比例與預防原則關系理論對氣候變化立法的闡釋效應

陳真亮 項如意

摘要 為加快中國氣候變化立法步伐，妥善處理比例原則和預防原則在氣候風險規(guī)制領域的控權(quán)與保權(quán)問題上存在的抵牾、混用，采取規(guī)范分析、比較分析等方法，對二者的適用關系進行立法論和解釋論相結(jié)合的研究。研究發(fā)現(xiàn)，學界對該兩項原則的關系存在三種理論主張。其中，取代關系說易引發(fā)氣候風險的過度預防問題；限制關系說可能會消解預防原則，致使氣候風險規(guī)制難以有效開展。相較而言，協(xié)同關系說更適宜指引中國氣候變化立法的建構(gòu)路徑，有助于貫徹《中國應對氣候變化的政策與行動》等國家政策中的協(xié)調(diào)式新發(fā)展理念，同中國在氣候變化應對問題上的國家自主貢獻主張理念相吻合。通過進一步的學理、事理和法理闡釋發(fā)現(xiàn)，氣候變化立法有待將“雙碳”等議題納入生態(tài)文明建設整體布局和環(huán)境法規(guī)范體系。協(xié)同關系說對中國氣候變化立法的指引包括：①堅持總體國家安全觀，將適度風險預防原則全面融入氣候變化立法，推進氣候風險規(guī)制的規(guī)范解釋、氣候變化法治原則與制度體系融貫；②促進氣候變化減緩性工作的循序漸進、氣候變化適應性工作的防微杜漸，優(yōu)化減緩與適應兼顧并重的氣候變化因應制度體系；③推動減污降碳協(xié)同增效，構(gòu)建不同地域、不同行業(yè)及央地政府之間“共同但有區(qū)別”的氣候風險合作治理與責任分工體系；④緩解氣候風險規(guī)制中自由價值與安全價值間的緊張沖突，強化行政法與環(huán)境法的溝通與協(xié)調(diào)，推動環(huán)境法律規(guī)制實現(xiàn)由基于確定性的傳統(tǒng)秩序行政和福利行政向基于不確定性的風險行政轉(zhuǎn)型，從而促進氣候法學的發(fā)展。

關鍵詞 風險規(guī)制；比例原則；預防原則；協(xié)同關系說；氣候變化立法

中圖分類號 D912. 6 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）03-0091-11 DOI：10. 12062/cpre. 20230521

比例原則是審查所有裁量性行政行為的統(tǒng)一基準［1］。該原則立足于限制公權(quán)力濫用的基本理念，主張對行政行為的適當性、必要性與均衡性進行全面審查，以促進行政機關自由裁量權(quán)的規(guī)范行使。預防原則又稱風險預防原則、謹慎原則或保護原則，是現(xiàn)代環(huán)境法最具代表性的原則。依照預防強度的不同，其內(nèi)涵或可表述為除非能夠充分證明不存在風險，否則均應采取風險預防措施，又或可表述為不確定性的存在不能作為不采取風險預防措施的理由。盡管表述有所不同，但其所傳遞的防患于未然的理念均要求前移風險規(guī)制的干預界限，擴張行政權(quán)力的作用領域。如今，比例原則與預防原則已分別成為現(xiàn)代行政法與環(huán)境法的重要基本原則，并在氣候風險規(guī)制乃至“全球風險社會”治理［2］中發(fā)揮日益重要的理論指導作用。2015年《巴黎協(xié)定》（TheParis Agreement）簽署之后，域外國家的相關立法主要有《德國聯(lián)邦氣候保護法》《法國綠色增長和能源轉(zhuǎn)型法》《英國氣候變化法》《瑞士聯(lián)邦二氧化碳減排法》《墨西哥氣候變化基本法》《澳大利亞氣候變化法》和《日本全球變暖對策推進法》等。

然而，這兩項法律原則在氣候風險規(guī)制的控權(quán)和保權(quán)、民主理性與科學理性等問題上存在一定的緊張關系，比如，政府在履行氣候變化、環(huán)境與健康等領域的風險預防義務過程中具有較大的規(guī)制權(quán)限和裁量空間，容易出現(xiàn)行政規(guī)制的“選擇性失語”和“運動式執(zhí)法”問題，造成對公眾環(huán)境健康權(quán)益的保護不足或?qū)€人自由、企業(yè)經(jīng)濟自由的侵害過度［3］，使得氣候變化風險預防領域的規(guī)制出現(xiàn)很多問題。對此，氣候風險規(guī)制作為典型的裁量性行政行為，內(nèi)在要求行政機關秉持比例原則，以防止行政不作為、行政恣意或行政怠惰。氣候風險的不確定性、復雜性也迫使政府依照預防原則不斷擴張裁量空間。那么，氣候風險規(guī)制應如何處理二者的適用關系問題，究竟是優(yōu)先適用比例原則還是預防原則，抑或是二者并重適用？中國堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持減緩與適應氣候變化并重，不斷促進氣候風險規(guī)制的法治化、主流化。因此，明確該兩項原則在氣候變化法治建構(gòu)中的關系和定位，不僅關系到氣候風險規(guī)制措施的有效性，影響中國“雙碳”目標與減污降碳協(xié)同增效的實現(xiàn)，還關系到對公民基本權(quán)利限制的合法性，影響氣候變化立法的內(nèi)容與進程，乃至該兩項法律原則在氣候變化訴訟中漏洞填補、價值宣示、規(guī)范解釋和規(guī)范選擇等功能的發(fā)揮。鑒于此，有必要系統(tǒng)梳理既有比例原則與預防原則關系學說的理論要義、局限性及其象征性立法例，并探求更為適宜的關系理論，從而指引中國氣候變化立法的規(guī)范建構(gòu)。

1 比例原則與預防原則的關系學說及其象征性氣候變化立法

縱觀學界關于比例原則與預防原則關系的既有研究，可以將其歸納為以下兩種學說：一是取代關系說，即主張以預防原則取代對比例原則的適用。杜儀方［4］認為風險預防的強度不足可能導致其結(jié)果失敗，進而造成社會公共利益的巨大損失。為避免更大風險損害的發(fā)生，更好地維護社會公共利益，需以預防原則取代對比例原則的適用。二是限制關系說，即主張以比例原則限制預防原則的適用。王貴松［5］認為政府在風險行政中擁有的裁量空間過大，容易侵害自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)，應當對風險預防措施進行合比例性審查甚至合法性審查。該兩種學說各具備一定合理性，但也存在一定的理論問題。例如，取代關系說容易引發(fā)氣候風險的過度預防，進而導致風險規(guī)制效率低下、經(jīng)濟社會與環(huán)境發(fā)展失衡；限制關系說可能會從根本上消解預防原則，致使氣候風險規(guī)制難以有效開展。而氣候變化立法有狹義與廣義之分，狹義的氣候變化立法是指氣候變化的國家專門立法，廣義的是指與氣候變化應對相關的所有法律規(guī)范的集合，包括央地專門立法、相關立法以及其他立法中相關的規(guī)定。前述兩種關系學說在域內(nèi)外氣候變化立法領域均擁有其象征性立法例或司法判例。

