，“循證式治理”正是當(dāng)前鄉(xiāng)村干部的避責(zé)行為塑造出來的一種治理樣態(tài)，“行動前尋找合法性依據(jù)”，“行動中堅(jiān)持按章程辦事”，“行動后積極制造證據(jù)”。^〔9〕王銳、倪星指出，由于實(shí)踐中問責(zé)政治屬性的強(qiáng)化，以及問責(zé)的泛化、簡單化造成的非對稱性風(fēng)險(xiǎn)、不穩(wěn)定預(yù)期、選擇性適用等問題，致使部分基層干部傾向于以不充分的努力來執(zhí)行其任務(wù)，將資源從高質(zhì)量的行政活動轉(zhuǎn)向沒有生產(chǎn)性但風(fēng)險(xiǎn)較低的活動。^〔10〕胡春艷、周付軍也認(rèn)為，動態(tài)問責(zé)壓力情境和責(zé)任感知過程的不確定性，共同形塑基層干部多樣的避責(zé)策略，表現(xiàn)為異質(zhì)性的避責(zé)邏輯。^〔11〕張力偉、張迪進(jìn)一步揭示了當(dāng)前基層干部“偽忙碌”狀態(tài)，并指出基層干部“偽忙碌”的癥結(jié)在于復(fù)雜環(huán)境加壓下行政行動者實(shí)際角色邊界泛化，進(jìn)而導(dǎo)致行政風(fēng)格“潛在異變”，使其間歇遺忘自身行政責(zé)任。^〔12〕李敏、岳奎認(rèn)為，當(dāng)前影響基層干部擔(dān)當(dāng)作為的主要因素有一些地方選人用人導(dǎo)向不夠鮮明、考核評價(jià)手段較為單一、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制不夠健全、持續(xù)激勵(lì)效果不明顯等。^〔13〕任兵等指出，干部污名對基層干部形象帶來直接威脅進(jìn)而影響其工作態(tài)度和行政績效。^〔14〕王向陽認(rèn)為，在國家治理轉(zhuǎn)型的當(dāng)前階段，工作面向與工作方法本身與基層治理社會性特征和廣大群眾內(nèi)生性需求不匹配，也是影響基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性的重要影響因素。^〔15〕

綜觀既有研究，個(gè)體視角下的相關(guān)研究將基層干部消極行為多歸納為個(gè)體因素，忽略了近年來基層干部行為轉(zhuǎn)變這一顯著變化背后所反映出來的國家治理轉(zhuǎn)型這一結(jié)構(gòu)性因素影響；結(jié)構(gòu)視角下的相關(guān)研究認(rèn)識到當(dāng)前基層干部出現(xiàn)的明顯消極行為及其背后的監(jiān)督、考核、治理情境等制度性、結(jié)構(gòu)性或情境性因素，但對國家治理轉(zhuǎn)型背景下基層干部行為悖論缺乏充分探討和必要反思?；诖?，針對近年來一些基層干部出現(xiàn)的明顯行為悖論，我們有必要引入新的研究視角，以對當(dāng)前基層干部行為轉(zhuǎn)變做出充分合理解釋。

（二）研究視角：“國家治理轉(zhuǎn)型”視角

干部行為是體制環(huán)境塑造的具體產(chǎn)物。國家治理現(xiàn)代化，包括國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是治理制度、組織結(jié)構(gòu)、干部隊(duì)伍、方式方法等各要素的有機(jī)統(tǒng)一。^〔16〕本文提出的國家治理轉(zhuǎn)型，是一個(gè)歷時(shí)性比較分析視角^〔17〕，為方便分析，筆者將其簡要劃分為前后兩個(gè)階段：一是十八大之前的傳統(tǒng)治理時(shí)期；二是十八大以來的新時(shí)代，即現(xiàn)代治理時(shí)期。需要特別說明的是，之所以選取十八大作為劃分的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，是因?yàn)閺膰抑卫戆才藕鸵痪€治理實(shí)踐雙重角度看，十八大前后，基層治理出現(xiàn)明顯變化。^〔18〕

