知識(shí)再生產(chǎn)：理解中國(guó)公共政策執(zhí)行的一個(gè)新視角

李 江，阮成武

（1.安徽師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，安徽 蕪湖 241000；2.重慶第二師范學(xué)院發(fā)展規(guī)劃處，重慶 400067）

政策執(zhí)行作為公共政策過(guò)程的重要實(shí)踐環(huán)節(jié)，離不開(kāi)政策文本的意識(shí)規(guī)范與行為框定，政策執(zhí)行的根本在于能夠?qū)⒁话阈缘恼呶谋巨D(zhuǎn)化為情境化的政策行動(dòng)方案并付諸實(shí)施。現(xiàn)已開(kāi)展的政策執(zhí)行研究，或是宏觀層面的公共政策執(zhí)行分析［1-2］，或是進(jìn)行具體領(lǐng)域的執(zhí)行機(jī)制探究［3-4］，或是針對(duì)某項(xiàng)具體政策執(zhí)行情況的現(xiàn)狀剖析［5-6］，諸多研究的重心“多是基于執(zhí)行中的‘變通’、‘偏差’、‘失真’等現(xiàn)實(shí)狀況，論證如何使政策執(zhí)行更加有效”［7］。可以說(shuō)，學(xué)者們普遍意識(shí)到了政策執(zhí)行不能完全契合政策文本意圖，不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)。正是存在著公共政策文本與現(xiàn)實(shí)情境的割裂，造成了政策執(zhí)行者態(tài)度、行為以及政策執(zhí)行方式的不同，進(jìn)而產(chǎn)生了過(guò)度的自由裁量行為，導(dǎo)致政策失真和變形?；诖?，本文通過(guò)揭示公共政策執(zhí)行過(guò)程中知識(shí)再生產(chǎn)的理論與實(shí)踐價(jià)值，把握其形態(tài)，闡述政策執(zhí)行過(guò)程中知識(shí)再生產(chǎn)的基本環(huán)節(jié)，提出公共政策執(zhí)行過(guò)程中知識(shí)再生產(chǎn)的實(shí)踐路徑。

一、公共政策執(zhí)行過(guò)程的知識(shí)再生產(chǎn)價(jià)值指向

所謂知識(shí)再生產(chǎn)是相較于知識(shí)生產(chǎn)而言的。在傳統(tǒng)意義上，公共政策知識(shí)生產(chǎn)指政策制定者在制定政策過(guò)程中完成的知識(shí)生產(chǎn)活動(dòng)。為了區(qū)別公共政策制定時(shí)的知識(shí)生產(chǎn)活動(dòng)，我們將政策執(zhí)行過(guò)程中的知識(shí)生產(chǎn)活動(dòng)稱為“知識(shí)再生產(chǎn)”。當(dāng)然，這種基于政策生命周期的階段性劃分得來(lái)的概念，為我們理解公共政策知識(shí)的流動(dòng)提供了便利。因?yàn)?，知識(shí)生產(chǎn)強(qiáng)調(diào)的是公共政策文本的篩選、重構(gòu)與結(jié)構(gòu)化文件的形成過(guò)程，知識(shí)再生產(chǎn)則是公共政策執(zhí)行主體結(jié)合具體情境形成個(gè)性化執(zhí)行方案以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的動(dòng)態(tài)活動(dòng)，它強(qiáng)調(diào)的是政策文本轉(zhuǎn)化為具體執(zhí)行方案的轉(zhuǎn)換過(guò)程。公共政策執(zhí)行過(guò)程的知識(shí)再生產(chǎn)是彌合政策文本與現(xiàn)實(shí)情境“兩張皮”現(xiàn)象的重要中介，它實(shí)現(xiàn)了對(duì)公共政策文本的二次轉(zhuǎn)化。知識(shí)再生產(chǎn)的廣度、深度和效率直接決定著公共政策執(zhí)行的效能。因此，結(jié)合政策執(zhí)行過(guò)程探索其知識(shí)再生產(chǎn)機(jī)制，推進(jìn)公共政策執(zhí)行過(guò)程的知識(shí)再生產(chǎn)具有重要的理論與實(shí)踐價(jià)值。

（一）有助于公共政策執(zhí)行科學(xué)化

有效的政策執(zhí)行對(duì)實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)具有重要意義，對(duì)此學(xué)界已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。然而，從觀念形態(tài)的政策文本到現(xiàn)實(shí)形態(tài)的實(shí)施方案之間，還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段距離，導(dǎo)致公共政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題和偏誤。缺乏對(duì)公共政策執(zhí)行科學(xué)化的關(guān)注，不僅表現(xiàn)為人們數(shù)次提出這樣的問(wèn)題，即為什么好的或比較理想的政策及項(xiàng)目也沒(méi)有取得預(yù)期的效果？還表現(xiàn)為學(xué)者們?nèi)缁鹑巛钡亻_(kāi)展了大量研究而實(shí)踐領(lǐng)域卻失誤頻出的窘狀。當(dāng)然，為了避免陷入“什么是科學(xué)”的哲學(xué)思辨，我們將政策執(zhí)行科學(xué)化作為一種正面的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)來(lái)使用，其主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行的合目的性。