1. 1 取代關系說的理論要義及氣候變化立法例

取代關系說是在氣候風險規(guī)制中對預防原則貫徹最為徹底的一種學說。該學說主張氣候風險規(guī)制的強度與收益間成正向關系，貫徹預防原則的行為本身便是比例原則的適用結(jié)果。因此，氣候風險規(guī)制僅需遵循預防原則，而無需接受來自比例原則的理論約束。換言之，政府在氣候風險規(guī)制中僅需考慮如何有效避免氣候風險的損害發(fā)生，而無需過多考量采取預防措施需承擔的社會成本。如此，勢必會將氣候風險規(guī)制導向強預防原則，即除非能從科學上證明某項活動不會加重氣候風險，否則政府均應采取預防措施。顯然，較之其他關系理論，取代關系說有助于避免氣候風險損害的發(fā)生與擴大，維護環(huán)境公共利益。

取代關系說在域內(nèi)外氣候風險規(guī)制領域不乏立法例和訴訟判例。例如，1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第15條規(guī)定：為保護環(huán)境，各國應在可能范圍內(nèi)廣泛采取預防措施。凡存在可能造成嚴重且不可逆損害的威脅時，不能因為在科學上缺乏確定性證據(jù)，而延緩采取防止環(huán)境惡化的措施。2004年法國《環(huán)境憲章》第5條規(guī)定：當損害的發(fā)生會對環(huán)境造成嚴重且不可逆轉(zhuǎn)的影響時，盡管根據(jù)科學知識這種損害的發(fā)生是不確定的，政府仍應通過適用預防原則，在其職權(quán)領域內(nèi)建立風險評估程序和采取臨時性措施來防止損害發(fā)生。《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）第2條以“源頭治理，規(guī)劃先行”式的預防原則推進溫室氣體和大氣污染物的協(xié)同控制，但未作出有關比例原則的規(guī)定。2007年，美國聯(lián)邦最高法院在“馬薩諸塞州等訴環(huán)保局”（Massachusettset al. v. Environmental Protection Agency）一案中確立判例法規(guī)則：盡管監(jiān)管本身不足以扭轉(zhuǎn)全球氣候變暖，但為減緩該趨勢而對來自交通部門的溫室氣體進行監(jiān)管是環(huán)保局的職責［6］，這表明美國法院早已開始適用強預防原則，對政府的氣候變化應對措施及其減排義務進行司法審查和評估。2015年，在被譽為“史上最強氣候變化案”的Urgenda 基金會訴荷蘭王國案（Urgenda v.State of the Netherlands）中，荷蘭海牙上訴法院援引歐洲氣候政策中的高水平保護原則、預防原則，認定荷蘭政府自行降低減排目標與調(diào)整減排政策的行為違法。

但同時，取代關系說因傾向于簡單的、不計成本收益的、不計損害發(fā)生概率及損害大小的主張和做法，而受到各界質(zhì)疑甚至批判。理由是，貫徹強預防原則所付出的法律規(guī)制成本或許將遠超氣候風險本身所造成的損失，況且被預防的氣候風險損害極有可能不會發(fā)生。在此情形下，如果政府為預防氣候風險而不顧一切地投入成本，并不符合行政效率原則與合理行政原則，甚至會有濫用行政權(quán)的嫌疑。支持者面臨的一個挑戰(zhàn)是，澄清何時可能發(fā)生有害事件的證據(jù)足以將這種可能性視為真正的可能性。該原則的合理版本必須闡明一些認識閾值，或最低限度要求，規(guī)定何時采取預防措施是合理的［7］。為此，Posner［8］主張該理論學說的適用范圍需要調(diào)整，認為強預防原則僅適用于可能引發(fā)災難性后果的風險。但新問題隨之產(chǎn)生，在科學不確定下如何認定某項風險屬于可能引發(fā)災難性后果的風險呢？取代關系說的支持者傾向于將氣候風險納入這一概念的涵攝范圍，而反對者則主張將氣候風險排除出其涵攝范圍?？梢?，預防原則在風險和不確定性區(qū)分問題的答案似乎是模棱兩可的。前述理論修正嘗試仍未能完全解決采取氣候風險預防措施的情境和條件問題。

前述爭論其實均圍繞一個問題展開，即氣候風險所具有的不確定性究竟是運用科學的常規(guī)特征，還是應當?shù)却⒁蟾嗫茖W性的信號呢？［9］取代關系說在該問題上的態(tài)度是放棄持續(xù)性的氣候風險信息收集，堅持采取高強度的氣候風險預防措施而不適時作出調(diào)整。因此，無論如何精心設計取代關系說的適用條件，當靜態(tài)的預防措施遇到動態(tài)的、不確定的氣候風險時，均將難以避免氣候風險過度預防問題的發(fā)生，進而違背合理行政原則與行政效率原則的精神理念。

1. 2 限制關系說的理論要義及氣候變化立法例

限制關系說是當前法學界較為流行的理論學說。正如美國學者桑斯坦［10］所言：預防原則本身無法指出何種程度的預防是適當?shù)摹２簧賹W者試圖將有關比例原則的研究成果引入預防原則的理論建構(gòu)中，以彌補后者指向不清的適用缺陷。該學說的基本主張是對預防原則的適用應在比例原則的限制下進行。換言之，行政機關在實施氣候風險行政前，應確保手段有助于預防風險，并且是損害最小的、損害與收益成比例的。依照表述方式的不同，限制關系說可分為外在限制說與內(nèi)在限制說。前者將比例原則與預防原則視為兩項獨立原則，而后者則將比例原則理念解釋吸收進預防原則，并主張結(jié)構(gòu)化的預防原則內(nèi)含整體比例原則、最小最大值原則等與比例原則密切相關的子原則［11］。但無論運用比例原則對預防原則的適用進行外部抑制或內(nèi)部限制，均有助于推進對氣候風險規(guī)制的成本收益分析，避免過度預防。因而，也有助于防止政府以氣候風險預防為名過于限制或侵害公民權(quán)益。

域內(nèi)外不乏采取限制關系說的立法例。例如，1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第3條第3款規(guī)定，應對氣候變化的政策和措施應講求成本效益，確保以盡可能低的費用獲得全球效益，從而明確預防原則在氣候風險行政中的適用應符合成本收益法與比例原則。1993年日本《環(huán)境基本法》既在第4條明確科學確定性前提下的預防原則——環(huán)境保全必須以科學知識充實條件下的防患于未然作為宗旨，又在第22條第2款規(guī)定：在具體措施方面，國家應適當調(diào)查研究環(huán)境保全措施的效果及其對中國經(jīng)濟的影響等，同時在必要場合靈活采取環(huán)境保全措施，即要求預防原則應在比例原則限制下予以規(guī)范適用。2018年《世界環(huán)境公約草案》第6條規(guī)定：如果存在對環(huán)境造成嚴重或不可逆損害的風險，不能以缺乏確鑿證據(jù)為由推遲采取有效且成比例的措施來防止環(huán)境退化?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）在第5 條規(guī)定預防為主的基本原則，又在第4條規(guī)定使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的合目的性協(xié)調(diào)發(fā)展原則。從目的和手段關系的視角看，第4條實際上是比例原則在環(huán)境保護領域的特殊規(guī)定。

