可持續(xù)的“不平等”：城市社區(qū)物業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)責(zé)重構(gòu)

張必春，陳瑞敏

可持續(xù)的“不平等”：城市社區(qū)物業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)責(zé)重構(gòu)

張必春1，陳瑞敏2

（1華中師范大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院，湖北 武漢 430079；2華中師范大學(xué) 湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心，湖北 武漢 430079）

社區(qū)治理中的物業(yè)糾紛是影響基層社會安定的關(guān)鍵問題。近年來，“信托制”突破“包干制”和“酬金制”等物業(yè)管理模式的局限，成為化解物業(yè)糾紛的新路徑。學(xué)界已從政策過程、治理機(jī)制、民主實(shí)踐等方面展開研究，但尚未深入涉及“信托制”的權(quán)責(zé)配置?；诖?，以治理結(jié)構(gòu)為視角，從權(quán)責(zé)關(guān)系切入，對“信托制”的制度原理進(jìn)行分析十分必要。研究發(fā)現(xiàn)，相較于“包干制”和“酬金制”，“信托制”依據(jù)物業(yè)管理企業(yè)和業(yè)主能力配置權(quán)責(zé)，并構(gòu)建“制度—機(jī)制”全方位外部保障體系，在信托信義關(guān)系下搭建“雙重查詢密碼”“標(biāo)準(zhǔn)化過程監(jiān)管”“舉證責(zé)任倒置”“引入信托監(jiān)察”和“隔離外部賠付”等透明化、賦能式的強(qiáng)信任低風(fēng)險(xiǎn)外部機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了物業(yè)管理企業(yè)和業(yè)主的權(quán)責(zé)均衡，業(yè)主的主體性得到充分發(fā)揮，物業(yè)管理企業(yè)也回歸“忠誠管家”的角色，達(dá)到“還權(quán)”“賦能”“歸位”的治理目的。通過深入剖析“信托制”的能、權(quán)、責(zé)配置邏輯和均衡機(jī)制，為治理結(jié)構(gòu)中權(quán)責(zé)關(guān)系平衡作出新的學(xué)理解釋，也為基層治理中矛盾沖突的解決提供典型的經(jīng)驗(yàn)參考。

物業(yè)管理模式；治理結(jié)構(gòu)；能力適配；權(quán)責(zé)設(shè)置；均衡機(jī)制

基層強(qiáng)則國家強(qiáng)，基層安則天下安。社區(qū)是城市治理的“最后一公里”，社區(qū)和諧是社會和諧的基礎(chǔ)。黨和政府歷來重視國家安全和基層穩(wěn)定。2020年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中央政法委、中央文明辦等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)住宅物業(yè)管理工作的通知》，強(qiáng)調(diào)推動物業(yè)服務(wù)向高品質(zhì)和多樣化升級，滿足人民群眾不斷增長的美好居住生活需要[1]。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步提出，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體[2]。然而，從現(xiàn)實(shí)來看，基層社會矛盾仍頻頻發(fā)生，由“住宅專項(xiàng)維修資金”[3]“職業(yè)物鬧”[4]“物業(yè)費(fèi)收繳”[5]等引發(fā)的物業(yè)糾紛已成為消解居民幸福感的“痛點(diǎn)”、影響基層秩序和城市和諧的“堵點(diǎn)”。因此，如何調(diào)整或重構(gòu)業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)（以下簡稱“物管”）的關(guān)系模式、權(quán)責(zé)設(shè)置，實(shí)現(xiàn)共建共治共享，就成為在實(shí)踐中亟待回答的關(guān)鍵課題。

針對社區(qū)物業(yè)如何有效治理，我國物業(yè)管理模式已相繼出現(xiàn)“包干制”“酬金制”和“信托制”三種。不同模式的出現(xiàn)基于各種社會因素和政策因素的影響，也在回應(yīng)這些因素中不斷完善。

“包干制”是因應(yīng)住房商品化改革而誕生的第一代物業(yè)管理模式，典型特點(diǎn)是物管全面包干社區(qū)設(shè)施設(shè)備和相關(guān)場地的維護(hù)、管理，維持區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生和相關(guān)秩序?！鞍芍啤睂⑾嚓P(guān)權(quán)力都賦予物管，業(yè)主僅保留有限的知情權(quán)，因此容易造成物管對權(quán)力的濫用，業(yè)主權(quán)益得不到切實(shí)保護(hù)。

作為對“包干制”的完善，“酬金制”將權(quán)力更多地配置給業(yè)主委員會（以下簡稱“業(yè)委會”），尤其是把物業(yè)費(fèi)的使用審批權(quán)從物管所有改為業(yè)委會所有，從而提高了業(yè)委會的法律地位。然而，由于業(yè)委會缺乏物業(yè)管理專業(yè)知識，權(quán)力行使更多流于形式?！俺杲鹬啤痹趫?zhí)行一段時(shí)間后，業(yè)主們的權(quán)益仍得不到更為有力地保障，各類糾紛投訴統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映了業(yè)主與物管之間矛盾還在不斷激化的真實(shí)狀況。中國消費(fèi)者協(xié)會發(fā)布的《2022年全國消協(xié)組織受理投訴情況分析》顯示，2022年“房屋裝修及物業(yè)服務(wù)”類的投訴總數(shù)為22,752件，2021年為21,865件，同比增長4.1%，呈增長趨勢[6]。

住宅小區(qū)治理中存在的問題呼喚“信托制”這一物業(yè)管理新模式的出現(xiàn)，多地在新模式試點(diǎn)中已取得良好成效，既有物業(yè)管理模式的局限和不足得以被突破。對“信托制”物業(yè)管理模式的設(shè)計(jì)原理、運(yùn)作邏輯進(jìn)行考察，有助于理解和提煉基層物業(yè)治理中存在的規(guī)律性知識，也能夠促進(jìn)物業(yè)糾紛問題的化解。

目前，物業(yè)糾紛已成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的議題之一。針對物業(yè)糾紛何以有效解決的問題，既有研究多主張樹立治理權(quán)威以加強(qiáng)業(yè)主一方的組織能力和決策能力，強(qiáng)調(diào)通過“強(qiáng)—強(qiáng)”平等關(guān)系的建構(gòu)來試圖改變此領(lǐng)域業(yè)主與物業(yè)事實(shí)上的“弱—強(qiáng)”關(guān)系，并進(jìn)一步可以分為“內(nèi)部賦權(quán)視角”“內(nèi)部歸責(zé)視角”和“外部介入視角”。盡管這一路徑在一定程度上為社區(qū)沖突的解決提供了助益，但仍存在權(quán)責(zé)失衡的問題[7]?；诖?，本文以“信托制”物業(yè)管理模式為案例，在回顧既有研究路徑的基礎(chǔ)上，以治理結(jié)構(gòu)為視角，引入能力這一概念，構(gòu)建理解基層物業(yè)治理的分析框架，深入剖析“信托制”的設(shè)計(jì)原理，從而推進(jìn)該領(lǐng)域的相關(guān)研究。

一、“權(quán)威樹立型關(guān)系配置”：已有研究及其實(shí)踐適用的局限性

當(dāng)前學(xué)界關(guān)于基層治理結(jié)構(gòu)中業(yè)主和物管關(guān)系配置的研究，可以歸納為以下三種視角。一是內(nèi)部賦權(quán)視角。該視角認(rèn)為，由于關(guān)于業(yè)主自治機(jī)構(gòu)的立法缺失[8]，自治組織在治理中往往遭遇被邊緣化、權(quán)力被擱置的問題，自治組織的法律地位相對較低是業(yè)主維權(quán)失敗的關(guān)鍵原因，主張?zhí)嵘龢I(yè)主自治機(jī)構(gòu)的法律主體地位[9]、樹立業(yè)主自治機(jī)構(gòu)權(quán)威。二是內(nèi)部歸責(zé)視角。該視角認(rèn)為，物管有借助“政策空擋”對業(yè)主濫施侵權(quán)行為的沖動，因此需要規(guī)范物管的行為[10]，以加強(qiáng)責(zé)任規(guī)范的方式反向提升業(yè)主地位。三是外部介入視角。該視角認(rèn)為，由于物業(yè)管理服務(wù)的公共性[11]，物業(yè)糾紛事件具有涉群體性，僅靠業(yè)主與業(yè)委會無法實(shí)現(xiàn)權(quán)力的維護(hù)，主張從外部引入新的權(quán)威主體，如居委會組織吸納或政府介入[12]，提高政府監(jiān)管能力和沖突管理能力[13]，恢復(fù)基層政府的主導(dǎo)角色。