具體來講，從各地田野觀察來看，對基層干部而言，近年來所面臨的體制環(huán)境發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。一是國家治理目標(biāo)，從常規(guī)維持轉(zhuǎn)向超常規(guī)發(fā)展，發(fā)展面向尤為突出；二是治理事務(wù)，從少變多，由稀疏轉(zhuǎn)向密集，條線工作全面下沉，多中心工作特征鮮明，基層治理創(chuàng)新工作明顯增多；三是治理過程，從有限規(guī)范逐步走向規(guī)范化，甚至要求高度規(guī)范。在治理事務(wù)密集下沉且要求全面規(guī)范化的體制環(huán)境下，如何確保各項(xiàng)治理任務(wù)得以符合規(guī)范地全面落地呢？指標(biāo)分解、工作排名、督導(dǎo)督查、考核、問責(zé)等一系列工作任務(wù)推動機(jī)制必不可少。更關(guān)鍵的是，近年來，并非少數(shù)或部分工作落實(shí)如此安排，而是幾乎所有的工作安排均匹配了以上工作推動機(jī)制，導(dǎo)致各地基層干部普遍陷入治理事務(wù)密集、治理過程規(guī)范、工作壓力彌散且容易招致問責(zé)的具體情境當(dāng)中。基于此，有些基層干部認(rèn)為“多干多錯(cuò)、少干少錯(cuò)、不干不錯(cuò)”，如此一來，便形塑了基層干部一系列消極避責(zé)而非積極擔(dān)當(dāng)?shù)钠毡樾袨?，心態(tài)消極，但在“問責(zé)推動”等各類工作任務(wù)推動機(jī)制加持下，具體行為卻又不得不積極回應(yīng)上級工作部署，行為悖論明顯（參見表1）。

本文經(jīng)驗(yàn)材料主要來自筆者近年來在各地基層的田野調(diào)查。調(diào)研期間，筆者主要采用半結(jié)構(gòu)式訪談法和參與式觀察法，向各地鄉(xiāng)村兩級一線干部、退休老干部深入請教近年來基層工作具體變化，從而獲得了大量第一手素材。在對近年來國家治理轉(zhuǎn)型做出梳理基礎(chǔ)上，全面呈現(xiàn)當(dāng)前基層治理超載狀態(tài)，進(jìn)而具體分析部分基層干部“行為積極而心態(tài)消極”這一行為悖論的結(jié)構(gòu)性因素和影響機(jī)制。

三、國家治理轉(zhuǎn)型：從“常規(guī)維持”到“超常規(guī)發(fā)展”

回顧改革開放以來基層治理四十余年的豐富實(shí)踐，我們不難發(fā)現(xiàn)，基層治理相繼經(jīng)歷了差異顯著的前后兩個(gè)階段：傳統(tǒng)治理時(shí)期（1984—2012）和現(xiàn)代治理時(shí)期（十八大以來）。當(dāng)然，也有不少學(xué)者將改革開放以來的鄉(xiāng)村治理劃分為稅費(fèi)時(shí)期、后稅費(fèi)時(shí)期和十八大以來的新時(shí)代^〔19〕。以上劃分，大都是以國家資源流向和流量為依據(jù)，但如果拉長時(shí)間來看，我們必須承認(rèn)以下治理事實(shí)：十八大之前，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中國家滲透有限，治理目標(biāo)不高，治理能力有限，自上而下的治理事務(wù)下沉同樣不多；而十八大以后，尤其是自脫貧攻堅(jiān)工作開始，國家力量全面下沉，治理目標(biāo)由低轉(zhuǎn)高，發(fā)展面向突出，匹配治理資源海量下沉和治理規(guī)范化要求空前提高，基層治理事務(wù)全面增加?；诖耍P者以十八大作為劃分時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將基層治理簡要劃分為傳統(tǒng)治理時(shí)期和現(xiàn)代治理時(shí)期?；鶎又卫砭唧w演變過程，和不同歷史時(shí)期國家治理目標(biāo)、國家治理能力密切相關(guān)，進(jìn)而深刻影響基層治理事務(wù)、治理過程、治理資源流向等關(guān)鍵因素，并最終一一反映在各地基層干部具體工作場景當(dāng)中。

