生活垃圾分類全過程考核評估體系研究

杜昕睿?周穎君?胡濤?羅鋒?閆術(shù)

一、引言

習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上強調(diào)：要普遍推行垃圾分類制度。2017年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《生活垃圾分類制度實施方案》（國辦發(fā)〔2017〕26號），對推進(jìn)我國生活垃圾分類制度具有里程碑意義。深圳市響應(yīng)國家普遍推行生活垃圾分類制度戰(zhàn)略，作為經(jīng)濟發(fā)達(dá)、人口密集、土地稀缺的新興超大城市之一，以及國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)、中國特色社會主義先行示范區(qū)，目前已基本建立起生活垃圾分類處理體系，實現(xiàn)了垃圾處理從“基于混合”向“基于分類”、從主要設(shè)施效能提升到全鏈條集成優(yōu)化、從人工監(jiān)管到智能高效監(jiān)管、從傳統(tǒng)粗放管理到精細(xì)化量化管理的轉(zhuǎn)變。生活垃圾從混合收運處理向分類收運處理轉(zhuǎn)變，加大了垃圾收集、運輸和處理環(huán)節(jié)的復(fù)雜性，全鏈條處理系統(tǒng)中責(zé)任主體、技術(shù)類型、數(shù)據(jù)信息的劇增，使得管理難度加大，政府的精細(xì)化管理理念也對生活垃圾分類考核評估工作提出了更高的要求。垃圾分類相關(guān)的研究，目前重點集中在分類管理體系、分類處理技術(shù)及居民分類行為等方面，而從政府管理角度，針對如何對生活垃圾分類投放、收運、處理全過程進(jìn)行考核評估的研究較少。本研究主要通過調(diào)研梳理我國部分城市的垃圾分類考核評估體系，提出生活垃圾分類全過程考核評估體系構(gòu)建思路及建議，以期為進(jìn)一步建立規(guī)范化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、定量化的考核評估體系，提升生活垃圾分類管理政策的有效性和生活垃圾分類全過程管理質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。

二、生活垃圾分類考核評估體系研究進(jìn)展

針對生活垃圾分類考核評估體系的研究，在分類指標(biāo)評估方面，曲曉燕等人根據(jù)《城市生活垃圾分類及其評價標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T 102—2004），以垃圾分類知曉率與參與率、垃圾分類收集容器配置率、垃圾運輸車配置率等效果指標(biāo)和各環(huán)節(jié)資金投入情況為重點，構(gòu)建了北京垃圾分類處理評價指標(biāo)體系，采用層次分析法確定各指標(biāo)權(quán)重，以此分析北京市垃圾分類存在問題；在分類績效評估方面，張媛等人認(rèn)為，在垃圾分類工作“成熟期”，垃圾分類績效評價應(yīng)由考核政府推動工作的有效性向分類主體的投放行為進(jìn)行直接性評價轉(zhuǎn)變，進(jìn)而構(gòu)建了包含前端分類投放、垃圾物化分析、垃圾處置情況、社會協(xié)同和政府監(jiān)管等一級指標(biāo)的績效評價體系；李樂蘭對我國部分城市垃圾分類績效評估指標(biāo)體系進(jìn)行了比較分析，并借鑒績效評估模型中的績效棱柱模型，構(gòu)建了包含利益相關(guān)者、分類流程、分類能力和分類成效四個維度為一級指標(biāo)的垃圾分類績效評估指標(biāo)體系，并進(jìn)行了實證研究；在關(guān)鍵環(huán)節(jié)評估方面，王震以上海市垃圾分類監(jiān)督體系為基礎(chǔ)，提出源頭分類評估指標(biāo)體系需在檢查硬件配置規(guī)范性基礎(chǔ)上，將居住區(qū)、單位收運的各類垃圾量和分類純凈度作為評估重點，通過量化評估推進(jìn)源頭分類投放和收集等工作；張矢宇等人以武漢市楊園街道為研究對象，建立包含運行評價、環(huán)境評價、經(jīng)濟評價等三方面共20個指標(biāo)的垃圾收運系統(tǒng)指標(biāo)體系，并通過層次分析法和模糊綜合評價法進(jìn)行系統(tǒng)評價。