圍繞業(yè)主和物管之間關(guān)系配置的既有研究，或以內(nèi)部賦權(quán)方式提升弱勢業(yè)主的地位，或以內(nèi)部歸責(zé)方式規(guī)范強(qiáng)勢物管的行為，或引入外部政府力量作為業(yè)主的支援方。這三種方式都致力于樹立業(yè)主權(quán)威和建構(gòu)業(yè)主和物管的“強(qiáng)—強(qiáng)”合作關(guān)系，以此來維持雙方力量均衡，以期實(shí)現(xiàn)“平等博弈”的效果。然而在基層治理實(shí)踐中，業(yè)主組織對內(nèi)的治理能力和對外的博弈能力與法律規(guī)定并不匹配，法律在業(yè)主組織建設(shè)領(lǐng)域還有很多缺失，現(xiàn)實(shí)中被賦權(quán)的業(yè)主仍然存在能力欠缺。進(jìn)而在實(shí)踐中不得不采取給予物管更多責(zé)任規(guī)范的策略，同時(shí)由于缺乏維護(hù)管理規(guī)約權(quán)威和效力的有效手段，管理規(guī)約在實(shí)踐中也逐漸流于形式[14]。

此外，居委會通過組織吸納的方式推進(jìn)“紅色物業(yè)”，一定程度上容易造成居委會與物管的正面沖突，并最終導(dǎo)致這種以組織吸納為特征的吸納式合作機(jī)制在治理實(shí)踐中趨于失效[15]。而基層政府滲入社區(qū)的實(shí)踐也會帶來一定問題：一方面，行政機(jī)關(guān)容易借助權(quán)力與市場利益相勾結(jié)，陷入自治利益與行政利益的沖突之中；另一方面，行政力量的介入必然帶來行政治理成本的提高，社區(qū)本質(zhì)上是一種自治場域，較高成本的行政介入未必能保證社區(qū)糾紛可以得到真正化解?；诖耍疚恼J(rèn)為物管和業(yè)主的權(quán)責(zé)配置應(yīng)該突破塑造權(quán)威的傳統(tǒng)思路，跳出“強(qiáng)—強(qiáng)”對等的制衡邏輯。

二、能力為基礎(chǔ)的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)適配：社區(qū)物業(yè)治理權(quán)責(zé)均衡的一個(gè)新視角

權(quán)力是一個(gè)行為者在自身利益需求的支配下，在雙向互動的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中動員或驅(qū)使其他行為者實(shí)現(xiàn)自身意愿的能動過程。權(quán)力行為者既包括宏觀上的國家、集團(tuán)等，也包括中、微觀層面上的組織、個(gè)體等①。與權(quán)力這一概念相輔相成，責(zé)任是主體在社會關(guān)系中擔(dān)負(fù)的、符合自身角色的行為義務(wù)②，責(zé)任讓人在公共生活中考慮“我是誰”與“我應(yīng)該做什么”的問題[16]。關(guān)于權(quán)責(zé)之間的關(guān)系，“權(quán)責(zé)一致”原理已成為學(xué)界共識，“權(quán)力—責(zé)任”關(guān)系和“權(quán)利—義務(wù)”關(guān)系一致，都包含著“平等”“對應(yīng)”和“制衡”③。現(xiàn)代法治原則還強(qiáng)調(diào)，任何權(quán)利（權(quán)力）、義務(wù)（責(zé)任）都是被某種規(guī)則承認(rèn)和賦予的[17]。社區(qū)物業(yè)治理實(shí)踐中的物管和業(yè)主，為了實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身利益而行使著特定制度模式所賦予的權(quán)力，同時(shí)又為了符合合同約定的要求而承擔(dān)著法律所規(guī)定的責(zé)任，始終處于權(quán)責(zé)關(guān)系之中。因此，圍繞著物業(yè)這一公共事務(wù)的治理，搭建適切的權(quán)責(zé)框架成為社區(qū)治理必須面對的基本問題。

既有物業(yè)管理模式的設(shè)計(jì)也在一定程度上遵循了“權(quán)責(zé)一致”原理，然而僅有物管和業(yè)主在法律上的權(quán)責(zé)均衡，物業(yè)糾紛依然不斷地“再生”[18]。因此，有必要將能力納入研究框架。阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為，一個(gè)人的“可行能力”（capability）指的是此人有可能實(shí)現(xiàn)的、各種可能的功能性活動的組合[19]，也是權(quán)力的基礎(chǔ)和責(zé)任的前提[20]。阿瑪?shù)賮啞ど瓕δ芰Φ睦斫獍褭?quán)力、責(zé)任與能力相聯(lián)系，認(rèn)為能力是權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)、權(quán)責(zé)是能力的延伸。忽略能力差異，建構(gòu)起來的“強(qiáng)—強(qiáng)”關(guān)系結(jié)構(gòu)往往是難以維系的。

結(jié)合物業(yè)治理實(shí)踐，進(jìn)一步將物管和業(yè)主的能力劃分為主動能力和被動能力。主動能力（based on one's own needs）是使主體能夠?qū)崿F(xiàn)自身需要的能力，是行使權(quán)力的基礎(chǔ)。被動能力（based on the needs of others）是使主體能夠符合他人對自身期待的能力，是履行責(zé)任的前提。只有識別和梳理兩類能力，針對特定主體的主、被動能力進(jìn)行制度確認(rèn)和轉(zhuǎn)化，賦予兩類能力以合法性和穩(wěn)定性并分別制度化為權(quán)力和責(zé)任，設(shè)置合理的外部機(jī)制確保均衡；才有可能真正讓特定主體（如物管和業(yè)主）使用和發(fā)揮自己的能力，避免陷入權(quán)力濫用（或抑制）與制度錯(cuò)位而耦合成的沖突陷阱。換言之，應(yīng)根據(jù)主體的能力合理確定權(quán)力和責(zé)任，權(quán)責(zé)的確定要在行動者可能行為的范圍之內(nèi)[21]，從而實(shí)現(xiàn)從治理實(shí)踐到制度理想、從內(nèi)部主體能力到外部制度機(jī)制的一致和連續(xù)。據(jù)此，本文建構(gòu)出治理主體“能力—權(quán)力—責(zé)任”的分析框架（見圖1）。

圖1　治理主體“能力—權(quán)力—責(zé)任”分析框架

三、物業(yè)治理中的既有管理模式及其困境

（一）作為物業(yè)管理模式的“包干制”與“酬金制”

在“信托制”物業(yè)管理模式出現(xiàn)之前，已有的物業(yè)管理模式包括“包干制”和“酬金制”兩種類型?！鞍芍啤笔侵赣蓸I(yè)主向物管支付固定物業(yè)服務(wù)費(fèi)用，盈余或者虧損均由物管享有或者承擔(dān)的物業(yè)服務(wù)計(jì)費(fèi)方式[22]?！鞍芍啤蔽飿I(yè)服務(wù)費(fèi)用——物管按照自身責(zé)任（對房屋及配套的設(shè)施設(shè)備和相關(guān)場地進(jìn)行維修、養(yǎng)護(hù)、管理[23]）向業(yè)主所收取的費(fèi)用——的構(gòu)成包括物業(yè)服務(wù)成本、法定稅費(fèi)和物管的利潤，收益分配可以用公式“剩余=固定收入－成本”來表示，“剩余”由物管獨(dú)占，物業(yè)服務(wù)費(fèi)用由聘任合同確定。服務(wù)過程中，不同小區(qū)的資金“混同存管”，物管將所有管轄小區(qū)的物業(yè)服務(wù)費(fèi)用進(jìn)行匯集管理，不作區(qū)分，使用時(shí)從統(tǒng)一賬戶中支出。在權(quán)責(zé)劃分上，物管擁有資金決策權(quán)和全面管理權(quán)，個(gè)體業(yè)主缺乏對物管資金使用、事務(wù)處理的否決權(quán)和知情權(quán)，只能被動地接受物管的服務(wù)和管理。此外，物管需對外承擔(dān)全部法律上的管理責(zé)任。與我國實(shí)行的公有制相適應(yīng)，業(yè)主作為所有人將共有物業(yè)財(cái)產(chǎn)委托給作為形式所有人的物管進(jìn)行管理，作為管理人的物管在履行與業(yè)主簽訂的民事合同所規(guī)定的責(zé)任基礎(chǔ)上，還要承擔(dān)國家法律——如《中華人民共和國民法典》（以下簡稱“《民法典》”）《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》（以下簡稱“《特種設(shè)備安全法》”）《中華人民共和國消防法》（以下簡稱“《消防法》”）《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱“《治安管理處罰法》”）《物業(yè)管理?xiàng)l例》等——賦予的法定責(zé)任。合同責(zé)任的內(nèi)容由物管和業(yè)主簽訂時(shí)商定，在不同物業(yè)管理模式下有所不同；而法定責(zé)任的內(nèi)容則由國家制定，具有普遍適用性；物管在經(jīng)營過程中產(chǎn)生的過失責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)可以通過購買物業(yè)管理責(zé)任保險(xiǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移④。值得注意的是，法定責(zé)任在其他物業(yè)管理模式中依然成立。