（一）傳統(tǒng)治理時(shí)期：常規(guī)維持

改革開放以來，黨的十八大之前，在約三十年的基層治理實(shí)踐中，國家治理能力總體有限，尚不具備將國家職能全面向基層延伸的基礎(chǔ)能力，對基層治理的目標(biāo)定位以常規(guī)維持為主，集中體現(xiàn)在“不出事”等底線治理邏輯上。反映在治理事務(wù)上，前期以計(jì)劃生育、稅費(fèi)征收等階段性中心工作為主，稅費(fèi)取消之后，計(jì)劃生育工作也相對放松，后期以新農(nóng)村建設(shè)等有限項(xiàng)目分配和落實(shí)工作為主。在傳統(tǒng)治理時(shí)期，治理事務(wù)以常規(guī)的階段性中心工作為主，條線工作下沉并不明顯，對基層治理創(chuàng)新要求也不高，因此，這一時(shí)期，基層治理事務(wù)相對稀疏，基層干部相對清閑。在治理事務(wù)總量不多的情況下，國家對基層治理具體過程、干部方式方法等具體規(guī)定同樣不多，因此治理過程相對靈活。^〔20〕因此，傳統(tǒng)治理時(shí)期，基層工作最突出的特征是靈活，但問題也恰恰來源于此。靈活，一方面帶來基層工作的高效自主完成，但另一方面，也確實(shí)出現(xiàn)了村集體三資使用不規(guī)范、村干部侵犯村民利益等不規(guī)范、甚至違法犯罪問題。這構(gòu)成了國家治理轉(zhuǎn)型的重要現(xiàn)實(shí)背景?；诖?，我們發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)治理時(shí)期，其關(guān)鍵詞是常規(guī)維持，對基層治理的普遍要求是完成計(jì)生、稅費(fèi)征收等階段性任務(wù)，同時(shí)保證各地基層社會廣大群眾基本生產(chǎn)生活秩序穩(wěn)定。

（二）現(xiàn)代治理時(shí)期：超常規(guī)發(fā)展

得益于新中國成立后、尤其是改革開放以來我國綜合國力的持續(xù)積累和全面提升，加之進(jìn)入新時(shí)代，新一屆黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對國家治理現(xiàn)代化提出了更高要求?；诖?，十八大以來，我國正式邁入基層治理的強(qiáng)國家時(shí)代^〔21〕，超常規(guī)發(fā)展成為新時(shí)代國家治理鮮明特征。這反映在基層治理目標(biāo)定位上，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是鮮明的發(fā)展導(dǎo)向，而不局限于先前的維持型治理特征，而且有較為明確的目標(biāo)時(shí)限；二是要求全面規(guī)范化，具體體現(xiàn)在治理全過程上。換言之，步入新時(shí)代，國家試圖要求基層治理在短時(shí)間內(nèi)走向合乎規(guī)范的發(fā)展型治理或面向發(fā)展的規(guī)范型治理。結(jié)合二者特征，筆者稱之為超常規(guī)發(fā)展。國家治理目標(biāo)發(fā)生轉(zhuǎn)換以后，直接體現(xiàn)在基層治理事務(wù)上，先有脫貧攻堅(jiān)，后有鄉(xiāng)村振興。相比傳統(tǒng)治理時(shí)期的計(jì)生工作和稅費(fèi)工作，新時(shí)代基層治理事務(wù)呈現(xiàn)出明顯的發(fā)展導(dǎo)向，且綜合性、系統(tǒng)性突出，而非專門條線下的具體業(yè)務(wù)工作。圍繞脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等超常規(guī)性中心工作，層層分解到基層，具體轉(zhuǎn)變成黨建、人居環(huán)境整治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)增收、廁所革命等多項(xiàng)中心工作，多中心工作特征突出，且圍繞中心工作，條線工作全面下沉，治理創(chuàng)新要求增多，治理事務(wù)密集出現(xiàn)。此外，在治理事務(wù)密集下沉的情況下，國家對治理過程的規(guī)范化同步提出了更高要求，輔以技術(shù)手段監(jiān)管、督查、問責(zé)、黨委巡視巡察等多種手段，以確?；鶎又卫砗弦?guī)化。^〔22〕

此外，為了匹配超常規(guī)發(fā)展治理目標(biāo)，近年來國家同步安排了大量財(cái)政資金下鄉(xiāng)進(jìn)村。^〔23〕為了確保項(xiàng)目資金安全規(guī)范有效使用，政府部門、尤其是財(cái)政系統(tǒng)設(shè)計(jì)了一系列流程、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、制度，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目安全規(guī)范落地和基層小微權(quán)力規(guī)范行使。由此，進(jìn)一步強(qiáng)化了基層治理的規(guī)范化程度。自此，規(guī)范化成為國家治理現(xiàn)代化的重要價(jià)值目標(biāo)和實(shí)踐導(dǎo)向。

總體而言，國家治理從常規(guī)維持到超常規(guī)發(fā)展轉(zhuǎn)型，其特點(diǎn)集中體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是治理目標(biāo)向高標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變，匹配治理資源密集下沉，導(dǎo)致治理事務(wù)密集出現(xiàn)。二是治理過程要求高度規(guī)范化，循證式治理特征突出。在我國黨政科層體制內(nèi)部督查、問責(zé)等各項(xiàng)工作推動機(jī)制的加持下，與之相伴隨的，各地基層治理、尤其是基層干部心態(tài)與行為也發(fā)生重要變化，亟待全面呈現(xiàn)并做出合理解釋。