以上研究或是側(cè)重于政府績效評估，或是針對垃圾分類各環(huán)節(jié)的綜合評估，但均以考核評估指標(biāo)體系的構(gòu)建為核心，包含了系統(tǒng)運行、成效及經(jīng)濟等多方面的關(guān)鍵指標(biāo)，綜合了生活垃圾分類投放、收運及處理等各個主要環(huán)節(jié)。然而，近年來，由于垃圾分類工作推進(jìn)速度快、分類要求不斷提高、以及多部門參與等原因，生活垃圾分類考核評估的范圍和關(guān)鍵指標(biāo)也在不斷變化。

2021年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《城市生活垃圾分類工作評估細(xì)則》（建城〔2021〕58號），明確從體制機制建設(shè)、推動源頭減量、分類投放、分類收集和分類運輸、分類處理、組織動員和宣傳教育、基層組織建設(shè)和社區(qū)治理、文明習(xí)慣養(yǎng)成等方面進(jìn)行垃圾分類工作考核評估。與2018年發(fā)布的《城市生活垃圾分類工作考核暫行辦法》相比，這一政策側(cè)重點由分類處理體系建立和分類覆蓋率提升轉(zhuǎn)變?yōu)閷w系優(yōu)化完善、分類成效和習(xí)慣養(yǎng)成等方面，同時加強了對考核指標(biāo)的量化程度，包括居民小區(qū)生活垃圾分類覆蓋率、居民垃圾分類知曉率、垃圾分類參與度、完成升級改造的分類投放收集點（站）比例、生活垃圾回收利用率、廚余垃圾分類率、生活垃圾無害化處理率、垃圾分類納入國民教育體系的學(xué)校占比等指標(biāo)。

三、國內(nèi)部分城市生活垃圾分類考核評估體系分析

（一）北京市

2020年5月，修訂后的《北京市生活垃圾管理條例》正式實施，垃圾分類執(zhí)法檢查和考核力度隨之提升。執(zhí)法檢查覆蓋居民小區(qū)、餐飲行業(yè)、商場等十類責(zé)任主體，通過暗查暗訪、核實舉報曝光、調(diào)取監(jiān)控探頭等多種方式展開。同時，進(jìn)行生活垃圾分類日?？己嗽u價，開展垃圾分類日常檢查、農(nóng)村生活垃圾治理檢查、居民現(xiàn)場問卷調(diào)查等具體工作。并將各區(qū)垃圾分類工作納入市級綜合考評，逐步建立起綜合考核評價體系。2022年，北京市生活垃圾分類推進(jìn)工作指揮部辦公室發(fā)布新版《生活垃圾分類考評指標(biāo)方案（試行）》，其中明確了家庭廚余垃圾分出率、生活垃圾減量率、分類體系建設(shè)管理達(dá)標(biāo)率、居民自主分類投放準(zhǔn)確率、問題處置及清運不及時管理、數(shù)據(jù)信息報送管理等關(guān)鍵指標(biāo)及主要考察內(nèi)容。