“酬金制”是指在預(yù)收的物業(yè)服務(wù)資金中按約定比例或者約定數(shù)額提取酬金支付給物管，其余全部用于物業(yè)服務(wù)合同約定的支出，結(jié)余或者不足均由業(yè)主享有或者承擔(dān)的物業(yè)服務(wù)計(jì)費(fèi)方式[22]。預(yù)收的物業(yè)服務(wù)費(fèi)分為酬金和物業(yè)服務(wù)支出兩部分，酬金作為物管的服務(wù)回報(bào)，物業(yè)服務(wù)支出歸業(yè)主所有；物業(yè)服務(wù)費(fèi)為代管性質(zhì)，物管不得將代管資金用于物業(yè)服務(wù)合同約定以外的支出。“酬金制”的服務(wù)資金存放在“共管賬戶”中，由業(yè)委會和物管共同管理；業(yè)委會對物業(yè)服務(wù)費(fèi)擁有決策權(quán)和審批權(quán)，類似公司制度中的董事長；物管作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)——總經(jīng)理；盈虧由全體業(yè)主（也就是股東）自負(fù)?！秶野l(fā)展改革委、建設(shè)部關(guān)于印發(fā)物業(yè)服務(wù)收費(fèi)管理辦法的通知》規(guī)定，物管應(yīng)當(dāng)向業(yè)主大會或者全體業(yè)主公布物業(yè)服務(wù)資金年度預(yù)決算并每年公布物業(yè)服務(wù)資金收支情況不少于一次[22]，這一條款實(shí)際上將公開公示責(zé)任賦予物管。與之對應(yīng)，業(yè)主或者業(yè)主大會對公布的物業(yè)服務(wù)資金年度預(yù)決算和物業(yè)服務(wù)資金的收支情況提出質(zhì)詢時(shí)，物管應(yīng)當(dāng)及時(shí)答復(fù)[22]。值得注意的是，上述質(zhì)詢規(guī)定其實(shí)暗含著業(yè)主或者業(yè)主大會的質(zhì)詢必須有足夠證據(jù)作為支撐，而這就要求業(yè)主或者業(yè)主大會必須具備相應(yīng)的能力，但現(xiàn)實(shí)中很難做到，從而形成悖論。

（二）物管的“策略性”選擇與困境生成

社區(qū)物業(yè)管理的“包干制”與“酬金制”設(shè)計(jì)是建立在其商業(yè)屬性及市場運(yùn)作理念之上的[24]，容易背離業(yè)主與物管之間的信任關(guān)系。因此，這兩種制度設(shè)計(jì)存在物管“策略性”選擇的風(fēng)險(xiǎn)（見圖2）。在“包干制”物業(yè)管理模式中，由于收益分配公式中的“固定收入”由聘任合同確定，物管要擴(kuò)大“剩余”，只能降低服務(wù)“成本”，在實(shí)踐中存在提高勞動生產(chǎn)率和偷工減料兩條路徑。在“包干制”實(shí)施的初始階段，物管更多的是選擇提高勞動生產(chǎn)率的路徑。因?yàn)槲蟹綖槭聵I(yè)單位，物管處于弱勢，依靠降低服務(wù)的路徑是行不通的。伴隨著住房商品化改革的推進(jìn)，城市住宅結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大改變，從單位公房到商品房，住宅小區(qū)的物業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)由小區(qū)自管或委托外來物業(yè)協(xié)管[25]。

隨著改革政策的推行和經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展，住宅私有率迅速上升。住建部在2000年宣布全國停止住房實(shí)物分配后，全國城鎮(zhèn)私有住宅建筑面積僅截至2005年底就已達(dá)87.9億平方米，住宅私有率為81.62%[26]。物管此后便逐漸通過大范圍偷工減料來降低成本，城市社區(qū)業(yè)主維權(quán)成為住房商品化改革后出現(xiàn)的新興社會現(xiàn)象[27]。房管改革后，單位后勤服務(wù)向物管服務(wù)轉(zhuǎn)型，服務(wù)委托方也隨之變成業(yè)主大會或業(yè)委會。然而，大多數(shù)選舉產(chǎn)生的業(yè)委會難以有效正常運(yùn)轉(zhuǎn)并維護(hù)廣大業(yè)主的權(quán)益[25]，業(yè)主難以通過業(yè)委會對物管管理績效進(jìn)行有效監(jiān)管和評估[28]。

除此之外，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的物價(jià)快速上漲與“包干制”中物業(yè)服務(wù)費(fèi)用缺乏時(shí)間彈性（合同確定后不易改變）相矛盾，物管服務(wù)常常面臨資金不足的問題。實(shí)踐中，物管可以利用業(yè)主們知情權(quán)受限和監(jiān)督不足，違背質(zhì)價(jià)相符的約定，把由自己全面管理的賬戶變成牟利的“黑箱”，以更低質(zhì)量的服務(wù)換取較低的“成本”，從而在勉強(qiáng)維持社區(qū)日常服務(wù)供給的基礎(chǔ)上不斷擴(kuò)大“剩余”。物管既不告訴業(yè)主們真正賺取了多少收入，又不告訴廣大業(yè)主具體的資金流向，導(dǎo)致業(yè)主們對物管的信任度折損。

作為對“包干制”的修正和完善，“酬金制”在權(quán)力設(shè)定上賦予業(yè)委會以決策權(quán)和審批權(quán)，使業(yè)主獲得制衡物管的權(quán)力。但是，從落實(shí)條件看，“酬金制”對業(yè)委會的技術(shù)能力要求較高，一些小區(qū)的業(yè)委會在實(shí)踐中缺乏必要的專業(yè)知識技能[28]。因此，物管（執(zhí)行機(jī)構(gòu)）很可能將責(zé)任推卸給業(yè)委會（決策者）。再加上“酬金制”實(shí)行“業(yè)主獨(dú)占剩余”，結(jié)余與否均由業(yè)主享有或者承擔(dān)，所以當(dāng)物管故意制造“剩余”不足并把責(zé)任推給業(yè)委會時(shí)，就意味著是由于業(yè)委會決策失誤才給業(yè)主帶來損失，業(yè)委會將陷入被業(yè)主解散的窘境。因此，面對物管的責(zé)任倒逼，業(yè)委會自然會同意物管以墊資等手段來維持物業(yè)管理的運(yùn)營⑤。但是，由于業(yè)主們最后還是要承擔(dān)負(fù)“剩余”，物管進(jìn)而可以向業(yè)主們索要高額的墊資貸款和利息，這就是物管的“責(zé)任倒逼邏輯”。

圖2　既有模式中物管的“策略性”選擇路徑

更有甚者，業(yè)委會與物管有合謀侵占業(yè)主公共收益、違規(guī)動用專項(xiàng)維修資金的風(fēng)險(xiǎn)[29]。由于監(jiān)管不足、保障不夠、居民參與度不高等原因，一些業(yè)委會在履職和運(yùn)轉(zhuǎn)過程中違背成立初衷，與物管發(fā)生利益捆綁[30]，物管和業(yè)委會選擇“合謀”，業(yè)委會自愿“幫助”物管牟利并共同分成，從而實(shí)現(xiàn)攫取更多利益的目的。

四、“不平等”與“信托制”物業(yè)管理模式的可持續(xù)性權(quán)責(zé)配置定理

（一）配置定理一：以信義構(gòu)造關(guān)系

信托作為一種法律化的信義約定，是基于“委托—代理”——代理人按照委托人設(shè)立的信托目的為受益人利益最大化而工作——的法理原則而建立的。在住宅小區(qū)治理體系中，信托是由基層黨組織引領(lǐng)物管和業(yè)主建立信義關(guān)系、秉持信義精神、遵守信義責(zé)任的互動合作過程。“信托制”物業(yè)管理模式將物業(yè)費(fèi)和本小區(qū)公共收益資金設(shè)立為業(yè)主共同基金（在成都稱為“維護(hù)基金”），以信托財(cái)產(chǎn)的方式來管理和使用，業(yè)主大會為信托設(shè)立者即委托人，物業(yè)企業(yè)為受托人，從而建立物業(yè)管理服務(wù)各方的法律關(guān)系[24]。更進(jìn)一步地說，“信托制”改變了“包干制”“酬金制”的商業(yè)設(shè)計(jì)理念，為物業(yè)管理注入公共信義精神，重構(gòu)了物業(yè)管理中的角色關(guān)系。

成都是較早實(shí)行“信托制”的城市，成都市發(fā)展經(jīng)濟(jì)促進(jìn)會目前已經(jīng)以團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的形式制定出《住宅小區(qū)（院落）信托制物業(yè)服務(wù)指南》（以下簡稱《指南》）。參考這一標(biāo)準(zhǔn)，“信托制”物業(yè)管理的當(dāng)事人包括委托人、受托人、受益人和由社區(qū)兩委成員擔(dān)當(dāng)?shù)男磐斜O(jiān)察人共同構(gòu)成以信義為理念的信托關(guān)系（見圖3）。

