以流程改造監(jiān)督為主線的執(zhí)行模式重塑

牛忠志,楊維松

(河北大學(xué) 法學(xué)院,河北 保定 071002;臨沂市中級(jí)人民法院,山東 臨沂 276000)

一、引言

基于“一人包案到底”辦案模式存在的弊端,最高人民法院要求深化執(zhí)行體制機(jī)制改革,推進(jìn)執(zhí)行案件和執(zhí)行事務(wù)的繁簡(jiǎn)分流、分權(quán)實(shí)施。上述要求是從頂層設(shè)計(jì)層面對(duì)執(zhí)行改革進(jìn)行全面系統(tǒng)部署,為當(dāng)前各項(xiàng)執(zhí)行改革工作指明了方向,但由于全國(guó)四級(jí)法院并未設(shè)計(jì)統(tǒng)一的執(zhí)行權(quán)運(yùn)行模式,僅是在頂層搭建起“四梁八柱”主體框架而已。對(duì)于具體怎么改,考驗(yàn)的則是基層智慧。實(shí)踐層面,全國(guó)各地法院針對(duì)人案捆綁、亂執(zhí)行、消極執(zhí)行、選擇執(zhí)行等情況進(jìn)行了相應(yīng)的改革,但缺乏系統(tǒng)性和可復(fù)制性;理論層面,現(xiàn)有對(duì)執(zhí)行辦案模式的研究主要是外部視角下的回應(yīng)性對(duì)策,存在諸多局限性。例如,各地法院執(zhí)行的方式多是集中式、運(yùn)動(dòng)式,如“百日會(huì)戰(zhàn)”“集中攻堅(jiān)”“凌晨行動(dòng)”等,或引入高科技手段的信息化執(zhí)行,雖然短時(shí)間內(nèi)效果明顯,但缺乏長(zhǎng)效發(fā)力機(jī)制。因此,解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于刀刃向內(nèi),以流程改造監(jiān)督,重塑執(zhí)行辦案模式。不可否認(rèn),刀刃向內(nèi)的執(zhí)行改革會(huì)觸及固定利益群體的奶酪,但司法的真正危險(xiǎn)在于對(duì)合理改革的膽怯與抵制,對(duì)法律陳規(guī)的“頑固堅(jiān)守”[1]。要確保執(zhí)行改革的決策部署在基層法院落地生根,就必須以供給側(cè)改革思維和方法對(duì)執(zhí)行體制、執(zhí)行流程、執(zhí)行機(jī)制進(jìn)行流程再造[2]。

二、問(wèn)題提出:倒逼執(zhí)行辦案模式在結(jié)構(gòu)和功能方面應(yīng)作出調(diào)整

在“一人包案到底”的辦案模式下,執(zhí)行權(quán)過(guò)于集中在承辦主體一個(gè)人手中,辦理案件時(shí)存在選擇執(zhí)行、消極執(zhí)行等可能性,導(dǎo)致“供給側(cè)”提供的司法服務(wù)滿足不了“需求側(cè)”的當(dāng)事人[3],且對(duì)辦案過(guò)程的監(jiān)督和懲戒又存在缺失、缺位,進(jìn)而加劇了執(zhí)行供需矛盾。

(一)“執(zhí)行三問(wèn)”對(duì)“一人包案到底”模式的質(zhì)疑

1.承辦主體是否存在選擇執(zhí)行、消極執(zhí)行的可能?

某執(zhí)行案件立案后,人為分案到某一庭室,再由庭室負(fù)責(zé)人分案到執(zhí)行承辦人手中。上述過(guò)程中,如果分案人員或者承辦人看到案件的被執(zhí)行人系自己近親屬,是否存在拖延不分案或分給與自己要好的承辦人?當(dāng)親情戰(zhàn)勝理性,如果承辦人拖延辦理案件或枉法辦理,是否有相應(yīng)的主體發(fā)現(xiàn)并制止這種消極履行或不完全履行法定職責(zé)的行為?

2.監(jiān)督主體和監(jiān)督程序是否缺失或缺位?

