公共衛(wèi)生體系下事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)研究*

顧蕙恩 浦 崧 朱 軍 傅 嬈

無錫市疾病預(yù)防控制中心（南京醫(yī)科大學(xué)附屬無錫疾病預(yù)防控制中心） 江蘇·無錫

一、引言

公共衛(wèi)生體系廣義上就是疾病預(yù)防控制系統(tǒng)，狹義來說公共衛(wèi)生體系主要由各級(jí)衛(wèi)生行政部門、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、醫(yī)療救治機(jī)構(gòu)和公共衛(wèi)生研究機(jī)構(gòu)等構(gòu)成，基本都是公共衛(wèi)生事業(yè)單位。與企業(yè)、非營利組織等其他社會(huì)法人組織相比，內(nèi)部控制機(jī)制相對(duì)薄弱，且存在職責(zé)不明、管理成本偏高、風(fēng)控意識(shí)不強(qiáng)等問題。隨著重大公共衛(wèi)生事件逐步增多，財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入也在增加，完善公共衛(wèi)生體系下事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制迫在眉睫。

自2014年1月1日起施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和評(píng)估方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、合同控制、評(píng)價(jià)與監(jiān)督等多個(gè)層面進(jìn)行了指導(dǎo)與規(guī)定，但在實(shí)際工作中，內(nèi)部控制工作建設(shè)工作進(jìn)度較為緩慢，且缺乏一定的體系。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容

1.預(yù)算控制

預(yù)算工作涉及上級(jí)主管部門、單位管理層、單位業(yè)務(wù)部門及財(cái)務(wù)部門，由上級(jí)主管部門下達(dá)預(yù)算管理政策、預(yù)算方案，并對(duì)預(yù)算進(jìn)度及使用情況進(jìn)行追蹤和考核。預(yù)算是內(nèi)部控制全流程的源頭，目前在實(shí)際預(yù)算中的問題包括全員預(yù)算管理理念和意識(shí)不強(qiáng)、績效指標(biāo)設(shè)計(jì)不科學(xué)、運(yùn)行監(jiān)控缺乏抓手等，最終導(dǎo)致實(shí)際經(jīng)費(fèi)使用出現(xiàn)偏差。

加強(qiáng)預(yù)算績效管理培訓(xùn)，確定歸口部門，落實(shí)責(zé)任主體是有效途徑。業(yè)務(wù)部門是編制、使用預(yù)算的主體，單位管理層對(duì)預(yù)算具有決定權(quán)，可加入紀(jì)檢、審計(jì)條線負(fù)責(zé)人，對(duì)預(yù)算的整體概況、可行性負(fù)責(zé)，針對(duì)經(jīng)費(fèi)使用過程中的重大調(diào)整進(jìn)行復(fù)核及批示。

財(cái)務(wù)部門是預(yù)算工作的監(jiān)督者，負(fù)責(zé)分解預(yù)算內(nèi)部控制制度的關(guān)鍵點(diǎn)，對(duì)業(yè)務(wù)部門所上交的預(yù)算資料進(jìn)行初步整理、審核、分解及細(xì)化，對(duì)整體預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)控和指導(dǎo)。

公共衛(wèi)生體系涉及的經(jīng)費(fèi)類型繁多，相比其他類型事業(yè)單位，存在大量試劑耗材、專用設(shè)備等特殊業(yè)務(wù)，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是下達(dá)之后在由相關(guān)業(yè)務(wù)部門出具預(yù)算。根據(jù)目前無錫市公共衛(wèi)生體系的主要業(yè)務(wù)類型，結(jié)合目前已有的內(nèi)部控制體系及財(cái)政部門的一體化系統(tǒng)業(yè)務(wù)邏輯，將業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制內(nèi)部控制流程分為“結(jié)轉(zhuǎn)、一預(yù)、二預(yù)”三個(gè)關(guān)鍵階段。

（1）“結(jié)轉(zhuǎn)”階段主要是業(yè)務(wù)部門復(fù)盤上一年度的預(yù)算執(zhí)行工作，并對(duì)該年度的預(yù)算工作進(jìn)行評(píng)估，完成上一年度剩余及該年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制準(zhǔn)備工作，為正式編制提供科學(xué)的依據(jù)。

