地方治理視角下的我國地方稅體系建設(shè)探析

李燕

【摘要】地方稅是地方政府財政的重要來源，也是地方政府實現(xiàn)有效治理的基礎(chǔ)與保障?；赝母镩_放后地方稅制演化路徑，增進(jìn)地方治理效能的地方稅制面臨著稅種結(jié)構(gòu)不平衡問題、地方專享稅收收入占稅收收入的比重明顯偏低、地方稅收收入對地方支出的支撐能力明顯不足、地方稅種要素不完善，促進(jìn)綠色低碳方面作用不夠等困境。面向未來，還需要完善地方稅體系建設(shè)，提升地方政府治理能力。

【關(guān)鍵詞】地方稅；地方治理；地方稅主體稅種

【基金項目】2020年廣西高校中青年教師科研基礎(chǔ)能力提升項目“ 地方有效治理激勵視角下的稅收制度構(gòu)建研究”（2020KY38001 ）。

一、引言

在我國現(xiàn)有的體制下，地方政府是地方治理的主體?！翱たh治，則天下安”，地方政府在國家治理中發(fā)揮著重要作用，其治理水平的高低也影響著國家治理的成效。地方稅作為地方財政收入來源的重要部分，可以說是地方政府能夠?qū)崿F(xiàn)有效治理的重要基礎(chǔ)。黨的十九屆六中全會通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出，要“加快建立現(xiàn)代財政制度”“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”。健全地方稅體系是現(xiàn)代稅收制度改革的內(nèi)在要求，因此需要將地方稅制度的完善融入國家治理大局之中，實現(xiàn)地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、改革開放以來我國地方稅制演化路徑

改革開放以來，在逐漸理順中央和地方政府財政分配關(guān)系的過程中，地方稅制也得到了進(jìn)一步的完善。

1.1979～1993年：“利改稅”與財政包干制

改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)體制開始從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，稅制改革在此背景下展開。這一時期的稅制改革主要是通過調(diào)整中央政府和地方政府的分配關(guān)系，從而調(diào)動地方政府的積極性。1983～1984年兩步“利改稅”解決了國營企業(yè)過于依附國家的計劃與分配，缺乏主動性與積極性的問題，自此后稅收也逐漸成為國家財政收入的主要形式。1985年“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制將財政收入劃分為三個部分：中央財政固定收入、中央和地方財政共享收入、地方財政固定收入。集體企業(yè)所得稅、農(nóng)牧業(yè)稅、城市房地產(chǎn)稅等12個稅種收入歸地方財政。

1988年，財政大包干的財政管理體制，逐漸取代了兩步“利改稅”，地方的年度預(yù)算收支指標(biāo)經(jīng)中央核定后，由地方包干完成，地方自求平衡，超支不補，結(jié)余留用。這一階段地方將城鄉(xiāng)個體工商戶所得稅、個人所得稅、獎金稅等5種稅種劃歸地方稅，而且開征了耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅兩個新稅種，地方稅的稅種更加豐富。但包干制下，地方政府獲取了經(jīng)濟(jì)增長帶來財政收入增長的主要部分，中央財政日趨困難。中央財政收入占國家財政收入和國家財政收入占GDP的“兩個比重”急劇下滑。分稅制改革在此背景下推行。

2.1994～2013年：“分稅制”改革

1994年的分稅制改革對于我國現(xiàn)行地方稅制體系的建設(shè)意義重大。把實施宏觀調(diào)控、維護(hù)國家穩(wěn)定的稅種（關(guān)稅、消費稅和中央企業(yè)所得稅等8個稅種）確定為中央稅，由中央征收，并作為中央財政的固定收入；將有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地區(qū)間穩(wěn)定的稅種（營業(yè)稅、個人所得稅和房產(chǎn)稅等18個稅種）交由地方征收有利于促進(jìn)中央與地方財政平衡的稅種確立為共享稅。分稅制財政管理體制，將中央和地方政府的事權(quán)和財政支出范圍進(jìn)行了劃分，中央和地方稅體系得以建立。除此之外，還制定了中央財政對地方財政的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。這既進(jìn)一步理順了中央和地方間的激勵機(jī)制、財政機(jī)制，也保障了地方政府財政收入來源的穩(wěn)定，讓地方政府在抓經(jīng)濟(jì)、搞發(fā)展的強(qiáng)大內(nèi)生動力的驅(qū)動下不斷煥發(fā)生機(jī)，為我國經(jīng)濟(jì)增長奠定了強(qiáng)大基礎(chǔ)，穩(wěn)步實現(xiàn)了稅制改革目標(biāo)。

3.2013年至今：構(gòu)建和優(yōu)化現(xiàn)代財政制度背景下的地方稅制

在分稅制改革基本確立地方稅框架之后，稅制中仍然存在著許多不利于公平競爭、高效征管以及收入分配的因素。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，我國圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)，對地方稅進(jìn)行了逐步完善。