但限制關系說能否有效指導氣候風險規(guī)制，仍有待商榷。就適當性而言，氣候風險所具有的不確定性導致預防措施很難發(fā)揮實效。實踐中有大量案例表明，針對某種風險所采取的預防措施，可能造成部分潛在性收益的喪失或催生其他替代性風險。就必要性而言，片面重視氣候風險過度預防問題可能會催生氣候風險預防不足問題。比例原則立足于公民對政府的防御權(quán)，其原有內(nèi)涵對于具體指導政府如何積極作為以預防氣候風險并無增益。相反，如果嚴格依照比例原則的法教義學理論審查氣候風險規(guī)制，則可能會過度束縛政府權(quán)力，使其很難靈活采取措施以有效預防氣候風險。就均衡性而言，氣候風險預防的規(guī)制目標往往是模糊的，在科學不確定性的背景下，政府很難及時全面知曉氣候風險預防措施的成本與收益是否成比例，而以事后掌握的信息去苛責政府在事前所采取措施的做法是不明智、不合理且不近人情的?？傊?，限制關系說造成比例原則理論對預防原則的過度侵入，最終可能會消解預防原則，并致使氣候風險規(guī)制難以有效開展。

1. 3 協(xié)同關系說的理論要義及氣候變化立法例

前述兩種關系理論過于強調(diào)比例原則或預防原則的各自作用，未能妥善處理該兩項法律原則在氣候風險規(guī)制中的交互關系，不利于協(xié)調(diào)各利益相關方采取共同行動。縱觀中國現(xiàn)行氣候風險規(guī)制措施，因風險溝通不暢、利益論證缺乏和風險分擔失調(diào)而屢受挫折，或因規(guī)制手段調(diào)整與社會經(jīng)濟變遷不同步而深陷困境。而在風險預防理念下，氣候風險規(guī)制乃至生態(tài)環(huán)境治理體系改革的先決條件是明晰法律規(guī)制目的，并確立能夠協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、合比例性的、適度風險預防的氣候法治理論。黨的二十大報告要求，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護、應對氣候變化，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展。因此，有必要在氣候變化法治建構(gòu)中對比例原則與預防原則間的關系加以協(xié)調(diào)，以消解片面化理解或機械適用所產(chǎn)生的負面影響，可謂之協(xié)同關系說。亦即兼采比例原則與預防原則的核心理念，統(tǒng)籌考慮資源能源安全、應對氣候變化與保護生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等各項因素，統(tǒng)籌國內(nèi)國際大局，促進能耗雙控向碳排放總量和強度雙控轉(zhuǎn)變，建構(gòu)以氣候風險適度預防為核心的制度體系。

目前，中國仍尚未出臺體現(xiàn)協(xié)同關系說的應對氣候變化國家專門立法，部分原因在于學界仍尚未就氣候變化立法與碳中和立法的關系協(xié)調(diào)問題達成共識。比如：常紀文等［12］建議將低碳發(fā)展和碳達峰、碳中和等作為氣候變化法的立法目的，這實際上是主張將碳中和立法嵌入氣候變化立法之中。孫佑海等［13］建議將制定碳中和立法作為制定氣候變化專門立法前的過渡階段。也有的主張將氣候變化立法視作碳中和立法的一部分，通過制定氣候變化應對法，補救碳達峰碳中和法制框架下的國家專門立法的缺失［14］，建立系統(tǒng)科學的碳排放管理體制、通過協(xié)同立法減少碳中和法律適用沖突、完善配套措施確保碳中和法律的執(zhí)行力，逐步建立與國際接軌、統(tǒng)一協(xié)調(diào)且具有中國特色的碳中和法律制度體系［15］。

這些學術(shù)探討實際上涉及氣候變化立法模式的兩種主張：一是采取“綜合型+分散型”立法模式。例如，潘曉濱［16］主張中國氣候變化立法需要確立一套以政策性氣候變化應對基本法作為核心層，以減緩和適應立法為密切聯(lián)系層，以保障性制度等相關性法律作為支持層，以碳排放交易為關鍵著力點的“三層級一關鍵點”的應對氣候變化法律體系。余耀軍［17］則主張采用“直接立法+間接立法”式的雙階體系構(gòu)造模式，建議制定混合型的《中華人民共和國應對氣候變化法》，作為低碳法律體系的政策性、基礎性法律，并以此為依據(jù)修訂完善相關法律法規(guī)［18］。二是采取以單行法為過渡的綜合型立法模式。例如，李艷芳等［19］建議在綜合型立法出臺前，先分別制定所需調(diào)整的社會關系相對簡潔、立法協(xié)調(diào)難度較小的低碳發(fā)展促進法和適應氣候變化法，或者由國務院制定法律效力較低位階的碳排放交易管理條例。

為此，中央全面依法治國委員會在2022年將“推進應對氣候變化立法進程”列為年度工作要點。生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會等7部門聯(lián)合印發(fā)的《國家適應氣候變化戰(zhàn)略2035》（環(huán)氣候〔2022〕41號）要求加強氣候變化監(jiān)測預警和風險管理，將人體健康、水資源、農(nóng)業(yè)等列為適應氣候變化重點領域，建立完善適應氣候變化相關法律法規(guī)和制度體系、健全適應氣候變化協(xié)調(diào)工作機制等。生態(tài)環(huán)境部等7部門聯(lián)合印發(fā)的《減污降碳協(xié)同增效實施方案》（環(huán)綜合〔2022〕42號）要求一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核，強化目標協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、領域協(xié)同、任務協(xié)同、政策協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同，增強生態(tài)環(huán)境政策與能源產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同性。這些國家頂層設計均體現(xiàn)氣候變化應對的系統(tǒng)思維、統(tǒng)籌思維。但由于國家政策難以簡單平移為法律，立法機關仍有待將政策話語轉(zhuǎn)譯為法律規(guī)則，將溫室氣體協(xié)同減排嵌入生態(tài)文明法治體系，使氣候變化的協(xié)同治理真正成為氣候變化因應和風險規(guī)制的國家基本戰(zhàn)略。

2 中國氣候變化立法采取協(xié)同關系說的理論闡釋

相較而言，協(xié)同關系說在規(guī)范解釋與立法建構(gòu)方面更具優(yōu)勢。其既具有政治、事實與功能維度上的可行性，也有助于推進預防原則的精細化、比例原則的普適化及各自的規(guī)范適用，從而促進氣候變化法治原則體系融貫，消弭行政法與環(huán)境法規(guī)范的部分對立或隔閡。以下分別從學理、事理、法理等維度予以闡釋論證。