（二）上海市

《上海市生活垃圾管理條例》要求，建立垃圾分類實效考評機制，考核對象包括街鎮(zhèn)、區(qū)、重點公共機構(gòu)和公共場所等。在2022年度的考核細(xì)則中，區(qū)級綜合考評由街鎮(zhèn)垃圾分類實效綜合考評（80分）和分類體系建設(shè)運行達(dá)標(biāo)考評（20分）兩部分組成。第一部分街鎮(zhèn)考評包括對居住區(qū)、單位、沿街商鋪、公共場所的投放管理情況及可回收物中轉(zhuǎn)站建設(shè)管理情況的第三方測評、社會評價、區(qū)分減聯(lián)辦考核及聯(lián)席會議成員單位考核；第二部分考評包括各區(qū)生活垃圾回收利用率、分類收運處體系建設(shè)進(jìn)度和作業(yè)規(guī)范執(zhí)行情況等方面。從評分細(xì)則上看，上海市垃圾分類實效測評中，除了對設(shè)施設(shè)備配置、分類宣傳等內(nèi)容進(jìn)行考評，還對可回收物服務(wù)點管理、長效管理機制、居民參與及分類實效等內(nèi)容進(jìn)行考評。分類體系建設(shè)運行達(dá)標(biāo)考評中，重點考核清運車輛、轉(zhuǎn)運及處理設(shè)施設(shè)備、管理規(guī)范等內(nèi)容，重點對場地及車輛沖洗廢水規(guī)范排放，以及設(shè)施煙氣、污水、臭氣等污染物監(jiān)測和達(dá)標(biāo)排放等情況進(jìn)行考核。

（三）廣州市

2020年，廣州市生活垃圾分類管理聯(lián)席會議辦公室印發(fā)《廣州市生活垃圾分類處理工作考核暫行辦法》明確：廣州市采用四級考核制度開展垃圾分類處理工作考核，即市對區(qū)，區(qū)對鎮(zhèn)街，鎮(zhèn)街對村居，村居對區(qū)域內(nèi)居住小區(qū)、機團單位、經(jīng)營區(qū)域、公共場所的生活垃圾分類管理責(zé)任人，分別進(jìn)行考核排名。下一級考核結(jié)果列入上一級考核組成部分，相同指標(biāo)的分值在不同的層級設(shè)置不同的權(quán)重。市在區(qū)對鎮(zhèn)街考核成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合實地復(fù)核和評估情況，對全市鎮(zhèn)街的考核等次進(jìn)行綜合評定和排名?？己朔绞街饕▽徍俗栽u、實地抽查和調(diào)查訪問，定期匯總考核資料，按季度開展對區(qū)、鎮(zhèn)街、村居的考核排名?？己藘?nèi)容側(cè)重考核對象開展生活垃圾分類工作的進(jìn)步程度和成效增量，主要包括組織動員、示范創(chuàng)建、設(shè)施配置、工作效果、考核執(zhí)法、加減分項等方面。其中，在關(guān)鍵指標(biāo)控制方面，對其他垃圾減量率、城市生活垃圾回收利用率、餐廚垃圾分類準(zhǔn)確率、居民習(xí)慣養(yǎng)成（知曉率、參與率、滿意度）等指標(biāo)進(jìn)行考核。

（四）深圳市

深圳市初步建立起市、區(qū)兩級生活垃圾分類管理模式?？荚u方面，在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的評估細(xì)則基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定考評細(xì)則，對部分指標(biāo)進(jìn)行了細(xì)化量化，具體考核指標(biāo)方面的特色見表1。

（五）總結(jié)

各城市普遍推行多級考評制度，以區(qū)、街鎮(zhèn)、村居等為考核對象，通過逐級自查、抽查、匯總及報送等方式，對各區(qū)域的垃圾分類工作進(jìn)行整體評估考核?？己藘?nèi)容主要包括分類設(shè)施設(shè)備配置及管理、分類收運體系、分類處理體系、垃圾分類實效、源頭減量、組織動員和宣傳教育、示范創(chuàng)建、信息報送管理等，考核覆蓋范圍逐步從居住區(qū)、事業(yè)單位拓展到公共機構(gòu)、公共場所、經(jīng)營區(qū)域等，對分類實效、規(guī)范收運處理等方面的考核力度也進(jìn)一步加大。為響應(yīng)精細(xì)化管理要求，考核指標(biāo)中量化指標(biāo)增多，如生活垃圾回收利用率、家庭廚余垃圾分出率、玻璃分類率、生活垃圾減量率、餐廚垃圾分類準(zhǔn)確率、居民垃圾分類知曉率、參與率等，評估考核內(nèi)容和結(jié)果更加科學(xué)、客觀，更能反映垃圾分類工作實效。另外，垃圾分類考評也更注重社會和民意調(diào)查，多城市在考評內(nèi)容中加入市民垃圾分類滿意度調(diào)查，例如，上海市在考評中加入社會評價內(nèi)容，由各級代表、社會監(jiān)督員和市民通過填寫問卷方式表達(dá)對垃圾分類工作的滿意度。