（1）1994年分稅制改革后，地方財政的主體稅種一直是營業(yè)稅，但是營業(yè)稅和增值稅因為抵扣鏈條不銜接產(chǎn)生的重復(fù)征稅，讓部分行業(yè)稅負(fù)過高且行業(yè)間稅負(fù)差異較大等問題日益突出。因此，從2012年開始至2016年，先從上海率先啟動增值稅擴(kuò)圍試點，逐漸將增值稅的征管范圍覆蓋到所有行業(yè)，完成了對貨物增加值、服務(wù)的全鏈條征管。在此之后營業(yè)稅退出歷史舞臺?！盃I改增”的實施促進(jìn)了“行業(yè)稅制不公”這一歷史遺留問題的解決，但是也導(dǎo)致了作為地方稅主體稅種的營業(yè)稅不復(fù)存在，中央政府和地方政府收入分享機(jī)制的完善逐漸成為地方稅體系建設(shè)的重點。

（2）為更好地順應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需求，增強(qiáng)全社會環(huán)境保護(hù)意識，更好地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，2018年開征環(huán)境保護(hù)稅。通過強(qiáng)化企業(yè)治污減排責(zé)任，對主動采取措施降低污染物排放濃度的企業(yè)給予稅收減免優(yōu)惠的政策。不僅對企業(yè)形成了有效的激勵約束機(jī)制，而且《環(huán)境保護(hù)稅法》作為自1994年稅制改革以來出臺的第一個地方稅種，對促進(jìn)地方稅體系的豐富與發(fā)展具有重要的里程碑意義。

三、增進(jìn)地方治理效能的地方稅制現(xiàn)實困境

地方政府支出責(zé)任在不斷加大，因此迫切需要相對穩(wěn)定的財政收入來源，地方稅體系建設(shè)也成為重要命題。但是目前地方稅體系建設(shè)進(jìn)程仍然相對滯后，種種問題阻礙了地方稅體系的進(jìn)一步完善。

1.稅種結(jié)構(gòu)不平衡問題

在我國現(xiàn)行的地方稅體系中，地方稅由地方共享稅和地方專享稅兩大類構(gòu)成。地方共享稅由增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅等構(gòu)成，地方專享稅由房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅、煙葉稅、耕地占用稅、契稅、環(huán)境保護(hù)稅等構(gòu)成。隨著“營改增”政策的施行，地方稅主體稅種被取消，中央稅和地方稅保持了多年五比五的分配比例被打破，直至今日地方稅缺乏主體稅種的問題依然沒有得到解決?，F(xiàn)階段我國地方稅收收入主要以共享稅稅收為主體，2022年共享稅占地方稅收收入的73%，地方專享稅收收入占地方稅收收入比重低。近年來，直接稅比例雖有緩慢上升的趨勢，但我國目前仍以間接稅為主，作為能夠有效調(diào)節(jié)收入分配的財產(chǎn)稅目前尚處在缺位狀態(tài)。一方面作為地方專享稅種的房地產(chǎn)稅，雖然具有稅基較寬、覆蓋面較大、稅源充足等特點，但我國房地產(chǎn)稅改革有著來自城鎮(zhèn)商品住房擁有者、高價值住房擁有者、地方政府、金融機(jī)構(gòu)等多方壓力，至今房地產(chǎn)稅仍在試點階段，未在全國推行，進(jìn)展緩慢。另一方面，在我國，由于在征稅對象、計稅依據(jù)、稅率、征稅環(huán)節(jié)等方面存在難點，遺產(chǎn)稅的開征尚需一定時間。這無疑都不利于地方稅主體稅種的建立，為地方稅制體系的完善帶來了挑戰(zhàn)。

2.地方稅收收入對地方支出的支撐能力不足

2016年全面“營改增”后原本由地方財政專享的營業(yè)稅也成為中央與地方共享的增值稅，地方財政收入對共享收入的依賴度進(jìn)一步提高。地方專享稅收入比重過低，使得地方財政不得不依賴共享稅收入，并且中央政府調(diào)整共享稅的稅種、稅率、稅基等稅制安排，導(dǎo)致地方專享稅收入不穩(wěn)定。缺乏穩(wěn)定的收入預(yù)期不利于地方政府專注于本地經(jīng)濟(jì)社會長期發(fā)展、培育穩(wěn)定可靠的地方稅源，這也是造成“土地財政”、行政性收費等問題加重的原因之一。

地方稅是地方政府提供基本公共服務(wù)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運行、優(yōu)化資源配置的重要收入來源。在我國現(xiàn)行以收定支、收支掛鉤的分稅制財政管理體制下，地方財政支出取決于地方財政收入。如表1所示，近十年來，地方稅收收入占地方一般公共預(yù)算支出比例逐年下滑，2022年僅占34%，為十年來最低，可以看出地方稅收收入對一般公共預(yù)算支出的貢獻(xiàn)不足，地方政府提供公共服務(wù)還需要依賴中央對地方返還、轉(zhuǎn)移支付及非稅收入等。