（2）“一預(yù)”編制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)初稿，明確經(jīng)費(fèi)使用渠道、金額數(shù)量、截止時(shí)間，對(duì)于固定資產(chǎn)采購、人員培訓(xùn)、建筑修繕、工程建設(shè)、信息化項(xiàng)目等特殊業(yè)務(wù)注明業(yè)務(wù)所需資源，部分特殊經(jīng)費(fèi)報(bào)送不同的歸口部門，并由財(cái)務(wù)部門進(jìn)行整體復(fù)核。

（3）“二預(yù)”將所有的預(yù)算交至單位管理層進(jìn)行決策，對(duì)于一預(yù)中的重點(diǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行討論，包括業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)防范及相關(guān)控制措施，并進(jìn)行合理調(diào)整，出具完整預(yù)算經(jīng)費(fèi)表。

2.收支控制

目前，事業(yè)單位主要收入包括財(cái)政補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、經(jīng)營收入等，主要支出包括事業(yè)支出、經(jīng)營支出、上繳上級(jí)支出、其他支出等。根據(jù)經(jīng)費(fèi)類型將收入管理流程分為收入類目確定、收繳資金、開具票據(jù)、會(huì)計(jì)核算、上繳財(cái)政等環(huán)節(jié)，而支出管理流程分為業(yè)務(wù)部門提出申請(qǐng)、歸口及財(cái)務(wù)部門審批、管理層復(fù)核、費(fèi)用支出、會(huì)計(jì)憑證生成、賬務(wù)處理及出具財(cái)務(wù)報(bào)告等環(huán)節(jié)。

公共衛(wèi)生體系目前雖然是屬于一類事業(yè)單位，但是仍然保留著部分收費(fèi)職能，且目前在政策支持下進(jìn)行“創(chuàng)收”嘗試，在收入方面存在以下問題：未專門設(shè)置銀行賬號(hào)對(duì)不同的收入進(jìn)行管理，缺乏有效監(jiān)督；崗位設(shè)置不合理，存在人員混用的情況；內(nèi)部對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管理缺乏認(rèn)識(shí)；各項(xiàng)收入不能及時(shí)進(jìn)行財(cái)務(wù)分析，無法通過異常財(cái)務(wù)指標(biāo)及時(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)。

而在支出方面，公共衛(wèi)生體系相比其他體系經(jīng)費(fèi)來源更為復(fù)雜，包括基本公共衛(wèi)生、地方公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障、計(jì)劃生育、能力建設(shè)及其他衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，目前主要存在以下問題：未能進(jìn)行成本核算，沒有將日常業(yè)務(wù)和其他特殊業(yè)務(wù)進(jìn)行合理區(qū)分；支出途徑與預(yù)算存在較大偏差，存在年度突擊用錢的情況；支出經(jīng)費(fèi)沒有合理判斷，存在基本支出與項(xiàng)目支出相互擠壓的情況。收支管理涉及范圍廣且難以開展單環(huán)節(jié)管理，需要從表單及票據(jù)歸納整理、定期對(duì)賬和賬務(wù)處理等多個(gè)層面進(jìn)行管理和規(guī)則設(shè)置。

3.資產(chǎn)控制

目前，事業(yè)單位的資產(chǎn)以實(shí)物資產(chǎn)為主，包括專用設(shè)備、通用設(shè)備、家具、辦公用品、試劑耗材、房屋及相關(guān)建筑物等。由于資產(chǎn)類價(jià)值相對(duì)較大且使用周期較長，因此環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)都較多，一般資產(chǎn)的生命周期涉及獲取、驗(yàn)收、使用、維修、盤點(diǎn)和處置等步驟。風(fēng)險(xiǎn)主要包括以下幾個(gè)方面。

（1）前期沒有確定經(jīng)費(fèi)的來源，且無專業(yè)人員評(píng)估獲取的合理性及程序的合規(guī)性。

（2）驗(yàn)收過程中程序不完全，存在漏、缺登記信息的情況，造成資產(chǎn)流失及信息不符等問題。

（3）維修過程中未經(jīng)專業(yè)審計(jì)導(dǎo)致費(fèi)用不明、因業(yè)務(wù)發(fā)生變化而造成資產(chǎn)閑置浪費(fèi)、更新維修后效能無法達(dá)到工作要求等。

（4）沒有建立完善的盤點(diǎn)制度以及追責(zé)制度。

針對(duì)實(shí)物資產(chǎn)的特殊性，需要從預(yù)算、采購與審批、驗(yàn)收評(píng)估、維修、盤點(diǎn)和處置等多角度進(jìn)行內(nèi)部控制。