2. 1 學理闡釋：適宜指引中國氣候變化立法的建構(gòu)路徑

從學理維度來看，協(xié)同關系說更適宜指引比例原則與預防原則在中國氣候變化立法中的規(guī)范表達。協(xié)同關系說將二者定位為相互平等、相互促進的適用關系，而非其中一項法律原則對另一項法律原則的否定或限制。這意味著二者在適用上并不存在固定的順位關系，也不存在何種隸屬或包含關系，而始終處于一種持續(xù)調(diào)整、靈活演變的動態(tài)均衡和協(xié)同配合狀態(tài)。進言之，協(xié)同關系說充分兼采比例原則與預防原則各自的核心理念，能夠在有效預防氣候風險的同時，避免規(guī)制過度或規(guī)制不足問題的發(fā)生。該學說并不強求政府一次性作出既符合比例原則又符合預防原則的氣候風險規(guī)制行為，而是將有關該兩項法律原則的內(nèi)容審查分散至氣候風險規(guī)制的全過程［20］，并注重以下三個層次的適用條件。

首先，預防措施至少在被作出時被認為有助于減緩可能存在的嚴重氣候風險。一方面，嚴重風險的客觀存在是政府實施風險規(guī)制的前提條件，但氣候風險的不確定性使得政府很難在風險預防的初始階段便確認風險真實存在。此時，只能根據(jù)已有信息進行合理判斷，這是在兼顧風險預防與成本收益均衡要求的前提下，政府所能采取的最優(yōu)方略。另一方面，適當性原則要求預防措施應當有助于減緩風險，否則就不應當采取預防措施。但氣候變化風險的變動性使得政府很難保證預防措施的穩(wěn)定性及其在氣候風險規(guī)制的全程均具有適當性。因此，較為務實的做法是要求政府僅需擔保預防措施在被作出時的適當性。

其次，預防措施至少在被作出時是必要且損害最小的。預防措施在帶來氣候風險預防收益的同時，也會耗費政府的行政規(guī)制成本，并使得其他潛在收益全部或部分喪失。依照比例原則的子原則必要性原則的要求，行政規(guī)制成本與消失的潛在收益之和應當相對最小。然而，氣候風險信息的不周延性使得政府很難在最初就確保預防措施是必要且損害最小的。因此，為減緩氣候風險規(guī)制中比例原則與預防原則適用的緊張關系，對預防措施的必要性判斷只需限定在被作出時即可。

最后，根據(jù)最新風險信息對預防措施作出及時適當?shù)恼{(diào)整。氣候風險的不確定性、變動性與信息的不周延性使得氣候風險規(guī)制很難一蹴而就。為回應氣候風險預防的最新要求，政府負有持續(xù)更新預防措施，并為公民環(huán)境健康權(quán)提供動態(tài)保護的義務。但預防措施的調(diào)整變動也有可能侵害部分行政相關人的信賴利益，產(chǎn)生氣候風險不當轉(zhuǎn)嫁的事實效果。為平衡對公民基本權(quán)利的動態(tài)保護與對第三人合法信賴利益的全面保障，政府在適時調(diào)整預防措施時，還需依照比例原則綜合權(quán)衡不同的利益與價值，在為基本權(quán)利提供動態(tài)保護的同時，避免給私人增加不必要的損害或負擔［21］，并且，對于因動態(tài)調(diào)整預防措施而損害的第三人合法信賴利益，還需要依法給予適當行政補償。

2. 2 事理闡釋：政治、事實與功能維度的三重可行性

從事理維度來看，中國氣候變化立法需構(gòu)筑于應然與實然的交匯點。換言之，氣候變化立法需避免規(guī)范要求與現(xiàn)實情況相脫節(jié)。相較于前述兩種關系理論，中國氣候變化立法采取協(xié)同關系說更具政治、事實與功能等方面的現(xiàn)實可行性。

在政治可行性方面，采取協(xié)同關系說的氣候變化立法進路符合中國國情與國家利益。理由有三：一是揭示和批判國際“碳政治”中的生態(tài)帝國主義邏輯［22］。協(xié)同關系說同中國在氣候變化應對問題上的國家自主貢獻主張理念相合，在該學說指引下，氣候風險預防理應由主權(quán)國家基于本國國情與發(fā)展計劃自主實施，而不受任何域外勢力干涉。二是破除西方國家在對華貿(mào)易中構(gòu)筑的綠色壁壘。在協(xié)同關系說的指引下，綠色關稅的征收應當合乎比例地予以開展。依照“誰受益誰擔責”的公平準則，西方國家不能只關注生產(chǎn)者碳責任，而完全忽視消費者碳責任［23］的客觀存在。將國際貿(mào)易中的氣候風險預防責任全然歸于生產(chǎn)者或出口國顯然不合乎國際法與比例原則，反而應該由作為消費者與主要受益者的進口國承擔更為適宜。三是提升中國在氣候變化應對領域的國際領導地位。長期以來，氣候變化應對的國際話語權(quán)與規(guī)則制定權(quán)一直為歐美西方國家所壟斷。而采取協(xié)同關系說的氣候變化法治之構(gòu)建有助于增強中國主張的號召力，為其他發(fā)展中國家參與全球氣候治理提供可資借鑒的中國法治方案。

在事實可行性方面，采取協(xié)同關系說的氣候變化立法可以確保國家義務不會超出其所不能承受之重。自2021年9月以來，《中共中央、國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（中發(fā)〔2021〕36號）《2030年前碳達峰行動方案》（國發(fā)〔2021〕23號）等碳達峰碳中和“1+N”政策體系中的文件，均要求在能源、工業(yè)、建筑、交通等重點領域，以及煤炭、電力、鋼鐵、水泥等重點行業(yè)，出臺碳達峰碳中和的科技、財稅、金融等保障措施。這些均體現(xiàn)了國家強化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和統(tǒng)籌組織實施路徑的決心。而協(xié)同關系說能夠較好適應這些現(xiàn)狀。具體而言，一是適應中國作為世界最大發(fā)展中國家的國情。協(xié)同關系說的立法適用將從事實層面給予中國更多碳排放空間與碳減排時間，以改善不充分、不均衡的發(fā)展現(xiàn)狀，進而強化應對氣候風險所需的全方位能力。二是契合經(jīng)濟下行背景下中國碳減排壓力大的現(xiàn)狀特點。協(xié)同關系說能夠指導政府在當前氣候變化國際合作的不確定性與國內(nèi)主要矛盾轉(zhuǎn)化的復雜性背景下，統(tǒng)籌好降碳減排與能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全、糧食安全、群眾正常生產(chǎn)生活等多對復雜矛盾關系，進而有效應對可能伴隨的經(jīng)濟風險、金融風險或社會風險，確保氣候風險行政的平穩(wěn)運行。