四、基層超載：國家治理轉(zhuǎn)型的意外后果

隨著國家治理轉(zhuǎn)型進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，基層工作發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變。一是治理事務(wù)由少變多，多中心工作特征突出，條線工作全面下沉到基層；二是治理過程逐步走向全面規(guī)范化。尤其值得一提的是，近年來基層治理創(chuàng)新成為顯著特征。自上而下推崇創(chuàng)新，基層領(lǐng)導(dǎo)干部也希望推陳出新，力求“常規(guī)工作不出錯(cuò)、創(chuàng)新工作多出彩”。在此邏輯驅(qū)動下，基層治理創(chuàng)新成為基層干部負(fù)擔(dān)的重要來源。近年來，社會各界對基層負(fù)擔(dān)問題多有關(guān)注，從2019年開始，中央一號文件連續(xù)多年要求為基層減負(fù)，背后反映出的突出問題便是基層超載，集中體現(xiàn)在密集下沉的治理事務(wù)和全面規(guī)范的治理過程，與基層干部有限的時(shí)間精力和工作能力、基層政府稀缺的治理資源和治理權(quán)限以及絕大多數(shù)地區(qū)持續(xù)收縮的治理基礎(chǔ)不匹配。

在國家治理發(fā)生明顯轉(zhuǎn)型之前的傳統(tǒng)治理時(shí)期，自上而下的治理事務(wù)有限，治理過程規(guī)范化程度要求不高，面向常規(guī)維持的簡約治理特征突出，各地基層干部主要集中精力完成部分階段性中心工作即可，條線工作下沉較少。加之在較長時(shí)間內(nèi)國家沒有能力或手段對基層干部工作過程進(jìn)行全面監(jiān)督，因此治理過程也相對靈活。在治理事務(wù)有限、治理過程靈活的情況下，基層干部工作本身比較輕松且靈活。這一歷史時(shí)期，基層干部自嘲當(dāng)時(shí)狀態(tài)如下。

“十八大之前，我們這里（鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部）上午一杯酒，下午一杯茶，晚上一支歌！”（訪談記錄：20210506GX）

“整個(gè)鄉(xiāng)政府，上午把工作干完，下午就沒人了，三副麻將、兩副撲克比較常見！”（訪談記錄：20231218GD）

“十八大之前，我們當(dāng)時(shí)主要做兩項(xiàng)工作，一是新農(nóng)村建設(shè)，二是信訪維穩(wěn)，而且臺賬材料要求不多，沒有那么多條線工作需要做?，F(xiàn)在各個(gè)部門都安排工作下來，怎么做也做不完！”（訪談記錄：20230715SX）

調(diào)研期間，各地基層干部普遍提到一個(gè)共同的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，一致認(rèn)為十八大后，基層工作發(fā)生了明顯變化：基層工作越來越多，要求越來越高，規(guī)范化程度越來越強(qiáng)，基層干部越來越忙碌。何以如此呢？從國家治理轉(zhuǎn)型角度看，治理目標(biāo)和要求明顯變高后，必將轉(zhuǎn)化為一項(xiàng)又一項(xiàng)具體的基層工作。單就鄉(xiāng)村振興工作一項(xiàng)，本身綜合性和系統(tǒng)性極強(qiáng)，不僅分解為人居環(huán)境整治、基層黨建、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多項(xiàng)中心工作，而且驅(qū)動幾乎所有職能部門將工作分解并下沉到基層，而后通過考核等形式要求基層予以貫徹落實(shí)。因此，近年來，各地多有“圍繞中心才能找到位置，服務(wù)大局方能體現(xiàn)價(jià)值”的說法。在工作內(nèi)容大量增多的情況下，近年來對工作形式要求也日益嚴(yán)格。幾乎每一項(xiàng)工作，都涉及信息報(bào)送、材料撰寫、臺賬整理，這些成為基層文牘負(fù)擔(dān)的重要來源。也正是從這個(gè)角度看，工作形式本身是匹配工作內(nèi)容而產(chǎn)生的，現(xiàn)在反而越來越成為工作內(nèi)容的重要組成部分。因此，基層文牘負(fù)擔(dān)很難在短時(shí)間內(nèi)有效根除，筆者稱之為基層減負(fù)的不可能悖論^〔24〕。