注：根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)計算得出

3.地方稅種要素不完善，促進(jìn)綠色低碳方面作用不夠

黨的二十大報告提出，中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。我國當(dāng)前的綠色稅收體系以環(huán)境保護(hù)稅、資源稅和消費稅為主，其中作為地方專享稅種之一的環(huán)境保護(hù)稅自2018年開征以來在促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)上發(fā)揮著重要作用，資源稅雖然是中央和地方共享稅種。但是除海洋、石油企業(yè)繳納的資源稅歸中央，其他企業(yè)納稅人繳納的資源稅均歸地方所有，2022年歸地方所有的資源稅占資源稅總體的96.7%?？梢哉f地方稅種要素的完善，對促進(jìn)綠色低碳方面意義重大。但是當(dāng)前地方稅體系稅種在稅率、征收的范圍等方面還存在改進(jìn)的空間。例如，在稅率方面，資源稅稅率偏低，2022年，資源稅僅占地方稅收收入的4.3%，比重較低，不利于我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展與資源的節(jié)約利用。

四、推進(jìn)地方有效治理的稅制體系構(gòu)建

1.建立地方主體稅種，加快地方稅體系重構(gòu)進(jìn)程

一直以來我國施行的是以稅額劃分為主的稅收分享模式，這一模式既盡可能地避免了稅收分權(quán)帶來的種種征管漏洞，又能夠為地方政府發(fā)揮財政激勵作用賦予一定的自主權(quán)利。從近期來看，以來源穩(wěn)定、稅額較大的增值稅和企業(yè)所得稅等共享稅為主，地方專享稅為輔的地方稅體系仍需堅持，但應(yīng)根據(jù)激勵效應(yīng)和各種稅種發(fā)揮的作用等，來動態(tài)調(diào)整兩級政府稅收收入分配比例以及共享稅征收的范圍，從而讓地方稅收收入能夠相對穩(wěn)定并實現(xiàn)可持續(xù)增長；從中長期來看，仍要大力發(fā)展地方專享稅的主體稅種。房地產(chǎn)稅本身具有諸多優(yōu)點，例如覆蓋面大、稅源充分、收入穩(wěn)定以及便于監(jiān)控等，對于完善地方稅體系，構(gòu)建現(xiàn)代財政制度、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化均有著重要作用，應(yīng)積極推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，將房地產(chǎn)稅作為地方稅專享稅種的主體稅種進(jìn)行培育。相對減少共享稅收入占比，逐步形成以地方專享稅為主體的地方稅體系，進(jìn)而實現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)的逐步優(yōu)化。

2.完善地方稅種，擴(kuò)大地方稅收入規(guī)模對現(xiàn)有的稅種進(jìn)行改造。

消費稅目前是中央稅，但在“營改增”后，關(guān)于消費稅能否成為地方稅的話題受到廣泛關(guān)注。2019年，隨著《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》的出臺，“后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”為消費稅的改革指明了方向。未來消費稅將向地方稅轉(zhuǎn)型，可考慮將煙、酒、小汽車、成品油等主要征稅對象的增量收入劃入地方省級政府，擴(kuò)大地方稅來源；并加快消費稅征稅環(huán)節(jié)后移的改革進(jìn)程，在消費稅收入下劃至地方的同時需要將征管環(huán)節(jié)同步后移至批發(fā)、零售環(huán)節(jié)。此外，挖掘新稅源，充實地方稅收入，對財產(chǎn)所有人遺、贈財產(chǎn)開征遺產(chǎn)稅和贈與稅。

3.完善環(huán)境保護(hù)稅與資源稅，提升地方生態(tài)治理成效

環(huán)境保護(hù)稅和資源稅是專門為了更好地進(jìn)行生態(tài)治理，實現(xiàn)綠色稅收而開征的地方稅種，然而無論是環(huán)境保護(hù)稅還是資源稅的部分稅制，都存在一些問題，而無法較好地發(fā)揮生態(tài)治理及促進(jìn)綠色稅收實現(xiàn)的效能。一方面，當(dāng)前我國環(huán)境保護(hù)稅的收入規(guī)模較小，這并不符合稅收的外部性定價原則。2022年我國環(huán)境保護(hù)稅收入僅為203.27億元，而地方財政節(jié)能環(huán)保支出卻高達(dá)5235.84億元，即便加上3381.61億元的資源稅，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了地方政府生態(tài)治理的資金需要。之所以產(chǎn)生環(huán)境保護(hù)稅收入過低的問題，原因在于2018年環(huán)境保護(hù)“費改稅”采用的彈性區(qū)間稅額安排以及過低的稅額設(shè)計。因此提升環(huán)境保護(hù)稅的治理功能，應(yīng)避免整體稅額偏低，環(huán)境保護(hù)稅的稅額下限需要適當(dāng)提高。另一方面，現(xiàn)在資源稅的征收范圍十分有限，僅限于礦產(chǎn)品和鹽，而對于濕地、森林、草地等資源并未開征，這也讓資源稅無法達(dá)到預(yù)期的治理效能，因此，在“綠水青山就是金山銀山”這一理念的指導(dǎo)下，面向未來應(yīng)逐步擴(kuò)大資源稅的征收范圍。

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（作者單位：廣西國際商務(wù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）