在功能可行性方面，采取協(xié)同關系說的氣候變化立法有助于促進相關法律和政策的規(guī)范適用。具體而言，一是全面落實《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）中的環(huán)境保護國家目標條款。根據(jù)《憲法》第26條的規(guī)范指引，國家目標條款對國家課以的環(huán)境保護義務包括控溫減排、碳中和與氣候變化應對國際協(xié)作等內(nèi)容，其蘊含的氣候保護誡命因此也具有法規(guī)范性。國家和社會至少應承擔現(xiàn)狀維持、損害修復、質(zhì)量改善等方面的氣候風險規(guī)制義務和氣候變化立法具體化任務。在協(xié)同關系說指引下，氣候風險規(guī)制對氣候的現(xiàn)狀維持、損害修復、質(zhì)量改善等事項需要各有側(cè)重，并隨社會發(fā)展、氣候風險規(guī)制階段等方面的變化適時恰當調(diào)整，進而協(xié)調(diào)氣候變化立法的相對穩(wěn)定性與氣候風險的不確定性間的緊張關系。二是處理《環(huán)境保護法》第4條與第5條所規(guī)定的基本原則之間的適用關系，在協(xié)調(diào)發(fā)展中推進風險預防，以風險預防促進協(xié)調(diào)發(fā)展。三是補強解釋《大氣污染防治法》第2條中有關預防原則的表述，為源頭治理、規(guī)劃先行的工作原則注入比例原則的理論內(nèi)核，推進適度減碳。四是深入貫徹《中國應對氣候變化的政策與行動》等國家政策中的協(xié)調(diào)式新發(fā)展理念。尤其是通過“雙碳”的分階段式目標安排，推進減污降碳協(xié)同增效和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

2. 3 法理闡釋：促進氣候變化法治原則和制度體系的融貫

從法理維度來看，采取協(xié)同關系說可以有機統(tǒng)合氣候變化應對的科學原理與法律原理，并與中國實現(xiàn)“雙碳”目標的政策要求相契合，因此是促進中國氣候變化立法中法律原則和制度體系融貫的較優(yōu)選擇。

一是通過規(guī)范預防原則的適用，促進預防性氣候變化訴訟和救濟體系的規(guī)范建構(gòu)。如前文所述，預防原則被詬病之處在于其內(nèi)涵的空泛性。盡管預防原則表達了風險預防的觀念，但其本身并不能為氣候風險規(guī)制提供具體指導。2015年1月6日，最高人民法院公布的《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（注釋〔2015〕1號）也沒有進一步釋明重大風險的判斷標準與依據(jù)。但通過與比例原則的協(xié)同適用，預防原則因內(nèi)容空泛而缺乏可操作性，進而導致氣候風險規(guī)制的行政恣意等問題可得到一定紓解。比如，將預防性公益訴訟的類型從民事公益訴訟拓展至行政公益訴訟，將受案范圍從危害控制型拓展至風險預防型，將其責任形態(tài)從程序救濟拓展至實體風險防御［24］。尤其是要明確預防性環(huán)境公益訴訟或氣候變化訴訟的適用情形，構(gòu)建預防性救濟制度體系，以最低成本實現(xiàn)最佳氣候風險規(guī)制和碳達峰碳中和目標。

二是可以拓展比例原則的適用領域，協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展與氣候變化應對的關系。比例原則的法律適用在傳統(tǒng)上通常以事后救濟形式出現(xiàn)，但這已難以滿足氣候風險規(guī)制防患于未然的特殊需求。為協(xié)調(diào)預防原則與自由秩序型憲法結(jié)構(gòu)間的緊張關系，事前預防型的調(diào)控手段正被引入比例原則理論［25］，比例原則在某種意義上已具備促進氣候風險規(guī)制合理化的方法論意義。如前所述，要將比例原則引入氣候風險規(guī)制領域面臨多重法理阻礙。近年來，比例原則在適用法域上已實現(xiàn)由部門法向跨部門法的延展，并在適用范式上實現(xiàn)由規(guī)范命題到方法論的轉(zhuǎn)型。但是，氣候風險所具有的科技不確定性、機制變動性、影響廣泛性，仍使得傳統(tǒng)比例原則難以適用于氣候風險規(guī)制這一新興特殊領域，并時常引發(fā)氣候風險的預防過度或預防不足，造成公共資源的無端浪費或私人合法權(quán)益的普遍受損。但通過與預防原則的協(xié)同適用，比例原則在適用條件上可以實現(xiàn)從事實明確性向科技不確定放寬，在適用模式上實現(xiàn)由一次性審查向多階段審查的轉(zhuǎn)型，在適用功能上實現(xiàn)由事后救濟向事前預防的進階。進言之，將比例原則引入氣候風險規(guī)制領域，構(gòu)建跨流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合體制、跨部委綜合協(xié)調(diào)機制、區(qū)域一體化協(xié)同治理機制，可以加強碳排放的國內(nèi)法治與國際法治互動，并在未來《生態(tài)環(huán)境法典》等相關法律中強化涉碳制度間的均衡協(xié)調(diào)，促進碳排放規(guī)制目標與制度體系的融貫。

三是可以促進氣候變化應對的協(xié)同立法和跨部門法調(diào)整。應對氣候變化的各項政策與法律是相互關聯(lián)的，而對這些政策、法律的協(xié)調(diào)不足，是導致出現(xiàn)氣候風險預防過度或預防不足的關鍵原因，需要將這些看似不同的氣候變化法規(guī)、責任、計劃和預防措施整合到一個連貫的體系當中［26］。因此，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)氣候風險規(guī)制中的經(jīng)濟、社會和環(huán)境的利益關系，兼顧應對氣候變化和保障民生，采取全面均衡的政策制度措施。加強《氣候變化應對法》與《大氣污染防治法》《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》等法律在立法目的、基本原則和基本制度等方面的銜接，并對比例原則、預防原則等法律原則的被實現(xiàn)程度作出適當制度安排。而協(xié)同關系說以整體觀為要旨，以協(xié)同推進為目標。在法律原則的融貫方面，其能夠最大程度地同時實現(xiàn)比例原則所欲追求的自由價值與預防原則所欲追求的安全價值，從而體現(xiàn)法律原則作為“最佳化命令”［27］的特殊地位。在制度體系的融貫方面，協(xié)同關系說注重綠色低碳發(fā)展的黨規(guī)國法銜接與綜合交叉，強調(diào)碳排放規(guī)制與協(xié)同控制的制度設計需覆蓋源頭防控、過程控制、末端治理的碳排放規(guī)制全生命周期。這些均能夠為推動大氣污染物與溫室氣體的協(xié)同控制提供新的解釋思路。從而在氣候風險規(guī)制及央地專門立法中綜合運用該二項法律原則，并從總體上彰顯立法目的與立法理性、生態(tài)理性等。