從基層干部工作反饋來看，近年來，一些基層干部反映一個(gè)基本事實(shí)，即工作忙碌，忙到難以復(fù)加，導(dǎo)致不少年輕干部越發(fā)頻繁地“逃離”基層，一些中老年干部則選擇策略性“躺平”。對于工作內(nèi)容、工作責(zé)任遠(yuǎn)超基層干部承載能力的這一突出現(xiàn)象，筆者稱之為基層超載?；鶎映d，主要分為以下兩種情況。一是角色超載，指在基層干部權(quán)責(zé)范圍內(nèi)，工作任務(wù)繁多，不斷擠壓或逼近基層干部時(shí)間精力和工作能力的極限。調(diào)研中，有不少基層干部反映自己在重點(diǎn)任務(wù)期間，連續(xù)加班數(shù)月、每天工作十多個(gè)小時(shí)，身心俱疲、疲于應(yīng)付是常態(tài)。二是責(zé)任超載，指不少工作任務(wù)，本身責(zé)任界定比較模糊，但限于黨政科層體制末梢位置，往往通過屬地管理轉(zhuǎn)化為基層干部責(zé)任，加之近年來不少追責(zé)是用現(xiàn)在的規(guī)則來衡量過去產(chǎn)生的問題，而一些基層干部既要為上級責(zé)任“背鍋”，又要為多年前的歷史遺留問題“買單”，嚴(yán)重傷害基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。而尤其值得一提的是，除了密集下沉的治理事務(wù)和全面規(guī)范的治理過程所要求的合規(guī)化工作形式，目前基層治理創(chuàng)新，正在成為一些地方基層干部新型工作負(fù)擔(dān)。圍繞中心工作，包括婦聯(lián)、老齡委、工會等在內(nèi)的幾乎所有的職能部門均具有強(qiáng)烈的工作創(chuàng)新沖動，試圖在常規(guī)工作之外有創(chuàng)新、多出彩，因此多授意或要求基層干部上報(bào)典型案例，并將“創(chuàng)新”明確列入基層干部考核當(dāng)中。這是國家治理轉(zhuǎn)型的意外后果。之所以稱之為意外后果，主要在于國家治理的超常規(guī)發(fā)展這一轉(zhuǎn)型本身并沒有錯(cuò)，問題關(guān)鍵在于較高的治理目標(biāo)定位和密集下沉的治理事務(wù)，與權(quán)責(zé)倒掛的基層干部群體實(shí)際承受能力本身難以匹配，且工作內(nèi)容剛性越強(qiáng)，導(dǎo)致基層干部韌性越差，長此以往，勢必影響廣大基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性和整個(gè)基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。值得注意的是，目前，對廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)而言，在打工經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化大背景下，人口外流是長期趨勢，在地常住人口以留守人口為主，內(nèi)生性治理需求集中，經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)持續(xù)收縮，基層工作能否與自上而下的國家治理目標(biāo)、治理資源有效對接，始終是國家治理現(xiàn)代化的重要現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

五、基層干部行為悖論的產(chǎn)生及其解釋

近年來，在國家治理轉(zhuǎn)型的大背景下，治理事務(wù)密集下沉，治理要求全面提高，包括鄉(xiāng)村兩級干部在內(nèi)的基層干部群體普遍忙碌已是不爭的治理事實(shí)。從各地調(diào)研觀察來看，普遍忙碌的工作狀態(tài)背后，基層干部行為悖論主要集中體現(xiàn)在以下方面。從具體行為來看，一些地方基層干部普遍積極，無比忙碌；而從內(nèi)在動機(jī)來看，卻又普遍消極，疲憊倦怠，充滿委屈和心累，缺乏干事創(chuàng)業(yè)的價(jià)值感和意義感。以上“行為積極而心態(tài)消極”的身心割裂、甚至心態(tài)撕扯狀態(tài)，常常令一些基層干部自我懷疑、痛苦不堪，筆者稱之為基層干部行為悖論。這一局面如不及時(shí)調(diào)整，必將嚴(yán)重影響基層干部身心健康、干事創(chuàng)業(yè)狀態(tài)和基層治理事業(yè)成效。而如欲對這一明顯行為悖論做出合理充分解釋，我們必須回答好以下兩個(gè)問題。一是近年來一些基層干部在行為表現(xiàn)上為什么普遍積極、無比忙碌，或者為什么不得不積極應(yīng)對？二是從干部心態(tài)或內(nèi)在動機(jī)上看，在承擔(dān)或落實(shí)了較多治理任務(wù)的情況下，各地基層干部又為什么缺乏內(nèi)在價(jià)值感、意義感和成就感，反而充滿疲憊倦怠，甚至滿腹委屈？

