縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理工作探討

許 曼

太湖縣財(cái)政局 安徽·太湖

一、引言

黨的二十大報(bào)告對(duì)財(cái)政工作提出了明確要求，要求建立健全現(xiàn)代預(yù)算制度，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，完善財(cái)政政策，推進(jìn)財(cái)政體制改革，為縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理指明了方向。

建立健全現(xiàn)代預(yù)算制度，需要結(jié)合實(shí)際情況，確定工作目標(biāo)和工作方向，優(yōu)化預(yù)算結(jié)構(gòu)，對(duì)標(biāo)先進(jìn)，補(bǔ)齊短板。同時(shí)，還需要加強(qiáng)績(jī)效管理，擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，積極應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，不斷完善工作流程。

隨著財(cái)政體制改革不斷推進(jìn)，縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理還存在很多不足。因此，只有不斷加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理，建立規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理體系，才能不斷提高資金使用效率，促進(jìn)各項(xiàng)工作順利開(kāi)展。

二、縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理存在的問(wèn)題

1.地方財(cái)政收入銳減

第一，X縣的房地產(chǎn)市場(chǎng)處于調(diào)整期，與房地產(chǎn)有關(guān)的稅收大幅減少，政府性基金預(yù)算收入不斷下滑。X縣政府性基金預(yù)算收入2018年累計(jì)完成22.90億元，2019年累計(jì)完成13.44億元，2020年累計(jì)完成13.12億元，2021年累計(jì)完成7.47億元，2022年累計(jì)完成6.76億元。

第二，X縣屬于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，70%以上土地被限制開(kāi)發(fā)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)非常薄弱，地方財(cái)政自給率偏低。2022年，X縣地方財(cái)政收入僅實(shí)現(xiàn)5.54億元，地方財(cái)政自給率僅為16.98%。地方財(cái)政收入無(wú)法滿足各項(xiàng)工作的資金需求，財(cái)政收支矛盾較大。

第三，減稅降費(fèi)政策對(duì)地方財(cái)政收入的影響較大，導(dǎo)致地方實(shí)際可用財(cái)力不足。2022年，X縣留抵退稅2.21億元，地方實(shí)際可用財(cái)力減少0.33億元。

2.地方財(cái)政支出增加

第一，“三?！敝С霾粩嘣黾?。2023年，X縣行政事業(yè)單位在職人員1.11萬(wàn)人，離退休人員0.47萬(wàn)人，人員支出約20.95億元。2020—2022年，X縣“三?！敝С龇謩e為25.91億元、27.06億元、27.96億元，年均增長(zhǎng)率為3.88%。為了嚴(yán)控剛性支出、保障各部門(mén)正常運(yùn)行，X縣應(yīng)該嚴(yán)格審核項(xiàng)目支出，清理編外人員，加強(qiáng)資金管理。

第二，X縣在以前年度實(shí)施的PPP項(xiàng)目進(jìn)入集中付費(fèi)階段，剛性支出不斷增加。

第三，優(yōu)先保障民生領(lǐng)域支出。X縣將保障和改善民生放在工作首位，優(yōu)先保障民生領(lǐng)域支出。民生領(lǐng)域支出主要投向社會(huì)保障、就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水利等基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性的民生領(lǐng)域。

第四，庫(kù)款調(diào)度困難。截至2022年底，X縣財(cái)政庫(kù)款余額為1.12億元，庫(kù)款保障水平不高，導(dǎo)致庫(kù)款調(diào)度困難。

3.地方政府債務(wù)壓力大

X縣被省政府確定為鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)縣，經(jīng)濟(jì)底子薄，稅源基礎(chǔ)弱，基建負(fù)擔(dān)重。X縣為了保障和改善民生，補(bǔ)齊發(fā)展短板，通過(guò)各種渠道進(jìn)行融資，建設(shè)了一大批民生項(xiàng)目，形成了大量地方政府債務(wù)。X縣每年化解地方政府債務(wù)的工作任務(wù)較重，進(jìn)一步加劇了財(cái)政收支矛盾。

4.國(guó)有資產(chǎn)管理難度大

縣級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)是縣級(jí)財(cái)政部門(mén)的重要機(jī)構(gòu)，既需要加強(qiáng)行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理工作，也需要對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。雖然X縣積極落實(shí)相關(guān)政策文件要求，結(jié)合實(shí)際情況不斷進(jìn)行探索，但是由于國(guó)有資產(chǎn)管理體系不完善，無(wú)法對(duì)各類國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行跟蹤管理。