3 協(xié)同關系說對中國氣候變化立法的指引效應

自2012年中國社會科學院法學研究所公布《中華人民共和國氣候變化應對法》（專家意見稿）以來，截至2024年1月1日，中國在氣候變化應對領域已出臺1項全國人大常委會決議、13項省級地方性法規(guī)、4項市級地方性法規(guī)、3項省級政府規(guī)章，但仍存在立法分散而難以形成合力、滯后于政策實施、缺乏專門的氣候保護基本法等問題。其原因主要在于：一是當前中國應對氣候變化立法仍處于從起步摸索到總結(jié)歸納的過渡階段，立法者采取漸進式策略，主動放緩應對氣候變化法進程，恰恰彰顯其審慎與理性［28］。二是《巴黎協(xié)定》所開創(chuàng)的國家自主貢獻與履約監(jiān)督審查相糅合的全新方案，在相當意義上重塑了全球氣候治理秩序，也直接導致了已有草案的滯后性與不周延性。三是正在編纂中的《生態(tài)環(huán)境法典》設置了綠色低碳發(fā)展編，如何在法典化背景下統(tǒng)籌推進氣候變化立法或者碳中和立法，以及如何調(diào)和比例原則與預防原則的關系，是繼續(xù)討論的重要議題。鑒于此，協(xié)同關系說可以為國家與地方層面的氣候變化立法提供以下三方面理論指引。

3. 1 堅持適度風險預防的氣候變化應對基本原則

適度風險預防意指政府總體上應采取適當且必要的行政手段以預防氣候風險，并且規(guī)制成本應與氣候風險所可能導致的損害相均衡。這區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的強風險預防與弱風險預防，是比例原則與預防原則的協(xié)同關系理論在氣候風險行政中的具體化。這既是基于中國當前在人口結(jié)構(gòu)、能源供需、經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型、高質(zhì)量發(fā)展等考量下做出的妥適安排，也是防止出現(xiàn)運動式減碳和一刀切式減碳等氣候風險過度預防問題的合理抉擇。具體建議如下。

一是在立法目的條款中規(guī)定推進經(jīng)濟社會發(fā)展與氣候變化應對相協(xié)調(diào)。立法目的蘊含著一部法律的價值定位和目標預設，明確立法目的，有助于廓清立法的邏輯起點，進而為氣候變化立法提供應然的制度模式與實證規(guī)范的法律解釋標準［29］。至于如何規(guī)定面向氣候變化以及融合碳達峰碳中和的立法目的條款，相關地方立法可資借鑒。例如，《青海省應對氣候變化辦法》《山西省應對氣候變化辦法》等均將最終立法目的指向推進經(jīng)濟社會可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。如此，既能體現(xiàn)中國氣候變化立法以人為本、高質(zhì)量發(fā)展理念，同時也有助于氣候風險行政的協(xié)同配合并增強氣候變化立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

二是在法律原則條款中規(guī)定適度風險預防原則。采取何種氣候變化立法的基本原則，攸關該法律的基本性質(zhì)、價值取向與發(fā)展方向等問題。對此，相關立法或?qū)＜医ㄗh稿均可提供借鑒。例如，應對氣候變化的地方性法規(guī)或省級政府規(guī)章大多規(guī)定了統(tǒng)籌規(guī)劃、保護優(yōu)先、合理利用、趨利避害等原則性內(nèi)容。其中，保護優(yōu)先、趨利避害等內(nèi)容體現(xiàn)積極應對，預防為主的原則理念，而統(tǒng)籌規(guī)劃、合理利用等內(nèi)容則暗含科學應對，適度規(guī)制的比例原則理念。2012年《中華人民共和國氣候變化應對法》（專家建議稿）第4條、第6條、第8條所規(guī)定的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展原則、減緩與適應并重原則、政策協(xié)調(diào)原則等基本原則，均體現(xiàn)比例原則與預防原則的協(xié)同理念。因此，國家氣候變化立法有必要提煉法律原則的公因式，將適度風險預防原則作為指導這些地方性法規(guī)或政府規(guī)章的上位法原則。在表達形式上，建議以獨立規(guī)范或完整條款的形式對比例原則和預防原則分別作出規(guī)定，以充分發(fā)揮這兩項基本原則條款輔助氣候風險行政及司法裁判的規(guī)范功能。

三是堅持總體國家安全觀，將適度風險預防全面融入氣候變化立法。黨的二十大報告要求“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法”“積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”“有計劃分步驟實施碳達峰行動”。在立法進程中，應以社會經(jīng)濟發(fā)展情況和現(xiàn)實需求確定階段性立法目標，以適度轉(zhuǎn)化為原則推進氣候政策向法律轉(zhuǎn)化［30］，并統(tǒng)籌安排相關配套法律法規(guī)規(guī)章的立改廢釋工作，實現(xiàn)立法進程與碳達峰階段和碳中和目標實現(xiàn)階段的協(xié)同對應［31］。建議制定《氣候變化基本法》或《應對氣候變化法》，強化立法推進、合作治理、保障實現(xiàn)等工作。首先，氣候變化立法重點在于推進立法目的協(xié)同、體制機制及法律制度的協(xié)同，以及既有相關法律間的規(guī)范協(xié)調(diào)，并運用比例原則對央地氣候變化立法進行合憲性審查。其次，重點對環(huán)境資源監(jiān)管體制進行調(diào)適與創(chuàng)新，建立跨部門、綜合性的統(tǒng)一議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，優(yōu)化統(tǒng)一監(jiān)管與多部門協(xié)同配合、公眾深度參與的治理體系。再次，針對綜合性或?qū)ｉT性立法實施暴露的問題，及時修正立法目的、基本原則、核心制度等，加強黨規(guī)國法的多元規(guī)范協(xié)同。最后，將氣候風險預防全面嵌入生態(tài)文明建設整體布局，提煉各項分散立法中的共性規(guī)則并融入國家氣候變化立法，兼顧實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展、生態(tài)-社會系統(tǒng)韌性建設、循環(huán)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等多重目標，系統(tǒng)性推進氣候變化立法。

3. 2 優(yōu)化減緩與適應并重的氣候變化因應制度體系

建立健全減緩與適應并重的氣候變化因應制度體系，既是基于氣候科學的現(xiàn)實考量，也是遵循協(xié)同關系說的必然選擇。其中，減緩是指通過減少碳排放或增加碳匯，降低氣候變化速率。在此過程中，已生成的氣候風險不會消除并仍在不斷累積。適應是指通過加強氣候風險識別與管理，充分利用有利因素與防范不利因素，以減輕氣候風險所造成的損害。相比而言，減緩性氣候風險規(guī)制具有長期性、艱巨性，更需遵循比例原則以循序漸進。而適應性氣候風險規(guī)制具有現(xiàn)實性、緊迫性［32］，更需遵循預防原則以防微杜漸。為化解氣候風險并盡可能減輕損害，有必要將比例原則與預防原則分別融入減緩性與適應性制度構(gòu)建當中。