從政策執(zhí)行研究的歷史來(lái)看，現(xiàn)代國(guó)家要應(yīng)對(duì)和解決的實(shí)際問(wèn)題，以及相應(yīng)的公共決策并沒(méi)有減少，相反，呈現(xiàn)漸趨繁多和日益復(fù)雜的態(tài)勢(shì)。在此背景下，公共政策要解決的問(wèn)題也呈現(xiàn)多樣化的趨勢(shì)。因此，公共政策執(zhí)行面臨著一個(gè)更深層次的命題：公共政策執(zhí)行的邊界在哪里？在這個(gè)邊界內(nèi)，政策執(zhí)行的作用機(jī)制又是什么？換言之，某一項(xiàng)公共政策的執(zhí)行并不是也不可能對(duì)所有問(wèn)題解決都有效。執(zhí)行的始終是某一項(xiàng)確定的公共政策文本，它指向的是特定的、明確的問(wèn)題。正如Nakamura和Smallwood所言，政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的手段必須用足夠準(zhǔn)確的術(shù)語(yǔ)表達(dá)出來(lái)，從而使執(zhí)行者知道他們應(yīng)該做什么［8］33。這種合目的性以準(zhǔn)確辨識(shí)公共政策問(wèn)題，滿足其現(xiàn)實(shí)需求并以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)為首要原則。用足夠準(zhǔn)確的術(shù)語(yǔ)表達(dá)出來(lái)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程就是知識(shí)再生產(chǎn)的過(guò)程，只有這樣，政策執(zhí)行才具有現(xiàn)實(shí)意義。倘若沒(méi)有借助知識(shí)再生產(chǎn)為政策執(zhí)行者提供具體的、明確的以及個(gè)性化的政策目標(biāo)，政策執(zhí)行就會(huì)繼續(xù)深陷“執(zhí)行梗阻”。

（二）有助于公共政策執(zhí)行的情境化重構(gòu)

政策執(zhí)行研究既要關(guān)注“通過(guò)政策行動(dòng)解決問(wèn)題的先決條件是什么”這一根本問(wèn)題，更要圍繞如何實(shí)現(xiàn)這一先決條件展開(kāi)討論。可以說(shuō)，明確通過(guò)政策行動(dòng)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的先決條件及其實(shí)現(xiàn)，與如何制定理想化的政策文本同等重要。麥克拉夫林（McLaughlin）在論述政策執(zhí)行的相互調(diào)適模式時(shí)指出，方案如果要求組織與人員以新的角色、態(tài)度和行為來(lái)執(zhí)行，過(guò)于新穎或危機(jī)傳統(tǒng)的工作模式或慣常的行為，則容易導(dǎo)致執(zhí)行困難［9］170-172。也就是說(shuō)，盡管政策文本為政策執(zhí)行提供了行動(dòng)指南，但是，政策文本的單一性和現(xiàn)實(shí)情境的復(fù)雜性之間充滿著不確定性。這種不確定性表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政策本身的剛性要求必然會(huì)引起執(zhí)行環(huán)境不確定性的調(diào)整與適應(yīng)；二是執(zhí)行過(guò)程中的阻力也會(huì)導(dǎo)致政策文本的柔性變通。

一般情況下，公共政策都是有具體指向性的，只適用于特定的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。然而，日益復(fù)雜的社會(huì)背景導(dǎo)致“政策執(zhí)行與政策目標(biāo)之間缺乏有效的、約束性的聯(lián)系”［10］。這意味著多種因素都有可能導(dǎo)致政策執(zhí)行結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)不相符。為了避免出現(xiàn)生搬硬套、機(jī)械執(zhí)行帶來(lái)的不良后果，需要進(jìn)行政策方案的情境化遷移，將政策執(zhí)行過(guò)程視為執(zhí)行主體及其相關(guān)因素嵌入具體環(huán)境的情境化過(guò)程，在政策執(zhí)行與政策目標(biāo)之間建立有效聯(lián)系，相互適應(yīng)。從這個(gè)角度來(lái)講，公共政策執(zhí)行就是政策的再制定過(guò)程。實(shí)現(xiàn)公共政策執(zhí)行過(guò)程的知識(shí)再生產(chǎn)也不再是簡(jiǎn)單的“上傳下達(dá)式”的文件轉(zhuǎn)發(fā)，而應(yīng)該追求“政策在執(zhí)行中建構(gòu)，也在建構(gòu)中執(zhí)行”［11］79。這種知識(shí)再生產(chǎn)過(guò)程凸顯了政策執(zhí)行主體的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，促進(jìn)了公共政策的情境化重構(gòu)，進(jìn)而有助于提高政策執(zhí)行的合法性和有效性。

（三）提高公共政策的社會(huì)認(rèn)可度

基于上述前提，進(jìn)一步討論知識(shí)再生產(chǎn)的價(jià)值，還要充分考慮公共政策制定者的有限理性，即受政策制定者的有限理性制約，公共政策制定者往往很難實(shí)現(xiàn)所追求的“最佳”或“最優(yōu)”，而是選擇以“滿意”為目標(biāo)的有限理性。然而，即便是“滿意”，也難以脫離政策制定者特定的價(jià)值和利益立場(chǎng)，這就暴露出了一個(gè)尷尬的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：那些為了解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而付諸行動(dòng)的政策，大多數(shù)很少能夠解決原本存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，因?yàn)樗鼈冞€是一直在繼續(xù)［12］160。而且，為了出臺(tái)解決一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的政策，有可能又連帶出了更多個(gè)無(wú)法解決的其他問(wèn)題。因此，公共政策不僅要確保政策文本本身的合法性，還要獲得政策對(duì)象乃至整個(gè)社會(huì)的認(rèn)可。這種認(rèn)可不僅包括對(duì)政策文本內(nèi)容的合法性認(rèn)同，還包括對(duì)政策制定者提出的政策目標(biāo)以及政策執(zhí)行過(guò)程和執(zhí)行結(jié)果的認(rèn)同。斯諾（C.P.Snow）曾說(shuō)：“在任何高度復(fù)雜的組織中，要想使任何決策得以貫徹執(zhí)行，必須調(diào)動(dòng)各個(gè)層次的人員。只有他們的決心、他們的積極性和他們的認(rèn)可（總之，避免他們的消極抵抗），才能決定一項(xiàng)決策能否及時(shí)得以貫徹。”［13］158