4.采購控制、合同控制、信息化控制等其他內(nèi)部控制

事業(yè)單位需要大量的試劑耗材、專業(yè)設(shè)備、信息系統(tǒng)、物業(yè)管理、印刷服務(wù)等，而這些大額的屬于政府采購，小額則屬于內(nèi)部采購，內(nèi)部控制機(jī)制主要針對(duì)的就是小額采購，主要流程包括完成財(cái)務(wù)預(yù)算、編制采購計(jì)劃、實(shí)施招標(biāo)采購。在采購過程中需要注意：在信息化平臺(tái)中確定采購流程、歸口部門及信息查驗(yàn)；針對(duì)采購目標(biāo)分權(quán)至不同部門及崗位分離機(jī)制，在專業(yè)設(shè)備上組織該領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行評(píng)估，形成招標(biāo)文件；招標(biāo)文件的公示、調(diào)整、確認(rèn)及備案；在業(yè)務(wù)、歸口、內(nèi)審、紀(jì)檢部門中抽調(diào)人員建立驗(yàn)收小組并進(jìn)行招標(biāo)采購。

合同控制目前主要是針對(duì)經(jīng)濟(jì)合同，合同管理包括訂立、調(diào)查、談判、文本擬定、審核、簽訂、履行、結(jié)算、補(bǔ)充、變更、轉(zhuǎn)讓和終止等環(huán)節(jié)。該過程風(fēng)控管理點(diǎn)可以總結(jié)為：與單位發(fā)展目標(biāo)的統(tǒng)一性、成本預(yù)算合理性及合規(guī)性；雙方履約能力的評(píng)估和信息真實(shí)性；簽訂人員權(quán)限及相關(guān)印件保管制度；及時(shí)對(duì)合同履行進(jìn)度進(jìn)行驗(yàn)收、分析；建立有效的追責(zé)制度，充分利用信息化手段對(duì)合同運(yùn)行流程進(jìn)行記錄。

目前，公共衛(wèi)生體系高度依托于信息化平臺(tái)，僅無錫市相關(guān)系統(tǒng)就包括預(yù)算管理一體化系統(tǒng)、支付系統(tǒng)、政府采購云系統(tǒng)等，且每年都會(huì)進(jìn)行功能迭代，因此重點(diǎn)在于信息安全、人員權(quán)限、流程合規(guī)及可持續(xù)訪問性。

三、事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的三大工具

預(yù)算、收支、資產(chǎn)、信息化、采購、合同等內(nèi)部控制手段相互關(guān)聯(lián)、層層相扣，對(duì)其進(jìn)行管理需充分考慮公共衛(wèi)生體系的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和運(yùn)行現(xiàn)狀，形成以內(nèi)部控制報(bào)告為基礎(chǔ)、績效管理為手段、信息技術(shù)為工具的公共衛(wèi)生體系內(nèi)部控制體系。

1.內(nèi)部控制報(bào)告

事業(yè)單位需要制定適宜的框架體系，定期對(duì)內(nèi)部控制工作進(jìn)行報(bào)告，前期需要梳理目前的公共衛(wèi)生業(yè)務(wù)流程、風(fēng)控環(huán)節(jié)、內(nèi)部控制人員構(gòu)成以及主要風(fēng)險(xiǎn)管理漏洞，核心內(nèi)容包括預(yù)算、收支、資產(chǎn)、采購、合同和信息化管理，并剖析目前的內(nèi)部權(quán)力集中的重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位的內(nèi)部控制建設(shè)情況，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的內(nèi)部控制建議及工作計(jì)劃。根據(jù)上文所分析的內(nèi)容將內(nèi)部控制建議與手段總結(jié)歸納為以下核心影響因素。

將影響因素融入內(nèi)部控制報(bào)告的實(shí)際使用中，并充分考慮公共衛(wèi)生體系的特征，將業(yè)務(wù)與內(nèi)部控制進(jìn)行聯(lián)系，將內(nèi)部控制報(bào)告分為四大部分。

（1）單位基本情況：機(jī)構(gòu)代碼、基本性質(zhì)、部門職能、在職人數(shù)、預(yù)算代碼、年度（季度）收支情況等。

（2）單位層面內(nèi)部控制情況：單位業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍、內(nèi)部控制人員框架和組織架構(gòu)、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行情況（業(yè)務(wù)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的分權(quán)、專項(xiàng)審計(jì)、輪崗、決策機(jī)制）、內(nèi)部控制問題整改進(jìn)度、財(cái)務(wù)報(bào)告合理性（會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、財(cái)務(wù)分析、信息化）。

