國外應(yīng)對重大傳染病疫情的軍地協(xié)同模式與策略

丁陶，栗美娜

在世界各國抗擊重大傳染病疫情行動中，軍隊發(fā)揮了重要的作用，很多時候軍地合作成為抗擊疫情的關(guān)鍵［1］。在一些國家，軍隊在應(yīng)對疫情方面做出了重要貢獻，得到了民眾的認可和贊譽，而在另一些國家，軍隊的參與引發(fā)對民眾權(quán)利的擔(dān)憂，破壞了軍民互信的建立［2］。在重大傳染病大流行的情況下，軍隊如何參與以及軍地如何協(xié)同的問題仍缺乏深入研究。本文對國外應(yīng)對重大傳染病疫情的軍地協(xié)同模式、關(guān)鍵要素及策略與啟示進行了探討。

1 外軍參與應(yīng)對重大傳染病的背景與實例

重大傳染病暴發(fā)時，對醫(yī)療設(shè)施和物資需求的猛然增加，許多國家地方衛(wèi)生力量難以滿足抗擊疫情的需要。為填補地方能力的不足，軍隊參與抗疫行動并提供支持。在世界幾次重大傳染病抗疫過程中，如在應(yīng)對埃博拉病毒、亞洲流感、寨卡病毒、大流行性流感以及新型冠狀病毒的傳播中，各國軍隊均發(fā)揮了重要作用。為應(yīng)對新型冠狀病毒，意大利、法國和瑞典等國家動用軍隊建立方艙醫(yī)院，并提供必要的醫(yī)療設(shè)備［3］。匈牙利武裝部隊在多家醫(yī)院安裝醫(yī)療帳篷，開展新冠病毒篩查工作。意大利倫巴第大區(qū)向民眾開放軍隊醫(yī)院，提高國家衛(wèi)生系統(tǒng)應(yīng)對傳染病的能力［4］。瑞典、匈牙利等國派出軍隊醫(yī)療人員加強其地方醫(yī)院的醫(yī)療力量［5］。英國軍隊提供氧氣和個人防護設(shè)備等抗疫物資［6］。比利時和德國征用軍用救護車和飛機運送患者和物資等。

2 應(yīng)對重大傳染病的軍地協(xié)同模式

一般來說，影響軍隊參與應(yīng)對重大傳染病模式的因素有很多，包括不同國家的政治環(huán)境與體制制度、人口密度、軍隊的組織能力和傳染病的流行程度等。根據(jù)軍隊參與的程度，可分為以下3 種模式［7］。但這3 種模式并不是一成不變的，會隨著疫情的動態(tài)、國家的控制能力做出相應(yīng)的調(diào)整，本文僅對這3 種模式的規(guī)律進行總結(jié)，并重點分析其中的優(yōu)缺點。

2.1 軍隊最低限度參與的軍地協(xié)同模式 該模式主要是由地方主導(dǎo)，軍隊一般以提供技術(shù)支持的形式在有限的范圍內(nèi)參與，主要根據(jù)傳染病的傳播水平和地方應(yīng)急響應(yīng)能力決定是否參加。采用軍隊有限參與模式的國家，一般在疫情發(fā)生的初期，軍隊參與較少，軍隊參與的工作一般局限于專業(yè)技術(shù)支持（主要是后勤、運輸能力或邊境控制）。這些國家具備初級保健能力，也為重大傳染病疫情處置做了必要準(zhǔn)備。例如韓國、新西蘭、瑞典及加拿大在新冠病毒流行期間提供有限的軍隊技術(shù)支持［8］。國家層面上，加拿大總理在新聞發(fā)布會上明確表示避免軍事介入；在地方層面，加拿大魁北克省部署了少部分軍隊參與疫情處置。在瑞典，北大西洋公約組織（North Atlantic Treaty Organization， NATO）利用軍事危機等級管理系統(tǒng)處理斯德哥爾摩主要醫(yī)院的患者激增問題［9］。軍隊有限參與的軍地協(xié)同模式的優(yōu)點是由地方主導(dǎo)疫情處置，對地方事務(wù)的影響小，指揮權(quán)和控制權(quán)的爭議較小，各司其職，軍地關(guān)系比較順暢，同時成本也遠遠低于其他2 種模式。缺點是，由于缺少軍隊的主導(dǎo)性作用，地方控制能力相對較弱，尤其是邊境管制能力不足，不利于傳染病的封鎖與控制。