X 縣行政事業(yè)單位沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到國(guó)有資產(chǎn)管理的重要意義，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)任落實(shí)不到位，國(guó)有資產(chǎn)管理工作缺乏連續(xù)性。閑置國(guó)有資產(chǎn)較多，可盤(pán)活利用的國(guó)有資產(chǎn)較少，國(guó)有資產(chǎn)管理盤(pán)活利用成本較高、難度較大，難以提升國(guó)有資產(chǎn)管理水平。

由于受到區(qū)劃調(diào)整、布局規(guī)劃等因素的影響，部分國(guó)有資產(chǎn)存在權(quán)屬爭(zhēng)議，在盤(pán)活利用過(guò)程中容易引發(fā)矛盾，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)管理盤(pán)活利用難度較大。

另外，部分國(guó)有企業(yè)沒(méi)有落實(shí)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的要求?？h級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)和國(guó)有企業(yè)上級(jí)主管部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)不清晰，在監(jiān)管過(guò)程中存在缺位、越位、錯(cuò)位和交叉管理的情況。

5.平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型存在困難

隨著內(nèi)部管理水平提升和業(yè)務(wù)考核壓力加大，平臺(tái)公司對(duì)財(cái)政撥款的依賴性降低。雖然通過(guò)加強(qiáng)精細(xì)化管理和國(guó)有資產(chǎn)盤(pán)活利用，平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)越來(lái)越規(guī)范，但是仍然存在市場(chǎng)化程度低、信用評(píng)級(jí)不高、核心產(chǎn)業(yè)缺乏、經(jīng)濟(jì)效益不佳等問(wèn)題。

從2022年起，X縣對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行重組，雖然解決了歷史債務(wù)問(wèn)題，但是市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型存在困難。平臺(tái)公司的競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，與高質(zhì)量發(fā)展要求存在一定的差距。平臺(tái)公司在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源配置和保障民生的過(guò)程中難以發(fā)揮積極作用，無(wú)法滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。

6.專業(yè)人才匱乏

縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，對(duì)預(yù)算管理人員的綜合素質(zhì)提出了更高的要求。由于受到編制、職能等因素的影響，部分行政事業(yè)單位沒(méi)有配備專業(yè)的預(yù)算管理人員。

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，預(yù)算管理人員既需要做好預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核等工作，也需要運(yùn)用財(cái)政金融工具來(lái)解決各種問(wèn)題。部分預(yù)算管理人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)不完善，沒(méi)有熟練掌握財(cái)務(wù)管理、預(yù)算管理、國(guó)有資產(chǎn)管理等業(yè)務(wù)知識(shí)，崗位適應(yīng)能力較差。

行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作一般由財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，業(yè)務(wù)部門(mén)很少參與，難以實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合。同時(shí)，隨著縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理的科學(xué)化、規(guī)范化和精細(xì)化要求不斷提高，部分預(yù)算管理人員難以勝任這項(xiàng)工作。

三、縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理的完善措施

縣級(jí)財(cái)政部門(mén)需要落實(shí)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》的相關(guān)要求，堅(jiān)持“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、標(biāo)準(zhǔn)清晰、講求績(jī)效、收支平衡”的原則，不斷加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理。

1.推進(jìn)財(cái)政體制改革，增加地方財(cái)政收入

現(xiàn)階段，社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜多變，困難和風(fēng)險(xiǎn)交織疊加，地方財(cái)政收入持續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)還不牢固。

第一，進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政體制改革，逐步簡(jiǎn)化稅制、降低稅率，圍繞中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶和工業(yè)制造業(yè)，實(shí)行更大力度的減稅降費(fèi)政策，及時(shí)研究解決市場(chǎng)主體反映的突出問(wèn)題，切實(shí)減輕稅負(fù)，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，加強(qiáng)稅源管理。

第二，加快推進(jìn)稅收征管法治化建設(shè)，逐步完善稅收征管模式，嚴(yán)厲打擊各種偷稅、漏稅和逃稅行為。設(shè)置合理的地方財(cái)政收入劃分比例，不斷增加地方財(cái)政收入。

2.完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一

第一，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。同時(shí)，運(yùn)用再融資債券、債務(wù)置換、特殊財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等政策工具，逐步化解地方政府債務(wù)，進(jìn)一步減輕縣級(jí)財(cái)政的壓力，促進(jìn)縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理落實(shí)。

第二，健全生態(tài)保護(hù)橫向補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)通過(guò)資源付費(fèi)、項(xiàng)目合作等方式，加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的補(bǔ)償力度，緩解生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政收支矛盾。

3.加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理

第一，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體系，落實(shí)國(guó)有企業(yè)改革的相關(guān)要求，結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行嚴(yán)格管理。

第二，修訂相關(guān)規(guī)章制度，明確縣級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)和國(guó)有企業(yè)上級(jí)主管部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)，避免出現(xiàn)缺位、越位、錯(cuò)位和交叉管理的情況。