需要指出的是，提高公共政策的社會(huì)認(rèn)可度不只包括公眾對(duì)既定政策目標(biāo)的知曉與認(rèn)同，而且要求政策執(zhí)行者充分了解各方利益的表達(dá)并進(jìn)行合理權(quán)衡，破除文化障礙和認(rèn)知水平的限制，降低政策執(zhí)行成本。一項(xiàng)政策的頒布存在著國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)等不同層級(jí)的政治責(zé)任和目標(biāo)約束，及時(shí)、公開(kāi)地做好公共政策宣傳與解釋是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)性工作。公共政策自身的正當(dāng)性框定與社會(huì)對(duì)公共政策的合法性認(rèn)同是兩個(gè)截然不同的概念。后者不僅強(qiáng)調(diào)了社會(huì)對(duì)政策行動(dòng)可能影響的認(rèn)同度、接受度，更體現(xiàn)在公眾與政策制定者的合作意愿上。這種公共政策“自上而下”的解釋與“自下而上”的服從，同樣是公共政策執(zhí)行的知識(shí)再生產(chǎn)過(guò)程，以此滿足公眾對(duì)公共政策知曉、理解和接受的知識(shí)需求。

二、公共政策執(zhí)行過(guò)程的知識(shí)再生產(chǎn)形態(tài)

（一）概念、范疇及其專業(yè)性

知識(shí)，人類進(jìn)化史上最高的精華。蘇格拉底認(rèn)為知識(shí)是超脫于現(xiàn)實(shí)世界和自然世界而對(duì)絕對(duì)思想觀念的探索，柏拉圖則將其定義為驗(yàn)證過(guò)的真信念。這種否定了知識(shí)實(shí)用性的知識(shí)觀長(zhǎng)期占據(jù)著西方哲學(xué)的主流。隨著人類社會(huì)歷史從“物質(zhì)生產(chǎn)”向“知識(shí)生產(chǎn)”過(guò)渡，知識(shí)對(duì)歷史進(jìn)步的推動(dòng)作用愈加明顯。尤其是隨著20 世紀(jì)后期“知識(shí)經(jīng)濟(jì)”概念的提出，商品中物質(zhì)形態(tài)轉(zhuǎn)化而來(lái)的價(jià)值已經(jīng)不再是其價(jià)值的全部，甚至越來(lái)越多地被由知識(shí)轉(zhuǎn)化而來(lái)的價(jià)值取代。進(jìn)一步而言，知識(shí)是存在于人及其社會(huì)活動(dòng)中的積極性、創(chuàng)造性的精神產(chǎn)物，它“不是自然過(guò)程自發(fā)的產(chǎn)物，而是人在處理與世界的多重關(guān)系中，由人的能動(dòng)活動(dòng)創(chuàng)造出來(lái)的”［14］7。所以，人類的各種社會(huì)活動(dòng)創(chuàng)造著知識(shí)。同時(shí)，知識(shí)的創(chuàng)造與生產(chǎn)也推動(dòng)著人類的各種相關(guān)社會(huì)活動(dòng)。

從這個(gè)意義上，公共政策執(zhí)行過(guò)程的知識(shí)再生產(chǎn)是政策執(zhí)行活動(dòng)在人的主觀世界的抽象反映，反映的是人們理性認(rèn)識(shí)公共政策執(zhí)行過(guò)程獲得的主觀認(rèn)知范疇，是用來(lái)指導(dǎo)公共政策執(zhí)行的理性認(rèn)知形式。作為公共政策所依附的人類社會(huì)是一個(gè)開(kāi)放的、復(fù)雜的、未完成的世界，公共政策執(zhí)行過(guò)程就是一個(gè)不斷自我調(diào)整以適應(yīng)復(fù)雜社會(huì)的自創(chuàng)生的過(guò)程，存在著無(wú)限演化的可能空間。知識(shí)再生產(chǎn)既反映了公共政策執(zhí)行的既成形態(tài)，又反映了公共政策執(zhí)行的各種潛在可能性。如前所述，知識(shí)再生產(chǎn)對(duì)公共政策執(zhí)行的合目的性與情景化重構(gòu)具有重要意義。在這里，還要看到它對(duì)公共政策正確執(zhí)行的導(dǎo)向作用，即通過(guò)knowknow 的活動(dòng)過(guò)程把概括性、框架化的政策文本落實(shí)在執(zhí)行細(xì)節(jié)。也就是說(shuō)，知識(shí)再生產(chǎn)不能夠違背公共政策文本的本意，它只是在現(xiàn)實(shí)情境以及政策執(zhí)行者認(rèn)知能力的給定條件下，將政策執(zhí)行者的外在尺度和內(nèi)在尺度相結(jié)合，從而表現(xiàn)或?qū)崿F(xiàn)政策文本的原有本意的可能形態(tài)。