首先，全體業(yè)主與作為委托人的業(yè)主大會形成“授權(quán)—代表”關(guān)系。依法由全體業(yè)主組成業(yè)主大會，業(yè)主的個(gè)體訴求和意志通過業(yè)主大會上升為全體業(yè)主的共同意志并付諸物業(yè)治理實(shí)踐，業(yè)主通過參與業(yè)主大會的會議表決環(huán)節(jié)來行使自己在業(yè)主共同事務(wù)決策中的基本權(quán)力，并且保障業(yè)主大會的決定對每個(gè)業(yè)主具有法律約束力⑥，以確保業(yè)主大會決定的剛性和權(quán)威性。

其次，經(jīng)過《民法典》第二百七十八條規(guī)定比例的業(yè)主投票通過的“信托制”物業(yè)服務(wù)合同，使業(yè)主大會與物管建立“委托—信托”關(guān)系，受益人是全體業(yè)主?！吨改稀芬?guī)定，各小區(qū)（院落）內(nèi)，每個(gè)業(yè)主（居民）按規(guī)則分?jǐn)偟奈飿I(yè)費(fèi)和小區(qū)內(nèi)共有收益，作為本小區(qū)業(yè)主（院落居民）共同設(shè)立的常用基金、備用基金，屬于信托財(cái)產(chǎn)[31]。委托人委托信托財(cái)產(chǎn)給受托人（物管）管理和使用，物管同時(shí)履行謹(jǐn)慎和忠實(shí)管理財(cái)產(chǎn)的信義責(zé)任和法定的其他物業(yè)管理責(zé)任。

再次，受益人具有與委托人相同的“監(jiān)督權(quán)力”，人人都可以監(jiān)督物管的一切行為，這種關(guān)系設(shè)定是基于《中華人民共和國信托法》（以下簡稱“《信托法》”）的法律授權(quán)，也是“信托制”的關(guān)鍵。圍繞著信托財(cái)產(chǎn)管理和由受托人使用這些資金安排的服務(wù)供給，雖然業(yè)主個(gè)體就可以監(jiān)督物管，但最終決定權(quán)還是在物管，也就是業(yè)主不能以監(jiān)督為名違反合同、隨意干涉物管提供質(zhì)價(jià)相符的管理與服務(wù)活動。在收益分配上，“信托制”采取的是“剩余共享模式”⑦，這一模式使物管和業(yè)主都有分享剩余的機(jī)會，由此促進(jìn)兩者在合作中同心協(xié)力、互相監(jiān)督。

最后，“信托制”物業(yè)管理模式采用了《信托法》中只有公益信托才要求必備的信托監(jiān)察人制度。監(jiān)察人可以由基層政府、社工服務(wù)組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)（如律師事務(wù)所）、社會專家等社區(qū)外部力量擔(dān)任，他們以監(jiān)督受托人、保護(hù)受益人的身份加入治理過程，行使《信托法》規(guī)定的監(jiān)察人法定權(quán)力。監(jiān)察人由委托人設(shè)立信托時(shí)確立，獨(dú)立于所有其他信托當(dāng)事人。

（二）配置定理二：沿關(guān)系梳理能力

既有物業(yè)管理模式存在一定程度上的機(jī)制錯(cuò)配，且忽視了物管和業(yè)主的能力因素，使得物管擁有牟取私利的巨大“漏洞”。社區(qū)生活本質(zhì)是社區(qū)利益相關(guān)者之間的合作伙伴關(guān)系，社區(qū)治理是社區(qū)利益相關(guān)者之間合作治理社區(qū)公共事務(wù)的過程[32]。然而當(dāng)前社區(qū)物業(yè)管理中，作為利益相關(guān)者之一的業(yè)主，卻往往處于被動地位，自身權(quán)益得不到有效保障；一個(gè)重要原因就在于，社區(qū)作為基層社會治理單元，管理主體多而復(fù)雜，且資源稟賦、發(fā)展規(guī)劃等各有差異[33]。以往的物業(yè)管理模式忽視了這一點(diǎn)，使得“委托—代理”關(guān)系出現(xiàn)扭曲、變形。在社區(qū)物業(yè)糾紛中，相對于物管而言，業(yè)主的物業(yè)管理知識缺乏、組織水平較低，能力的差異造成雙方的“弱—強(qiáng)”不平等關(guān)系?？梢詮闹鲃幽芰捅粍幽芰蓚€(gè)維度，分析物業(yè)管理模式中物管和業(yè)主的能力情況。

物管的主動能力指物管為實(shí)現(xiàn)自身利益而具備的能力，對于既有模式而言，主要是致力于提高勞動生產(chǎn)率、偷工減料等降低服務(wù)開支的能力，如采取通過減少開支使“結(jié)余”最大化的措施、雇傭廉價(jià)職工甚至吃空額行為、以盈利導(dǎo)向?qū)嵤爸腔蹣怯罟芾怼?、利用人工智能?shí)現(xiàn)24小時(shí)客服在線服務(wù)等。被動能力是為符合業(yè)主期望和合同約定而具有的能力，在已有的模式中表現(xiàn)為服務(wù)業(yè)主和問題解決的能力，如遇到電梯損壞、消防事故、高空拋物時(shí)通過積極解決來化解危機(jī)等，而這些能力均由業(yè)主們繳納的物業(yè)費(fèi)予以支撐。在“包干制”為代表的物業(yè)管理模式中，物管的收益是通過“結(jié)余歸己”獲得的；因此，其被動能力越強(qiáng)，資金成本也會越高，而收益就會越少。所以，既有模式其實(shí)是抑制、限制了物管被動能力的發(fā)揮，進(jìn)而驅(qū)動物管產(chǎn)生避責(zé)行為。

業(yè)主的主動能力是維護(hù)自身權(quán)益所具備的能力，可以分為個(gè)體能力和業(yè)主組織的主動能力。比如，發(fā)生個(gè)人車位爭執(zhí)時(shí)請求物管出面說明和調(diào)解、對物管擅自決定將小區(qū)共有綠化用地改建為停車位提起訴訟等。業(yè)主組織的主動能力明顯不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于個(gè)體的主動能力。被動能力是物業(yè)服務(wù)合同的履約能力，在全國普遍施行的“包干制”下，業(yè)主組織在一定程度上沒有了被動能力，即便是“酬金制”，業(yè)主組織的被動能力也一定程度上取決于業(yè)委會的智慧與能力水平。而業(yè)主的被動能力主要是能夠按時(shí)交納物業(yè)費(fèi)，但在既有模式下，物管的諸多管理服務(wù)瑕疵都導(dǎo)致業(yè)主自我閹割這種能力從而獲得短期的甚或僅僅是心理上的平衡。但這種行為的后果明顯不利于雙方的合作。通過基層社區(qū)治理實(shí)踐比較可以發(fā)現(xiàn)，業(yè)主組織或業(yè)主個(gè)體的主動能力明顯小于物管的主動能力，而業(yè)主組織和業(yè)主個(gè)體的被動能力相對物管技術(shù)性的被動能力則更加相形見絀，這就導(dǎo)致了物管公司在小區(qū)物業(yè)管理活動中獨(dú)大且不受監(jiān)督的現(xiàn)狀。

在組織結(jié)構(gòu)方面，物管作為公司，更像是一個(gè)擁有現(xiàn)代管理系統(tǒng)的有機(jī)體，物管的組織結(jié)構(gòu)與松散的業(yè)主結(jié)構(gòu)形成反差，業(yè)主群體難以形成合力。現(xiàn)代城市中萬人及以上人數(shù)的社區(qū)已經(jīng)屢見不鮮，且不同社區(qū)內(nèi)部利益多元、問題多樣，個(gè)性化的要求不斷釋放，“各掃門前雪”和“關(guān)起門來過日子”等碎片化、原子化的相處方式日益成為眾多業(yè)主的生活常態(tài)，再加上目前《民法典》規(guī)定業(yè)主大會會議要有超過三分之二的業(yè)主人數(shù)和面積參加才有效⑧，因此業(yè)主的群體能力受到自身組織特點(diǎn)和制度上比例要求的約束。而像訴權(quán)等權(quán)力，由于個(gè)體業(yè)主不是合同當(dāng)事人，只能由業(yè)主委員會代表業(yè)主大會行使；但在經(jīng)濟(jì)利益對人驅(qū)動的大環(huán)境中，業(yè)主委員會的行為能力和導(dǎo)向并不一定以業(yè)主共同利益為目標(biāo)。