中國在氣候變化的減緩與適應等方面已取得一定制度成果。其中，較為成熟的減緩性制度有兩種：一是總量控制與交易制度。代表性立法有《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》等。地方層面也曾在其地方性法規(guī)或政府規(guī)章中作出了相關規(guī)定，比如《寧波市氣候資源開發(fā)利用和保護條例》第33條要求建立逐年的溫室氣體排放清單制度。二是目標責任與考核制度。比如《大氣污染防治法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國濕地保護法》等均已明確各級人民政府的環(huán)境保護目標責任，并通過考核機制促進碳減排或碳增匯。較為成熟的適應性制度主要有三種：一是氣候風險監(jiān)測預警制度。比如《青海省應對氣候變化辦法》第12條、《山西省應對氣候變化辦法》第37條均要求氣象主管部門會同有關部門，加強對氣候變化和極端氣候事件的監(jiān)測，為防災減災行動的實施提供依據(jù)。二是氣候災害防治制度。比如《江蘇省氣候資源保護和開發(fā)利用條例》第26條、《江西省氣候資源保護與利用條例》第23條均要求適時開展人工影響天氣作業(yè)。三是氣候可行性論證與資源規(guī)劃制度。比如《安徽省氣候資源開發(fā)利用和保護條例》第29-31條將氣候可行性論證列為城鄉(xiāng)規(guī)劃與工程建設的必經(jīng)環(huán)節(jié)，《廣東省氣候資源保護和開發(fā)利用條例》第19條規(guī)定氣候資源保護與利用規(guī)劃制度。

然而，當前的應對氣候變化央地立法無論是外在完整性抑或內(nèi)在融貫性均遠未達到體系化的程度，前述兩類制度構(gòu)建仍有完善空間。其中，在減緩性制度構(gòu)建方面，同類制度間存在一定的制度重疊、制度沖突、制度缺位等問題，導致政府規(guī)制過度或規(guī)制不足，影響氣候風險行政效率。例如，碳排放配額制度與用能權(quán)制度、碳排放目標責任制間分別存在同質(zhì)化或?qū)α⒒瘍A向［33］，并且中國目前尚未建立碳稅制度、碳匯制度、資源生產(chǎn)率領跑者制度等。現(xiàn)行法律規(guī)范在規(guī)制公民碳排放方面也存在諸多問題，如《加中華人民共和國節(jié)約能源法》中的公民內(nèi)容缺失、綠色消費制度失效以及市場激勵措施等相關法律不盡完善等［34］。而在適應性制度構(gòu)建方面，《國家適應氣候變化戰(zhàn)略2035》（環(huán)氣候〔2022〕41號）指出現(xiàn)階段還存在工作體系不完善與重點不突出、重點領域與區(qū)域適應氣候變化能力較弱、知識經(jīng)驗供給不足等問題。這需要充分利用現(xiàn)有生態(tài)文明制度體系協(xié)同促進低碳發(fā)展，通過源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理相結(jié)合的制度設計來實現(xiàn)溫室氣體減排和推動減污降碳協(xié)同增效。

對此，可在協(xié)同關系說的理論指引下進行立法協(xié)同與制度體系優(yōu)化，加快完善協(xié)同增效相關法律法規(guī)，強化多元政策工具統(tǒng)籌協(xié)同與優(yōu)化差異性政策的管理協(xié)同［35］。一方面，在減緩性制度構(gòu)建中需更多偏向比例原則，以加強同類制度間的制度耦合、制度選擇、制度查漏補缺等工作。例如，加快建立健全碳排放配額制度，推進其與用能權(quán)制度實施的指標換算、數(shù)據(jù)共享、機構(gòu)合一；促進碳排放目標責任制等命令—控制型規(guī)制手段逐步讓位于碳排放配額制度等市場激勵型規(guī)制手段；探索構(gòu)建碳匯交易等新型制度，促進經(jīng)濟生態(tài)化、生態(tài)經(jīng)濟化和城鄉(xiāng)共同富裕［36］。另一方面，在適應性制度構(gòu)建中需更多偏向預防原則，統(tǒng)籌碳達峰碳中和與生態(tài)環(huán)境保護相關工作，強化目標協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、領域協(xié)同、任務協(xié)同、政策協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同。對此，域外相關實踐可資借鑒，例如：英國設立氣候變化委員會［37］，以整合與協(xié)調(diào)各政府部門的管理職能，健全氣候風險評估標準體系，完善氣候風險溝通機制，促進各環(huán)節(jié)內(nèi)容有效銜接，最終形成集氣候系統(tǒng)觀測、影響風險評估、采取適應行動、行動效果評估為一體的工作體系。日本《氣候變化適應法》第12條至第15條規(guī)定地方有權(quán)聯(lián)合制訂跨區(qū)域適應氣候變化規(guī)劃，組建跨部門的統(tǒng)一指揮或議事協(xié)調(diào)機構(gòu)等，以強化適應氣候變化的區(qū)域協(xié)同、部門協(xié)同、制度協(xié)同。美國在氣候變化應對領域采取環(huán)境聯(lián)邦主義，在國家氣候變化立法條件尚不成熟的情況下，鼓勵地方依照本地實情探索推進立法，為未來制定相對完善的國家氣候變化法積累知識與經(jīng)驗［38］。

此外，還要協(xié)調(diào)好氣候風險規(guī)制中行政權(quán)和司法權(quán)的關系。一方面，要充分發(fā)揮激勵型規(guī)制、信息規(guī)制、社會化規(guī)制等彈性規(guī)制手段的功能，強化氣候風險規(guī)制的行政優(yōu)益性，但要防止過于倚重威懾型執(zhí)法。另一方面，在構(gòu)建預防性的氣候變化公益訴訟制度過程中，法院要發(fā)揮主觀能動性，對法律進行合理解釋與適用，以確保應對氣候變化法律制度實施過程中出現(xiàn)的各類風險得到及時有效化解［39］。同時，也要堅持司法權(quán)的謙抑性，防范司法權(quán)能動過度或任意擴張，對行政權(quán)造成不合比例性的過度干涉。進言之，氣候變化的司法治理應當樹立溫和司法能動主義理念，規(guī)范建構(gòu)下司法的有限作為，以及裁判過程中的司法方法重整［40］。既要馴化、控制行政權(quán)，以法官釋法、對氣候風險行政進行形式合法性審查，同時也要以推動政策形成、規(guī)則制定、制度設計等方式促進政府高效完成氣候風險行政的目標和任務。

3. 3 構(gòu)建共同但有區(qū)別的氣候風險預防責任體系

共同但有區(qū)別的責任可被解構(gòu)為同等情況同等對待的同一性正義與特殊情況特殊對待的差異性正義［41］，這與協(xié)同關系說所強調(diào)的適度氣候風險規(guī)制理念不謀而合。特別是《巴黎協(xié)定》生效后，國家自主貢獻機制賦予中國履行溫室氣體強制自主減排的國際義務，通過國內(nèi)法機制予以實現(xiàn)。增強溫室氣體控制協(xié)同規(guī)制和自主規(guī)制并形成合力需要法律、政策的調(diào)整和改革，主要對策就包括制定氣候變化應對專門法律［42］。因此，中國氣候變化立法需要堅持碳減排義務覆蓋的共同原則與時空分配的區(qū)別方法，在地域間、行業(yè)間、央地政府間構(gòu)建共同但有區(qū)別的氣候風險規(guī)制體系，從而實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)、利益整合與利益共進的氣候善治目標。這既是堅持環(huán)境法義務重心論［43］以保障公眾合法權(quán)益的務實做法，也是強化法定義務主體的氣候風險預防責任，增進氣候變化立法實效和制度績效的必然選擇。