公共政策執(zhí)行過(guò)程的知識(shí)再生產(chǎn)是一個(gè)特殊的政策過(guò)程。知識(shí)再生產(chǎn)的主體既包括個(gè)人，也包括各級(jí)各類政府或非政府機(jī)構(gòu)與組織，而且知識(shí)的存在形式多樣。一般而言，政策執(zhí)行所依賴的哲學(xué)手段或方法，即政策工具——設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立機(jī)構(gòu)、財(cái)政撥款、配套法律和宣傳動(dòng)員等都需要個(gè)人與組織協(xié)作共同完成。然而，還有一個(gè)不容忽視的事實(shí)，即現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)給我們的并非都是積極主動(dòng)的知識(shí)再生產(chǎn)，也有消極被動(dòng)的知識(shí)再生產(chǎn)。倘若政策執(zhí)行主體對(duì)政策文本或政策目標(biāo)持積極支持的態(tài)度，他們將主動(dòng)進(jìn)行情境化重構(gòu)，反之，他們將產(chǎn)生抵觸情緒，消極應(yīng)對(duì)政策執(zhí)行。但是，無(wú)論哪一種，都是提升政策實(shí)施成效的有力工具。因此，無(wú)論是積極主動(dòng)的知識(shí)再生產(chǎn)還是消極被動(dòng)的知識(shí)再生產(chǎn)，都將會(huì)對(duì)公共政策執(zhí)行產(chǎn)生推動(dòng)作用，這是由政策目標(biāo)的框定和執(zhí)行主體自身的專業(yè)性決定的。

只有經(jīng)過(guò)專業(yè)規(guī)范訓(xùn)練的人才能勝任政策執(zhí)行者，也只有這樣的人才具備知識(shí)再生產(chǎn)的意識(shí)與能力。反過(guò)來(lái)講，要想成為公共政策執(zhí)行者，必須在政策知識(shí)再生產(chǎn)的意識(shí)與能力上進(jìn)行專業(yè)規(guī)范的訓(xùn)練才行。同時(shí)，只有當(dāng)他參與到他所研究的公共政策執(zhí)行過(guò)程中，并對(duì)公共政策要么進(jìn)行完善、補(bǔ)充、維護(hù)或推廣，要么選擇反對(duì)、批判、拋棄或阻止等一系列活動(dòng)時(shí)，他才有評(píng)判公共政策執(zhí)行有效性的權(quán)威。這意味著，對(duì)那些沒(méi)有真正參與公共政策執(zhí)行的評(píng)論家而言，他們沒(méi)有權(quán)利用自己的權(quán)威去評(píng)判政策執(zhí)行者的行為，或是說(shuō)，只有政策執(zhí)行者自己能夠?qū)φ邎?zhí)行行為予以評(píng)判，即“人類對(duì)某些社會(huì)系統(tǒng)的參與和人類在社會(huì)系統(tǒng)界限內(nèi)的行為，通常依賴于他們對(duì)一個(gè)特定知識(shí)系統(tǒng)的參與”［15］。這進(jìn)一步論證了公共政策執(zhí)行者的專業(yè)性要求，也強(qiáng)調(diào)了知識(shí)再生產(chǎn)助力公共政策順利執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

（二）對(duì)象、旨向及其基本環(huán)節(jié)

公共政策執(zhí)行過(guò)程的知識(shí)再生產(chǎn)如何強(qiáng)化政策文本回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的能力呢？這本身就是一個(gè)開(kāi)放性的、有多種可能性答案的問(wèn)題。為了避免談?wù)摰臏\顯，我們不妨從概念、范疇的討論深入到對(duì)象、旨向及其基本環(huán)節(jié)等方面。在實(shí)踐中，單一制國(guó)家體制下的公共政策，一般都是通過(guò)自上而下的科層體系逐級(jí)傳達(dá)，中央制定的宏觀抽象的政策僅僅是為地方政府提供了政策執(zhí)行的邊界，唯有將政策任務(wù)進(jìn)行分解、細(xì)化，并結(jié)合地方的具體情況進(jìn)行符號(hào)化處理，才能轉(zhuǎn)化為明確的公共政策目標(biāo)和執(zhí)行工具，使政策執(zhí)行運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。為了實(shí)現(xiàn)公共政策執(zhí)行過(guò)程中知識(shí)再生產(chǎn)的廣度、深度和效率，我們要充分把握政策執(zhí)行過(guò)程中知識(shí)再生產(chǎn)的獨(dú)特性。

1.知識(shí)再生產(chǎn)的對(duì)象和結(jié)果都是公共政策知識(shí)

顯然，公共政策執(zhí)行過(guò)程中的知識(shí)再生產(chǎn)是關(guān)于公共政策的知識(shí)的再生產(chǎn)，這意味著它必須同時(shí)與兩個(gè)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)相關(guān)聯(lián)。首先，它是一種再生產(chǎn)活動(dòng)，公共政策執(zhí)行者以一種創(chuàng)新的或是保持原貌的形式賦予政策知識(shí)的實(shí)踐意義。這一活動(dòng)過(guò)程不僅要結(jié)合政策執(zhí)行的實(shí)際情境不斷調(diào)整、修正，甚至需要政策執(zhí)行主體設(shè)計(jì)新的執(zhí)行計(jì)劃或行動(dòng)方案，還必須準(zhǔn)確傳遞政策文本的原有本意，以符合政策制定者的利益需求。也就是說(shuō)，知識(shí)再生產(chǎn)不僅包括新知識(shí)的發(fā)現(xiàn)、發(fā)明、設(shè)計(jì)和籌劃，還包括已有知識(shí)的透露、散播、傳送和通信等［16］5。這種廣義的界定拓展了知識(shí)再生產(chǎn)的內(nèi)涵，為了得到能夠同時(shí)滿足執(zhí)行者自身利益且贏得政策制定者支持的實(shí)踐性知識(shí)，政策執(zhí)行者們會(huì)“模仿”已經(jīng)“成功”的知識(shí)再生產(chǎn)活動(dòng)，應(yīng)用這種模式并不斷修正它，這種修正活動(dòng)會(huì)進(jìn)一步固定它的地位。