在物業(yè)管理的專業(yè)知識方面，業(yè)主們來自各行各業(yè)，絕大多數(shù)業(yè)主都缺乏物業(yè)管理知識，業(yè)主們從事的工作與物業(yè)管理存在行業(yè)壁壘。業(yè)主們或業(yè)主組織的集資能力差，導(dǎo)致無法聘請外部專業(yè)力量代為行使權(quán)力。實(shí)踐中，這些因素進(jìn)一步弱化了物管服務(wù)業(yè)主的被動能力，遵規(guī)守約的被動能力常常因物管侵權(quán)而失去動力，業(yè)主只好選擇拒絕交納物業(yè)費(fèi)作為對失責(zé)的抵抗。北京瀛和律師事務(wù)所于2022年發(fā)布的《中國物業(yè)管理糾紛大數(shù)據(jù)報(bào)告（2013—2022）》顯示⑨，全國以物業(yè)服務(wù)合同為糾紛案由的案件數(shù)量（截至調(diào)查結(jié)束時(shí)已經(jīng)登記在裁判文書網(wǎng)的案件量）為3,520,308件，其中“涉及侵權(quán)、賠償類案件”數(shù)量為419,014件，案數(shù)排在物業(yè)服務(wù)合同糾紛十四個(gè)具體類型的第二位（第一位為“涉及物業(yè)費(fèi)糾紛案件”），比數(shù)量最少的“涉及物業(yè)公司破產(chǎn)、清算、重組等糾紛案件”多出414,013件。進(jìn)一步地說，由于物管自身能力不足所引發(fā)案件數(shù)量僅是由于物管侵權(quán)引發(fā)案件數(shù)量的1.2%左右，且在“涉及侵權(quán)、賠償類案件”中還未包含“涉及物業(yè)公司損壞公共設(shè)備設(shè)施”“涉及水電費(fèi)、供暖費(fèi)、供冷費(fèi)”和“涉及公示相關(guān)文件”等糾紛類型的案件，以及沒有進(jìn)入訴訟程序的物管違規(guī)事件。

在強(qiáng)物業(yè)—弱業(yè)主關(guān)系中，小區(qū)業(yè)主數(shù)量大、身份雜、協(xié)調(diào)難、專業(yè)性不足，難以勝任小區(qū)管理工作。物管有著專業(yè)管理優(yōu)勢和組織協(xié)調(diào)能力，更適合成為小區(qū)的“管家”。業(yè)主委員會的組織結(jié)構(gòu)松散、成員專業(yè)素質(zhì)不強(qiáng)，難以發(fā)揮相應(yīng)的監(jiān)督管理功能[34]。物管和業(yè)主的主、被動能力差距已然構(gòu)成物業(yè)糾紛過程中的關(guān)鍵變量，不僅深刻影響著現(xiàn)有制度的治理功效，而且與現(xiàn)有制度中存在的機(jī)制錯(cuò)配相結(jié)合，使社區(qū)物業(yè)沖突治理成為頗為難解的癥結(jié)。

“信托制”物業(yè)管理模式與既往模式不同，本文基于再造的“委托—代理”關(guān)系，對物管和業(yè)主的能力進(jìn)行深入考察和分析，為兩者的權(quán)責(zé)配置尋找能力上的基礎(chǔ)和依據(jù)（見表1）。在“信托制”物業(yè)管理模式中，物管的主動能力包括保盤能力和榮譽(yù)維系能力（形象塑造能力），被動能力為利他能力，也就是提供“質(zhì)價(jià)相符”服務(wù)的能力；業(yè)主的主動能力由選聘能力和監(jiān)督能力組成，交費(fèi)能力為被動能力?！靶磐兄啤蔽飿I(yè)管理模式實(shí)行透明化和服務(wù)過程標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管，物管牟利的“黑箱”不復(fù)存在，工酬由合同規(guī)定（取物業(yè)服務(wù)費(fèi)用10%左右為酬金）且不易改變。因此，物管的管理沖動不再是“包干制”和“酬金制”中的盈利，而變成為了取得有尊嚴(yán)的報(bào)酬所進(jìn)行的“適管”。此外，物管要擴(kuò)大自己的經(jīng)營范圍，就要具備形象塑造能力，做好形象工作，努力維持自己的企業(yè)榮譽(yù)，形成示范規(guī)模效應(yīng)。

表1　“信托制”物業(yè)管理模式中物管與業(yè)主的能力維度

“信托制”中的物管更加強(qiáng)調(diào)自身的“維穩(wěn)”功能，以“有限作為”而非求變的理念實(shí)現(xiàn)對業(yè)主物業(yè)的“善管”。業(yè)主自行決定選用物管，通過公開選聘的方式為自己選擇“忠誠管家”。與“包干制”“酬金制”造成對業(yè)主知情權(quán)的抑制相反，“信托制”更加凸顯個(gè)體業(yè)主的能力和地位，倡導(dǎo)業(yè)主“人人知情、人人監(jiān)督”，業(yè)主維護(hù)自身利益的監(jiān)督能力得到彰顯。在被動能力上，物管入駐社區(qū)進(jìn)行管理后，為實(shí)現(xiàn)物管的正常運(yùn)營，業(yè)主需要有支付物業(yè)服務(wù)費(fèi)用的能力；與之相對，物管需要提供“質(zhì)價(jià)相符”的服務(wù)以滿足業(yè)主的服務(wù)期待。物管和業(yè)主的能力在“信托制”物業(yè)管理模式中相輔相成、相互促進(jìn)，能夠推動社區(qū)多元治理主體人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有。

（三）配置定理三：依能力確定權(quán)責(zé)

在配置定理二的基礎(chǔ)上，“信托制”依據(jù)業(yè)主和物管的“弱—強(qiáng)”能力現(xiàn)狀，通過業(yè)主大會重新與物管簽訂“信托制”物業(yè)服務(wù)合同，展開主體權(quán)責(zé)的再配置，遵循了能力派生權(quán)責(zé)的原則，實(shí)現(xiàn)了權(quán)責(zé)范圍一致（見圖4），這正是“信托制”物業(yè)管理模式的權(quán)責(zé)配置思路。物管的組織結(jié)構(gòu)和管理知識都優(yōu)于業(yè)主，物管的主動能力和被動能力大于業(yè)主。因此，“信托制”物業(yè)管理模式并沒有選擇建構(gòu)物管和業(yè)主的“強(qiáng)—強(qiáng)”對等制衡關(guān)系，而是在尊重物管和業(yè)主能力差異這種社會現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上建構(gòu)起權(quán)責(zé)與能力的配套機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“自我均衡”，從而保證各方圍繞物業(yè)治理實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

圖4　“信托制”物業(yè)管理模式中的權(quán)責(zé)劃分

圖中，主體界線將權(quán)責(zé)域按照歸屬作出區(qū)分，左上角為業(yè)主的權(quán)責(zé)域，其余部分為物管的權(quán)責(zé)域。如上文所述，在責(zé)任劃定偏向上，與國外物業(yè)管理模式中將過失和疏忽責(zé)任歸于業(yè)主的制度設(shè)計(jì)不同，我國以法律規(guī)定的形式要求作為物業(yè)管理人的物管要承擔(dān)更大的管理責(zé)任。換言之，在私人合同約定的責(zé)任之外，再以國家法律的形式讓受托人承擔(dān)兜底責(zé)任，這是一種中國特色的責(zé)任歸屬設(shè)定。在物業(yè)管理中，這些法定責(zé)任散見于《民法典》《特種設(shè)備安全法》《消防法》《治安管理處罰法》等法律之中。如《民法典》第一千二百五十四條規(guī)定禁止從建筑物中拋擲物品。物管具有安全保障的義務(wù)，如果未能盡到安全保障義務(wù)，那么就應(yīng)該承擔(dān)未履行安全保障義務(wù)的侵權(quán)責(zé)任⑩。除了國家層面的普遍性立法規(guī)定外，這一責(zé)任還延伸到地方立法中。以北京市制定的《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》為例，規(guī)定城市居住地區(qū)的生活垃圾分類管理工作由物管負(fù)責(zé)，如果物管沒有在責(zé)任范圍內(nèi)開展生活垃圾分類知識宣傳和指定專人負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督單位及個(gè)人進(jìn)行生活垃圾分類?，就要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

物管承擔(dān)了對內(nèi)（社區(qū)）和對外（社會）的雙重責(zé)任。因此，相比于業(yè)主只通過交物業(yè)費(fèi)承擔(dān)責(zé)任，物管的責(zé)任范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于業(yè)主的責(zé)任范圍。這實(shí)際上是在物管作為“服務(wù)人”的定位基礎(chǔ)上，國家以法律形式強(qiáng)制給物管增加了一重“秩序監(jiān)管者”角色，形成“物管—社會”和“物管—政府”關(guān)系。這部分法定責(zé)任的存在促使物管通過行使購買物業(yè)管理責(zé)任保險(xiǎn)的權(quán)利向保險(xiǎn)公司轉(zhuǎn)移，因此形成“物管—保險(xiǎn)人”的外部關(guān)系，而與業(yè)主的權(quán)責(zé)關(guān)系主要在于內(nèi)部合同約定。