2.2 地方主導(dǎo)的軍地協(xié)同模式 地方主導(dǎo)的軍地協(xié)同模式是應(yīng)對重大傳染病疫情的最常見和更廣泛的操作模式，能夠顯著提高公共衛(wèi)生系統(tǒng)應(yīng)急處置能力。該模式下軍隊與地方協(xié)同形成軍地聯(lián)合機構(gòu)。例如塞爾維亞的貝爾格萊德萊爾臨時醫(yī)院，以及位于米盧斯的法國野戰(zhàn)醫(yī)院都是在地方公共衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)難以應(yīng)對疫情時建造的臨時性軍隊醫(yī)院。美國向地方醫(yī)院派遣醫(yī)療隊，并將醫(yī)院船派往紐約與洛杉磯來彌補地方衛(wèi)生力量的不足［10］。新加坡軍隊向民眾分發(fā)口罩，追蹤密接患者，并協(xié)助在機場進行人員篩查［11］。南非部署國防軍開展健康支持服務(wù)、保護隔離點等任務(wù)［12］。地方主導(dǎo)的軍地協(xié)同模式優(yōu)點突出，軍隊參與抗擊疫情的做法穩(wěn)定了民心，提高了民眾對抗擊重大傳染病的信心，同時該模式下資源的整合更加高效，資源的補充、邊境控制、隔離封鎖能力都顯著提高。該模式的缺點是指揮和控制權(quán)容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清現(xiàn)象，如何處理主導(dǎo)權(quán)是這一模式的最大難題。

2.3 軍隊主導(dǎo)的軍地協(xié)同模式 軍隊主導(dǎo)的軍地協(xié)同模式，是由軍方領(lǐng)導(dǎo)整個重大傳染病的處置工作。采用這一模式的典型國家有印度尼西亞、斯里蘭卡、緬甸、泰國和菲律賓［13］。另一些國家在疫情初期采用地方主導(dǎo)的軍地協(xié)同模式，后轉(zhuǎn)向以軍隊為主導(dǎo)的模式。代表性國家為阿根廷、巴西、墨西哥、智利、烏拉圭、厄瓜多爾和秘魯［14］。例如，隨著新冠病毒危機的惡化，巴西軍方逐漸開始承擔(dān)并領(lǐng)導(dǎo)疫情防控工作［15］。軍隊主導(dǎo)模式的優(yōu)點是控制和封鎖能力明顯增強，應(yīng)對重大傳染病的效率高、速度快，資源補充迅速。缺點是容易引發(fā)對指揮控制權(quán)等問題的擔(dān)憂。

3 軍地協(xié)同應(yīng)對重大傳染病的關(guān)鍵要素

3.1 軍地信任的建立 信任關(guān)系的建立是軍地協(xié)同處置重大傳染病疫情中的關(guān)鍵問題之一。組織間協(xié)作是一個復(fù)雜的系統(tǒng)過程，具有各自的目標(biāo)和組織結(jié)構(gòu)，具備各自的職責(zé)與自主權(quán)，此外在協(xié)作過程中由于各自的組織目標(biāo)差異而出現(xiàn)分歧［16-17］。即使是制定了詳細的合作計劃，在執(zhí)行過程中也可能出現(xiàn)各種突發(fā)狀況而無法完全實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，從而導(dǎo)致信任危機。從各國處置重大傳染病疫情的軍地協(xié)同實踐看，軍隊和地方機構(gòu)如果缺乏明確和持久的合作關(guān)系，在協(xié)作過程中就容易在領(lǐng)導(dǎo)、運行和后勤合作等方面產(chǎn)生爭議。而且疫情初期由于缺乏對疫情的全面態(tài)勢感知，以及對抗疫需求難以充分判斷，對軍地之間的信任度都會造成一定的阻礙。因此，在軍地協(xié)同處置重大傳染病疫情中求同存異、建立信任尤為重要。