針對一些“基層干部行為普遍忙碌且不得不積極應(yīng)對”這一問題，我們必須充分認(rèn)識到“國家治理轉(zhuǎn)型”這一大背景的結(jié)構(gòu)性影響。國家治理發(fā)生明顯轉(zhuǎn)型之前，對基層治理目標(biāo)定位較低，要求不高，因此治理事務(wù)比較少，治理過程也較為靈活。這一階段鄉(xiāng)、村兩級干部整體上比較清閑，以少數(shù)常規(guī)性中心工作開展時(shí)的階段性忙碌為主。而黨的十八大以后，國家治理發(fā)生明顯轉(zhuǎn)型，對基層治理目標(biāo)提出了全面要求。一要有發(fā)展；二要保證高度規(guī)范，即上文提到的面向發(fā)展的規(guī)范型治理，或合乎規(guī)范的發(fā)展型治理。在此轉(zhuǎn)型背景下，圍繞脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略部署，產(chǎn)生了人居環(huán)境整治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基層黨建、廁所革命等多項(xiàng)中心工作，又有幾乎所有的職能部門下沉的條線工作，再加之近年來日益突顯的基層治理創(chuàng)新工作，基層治理事務(wù)本身增量明顯。自上而下密集下沉的各項(xiàng)工作，最終均需要基層干部一一落實(shí)到位，而且要求必須按照規(guī)范動作來開展工作。這些要求，既是對廣大基層干部的基本要求，也是他們常常面臨的突出挑戰(zhàn)，與既往相對靈活自主的治理過程形成明顯反差，不少基層干部經(jīng)歷了一個(gè)比較復(fù)雜的適應(yīng)過程。調(diào)研期間，有多位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或鎮(zhèn)長坦言：

“目前書記和鎮(zhèn)長，都快成‘會長了，幾乎天天開會，甚至一天幾個(gè)會，幾乎所有的工作部署均要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)參會，以此來體現(xiàn)重視程度。我們現(xiàn)在不是在開會，就是在去開會的路上！”（訪談記錄：20231218GD）

一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)從縣級黨委政府領(lǐng)受完工作任務(wù)以后，會召集班子成員開會就工作任務(wù)做進(jìn)一步安排部署，而后由班子成員根據(jù)工作分工分頭落實(shí)。在此過程中，隨著國家對基層治理規(guī)范化程度要求的提高，以及對基層工作問責(zé)、考核壓力的加大，基層文字工作與日俱增。這類工作，一線中老年干部并不擅長，一般多由年輕干部承擔(dān)，因此，我們多看到年輕干部幾乎不分晝夜坐在辦公室電腦前整理各類臺賬報(bào)表等文字工作。調(diào)研期間，有多位年輕干部反饋：

“這段時(shí)間以來，我最懷念的，就是新冠疫情期間感染，躺在床上、待在家里，不用加班！我現(xiàn)在最期待的，就是媳婦生孩子時(shí)，可以居家辦公，當(dāng)然，很可能是家里和辦公室兩邊跑！”（訪談記錄：20231220GD）

基層工作任務(wù)比較多，時(shí)間一長，基層干部難免心生倦怠、甚至厭煩，問題是，為什么不得不積極應(yīng)對呢？關(guān)鍵在于基層工作推動落實(shí)機(jī)制。近年來，各地基層常見的工作推動落實(shí)機(jī)制是“督查和問責(zé)推動”。一些地方為了推動干部落實(shí)各項(xiàng)工作任務(wù)，存在“濫用問責(zé)”傾向。調(diào)研期間，某地分管耕地保護(hù)工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職被免職，原因是其審批程序把關(guān)不嚴(yán)，造成較大負(fù)面輿情。當(dāng)?shù)馗刹恐毖?，這類“先把干部免了來回應(yīng)輿情”的現(xiàn)象屢見不鮮，先追責(zé)往往能很快平息輿情。但過度問責(zé)會挫傷基層干部的積極性。除此之外，精細(xì)考核、跨級直考、現(xiàn)場拉練、擂臺賽等做法，也構(gòu)成了各地基層常態(tài)化工作推動落實(shí)機(jī)制的重要組成部分?；诖耍趪抑卫磙D(zhuǎn)型大背景下，一些地方基層干部普遍比較忙碌且不得不積極應(yīng)對自上而下的工作任務(wù)。