第三，國(guó)有企業(yè)需要落實(shí)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的要求，將直接監(jiān)管和委托監(jiān)管相結(jié)合，建立權(quán)責(zé)清單，建立依法監(jiān)管、放管結(jié)合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類監(jiān)管的國(guó)有資產(chǎn)管理體系，完善國(guó)有資產(chǎn)管理措施，提升國(guó)有資產(chǎn)管理水平。

第四，鞏固國(guó)有企業(yè)改革三年行動(dòng)成果，不斷完善國(guó)有企業(yè)管理體制，優(yōu)化國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，健全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，逐步做大、做強(qiáng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，不斷增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

第五，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)盤(pán)活利用，對(duì)碎片化、分散化的資源進(jìn)行整合，加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，提高國(guó)有資產(chǎn)利用率。

第六，開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)清查工作，妥善解決國(guó)有資產(chǎn)權(quán)屬不清等歷史遺留問(wèn)題，定期更新國(guó)有資產(chǎn)信息，實(shí)現(xiàn)信息共享。同時(shí)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的采購(gòu)、使用、維護(hù)、調(diào)劑、處置等工作流程進(jìn)行完善，不斷提升國(guó)有資產(chǎn)管理水平。

4.推進(jìn)平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

目前，平臺(tái)公司面臨較大的融資和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為了避免發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，需要推進(jìn)平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

第一，平臺(tái)公司需要健全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，剝離不良國(guó)有資產(chǎn)，提高信用評(píng)級(jí)，改善財(cái)務(wù)狀況，優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第二，可以考慮將各類優(yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)注入平臺(tái)公司，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，提高國(guó)有資產(chǎn)利用率，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

第三，完善激勵(lì)機(jī)制，引進(jìn)專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，提升平臺(tái)公司的決策水平，做大做強(qiáng)主業(yè)。

5.加強(qiáng)績(jī)效管理

第一，嚴(yán)格落實(shí)“過(guò)緊日子”要求，大力壓減一般性支出，嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)，編制公共服務(wù)項(xiàng)目清單和重點(diǎn)項(xiàng)目清單，減少低效項(xiàng)目，杜絕無(wú)效項(xiàng)目，提高資金使用效率。

第二，加強(qiáng)績(jī)效管理，設(shè)置合理的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)，規(guī)范地開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。堅(jiān)持績(jī)效導(dǎo)向，制定完善的獎(jiǎng)懲制度，發(fā)揮績(jī)效管理的積極作用。

第三，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程管理，包括社會(huì)保險(xiǎn)基金項(xiàng)目、地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目、政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目、國(guó)有資產(chǎn)使用項(xiàng)目等。同時(shí)，明確績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，積極應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，不斷提升績(jī)效管理水平。

第四，加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，明確財(cái)會(huì)監(jiān)督重點(diǎn)，落實(shí)內(nèi)部審計(jì)和內(nèi)部控制的相關(guān)要求。同時(shí)，組織開(kāi)展財(cái)會(huì)監(jiān)督專項(xiàng)行動(dòng)，及時(shí)查處各種違規(guī)行為，使財(cái)經(jīng)紀(jì)律“長(zhǎng)牙”“帶電”，成為不可觸碰的“高壓線”。

6.提高預(yù)算管理人員的綜合素質(zhì)

第一，縣級(jí)財(cái)政部門(mén)需要定期組織開(kāi)展培訓(xùn)活動(dòng)，督促預(yù)算管理人員積極參與，不斷提高預(yù)算管理人員的綜合素質(zhì)，促進(jìn)縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理落實(shí)。

第二，預(yù)算管理人員既要掌握財(cái)務(wù)管理的相關(guān)要求，也要熟悉各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，將業(yè)務(wù)工作與財(cái)務(wù)工作相結(jié)合，為縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理提供支持。

第三，定期對(duì)預(yù)算管理人員進(jìn)行考核，對(duì)不合格的預(yù)算管理人員進(jìn)行處罰，督促預(yù)算管理人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)，不斷完善知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高綜合素質(zhì)。

第四，加強(qiáng)招聘管理，不斷提高招聘門(mén)檻，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。同時(shí)，為預(yù)算管理人員提供更多的晉升機(jī)會(huì)，建立定期輪崗制度。

第五，定期組織預(yù)算管理人員外出交流學(xué)習(xí)，借鑒其他單位的成功經(jīng)驗(yàn)，不斷完善工作流程，提高工作效率。

第六，加強(qiáng)信息化建設(shè)，建立完善的縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息共享，減輕預(yù)算管理人員的工作壓力。