其次，知識(shí)再生產(chǎn)是關(guān)于公共政策知識(shí)的活動(dòng)。有學(xué)者提煉出了理解政策本質(zhì)的五個(gè)基本視角：利益分配、價(jià)值選擇、理性分析、權(quán)力運(yùn)作和政治輸出［17］47。它們反映了公共政策的博弈、協(xié)調(diào)和平衡的本質(zhì)。在特定的政策執(zhí)行環(huán)境中，政策文本在執(zhí)行之初就規(guī)定了執(zhí)行者即將面臨的情境，倘若相關(guān)主體之間的沖突不那么明顯，或是他們暫時(shí)能夠達(dá)成某種程度上的共識(shí)，那么，公共政策執(zhí)行過(guò)程中的知識(shí)再生產(chǎn)就是復(fù)制性生產(chǎn)，它并不涉及政策知識(shí)的創(chuàng)新或提出新的執(zhí)行計(jì)劃。反之，倘若相關(guān)主體之間無(wú)法達(dá)成彼此認(rèn)可的共識(shí)，政策文本將在執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行重新解釋與界定，甚至修正執(zhí)行方案，調(diào)整執(zhí)行計(jì)劃，這就是公共政策知識(shí)在執(zhí)行過(guò)程中的原創(chuàng)性再生產(chǎn)。當(dāng)然，在科層行政權(quán)力推動(dòng)下的公共政策執(zhí)行過(guò)程中，最理想的狀態(tài)就是政策執(zhí)行情境完全符合制定者的預(yù)設(shè)，解決問(wèn)題的全過(guò)程被預(yù)先嚴(yán)格地確定，并且能夠保證政策執(zhí)行者相當(dāng)熟悉實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程。當(dāng)然，這是不現(xiàn)實(shí)的。

有個(gè)事實(shí)支撐了這種觀點(diǎn)：在公共政策執(zhí)行過(guò)程中并不存在標(biāo)準(zhǔn)化的執(zhí)行程序，不曾預(yù)見(jiàn)的突發(fā)情況往往會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行情境的重新定義。因此，公共政策執(zhí)行的實(shí)際情境就變得或多或少同政策制定者以及執(zhí)行者的預(yù)設(shè)不一樣，政策文本在政策執(zhí)行情境中必須重新進(jìn)行定義。毫無(wú)疑問(wèn)，在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，這種情況會(huì)反復(fù)出現(xiàn)，并且無(wú)論政策執(zhí)行的結(jié)果多么令人滿意，它肯定也是有別于最初預(yù)定的政策目標(biāo)的。

2.知識(shí)再生產(chǎn)的根本旨向是政策認(rèn)同

當(dāng)然，公共政策執(zhí)行成功的關(guān)鍵在于能夠有效影響與改變目標(biāo)群體的態(tài)度和行為，引導(dǎo)他們按照政策目標(biāo)所期望的方式采取行動(dòng)，即促使他們接受政策。從個(gè)體行為動(dòng)機(jī)視角，可以將政策接受劃分為強(qiáng)制型接受（或規(guī)避型接受）、利益型接受、認(rèn)同型接受三個(gè)不同層次。其一，強(qiáng)制型接受也稱為規(guī)避型接受，指政策執(zhí)行者迫于政策本身的強(qiáng)制或是為了規(guī)避某種懲罰而表現(xiàn)出來(lái)的政策接受。這是政策接受的最低層次，其執(zhí)行出發(fā)點(diǎn)是外在于政策執(zhí)行主體的某種壓力。倘若這種消極情緒長(zhǎng)期得不到正確疏導(dǎo)，就很容易阻礙政策執(zhí)行。其二，利益型接受指公共政策執(zhí)行者基于既得利益的滿足與否而采取不同執(zhí)行策略的行為。當(dāng)其自身利益獲得滿足時(shí)，政策執(zhí)行者會(huì)支持、推進(jìn)政策執(zhí)行，反之，則懷疑、否定甚至拒斥政策執(zhí)行，導(dǎo)致政策執(zhí)行梗阻。其三，認(rèn)同型接受是公共政策執(zhí)行的最高層次，指在完整、準(zhǔn)確理解政策的基礎(chǔ)上作出的積極接受，它既包括對(duì)公共政策的心理接受，也包括出行為上趨同的傾向。

在某種程度上，政策制定者隱身于文本背后并未退場(chǎng)，而政策執(zhí)行者則會(huì)攜帶行動(dòng)方案強(qiáng)勢(shì)入場(chǎng)，他們都是利益或政策關(guān)系的主觀代表，不同的利益需求直接影響著政策執(zhí)行過(guò)程中的接受程度，從而影響其政策執(zhí)行意愿和政策行為選擇。這就是說(shuō)，政策相關(guān)者的利益需求將直接反映在他們對(duì)政策執(zhí)行的敏感度上。一方面，這種執(zhí)行敏感度會(huì)影響他們對(duì)政策文本的理解；另一方面，也會(huì)導(dǎo)致他們?cè)诿鎸?duì)各種解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的方案時(shí)，表現(xiàn)出不同的接受程度。為了避免政策理解偏差，提高政策執(zhí)行方案的接受度，最有效的路徑就是尋找和建立他們的利益需求與行動(dòng)方案之間的滿意關(guān)系，這是知識(shí)再生產(chǎn)的根本旨向。