一是強化不同地域間的氣候風險協(xié)同預防責任。鑒于綠色金融、氣候投融資、碳市場等項目的地方試點已產(chǎn)生先行優(yōu)勢，碳中和進程與地方立法的區(qū)域分化差異愈發(fā)明顯。例如，《青海省應對氣候變化辦法》規(guī)定發(fā)展林業(yè)碳匯等氣候變化適應性措施，在氣候風險應對上偏向比例原則；《山西省應對氣候變化辦法》在章節(jié)體例安排上，則優(yōu)先規(guī)定能源結(jié)構(gòu)改革等氣候變化減緩性措施，在氣候風險應對上偏向預防原則。因此，有必要對各省氣候變化因應立法工作進行類型化與經(jīng)驗總結(jié)，在堅持減緩與適應并舉的總方針下，按照應對能力、應對需求與生態(tài)脆弱性等要素，將全國劃分為適應性優(yōu)先區(qū)與減緩性優(yōu)先區(qū)。建議基于不同地域的異質(zhì)性，構(gòu)建有利于應對氣候變化的國土空間總體規(guī)劃和專項規(guī)劃，強化區(qū)域應對氣候變化行動，提升重大戰(zhàn)略區(qū)域應對氣候變化能力。在規(guī)制內(nèi)容的分配上，鼓勵適應性優(yōu)先區(qū)更多承擔氣候變化適應性責任，減緩性優(yōu)先區(qū)更多承擔氣候變化減緩性責任。同時，還應注意綠色低碳發(fā)展的滯后地區(qū)與先行地區(qū)之間在轉(zhuǎn)型慣性上的差距及其相應的區(qū)域制度差異。

二是強化不同行業(yè)間的氣候風險協(xié)同預防責任。為適應不同行業(yè)的氣候變化應對需求，建議依照不同行業(yè)的結(jié)構(gòu)與特點，構(gòu)建差異化的氣候風險預防責任。比如，發(fā)電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國內(nèi)民用航空等行業(yè)部門與氣候變化誘因的聯(lián)系最為緊密，因此針對這些行業(yè)的立法應更加偏向預防原則，這些行業(yè)部門也應優(yōu)先納入碳交易、碳金融等相關法律制度的規(guī)制范圍，以承擔更多的氣候變化減緩性責任。而鑒于農(nóng)業(yè)、林業(yè)等其他行業(yè)部門與氣候變化誘因的關聯(lián)度較小，因此對其規(guī)制應偏向能兼顧和促進生態(tài)、生產(chǎn)與生活三生共贏的比例原則，承擔氣候變化的適應性責任。例如，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門需強化農(nóng)業(yè)應變減災工作體系，構(gòu)建適應氣候變化的糧食安全保障體系；林業(yè)與草原主管部門需推進造林綠化工程，不斷增強生態(tài)系統(tǒng)的碳匯能力。

三是強化央地政府間的氣候風險協(xié)同預防責任。在縱向上，當前央地政府間的氣候風險規(guī)制責任分配與履行還存在依賴于運動式治理、專項治理、壓力型治理等非常規(guī)手段的問題，盡管能快速解決一些氣候治理歷史難題，但其并未突破傳統(tǒng)國家治理模式，難以有效避免氣候治理中央地關系的“ 統(tǒng)死放亂”怪圈和周期性震蕩［44］。中央集權(quán)與地方分權(quán)只是國家治理的形式而非目的，二者各有優(yōu)勢。其中，前者在于防范氣候風險規(guī)制目標離散，實現(xiàn)氣候風險規(guī)制行為的標準化、一致性，保障氣候風險規(guī)制所需資源和條件迅速成就［45］，適合對緊迫風險的規(guī)制。后者在于防止央地政府間氣候風險信息的傳遞失真，為適當氣候風險規(guī)制措施創(chuàng)造條件，適合于對非緊迫風險的規(guī)制。因此，建議依照地方自主為原則、中央介入為例外的公法輔助原則，對央地政府間的責任分擔事項作出合理差異化安排。對于緊急且重要的事項，應允許中央政府強勢介入地方氣候治理；對其余事項，應給予地方政府充分的規(guī)制自主權(quán)，允許其依照本地實際對中央政策內(nèi)容作出適當調(diào)整。

4 結(jié) 語

綜上，氣候風險規(guī)制中比例原則與預防原則的關系問題源自法律的自由價值與安全價值間的緊張沖突。依照比例原則的要求，政府在氣候風險規(guī)制中不得過度限制公民的自由權(quán)利。而為保障公眾環(huán)境健康權(quán)益免受氣候風險的侵害，又迫切需要強化政府氣候風險預防義務的履行?？梢?，比例原則與預防原則在理論和實踐的雙重層面均具有內(nèi)在張力。如果過分倚重其中某一原則，可能會對氣候風險規(guī)制和經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生不利影響，因此有必要調(diào)和二者間的緊張關系。相較而言，協(xié)同關系說更具理論與現(xiàn)實可行性。其肯定這兩項法律原則各自的存在與適用價值，因而與氣候風險規(guī)制的統(tǒng)籌兼顧目標相契合，有助于促進行政法和環(huán)境法的溝通與協(xié)調(diào)，妥善處理法律事實和法律價值間的交互影響關系。當前氣候變化等環(huán)境風險問題復雜多變，因而持續(xù)挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)法律理論。如果固守原有理論不加以更新，將難以適應氣候風險規(guī)制的現(xiàn)實需要。而不講條件地或激進地適用預防原則，也可能會破壞原有法治秩序并滋生公權(quán)力濫用等問題。

環(huán)境法作為特殊的部門行政法，更有待從基于確定性的傳統(tǒng)秩序行政和福利行政，轉(zhuǎn)向基于不確定性的風險行政模式，從而促進氣候法學、海洋法學等新興學科的發(fā)展。在協(xié)同關系說的理論指引下，氣候變化立法應當形成比未來的《未來的能源法》《碳達峰碳中和促進法》等相關立法更加特色鮮明的法律規(guī)范體系。首先，氣候變化法應兼具授權(quán)法、保權(quán)法與控權(quán)法的三重性質(zhì)。除了積極的行政給付與風險預防之外，還需設置更多法律審查制度全程監(jiān)督預防措施的作出是否合理，以保障公民自由權(quán)利不受過度侵犯、避免公眾環(huán)境健康權(quán)益保護不足。其次，氣候變化法應兼具適度性與預防性。在法律規(guī)范構(gòu)建上，既需考慮當前的社會經(jīng)濟可承受能力，又要兼顧長遠的氣候風險預防需求、國家總體安全和利益。最后，氣候變化法應兼顧科技關聯(lián)性、制度穩(wěn)定性與政策適應性，從法律、市場、政策等多方面保障氣候正義的實現(xiàn)與氣候治理現(xiàn)代化。建議在未來的《未來的生態(tài)環(huán)境法典》“綠色低碳發(fā)展編”的核心制度設計中，加強與氣候風險規(guī)制前沿科技的銜接，為國家氣候變化政策的調(diào)整預留必要空間。

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