在物管和業(yè)主的權(quán)責(zé)域內(nèi)部，權(quán)責(zé)域界線將正方形平均分成權(quán)力域和責(zé)任域，正方形的右上半為權(quán)力域，左下半是責(zé)任域，代表權(quán)責(zé)的平等、對應(yīng)和制衡?？梢钥吹剑锕芎蜆I(yè)主各自的權(quán)責(zé)都遵循“權(quán)責(zé)一致”原理。

成都市武侯區(qū)基于以上權(quán)責(zé)配置理念，率先掀起“信托制”物業(yè)管理模式實(shí)驗(yàn)，成為導(dǎo)入“信托制”的先行城市，取得顯著政策執(zhí)行效果。2019年5月，成都市武侯區(qū)率先選擇糾紛較多、業(yè)主最不滿意的“問題小區(qū)”開展“信托制”試點(diǎn)，著手從制度和源頭上破解治理難題。試點(diǎn)過程中，中共成都市武侯區(qū)委城鄉(xiāng)社區(qū)治理委員會根據(jù)《信托法》設(shè)計(jì)出了系列機(jī)制來調(diào)整規(guī)范業(yè)主與物管的關(guān)系。如強(qiáng)化每個(gè)業(yè)主參與權(quán)力的業(yè)主共同基金開放式預(yù)算、開立每個(gè)業(yè)主均有權(quán)查詢銀行流水的雙密碼賬戶，并引入信托監(jiān)察人作為發(fā)生制度危機(jī)時(shí)的托底制度抓手。

首先，設(shè)立“雙重密碼查詢”機(jī)制，利用雙密碼賬戶將知情權(quán)有效地賦予受益人（具體到單個(gè)業(yè)主）。試點(diǎn)小區(qū)圍繞信托財(cái)產(chǎn)的管理設(shè)計(jì)出雙密碼基金賬戶，由銀行設(shè)置賬戶的“支取密碼”和“查詢密碼”，并通過“銀企直連”功能將查詢功能通過微信小程序展現(xiàn)給每個(gè)業(yè)主，個(gè)體業(yè)主使用小程序就可以隨時(shí)監(jiān)督共有基金賬戶的銀行流水信息。

其次，實(shí)施“標(biāo)準(zhǔn)化過程監(jiān)管”。個(gè)體業(yè)主有權(quán)查閱、復(fù)制物業(yè)服務(wù)所有信息，包括財(cái)務(wù)原始憑證和服務(wù)過程記錄，由此將集體行動轉(zhuǎn)化為選擇性的個(gè)體行為，使得知情權(quán)與受益人組織效率低、群體松散的主動能力特征相適應(yīng)。

再次，采取“舉證責(zé)任倒置”機(jī)制。通過《信托法》要求受托人要保留全部管理服務(wù)記錄的法定要求，落實(shí)受益人的質(zhì)詢權(quán)。因?yàn)椴樽C、舉證帶有專業(yè)性，受益人很難通過自己能力完成。所以，試點(diǎn)社區(qū)賦予個(gè)體受益人質(zhì)詢權(quán)的同時(shí)，相當(dāng)于實(shí)現(xiàn)了類似“舉證責(zé)任倒置”的制度效果。換言之，由物管證明自己本身沒有過失，如果不能證明，物管就要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

復(fù)次，落實(shí)“信托監(jiān)察制度”，設(shè)立信托監(jiān)察人補(bǔ)足受益人的監(jiān)督權(quán)。業(yè)主在既有物業(yè)管理模式中受制于財(cái)務(wù)、法律、管理等知識不足，監(jiān)督效果大打折扣。試點(diǎn)小區(qū)的“信托制”模式則規(guī)定可以委托監(jiān)察人監(jiān)督受托人。如有的小區(qū)由“兩委”擔(dān)任監(jiān)察人，通過召開協(xié)調(diào)會議、建立“滿意度評價(jià)”機(jī)制等方式履行職責(zé)。一方面，受益人要履行交物業(yè)費(fèi)的責(zé)任。受益人通過小程序能夠及時(shí)查看其他每個(gè)業(yè)主是否按時(shí)交費(fèi)，這就加強(qiáng)了業(yè)主的相互監(jiān)督，因此受益人的知情權(quán)與交費(fèi)責(zé)任是一致的。另一方面，受益人的惡意行為要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因?yàn)榕e證責(zé)任倒置的效果和信托監(jiān)察人的設(shè)立加強(qiáng)了受益人的質(zhì)詢權(quán)、監(jiān)督權(quán)，所以為了避免權(quán)力被濫用、保證物管正常運(yùn)營，受益人在合法監(jiān)督之外不能任意干涉受托人，這就實(shí)現(xiàn)了受益人的質(zhì)詢權(quán)、監(jiān)督權(quán)與合法責(zé)任的一致。

最后，實(shí)行“隔離外部賠付”制度。在物管的權(quán)責(zé)方面，物管因具有較強(qiáng)的經(jīng)營能力而擁有信托基金的全面管理權(quán)，同時(shí)，武侯區(qū)依據(jù)《信托法》第二十五至第二十九條規(guī)定了物管應(yīng)承擔(dān)的謹(jǐn)慎責(zé)任和忠實(shí)責(zé)任。在面對日常管理的外部風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，如果發(fā)生消防或電梯安全事故，受托人就要為受益人抵御風(fēng)險(xiǎn)，隔離外部賠付責(zé)任。更進(jìn)一步，受托人違背信托目的帶來的資金損失，也只能由自己負(fù)責(zé)。武侯區(qū)的試點(diǎn)社區(qū)讓小區(qū)物管回歸“忠誠管家”角色，實(shí)現(xiàn)了物業(yè)服務(wù)水平、物業(yè)費(fèi)收繳率、居民滿意度和物業(yè)矛盾糾紛“三提一降”的制度目標(biāo)。從武侯區(qū)的試點(diǎn)來看，雖然物管和業(yè)主在能力上是不平等的，物管的權(quán)責(zé)也不等于業(yè)主的權(quán)責(zé)，但物管和業(yè)主自身實(shí)現(xiàn)了均衡。換言之，物業(yè)管理實(shí)現(xiàn)了“有多大的手，端多大的碗”，各自權(quán)責(zé)與能力相契合，因此“不平等”是“可持續(xù)的”。

五、結(jié)論與討論

基層社會的安定團(tuán)結(jié)是國家安全的基礎(chǔ)?，F(xiàn)有對于物業(yè)糾紛的研究致力于構(gòu)建業(yè)主和物管之間“強(qiáng)—強(qiáng)”制衡關(guān)系，或者從內(nèi)部視角賦權(quán)于弱勢業(yè)主、歸責(zé)于強(qiáng)勢物管，或者從外部視角強(qiáng)調(diào)政府介入。針對物管與業(yè)主之間的矛盾沖突，本文從治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)責(zé)關(guān)系切入，提出了“能力—權(quán)力—責(zé)任”框架。這一框架將物管和業(yè)主的能力作為權(quán)責(zé)配置的基礎(chǔ)依據(jù)，是對已有研究的縱向延伸。研究表明，只有治理主體的權(quán)責(zé)與其能力相匹配，主體才能充分行使權(quán)力、履行責(zé)任。“信托制”物業(yè)管理模式正是從業(yè)主和物管的能力出發(fā)分配權(quán)責(zé)，才使得“能力—權(quán)力—責(zé)任”平衡；相較于以往的物業(yè)管理模式，如“包干制”和“酬金制”等，實(shí)現(xiàn)了“還權(quán)”“賦能”和“歸位”的制度目的。

首先，治理結(jié)構(gòu)中的角色關(guān)系設(shè)定以能力作為基本依據(jù)。治理結(jié)構(gòu)就是治理主體之間關(guān)系呈現(xiàn)的形態(tài)[35]，不同的治理結(jié)構(gòu)從角色關(guān)系上反映不同主體之間的權(quán)責(zé)設(shè)置和互動方式，每種治理形式受特定因素的影響而呈現(xiàn)出有效性或無效性[36]。因此，尋求特定治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵影響因素，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)和確定適合的角色關(guān)系，就成為破解治理結(jié)構(gòu)問題的重要思路?！靶磐兄啤蔽飿I(yè)管理模式之所以取得治理成效并對“包干制”和“酬金制”治理結(jié)構(gòu)有所突破，正是因?yàn)樵诜治龊蜌w納以往物業(yè)管理模式局限的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)“弱—強(qiáng)”關(guān)系構(gòu)成業(yè)主和物管沖突的關(guān)鍵所在，由此抓住問題的癥結(jié)，在實(shí)質(zhì)上以業(yè)主、物管以及業(yè)委會等的能力為基礎(chǔ)，在形式上依托民法中的信托法理，借鑒監(jiān)護(hù)制度、信托制度、代理制度重塑物管和業(yè)主之間的信托法律關(guān)系，將弱勢業(yè)主設(shè)置為受益人、非專業(yè)業(yè)委會（或業(yè)主大會）設(shè)置為委托人、強(qiáng)勢物管設(shè)置為受托人，并引入“第三方”監(jiān)察人代表業(yè)主利益，從而實(shí)現(xiàn)角色關(guān)系恰適性重構(gòu)。