因此，知識(shí)再生產(chǎn)不是抽象的過(guò)程，它是政策態(tài)度、利益需求和行動(dòng)傾向之間的紐帶，決定了不同政策執(zhí)行主體在公共政策執(zhí)行過(guò)程中的角色和任務(wù)。角色彰顯為其政策認(rèn)知、利益關(guān)注點(diǎn)、功能及其作用等，任務(wù)則決定了其責(zé)任、影響力、資源與手中權(quán)力的運(yùn)用策略等。在知識(shí)再生產(chǎn)過(guò)程中，不同的政策執(zhí)行主體會(huì)尋找到符合彼此利益的切入點(diǎn)與融合點(diǎn)，即“明智的參與者會(huì)分析政策與自己觀點(diǎn)的吻合程度（知己），也會(huì)分析政策與其他參與者觀點(diǎn)的吻合程度（知彼）”［18］。所以，知識(shí)再生產(chǎn)作用過(guò)程中的政策接受并不是盲目地遵從，而是要站在批判的立場(chǎng)上看待公共政策的執(zhí)行過(guò)程，是政策的化用過(guò)程。

進(jìn)一步而言，每個(gè)個(gè)體或組織也可能有多種類型的利益需求，它們的重要性不同，甚至利益需求之間也會(huì)出現(xiàn)沖突。所以，要為這些利益需求排出先后排序，要在不能共融共生的利益需求之間作出取舍。這些先后的順序、取舍的標(biāo)準(zhǔn)都是在政策知識(shí)的再生產(chǎn)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的。質(zhì)言之，公共政策執(zhí)行過(guò)程中的知識(shí)再生產(chǎn)就是要在自我利益需求下去建構(gòu)與行動(dòng)方案之間的滿意關(guān)系，平衡其他利益相關(guān)者與行動(dòng)方案之間的滿意關(guān)系，從而化用政策的系統(tǒng)化過(guò)程。

3.知識(shí)再生產(chǎn)是一個(gè)充滿復(fù)雜性的矛盾運(yùn)動(dòng)過(guò)程

知識(shí)再生產(chǎn)促進(jìn)了公共政策執(zhí)行的科學(xué)化，它對(duì)政策執(zhí)行的情境化轉(zhuǎn)換也確保了公共政策傳播與創(chuàng)新的軌跡能夠被及時(shí)捕捉。公共政策具備了獲得社會(huì)認(rèn)可的基礎(chǔ)性條件。其中的矛盾性在于：公共政策制定者通常以簡(jiǎn)化社會(huì)事實(shí)與人的向度的方式，通過(guò)提供能容納多方利益訴求的標(biāo)準(zhǔn)化政策知識(shí)獲得更多支持，而政策執(zhí)行者則需要面對(duì)真實(shí)、復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情境，他們需要再生產(chǎn)出可操作的實(shí)踐性知識(shí)。這種從普遍性、一般性的標(biāo)準(zhǔn)化知識(shí)到特殊性、個(gè)性化的實(shí)踐性知識(shí)的再生產(chǎn)過(guò)程，呈現(xiàn)“沖突與對(duì)抗”、“紛爭(zhēng)與博弈”、“協(xié)商與合作”等階段性特征。

首先，引發(fā)“沖突與對(duì)抗”的知識(shí)再生產(chǎn)。事實(shí)上，公共政策具有規(guī)范性、強(qiáng)制性等基本特征，理想的公共政策執(zhí)行就是不折不扣地落實(shí)相關(guān)條款，以彰顯其權(quán)威性與強(qiáng)制力。然而，政策目標(biāo)的寬泛與模糊性又賦予政策執(zhí)行者“具體問(wèn)題具體解決”的靈活空間，由此賦予了公共政策執(zhí)行過(guò)程的知識(shí)再生產(chǎn)的合法性地位。倘若公共政策執(zhí)行者僅僅基于個(gè)體的利益需求來(lái)構(gòu)建與行動(dòng)方案之間的滿意關(guān)系，而沒(méi)有考量和平衡公共政策本身的精神實(shí)質(zhì)，政策執(zhí)行將無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。在這個(gè)階段，知識(shí)再生產(chǎn)過(guò)程就表現(xiàn)為兩個(gè)對(duì)立的群體的形成：其中一方想維持政策的強(qiáng)制性，而另一方卻想堅(jiān)持對(duì)政策文本的個(gè)性化、情境化重構(gòu)。也就是說(shuō)，盡管公共政策知識(shí)完成了某種意義上的再生產(chǎn)過(guò)程，但彼此之間卻沒(méi)有形成共識(shí)。知識(shí)作為彼此行動(dòng)的武器，再生產(chǎn)的積累程度越強(qiáng)，就越會(huì)加劇政策制定者與執(zhí)行者之間的對(duì)抗。