同時，也能看出，現(xiàn)階段各城市的垃圾分類工作考評體系較為側(cè)重源頭分類行為、源頭分類效果、宣傳與習(xí)慣養(yǎng)成等方面的考評，而收運、處理環(huán)節(jié)尤其是關(guān)于其他垃圾的考核，主要通過傳統(tǒng)的環(huán)衛(wèi)工作考核開展。因此，由于主管單位和考核體系的差異，導(dǎo)致對生活垃圾分類投放、分類收運及分類處理等全鏈條的考核評價難以實現(xiàn)。

四、考核評估體系優(yōu)化建議

（一）建立綜合考核評估體系

以生活垃圾分類為核心，構(gòu)建城市生活垃圾治理全過程考核評估體系，是提升生活垃圾分類管理能力和實效的必要手段。本研究根據(jù)國家層面和各城市垃圾分類管理現(xiàn)狀，以考核評估和提升垃圾分類實效為目標(biāo)，制定了垃圾分類處理全過程考核評估體系架構(gòu)。

其中，考核評估指標(biāo)體系是整個考核評估體系的核心，制定考核細(xì)則的關(guān)鍵在于關(guān)鍵指標(biāo)的確定。指標(biāo)體系建立應(yīng)通過政策研究、指標(biāo)篩選、指標(biāo)優(yōu)化等方法，覆蓋生活垃圾分類管理各環(huán)節(jié)，以及基礎(chǔ)工作指標(biāo)、技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)、成果效益指標(biāo)等多方面。進(jìn)一步，依托考評指標(biāo)體系和考核數(shù)據(jù)，圍繞經(jīng)濟、技術(shù)等方面定期開展綜合評估，可實現(xiàn)對生活垃圾分類管理政策的優(yōu)化。結(jié)果運用是實現(xiàn)考核評估目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，堅持問題導(dǎo)向、以評促改、激勵約束的原則，通過考核評估發(fā)現(xiàn)當(dāng)前階段垃圾分類處理工作主要問題并推進(jìn)整改和完善，通過獎罰政策加強對各相關(guān)責(zé)任人的激勵和約束。此外，應(yīng)對應(yīng)建立科學(xué)的組織保障、人才保障、技術(shù)保障、質(zhì)量保障機制，保障垃圾分類處理考核評估體系科學(xué)、規(guī)范、與時俱進(jìn)（圖1）。

（二）加強量化考核評估指標(biāo)

考核評估過程中，涉及的考核人員眾多，為保證評分標(biāo)準(zhǔn)一致、評分公平公正，在細(xì)化明確評分標(biāo)準(zhǔn)的同時，也應(yīng)盡量保證考核指標(biāo)的客觀性，增加定量化指標(biāo)的數(shù)量、明確指標(biāo)計算方式，減少主觀評判指標(biāo)（表2）。

（三）運用信息化手段實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享

綜合運用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新一代信息化技術(shù)手段，以垃圾分類為基礎(chǔ)和核心，構(gòu)建涵蓋生活垃圾分類投放、收運、處理等全鏈條的數(shù)據(jù)庫，將相關(guān)各環(huán)節(jié)及要素的管理串聯(lián)起來，實現(xiàn)各相關(guān)部門、單位生活垃圾全鏈條監(jiān)管及考核數(shù)據(jù)的共享，滿足生活垃圾分類全過程考核及綜合評估需求。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：榮榮）