針對一些“基層干部心態(tài)普遍比較消極”這一問題，我們必須深入考察近年來基層干部具體工作情景。在國家治理轉(zhuǎn)型的當(dāng)前階段，基層干部通常會遭遇以下情景。一是治理事務(wù)密集下沉，工作內(nèi)容空前增多，長期忙碌導(dǎo)致內(nèi)心倦怠，這屬于正常心理反應(yīng)，并不構(gòu)成心態(tài)消極的充分理由。二是治理要求全面提高，既體現(xiàn)在較高的治理目標(biāo)，也體現(xiàn)在較為規(guī)范的治理過程上。治理目標(biāo)較高，有時(shí)脫離當(dāng)?shù)鼗鶎訉?shí)際，導(dǎo)致工作落實(shí)起來不好干或干不好；規(guī)范化要求，往往要求各類臺賬資料自證清白，適度的規(guī)范化要求是必要的，但往往過猶不及，導(dǎo)致一些地方形式主義泛濫，這是導(dǎo)致基層干部自我懷疑、心態(tài)消極的重要成因。調(diào)研期間，有基層干部向筆者講述了以下典型情況：在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興銜接期，按照上級要求部署，當(dāng)?shù)匦枰獙⒁徊糠洲r(nóng)戶納入防返貧監(jiān)測戶系統(tǒng)，當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹繄?jiān)決反對，反而愿意自掏腰包解決這部分農(nóng)戶的返貧風(fēng)險(xiǎn)問題。因?yàn)橐坏┘{入監(jiān)測戶系統(tǒng)，就意味著當(dāng)?shù)馗刹啃枰袚?dān)數(shù)不勝數(shù)的臺賬工作負(fù)擔(dān)。經(jīng)歷過精準(zhǔn)扶貧工作的他們，對臺賬工作負(fù)擔(dān)具有刻骨銘心的記憶。以上案例，是較好的反證案例，充分說明一些基層干部，并非不愿意積極擔(dān)當(dāng)作為，而是不愿意在脫離本地實(shí)際的較高的治理目標(biāo)或與工作內(nèi)容關(guān)聯(lián)不大的、甚至過度的形式主義工作中耗散有限稀缺的時(shí)間、精力和資源。三是在治理事務(wù)和治理要求適中的情況下，工作內(nèi)容本身和基層廣大群眾內(nèi)生合理需求不匹配或錯(cuò)位，導(dǎo)致基層干部工作對上不對下，注定難以得到廣大群眾的積極反饋和充分認(rèn)可，使得基層工作本身難以為基層干部提供充分飽滿的內(nèi)在價(jià)值感和意義感。調(diào)研期間，一些基層干部反映，目前自上而下分解到基層的不少工作，將他們?nèi)藶榈赝频搅巳罕姷膶α⒚?，與黨和政府工作宗旨背道而馳，例如國土部門的圖斑整治工作、城市管理部門的“穿衣戴帽”工作等。四是治理事務(wù)和治理要求適當(dāng)，工作內(nèi)容本身也與廣大群眾需求相契合，但工作推動的方式方法不合理，同樣會導(dǎo)致基層干部心態(tài)消極。過度問責(zé)是個(gè)問題。一方面，絕大多數(shù)基層干部不得不選擇積極工作，另一方面，難免有部分干部因?yàn)楣ぷ髀鋵?shí)不到位或工作過程不規(guī)范或工作后出現(xiàn)問題而被紀(jì)委問責(zé)。也正是這類被處理的部分基層干部，不在于人數(shù)多少，關(guān)鍵是對其他干部在心理上造成極大影響。部分干部自認(rèn)工作比較積極，結(jié)果卻背了處分，因此認(rèn)為多干多錯(cuò)，不如不干；對于可干可不干的工作，不少干部往往出于安全起見，盡量少干或者不干。因此，一些地方的濫用問責(zé)，產(chǎn)生了一個(gè)意想不到的悖論性后果：原本初衷是調(diào)動干部干事創(chuàng)業(yè)積極性，結(jié)果卻導(dǎo)致不少干部選擇風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避優(yōu)先，而不是積極擔(dān)當(dāng)作為。這一心理，在上文提及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中老年干部群體中尤為普遍。

總體而言，在國家治理轉(zhuǎn)型的當(dāng)前階段，基層治理體制轉(zhuǎn)變明顯，主要體現(xiàn)在治理目標(biāo)提高、治理事務(wù)下沉和治理過程規(guī)范化。為了推動各項(xiàng)工作任務(wù)落實(shí)，督查和問責(zé)推動成為常態(tài)化工作推動機(jī)制。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，一些干部選擇安全優(yōu)先，心態(tài)上比較消極，進(jìn)而采取一系列避責(zé)型消極行為，最終形塑出部分基層干部“行為積極但心態(tài)消極”這一治理事實(shí)，筆者稱之為“治理體制積極而治理主體消極”，這也是當(dāng)前階段基層治理重要悖論。