其次，以制度的形式確認(rèn)治理主體的能力，賦予能力以合法性和穩(wěn)定性。對于參與公共事務(wù)治理的主體而言，他們具有公共性，因此為避免“弱肉強(qiáng)食”的叢林法則，制度公理確定了“法無授權(quán)不可為”的原則。在賦予治理主體以權(quán)力的同時(shí)，也要規(guī)定權(quán)力的效力范圍；超出制度規(guī)定的范圍，即使有能力作為依托，權(quán)力的行使也是不受制度所保護(hù)的；如果發(fā)生權(quán)力濫用的問題，治理主體就要依制度規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這就使得能力派生出的權(quán)責(zé)始終在制度框架的范圍之內(nèi)，受到制度的確認(rèn)、控制和約束，能力由此才能具備合法性和穩(wěn)定性，維系運(yùn)轉(zhuǎn)均衡?！靶磐兄啤本褪窃诜治鑫锕芎蜆I(yè)主能力的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)信托關(guān)系與“物管—業(yè)主”關(guān)系的契合，并進(jìn)一步用《信托法》作出確認(rèn)的?！靶磐兄啤彪m然注重物管和業(yè)主的能力要素，并將能力作為基礎(chǔ)依據(jù)，但是“信托制”以《信托法》為框架，對物管和業(yè)主的主、被動能力進(jìn)行了確認(rèn)，使之不能逾越合法界限?！缎磐蟹ā芬蕴貏e法的形式明確了信托構(gòu)造的權(quán)力責(zé)任關(guān)系，并賦予這種權(quán)力責(zé)任關(guān)系以法律效力[37]。

最后，設(shè)立外部均衡機(jī)制將“不平等”的能力關(guān)系轉(zhuǎn)換為治理主體權(quán)責(zé)的“可持續(xù)”均衡。能力在一定程度上是治理主體的社會屬性，甚至是自然屬性，因此難以在短時(shí)間內(nèi)為缺乏相應(yīng)能力的主體——尤其是組織性的群體主體——切實(shí)賦能，這也就進(jìn)一步導(dǎo)致了基層自治的社會期望與居民能力不足之間的落差?，F(xiàn)實(shí)中，更多的制度設(shè)計(jì)似乎出于對居民參與能力的期望和理想，而致力于將居民設(shè)定在法律上與其他主體的平等地位，建構(gòu)一個(gè)“強(qiáng)—強(qiáng)”制衡格局。但從主體關(guān)系上作出的制衡式設(shè)計(jì)往往存在諸多問題，其中最為關(guān)鍵的就是主體的能力與制度規(guī)定存在差距，主體的能力難以達(dá)到制度的初衷。由此，將差異性突出的能力作為基礎(chǔ)進(jìn)行權(quán)責(zé)配置，首先實(shí)現(xiàn)主體自身的均衡，使主體的能力得到切實(shí)發(fā)揮不失為一種新的可行選擇?！靶磐兄啤钡臋?quán)責(zé)配置以能力為基礎(chǔ)，制度確認(rèn)的是實(shí)際的能力，而不再是僅存在于理想中對業(yè)主的社會期盼，換言之，承認(rèn)業(yè)主的能力不足，所以減少了權(quán)責(zé)與能力的失衡，切實(shí)增強(qiáng)了物管和業(yè)主自身權(quán)責(zé)履行的可行性和合理性，制度所規(guī)定的權(quán)責(zé)不再“懸置”“虛置”。

本文呈現(xiàn)的社區(qū)治理中的“可持續(xù)的‘不平等’能力關(guān)系”，實(shí)際是基層治理結(jié)構(gòu)中權(quán)責(zé)均衡配置下的新型主體關(guān)系?！澳芰Α獧?quán)力—責(zé)任”框架將能力納入權(quán)責(zé)關(guān)系配置的分析中來，并將能力定位為權(quán)責(zé)配置的基礎(chǔ)，為研究居民自治情境下的權(quán)責(zé)配置提供了新的解釋，有助于化解治理中的矛盾沖突。本文也存在一定不足之處。第一，由于“能力”概念本身的模糊以及在現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在的測量難度，本文對于能力的分析尚有待深化，以進(jìn)一步明確與權(quán)責(zé)之間的邏輯關(guān)聯(lián)。第二，任何一項(xiàng)制度都不是完美的，“信托制”物業(yè)管理模式的適用之處在于它的權(quán)責(zé)配置是基于物管和業(yè)主的能力進(jìn)行的，并對“包干制”和“酬金制”作出了完善和修正，但“信托制”本身還存在一些不足，未來是否會隨著社區(qū)治理環(huán)境的變化而進(jìn)一步完善以及如何完善，尚存在一定的探索空間。未來，可以在更多的案例場景中，不斷歸納能力的內(nèi)涵與類型，對“能力—權(quán)力—責(zé)任”的分析框架進(jìn)行完善，并對實(shí)踐及時(shí)加以歸納和總結(jié)，以期對基層沖突治理中主體權(quán)責(zé)配置現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)密理論建構(gòu)。

① 參見趙全軍、陳艷艷：《權(quán)力概念的多面解讀》，《云南社會科學(xué)》2004年第4期。

② 參見張賢明：《政治責(zé)任與法律責(zé)任的比較分析》，《政治學(xué)研究》2000年第1期。

③ 參見呂世倫、張學(xué)超：《權(quán)利義務(wù)關(guān)系考察》，《法制與社會發(fā)展》2002年第3期。

④ 我國《民法典》第九百四十二條等規(guī)定了物管的法律責(zé)任，如采取合理措施保護(hù)業(yè)主的人身、財(cái)產(chǎn)安全，采取合理措施制止、向有關(guān)行政主管部門報(bào)告并協(xié)助處理違反法律法規(guī)的行為，因此，物管從事物業(yè)管理過程中要承擔(dān)因疏忽過失等原因造成的業(yè)主人身傷亡或財(cái)產(chǎn)損失責(zé)任，而物業(yè)管理責(zé)任保險(xiǎn)就是指保險(xiǎn)公司向物管收取保險(xiǎn)費(fèi)，進(jìn)而依法承擔(dān)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任的保險(xiǎn)類型。

⑤ 當(dāng)“酬金制”中的服務(wù)代管資金不足時(shí)，為維持小區(qū)物業(yè)管理的正常運(yùn)營，由物管代替業(yè)主先行墊付。墊資可以計(jì)算貸款利息，實(shí)踐中，物管正是通過設(shè)定貸款利息而實(shí)現(xiàn)違規(guī)盈利的。

⑥ 《民法典》第二百八十條規(guī)定：“業(yè)主大會或者業(yè)主委員會的決定，對業(yè)主具有法律約束力?！?/p>

⑦ 在導(dǎo)入“信托制”物業(yè)管理模式的小區(qū)中，除受托人按合同約定比例（一般為10%左右）從基金中獲取基本報(bào)酬外，由于受益人和受托人分別提供資金和勞動等不同生產(chǎn)要素，如果受托人能做到努力提高勞動生產(chǎn)率、降低服務(wù)支出，那么物業(yè)服務(wù)費(fèi)用與公共收益用到年底還有正的剩余。此時(shí)受托人還可以獲得激勵(lì)，就是與受益人協(xié)商分享剩余。“包干制”和“酬金制”的收益分配都屬于“獨(dú)占剩余”，造成業(yè)主與物管過度看重自身利益而相互矛盾，“剩余共享模式”則能夠有效避免物管和業(yè)主之間圍繞“剩余”產(chǎn)生的沖突。

⑧ 《民法典》第二百七十八條規(guī)定：“業(yè)主共同決定事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由專有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決?！?/p>

⑨ 報(bào)告由中國政法大學(xué)趙中華團(tuán)隊(duì)編寫，報(bào)告分為“物業(yè)管理糾紛主要類型、訴前調(diào)解糾紛占比、現(xiàn)有的訴前調(diào)解機(jī)制和工作成效”三大篇章，樣本涵蓋上海市、廣東省、四川省、江蘇省、北京市、浙江省、安徽省、遼寧省、重慶市、湖北省等主要省份及城市，時(shí)間跨度近10年，翔實(shí)總結(jié)分析了中國物業(yè)管理糾紛類型、特點(diǎn)、發(fā)展情況等內(nèi)容。

⑩ 《民法典》第一千二百五十四條規(guī)定：“禁止從建筑物中拋擲物品。從建筑物中拋擲物品或者從建筑物上墜落的物品造成他人損害的，由侵權(quán)人依法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；經(jīng)調(diào)查難以確定具體侵權(quán)人的，除能夠證明自己不是侵權(quán)人的外，由可能加害的建筑物使用人給予補(bǔ)償?？赡芗雍Φ慕ㄖ锸褂萌搜a(bǔ)償后，有權(quán)向侵權(quán)人追償。物業(yè)服務(wù)企業(yè)等建筑物管理人應(yīng)當(dāng)采取必要的安全保障措施防止前款規(guī)定情形的發(fā)生；未采取必要的安全保障措施的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)未履行安全保障義務(wù)的侵權(quán)責(zé)任?！?/p>

? 《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》第三十六條規(guī)定了生活垃圾分類管理責(zé)任人應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定，第三款明確生活垃圾分類管理責(zé)任人為物業(yè)管理企業(yè)（物管），并由市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門督促其依法履行義務(wù)。

[1] 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等. 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)住宅物業(yè)管理工作的通知[EB/OL]. (2020-12-25)[2022-11-01]https: //www.mohurd.gov.cn/gongkai/zhengce/zhengcefilelib/202101/20210105_248692. html.