其次，潛含“紛爭(zhēng)與博弈”的知識(shí)再生產(chǎn)。緩慢的公共政策執(zhí)行，往往會(huì)導(dǎo)致政策制定者和執(zhí)行者的“集體反抗”。我們說(shuō)集體反抗，是因?yàn)榉稚€(gè)體的反抗不僅會(huì)被看作不正常的、無(wú)效的，甚至?xí)灰暈橛薮赖?。具有不同利益關(guān)切點(diǎn)的個(gè)體對(duì)政策執(zhí)行的意見(jiàn)，并不會(huì)引起什么實(shí)質(zhì)性改變，它只能觸發(fā)一種對(duì)否定占大多數(shù)的群體標(biāo)準(zhǔn)而實(shí)施的異議和批判。因此，公共政策執(zhí)行過(guò)程必然會(huì)形成新一輪的知識(shí)再生產(chǎn)過(guò)程。在這個(gè)階段，知識(shí)再生產(chǎn)加強(qiáng)了雙方各自的堅(jiān)持，即堅(jiān)信自己的“正確性”。當(dāng)然，對(duì)政策制定者而言，這種信念并不是那么重要，因?yàn)樗麄兇碇呶谋镜恼鎸?shí)意圖，他們自帶合法性。相反，政策執(zhí)行者必須尋找到自己主張的合法性基礎(chǔ)，因?yàn)橹挥羞@樣，他們才不再僅僅是個(gè)別利益的代表，而是為政策順利實(shí)施尋找具有可行性方案的行動(dòng)派。

這種潛含在公共政策執(zhí)行過(guò)程中的紛爭(zhēng)還有另一種表現(xiàn)，即他們要想方設(shè)法地獲得那些沒(méi)有直接參與其中的群體的支持。也就是說(shuō)，對(duì)立雙方的博弈不僅僅是要證明自己的正確性，同時(shí)，還要想辦法拉攏那些中立者，使他們加入自己的“陣營(yíng)”。每一方都期望把政策執(zhí)行的整體趨勢(shì)導(dǎo)向自己一方，而知識(shí)再生產(chǎn)就是實(shí)現(xiàn)這種目的的有效工具。

最后，趨向“協(xié)商與合作”的知識(shí)再生產(chǎn)。然而，過(guò)度強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化的知識(shí)再生產(chǎn)，勢(shì)必會(huì)帶來(lái)資源懸浮、內(nèi)卷化以及理論與實(shí)踐“兩張皮”等難題，再周全的政策也得不到實(shí)質(zhì)性執(zhí)行。相反，過(guò)分關(guān)注現(xiàn)實(shí)情境的特殊性而一味地放大知識(shí)再生產(chǎn)，又將導(dǎo)致政策執(zhí)行的各行其是，出現(xiàn)替代性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、敷衍性執(zhí)行和附加性執(zhí)行等政策變通現(xiàn)象。就此而言，公共政策制定者與執(zhí)行者之間需要形成一種協(xié)作與分工。只是在比較模糊的政策執(zhí)行前期，這種關(guān)系不會(huì)受到外來(lái)力量的約束與規(guī)范，彼此之間的利益紛爭(zhēng)只會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行陷入一種混沌狀態(tài)。隨著對(duì)立雙方知識(shí)再生產(chǎn)的進(jìn)一步深化，“部分狹隘的利益訴求和合法正當(dāng)?shù)睦媸軗p都可以在彼此之間的理性辯論中得到揭示和維護(hù)”［19］。

涂爾干（E.Durkheim）指出：“協(xié)作就是分擔(dān)一項(xiàng)共同的工作。”［20］85協(xié)作的雙方必須以承擔(dān)彼此的義務(wù)為基礎(chǔ)，共同凝聚形成公共政策執(zhí)行力。這是一種依托于公共政策目標(biāo)指向而形成的行動(dòng)合力，是決定政策執(zhí)行結(jié)果是否符合政策目標(biāo)要求的內(nèi)在品質(zhì)。至此，公共政策執(zhí)行過(guò)程的知識(shí)再生產(chǎn)必將產(chǎn)生民主化、高績(jī)效和靈活性的決策聚合效應(yīng)，以合作的形式完成政策執(zhí)行過(guò)程。

三、公共政策執(zhí)行過(guò)程的知識(shí)再生產(chǎn)路徑

在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，標(biāo)準(zhǔn)化知識(shí)衍生于政策文本精神實(shí)質(zhì)的再生產(chǎn)，而實(shí)踐性知識(shí)則再生產(chǎn)于現(xiàn)實(shí)的具體情境。兩類知識(shí)的沖突、博弈代表不同群體的利益紛爭(zhēng)，也就是說(shuō)，他們都可以建立屬于自己的政策知識(shí)體系。然而，我們不能把公共政策執(zhí)行過(guò)程簡(jiǎn)單地看作標(biāo)準(zhǔn)化知識(shí)的再生產(chǎn)或?qū)嵺`性知識(shí)的再生產(chǎn)，不能因?yàn)槔媪?chǎng)的不同而拒斥那些無(wú)法容納到自己一方的知識(shí)。事實(shí)上，當(dāng)政策制定者與執(zhí)行者在理性原則及其思維方式引領(lǐng)下建構(gòu)政策執(zhí)行共識(shí)的時(shí)候，就會(huì)在無(wú)意中表達(dá)出對(duì)之前那種混沌狀態(tài)的不屑。我們完全有理由相信，在確定的公共政策文本和復(fù)雜多樣的現(xiàn)實(shí)情境下，所有的政策執(zhí)行活動(dòng)都必須圍繞合作展開(kāi)。因此，公共政策得以順利執(zhí)行需要借助知識(shí)再生產(chǎn)以形成驅(qū)動(dòng)和聚合效應(yīng)，可資思考的政策共識(shí)構(gòu)建路徑主要有以下幾個(gè)方面。