六、結(jié)論與建議

近年來，匹配國家治理現(xiàn)代化的基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性高標(biāo)準(zhǔn)要求與國家治理轉(zhuǎn)型背景下一些地方基層干部心態(tài)比較消極形成鮮明悖論?；诙嗟鼗鶎又卫韺?shí)踐的考察，研究發(fā)現(xiàn)：黨的十八大以來，國家治理轉(zhuǎn)型明顯，集中體現(xiàn)在治理目標(biāo)提高、治理事務(wù)下沉和治理過程規(guī)范上，均一一轉(zhuǎn)化為密集下沉的基層治理事務(wù)。在治理事務(wù)全面下沉的大背景下，一方面，基層工作任務(wù)空前增加，另一方面，對基層干部治理過程規(guī)范化程度要求提高。兩者加總，基于角色超載和責(zé)任超載的基層超載問題日趨明顯。為了推動各項(xiàng)任務(wù)規(guī)范落實(shí)，督查問責(zé)推動成為各地基層常態(tài)化工作推動落實(shí)機(jī)制。中老年干部往往選擇避責(zé)優(yōu)先，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避行為普遍，本質(zhì)上屬于消極行為。一些基層干部行為積極而心態(tài)消極這一行為悖論，并非單純的個(gè)體性因素或抽象的結(jié)構(gòu)性因素所致，主要原因來自于國家治理轉(zhuǎn)型本身。

干部行為是體制環(huán)境塑造的具體產(chǎn)物。在國家治理轉(zhuǎn)型的當(dāng)前階段，面向發(fā)展與規(guī)范的國家治理目標(biāo)，直接決定了基層治理的事務(wù)類型與治理過程；動輒問責(zé)，既是當(dāng)前基層治理實(shí)踐中的常態(tài)化工作推動機(jī)制，也是導(dǎo)致基層干部行為發(fā)生轉(zhuǎn)變的直接因素。包括督查、問責(zé)等在內(nèi)的適度的工作推動機(jī)制的啟用，可較好地調(diào)動廣大基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性并推動各項(xiàng)工作落實(shí)，但頻繁或不當(dāng)?shù)厥褂梅炊鴺O大挫傷廣大基層干部工作積極性和主體性，進(jìn)而影響工作落實(shí)，并最終影響基層治理成效本身。基于此，對各級黨委政府而言，需要警惕“問責(zé)泛化”問題，審慎啟用督查、問責(zé)，如頻繁使用或不當(dāng)啟用，把握不好干部管理尺度，反而容易極大打擊干部積極性，甚至?xí)绊扅h和國家政治工作嚴(yán)肅性和認(rèn)可度。

如欲有效扭轉(zhuǎn)當(dāng)前基層干部“行為積極而心態(tài)消極”這一不正常的身心分離狀態(tài)和干事創(chuàng)業(yè)不良局面，筆者認(rèn)為，需要從以下方面著手改變。一是對權(quán)責(zé)倒掛而又肩負(fù)屬地責(zé)任的基層干部而言，首先要解決治理事務(wù)全面下沉所導(dǎo)致的角色超載和責(zé)任超載問題，針對上級各級黨委政府、尤其是各職能部門，建議建立工作機(jī)制以克制住其治理任務(wù)和治理責(zé)任全面下沉的沖動，如確有需要，亟待建立起權(quán)責(zé)相當(dāng)?shù)幕鶎又卫硎聞?wù)清單制度。二是我們必須清醒認(rèn)識到，不合理工作內(nèi)容或不合理工作方式，勢必對基層干部積極性造成極大挫傷?；诖?，要求分解下沉至基層的各項(xiàng)工作任務(wù)，務(wù)必與各地基層實(shí)際、廣大群眾內(nèi)生需求相結(jié)合，做到治理目標(biāo)、工作內(nèi)容和工作方式的有機(jī)統(tǒng)一，要求我們盡快建立健全起基層工作合理性識別機(jī)制。三是在治理目標(biāo)、治理要求、工作內(nèi)容等恰當(dāng)?shù)那闆r下，及時(shí)識別政策執(zhí)行或工作推動過程中明顯挫傷干部積極性的不合理工作機(jī)制，建立適度的精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制。

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