[2] 習(xí)近平. 高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報(bào)告[EB/OL].(2022-10-25)[2022-11-01]https:// baijiahao.baidu.com/s?id=174766696833740 7608&wfr=spider&for=pc.

[3] 宋偉哲. 住宅專項(xiàng)維修資金法律制度的批判與重構(gòu)[J]. 河北法學(xué), 2022(5).

[4] 錢志遠(yuǎn). 受困的業(yè)主自治和失控的市場擴(kuò)張——由一個(gè)“職業(yè)物鬧”事件引發(fā)的探討[J]. 社會發(fā)展研究, 2022(1).

[5] 陳鵬. 城市社區(qū)物業(yè)費(fèi)困局及其對策思考[J]. 行政管理改革, 2018(6).

[6] 中國消費(fèi)者協(xié)會. 2022年全國消協(xié)組織受理投訴情況分析[EB/OL]. (2023-02-15)[2023-03-12] https://www.cca.org.cn/tsdh/detail/30582. html.

[7] 陳朋. 權(quán)責(zé)失衡的社區(qū)治理——基于上海市的實(shí)證分析[J]. 國家行政學(xué)院學(xué)報(bào), 2015(5).

[8] 吳愛輝. 物業(yè)管理中業(yè)主自治機(jī)構(gòu)立法缺失及其完善[J]. 西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）, 2009(9).

[9] 魏瑋. 非居住物業(yè)管理的矛盾糾紛及其化解——以上海市為例[J]. 城市問題, 2014(1).

[10] 漆國生. 社區(qū)物業(yè)管理糾紛化解機(jī)制研究——以糾紛化解的選擇性和有效性為視角[J]. 廣東社會科學(xué), 2010(4).

[11] 仇葉. 住宅小區(qū)物業(yè)管理糾紛的根源——基于合同治理結(jié)構(gòu)變形與約束軟化視角的解讀[J]. 城市問題, 2016(1).

[12] 劉媛. 政府介入社區(qū)物業(yè)管理的路徑選擇——以和諧社區(qū)治理中政府職能“正位”為視角[J]. 江西社會科學(xué), 2013(11).

[13] 張雪霖. 城市住宅小區(qū)物業(yè)管理面臨的困境及其生成機(jī)制[J]. 北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）, 2018(3).

[14] 王德福. 業(yè)主自治的困境及其超越[J]. 求索, 2019(3).

[15] 葉娟麗, 韓瑞波. 吸納式合作機(jī)制在社區(qū)治理中為何失效? ——基于H小區(qū)居委會與物業(yè)公司的個(gè)案分析[J]. 南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)）, 2019(2).

[16] John Horton. Political Obligation[M]. Hound mills: The Macmillan Press Ltd, 1992.

[17] 王海明. 權(quán)利義務(wù)類型論[J]. 首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）, 2007(4).

[18] 袁振龍, 張輝文. 法律解決物業(yè)糾紛的運(yùn)行邏輯[J]. 北京社會科學(xué), 2008(3).

[19] [印]阿瑪?shù)賮啞ど? 以自由看待發(fā)展[M]. 任賾, 于真, 譯. 北京：中國人民大學(xué)出版社, 2002.

[20] 姜延軍, 薛傳正. 論阿馬蒂亞·森“可行能力”的政治哲學(xué)意蘊(yùn)——現(xiàn)代政治哲學(xué)理念解讀[J]. 南京政治學(xué)院學(xué)報(bào), 2008(2).

[21] 張賢明, 張力偉. 論責(zé)任政治[J]. 政治學(xué)研究, 2018(2).

[22] 國家發(fā)展和改革委員會、建設(shè)部. 國家發(fā)展改革委、建設(shè)部關(guān)于印發(fā)物業(yè)服務(wù)收費(fèi)管理辦法的通知[EB/OL]. (2003-11-13)[2022-11-01]https://www.gov.cn/govweb/gongbao/content/ 2004/content_62896. htm.

[23] 國務(wù)院. 物業(yè)管理?xiàng)l例[EB/OL]. ( 2018-03-19)[2022-11-10]https: //flk. npc. gov. cn/detail2. html?ZmY4MDgwODE2ZjNjYmIzYzAxNmY0MGRhZWJmMzA3Nzk.

[24] 孫柏瑛, 胡盼. 城市社區(qū)物管“信托制”實(shí)驗(yàn)：行動目標(biāo)與行動路線[J]. 學(xué)海, 2022(4).

[25] 陳鋒, 李明令. 組織異化：對業(yè)委會偏離社區(qū)治理的一個(gè)解讀[J]. 西南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）, 2023(1).

[26] 建設(shè)部. 2005年城鎮(zhèn)房屋概況統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].(2006-07-04)[2022-11-10]http: //big5. www.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/gzdt/ 2006-07/04/content_326591. htm.

[27] 陳文, 黃衛(wèi)平. 城市社區(qū)業(yè)主維權(quán)：現(xiàn)狀、成因與對策[J]. 中州學(xué)刊, 2009(3).

[28] 張金娟. 物業(yè)管理酬金制的理論與實(shí)踐[J]. 城市問題, 2018(4).

[29] 劉建軍, 王維斌. 社區(qū)物權(quán)治理的政治邏輯[J]. 齊魯學(xué)刊, 2019(4).

[30] 央廣網(wǎng). 監(jiān)管缺位保障不足有了業(yè)委會, 物業(yè)麻煩就解決了嗎[EB/OL].(2022-11-07) [2022-11-10]https: //baijiahao. baidu. com/s?id=17487 96756617733741&wfr=spider&for=pc.

[31] 成都市發(fā)展經(jīng)濟(jì)促進(jìn)會. 住宅小區(qū)（院落）信托制物業(yè)服務(wù)指南[EB/OL]. ( 2021-11-21)[2022-11-10]http://www.ttbz.org.cn/Pdfs/Index/?ftype= st&pms=55853, .

[32] 陳偉東, 李雪萍. 社區(qū)治理主體：利益相關(guān)者[J]. 當(dāng)代世界與社會主義, 2004(2).

[33] 陸軍, 丁凡琳. 多元主體的城市社區(qū)治理能力評價(jià)——方法、框架與指標(biāo)體系[J]. 中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報(bào), 2019(3).

[34] 何艷玲. 人民城市之路[M]. 北京: 人民出版社, 2022.

[35] 王臻榮. 治理結(jié)構(gòu)的演變: 政府、市場與民間組織的主體間關(guān)系分析[J]. 中國行政管理, 2014(11).

[36] 唐秋偉. 網(wǎng)絡(luò)治理的模式: 結(jié)構(gòu)、因素與有效性[J]. 河南社會科學(xué), 2012(5).

[37] 李群星. 信托的法律性質(zhì)與基本理念[J]. 法學(xué)研究, 2000(3).

D638

A

1008-4479（2024）02-0065-14

2023-12-21

國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目“黨建引領(lǐng)視閾下‘雙報(bào)到’制度推動基層治理創(chuàng)新研究”（23BDJ017）；教育部社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目“治理體系現(xiàn)代化背景下基層黨建引領(lǐng)多元主體參與社區(qū)治理研究”(18YJC840052)

張必春（1982—），男，江蘇揚(yáng)州人，社會學(xué)博士，政治學(xué)博士后，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，華中師范大學(xué)湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心副主任，主要研究方向?yàn)槌鞘猩鐓^(qū)治理；

陳瑞敏（1998—），男，山東泰安人，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院碩士研究生，華中師范大學(xué)湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心科研助理，主要研究方向?yàn)橹型庹沃贫扰c基層治理。

責(zé)任編輯范瑞光