第一，強(qiáng)化知識(shí)的邊際收益遞增，提升知識(shí)再生產(chǎn)意識(shí)。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本假設(shè)就是邊際收益遞減，即在其他生產(chǎn)要素不變的情況下，連續(xù)追加某一生產(chǎn)要素的投入量所引起的該要素邊際生產(chǎn)能力遞減的趨勢(shì)。與常規(guī)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)不同，公共政策執(zhí)行過(guò)程的知識(shí)再生產(chǎn)呈現(xiàn)顯著的邊際收益遞增效應(yīng)，即公共政策知識(shí)對(duì)其生產(chǎn)者無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性，且對(duì)其使用者無(wú)排他性，它可以在不離開(kāi)其擁有者的情況下被轉(zhuǎn)移、傳送、出售和校對(duì)。同時(shí)，知識(shí)再生產(chǎn)能夠以極低的成本傳播、復(fù)制、分發(fā)，甚至被使用，它不但沒(méi)有被消耗殆盡，反而會(huì)不斷積累、增加、外溢。

事實(shí)上，邊際收益遞增并不是一個(gè)新創(chuàng)的名詞。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展史中一直都有關(guān)于收益遞增的論述。如，亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中專章論述了專業(yè)化背景下的收益遞增對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要意義，后來(lái)，阿倫·楊格（A.Young）、A.克納特（A.Cnut）、肯尼斯·阿羅（K.J.Arrow）都圍繞收益遞增進(jìn)行了相關(guān)討論。收益遞增的研究“就像一條地下河，每隔一段時(shí)間就涌上地面”［21］7。對(duì)于公共政策執(zhí)行而言，知識(shí)不會(huì)因再生產(chǎn)而有任何減損，反而有助于激發(fā)更多的政策新知識(shí)，從而加深對(duì)政策文本精神實(shí)質(zhì)的理解與情境化重構(gòu)，有助于執(zhí)行主體“利用自身實(shí)踐和外部信息開(kāi)展具有明確目標(biāo)導(dǎo)向的學(xué)習(xí)，在學(xué)習(xí)中細(xì)化政策方案，創(chuàng)新政策工具”［22］。

質(zhì)言之，公共政策知識(shí)固有的溢出、邊際收益遞增等效應(yīng)在政策執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生了巨大的價(jià)值驅(qū)動(dòng)，它作為紐帶通過(guò)了政策文本和政策執(zhí)行的具體情境，為提高政策執(zhí)行效能提供了新的增長(zhǎng)極。

第二，重視知識(shí)再生產(chǎn)的優(yōu)勢(shì)積累效應(yīng)，平衡主體間的利益紛爭(zhēng)。對(duì)公共政策執(zhí)行主體而言，政策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政策文本情境化重構(gòu)的實(shí)踐過(guò)程，需要參與其中以學(xué)習(xí)和掌握其內(nèi)在邏輯，并結(jié)合具體實(shí)際進(jìn)行改造與創(chuàng)新。知識(shí)再生產(chǎn)的優(yōu)勢(shì)積累效應(yīng)將推動(dòng)公共政策執(zhí)行主體趨向“好者更好、優(yōu)者更優(yōu)”。隨著政策執(zhí)行過(guò)程走向縱深，各個(gè)層面的不同主體的利益需求將逐漸暴露出來(lái)。這時(shí)，重視并善于知識(shí)再生產(chǎn)的執(zhí)行主體將有機(jī)會(huì)利用其專業(yè)性權(quán)威，有效平衡不同主體的利益紛爭(zhēng)，凝聚多方力量，推動(dòng)公共政策執(zhí)行向著既定目標(biāo)方向前進(jìn)。

當(dāng)然，公共政策知識(shí)固有的多樣化與發(fā)展性將導(dǎo)致產(chǎn)生于民主討論、公共審議甚至倫理批判的執(zhí)行共識(shí)呈現(xiàn)出一種“暫時(shí)性”狀態(tài)，這種狀態(tài)通過(guò)不斷反思和構(gòu)建新的知識(shí)體系，用開(kāi)放性思維擁抱新的斂聚路徑，在持續(xù)不斷的修正中實(shí)現(xiàn)共識(shí)的科學(xué)化。

第三，主導(dǎo)知識(shí)再生產(chǎn)的多元主體協(xié)同，構(gòu)建政策共識(shí)。一般而言，公共政策執(zhí)行環(huán)境在執(zhí)行者采取行動(dòng)之前是先在的，政策執(zhí)行主體必須根據(jù)這個(gè)不斷變化的環(huán)境調(diào)整執(zhí)行策略，知識(shí)再生產(chǎn)支撐并促進(jìn)了公共政策的回應(yīng)性實(shí)踐。公共政策執(zhí)行歸根結(jié)底指向一個(gè)核心問(wèn)題：如何才能實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。公共政策執(zhí)行過(guò)程的知識(shí)再生產(chǎn)是一個(gè)多元主體相互影響、彼此交織的共識(shí)構(gòu)建過(guò)程，這種多元主體協(xié)同凸顯了公共政策執(zhí)行過(guò)程的開(kāi)放性和民主化，它既體現(xiàn)了對(duì)政策文本背后政治立場(chǎng)和利益訴求的辯護(hù)，又體現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)情境下個(gè)性化和差異化的追求。

因此，知識(shí)再生產(chǎn)在上層設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)情境之間化解了標(biāo)準(zhǔn)化、強(qiáng)制性等難題，促進(jìn)了政策共識(shí)的構(gòu)建，強(qiáng)化了共同行動(dòng)的可能性。知識(shí)再生產(chǎn)使政策執(zhí)行主體提升了“使事物運(yùn)轉(zhuǎn)的能力”［23］239-240，主體多元協(xié)同的知識(shí)再生產(chǎn)過(guò)程將發(fā)揮積極的力量，幫助公共政策執(zhí)行主體達(dá)到理性化尚未滲透的區(qū)域，完成公共政策共識(shí)的構(gòu)建。