（3）基于業(yè)財(cái)關(guān)系的內(nèi)部控制管理：內(nèi)部控制適用具體業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)職責(zé)分離、崗位輪崗、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（專項(xiàng)評(píng)估小組、評(píng)估流程和結(jié)果）、單位內(nèi)部控制建設(shè)總結(jié)（基于業(yè)務(wù)的制度、流程、人員及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)）、內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況、內(nèi)部控制信息化進(jìn)度。

（4）年度（季度）內(nèi)部控制問題及整改方案：由核心領(lǐng)導(dǎo)層、內(nèi)審、紀(jì)檢及相關(guān)歸口部門共同對(duì)審計(jì)出的問題進(jìn)行評(píng)估，監(jiān)督業(yè)務(wù)部門整改，并在下一年度（季度）對(duì)整改情況進(jìn)行總結(jié)評(píng)估。

2.績效管理

內(nèi)部控制報(bào)告偏向于文字描述，而績效管理則與內(nèi)部控制相輔相成，可以將信息、數(shù)據(jù)進(jìn)行量化，審核使用資金是否合規(guī)和效率化。基于目前機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制、人員架構(gòu)等情況，依據(jù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)整個(gè)流程將其分為資金投入、資金使用過程及效果評(píng)價(jià)三個(gè)一級(jí)指標(biāo)。

資金投入的二級(jí)指標(biāo)分為申請(qǐng)和落實(shí)，“專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)”這個(gè)二級(jí)指標(biāo)主要評(píng)判內(nèi)部控制流程、預(yù)算合規(guī)性、產(chǎn)出效益等?！皩ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)落實(shí)”這個(gè)二級(jí)指標(biāo)用于判斷經(jīng)費(fèi)是否及時(shí)下達(dá)，金額是否與批準(zhǔn)預(yù)算的金額、下達(dá)指標(biāo)相符。使用過程維度包含業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理以及內(nèi)部控制機(jī)制等二級(jí)指標(biāo)。綜合效果維度下的評(píng)價(jià)內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、群眾覆蓋面等三級(jí)指標(biāo)。

公共衛(wèi)生體系下的行政事業(yè)單位根據(jù)自身性質(zhì)對(duì)每級(jí)指標(biāo)設(shè)置評(píng)分比重，經(jīng)過與相關(guān)專家商議，在設(shè)置中更加看重前期與最終的結(jié)果產(chǎn)出，將投入、過程、效果等3個(gè)一級(jí)指標(biāo)打分比例，設(shè)置為20%、30%、50%。事業(yè)單位的資金主要來源于財(cái)政，更加偏向社會(huì)、生態(tài)及群眾覆蓋面等層面，其評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)提高。績效管理可以作為重要附件在內(nèi)部控制報(bào)告后，針對(duì)分?jǐn)?shù)較低的部分可對(duì)應(yīng)內(nèi)部控制報(bào)告找出原因進(jìn)行研究。

3.信息技術(shù)的應(yīng)用

生成式人工智能技術(shù)ChatGPT 是近年來被討論最多的，依托于強(qiáng)大數(shù)據(jù)分析與處理能力以及大型語言處理模型，為預(yù)算管理、數(shù)據(jù)分析提供動(dòng)態(tài)支持，目前公共衛(wèi)生體系下事業(yè)單位預(yù)算管理最大的痛點(diǎn)是前期預(yù)算與實(shí)際發(fā)生數(shù)據(jù)之間的矛盾，雖然“二預(yù)”和臨時(shí)預(yù)算修改提供了一定的解決方法，但在時(shí)效性和準(zhǔn)確性方面還是存在欠缺，而ChatGPT可以實(shí)時(shí)跟進(jìn)收支數(shù)據(jù)，結(jié)合自動(dòng)化技術(shù)，可根據(jù)以往的支出情況自動(dòng)生成預(yù)算報(bào)告，同時(shí)可以設(shè)置一定風(fēng)險(xiǎn)管理閾值，比如在人員經(jīng)費(fèi)、試劑耗材方向的比例，ChatGPT可以進(jìn)行智能化識(shí)別，進(jìn)一步強(qiáng)化公共衛(wèi)生體系下事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。