3.2 指揮控制沖突的解決 如何處理軍地雙方指揮控制沖突也是軍地處置重大傳染病疫情的關(guān)鍵問題。指揮控制的目的是實現(xiàn)組織間的協(xié)同作用，這意味著需將軍地組織的目標(biāo)整合為同一目標(biāo)，并監(jiān)督目標(biāo)的實現(xiàn)。軍地聯(lián)合組織一般是臨時性的組織，在制定目標(biāo)時經(jīng)常遇到挑戰(zhàn)。實踐中由于缺乏明確性的統(tǒng)一目標(biāo)，以及疫情形勢的快速變化導(dǎo)致軍地組織優(yōu)先處理的目標(biāo)和事務(wù)不明確。而且許多軍地聯(lián)合組織多或少地依賴于各自的組織特點和管理模式，而不是依賴于標(biāo)準(zhǔn)操作程序和計劃來運行。同時由于2 個組織考慮自身的控制權(quán)，又具有不同的任務(wù)目標(biāo)和“指揮鏈”，因此兩者之間存在溝通的差異和控制權(quán)的分歧［18］。因此，軍地協(xié)同處置重大傳染病疫情有必要制定共同目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)流程，從而解決組織間的指揮控制沖突。

3.3 潛在負面影響的控制 軍地協(xié)同處置重大傳染病疫情中還需要控制其潛在的負面影響。一方面是對地方事務(wù)的影響。許多研究學(xué)者都強調(diào)了軍隊參與疫情防控可能會產(chǎn)生的一系列負面問題［19］。這些擔(dān)憂集中于軍隊在執(zhí)行治安管控等任務(wù)時對地方政府和公民權(quán)利的影響［20］。例如秘魯和洪都拉斯由軍方執(zhí)行宵禁。在薩爾瓦多和危地馬拉，軍隊審問和拘留那些違反封鎖控制措施的民眾。另一方面是對軍隊?wèi)?zhàn)斗力的直接或間接影響。軍隊參與重大傳染病疫情處置，對軍隊的演訓(xùn)及戰(zhàn)備工作帶來一定影響。軍隊需要綜合評估參與抗擊重大疫情的影響，尤其是要評估對軍人健康造成的風(fēng)險以及執(zhí)行疫情防控任務(wù)對作戰(zhàn)能力的影響。因此，在軍地協(xié)同處置重大傳染病疫情中需要控制其可能產(chǎn)生的負面影響，促進疫情防控任務(wù)的完成。

4 軍地協(xié)同應(yīng)對重大傳染病的策略與啟示

4.1 建立軍地信任機制 建立互信機制是軍地協(xié)同成功的關(guān)鍵要素。富有成效的軍地協(xié)同組織取決于組織的共同價值觀、優(yōu)先處理原則以及標(biāo)準(zhǔn)化的流程［21-22］。建立信任的第一步是軍地雙方共享信息、制定防控計劃和共同展開活動，在領(lǐng)導(dǎo)控制、安全和溝通問題上加強協(xié)調(diào)與合作，整合兩個組織的資源從而獲得人力、資源及管理方面的雙重能力優(yōu)勢。其次需要良好的溝通，以加強軍地對疫情的態(tài)勢感知和評估、加強兩者之間的資源分配、技術(shù)合作和信息共享，以促進相互理解。

4.2 建立軍地聯(lián)合指揮機構(gòu) 軍地協(xié)同處置重大傳染病疫情要合理運用軍地資源，建立基于統(tǒng)一目標(biāo)共識的軍地聯(lián)合指揮機構(gòu)，以加強組織間的合作。然而軍地聯(lián)合指揮機構(gòu)的工作較為復(fù)雜，其復(fù)雜性主要由以下原因引起：兩者需要執(zhí)行的任務(wù)不同、軍地之間的協(xié)同程度、任務(wù)的緊急性、不同的組織文化以及領(lǐng)導(dǎo)模式和方法差異、各自的自主權(quán)不同［23］。因此需要制定標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序保障軍地各自衛(wèi)生系統(tǒng)的檢查結(jié)果互聯(lián)互通互認，保障患者順利轉(zhuǎn)移以及減少軍地之間的程序差異而引起的合作爭議。

4.3 加強軍地聯(lián)合培訓(xùn)與演習(xí) 軍地聯(lián)合培訓(xùn)與演習(xí)有利于提高重大傳染病疫情處置的應(yīng)急能力。首先，針對軍地醫(yī)務(wù)人員及主官開展聯(lián)合培訓(xùn)，能夠提升醫(yī)務(wù)人員疫情處置技術(shù)水平，促進軍地了解各自的運作方式并加強信任。其次，開展基于情景的針對重大傳染病疫情處置的軍民聯(lián)合演練，遴選預(yù)備隊骨干人選參加演練，及時動態(tài)更新救援隊、應(yīng)急隊和預(yù)備隊人選信息，能夠提高應(yīng)急行動的能力，為應(yīng)對未來可能的突發(fā)衛(wèi)生事件做好準(zhǔn)備。