任何一個(gè)執(zhí)行案件都有很多環(huán)節(jié)需要完成,例如執(zhí)行文書(shū)的制作、送達(dá),執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的查封、凍結(jié)、扣押,被執(zhí)行人的拘傳等等。這個(gè)過(guò)程中,每個(gè)環(huán)節(jié)是否都有相應(yīng)的人員去實(shí)施?如有人員負(fù)責(zé)實(shí)施,那每個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)定步驟是否都在法定期限內(nèi)完成了?執(zhí)行過(guò)程是否公開(kāi)透明?是否有專門人員負(fù)責(zé)節(jié)點(diǎn)管控?

3.節(jié)點(diǎn)管控、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)等機(jī)制是否健全?

有的執(zhí)行案件得到了順利執(zhí)結(jié),有的執(zhí)行案件則一拖再拖。這一過(guò)程中,執(zhí)行案件最終有沒(méi)有執(zhí)行完畢、承辦法官執(zhí)行的效果好不好,有沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)地全程留痕?有沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)價(jià)?如果有,評(píng)價(jià)的結(jié)果有沒(méi)有真正用起來(lái)?

上述執(zhí)行三問(wèn)的答案均是肯定的,所以執(zhí)行流程和模式改革勢(shì)在必行。

(二)機(jī)械化肢解執(zhí)行權(quán)的“分段實(shí)施”模式改良不足

鑒于“一人包案到底”模式的弊端日趨凸顯,全國(guó)相當(dāng)數(shù)量的法院依據(jù)功能分化理論對(duì)辦案模式進(jìn)行了改良——“分段實(shí)施”。2008年,北京二中院作為“分段實(shí)施”模式的試點(diǎn)法院將執(zhí)行實(shí)施權(quán)分為執(zhí)行啟動(dòng)、執(zhí)行查控、執(zhí)行處置和執(zhí)行結(jié)案四個(gè)階段,并成立內(nèi)勤組、查控組、處置組和綜合結(jié)案組分工執(zhí)行,對(duì)執(zhí)行權(quán)的實(shí)施進(jìn)行了全面改良[4]。無(wú)獨(dú)有偶,天津一中院于2010年也實(shí)行“分段集約”模式,它把執(zhí)行實(shí)施權(quán)化分為查控、處置、結(jié)案三個(gè)階段,并成立查控組、處置組和結(jié)案組分工執(zhí)行[5]。至此,全國(guó)多地法院學(xué)習(xí)、復(fù)制、推廣了上述執(zhí)行辦案模式,但改良不足,收效甚微。

之所以稱為“改良”,是因?yàn)椤胺侄螌?shí)施”換湯不換藥,未從根本上解決“執(zhí)行三問(wèn)”的難題。雖然法院在組織架構(gòu)上去行政化,但仍保留原有的庭、科、室內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)功能;在資源分配上,仍存有院、庭長(zhǎng)分配情形,執(zhí)行權(quán)缺乏有效暢通,形成“一放就散”或“一管就死”現(xiàn)象;職權(quán)資源配置上,實(shí)行“一人包案”到底,從立案到執(zhí)結(jié)由一人完成,出現(xiàn)“人案捆綁”、違背案件能入能出的司法分流規(guī)律。運(yùn)行機(jī)制缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整因素,績(jī)效考核缺乏科學(xué)要素,造成執(zhí)行職位的“冷崗”和內(nèi)外部人員流動(dòng)不暢異象。執(zhí)行流程節(jié)點(diǎn)控制不暢、全程留痕不完善,執(zhí)行全流程的公開(kāi)透明度不高。執(zhí)行裁決權(quán)與實(shí)施權(quán)集于承辦主體一人手中,缺乏有效的內(nèi)外監(jiān)督制約機(jī)制,導(dǎo)致全院統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制失靈,監(jiān)督和保障措施失位。終因程序形而上的設(shè)計(jì)與司法實(shí)踐的具體操作之間存在較大差距,未能到達(dá)預(yù)期目標(biāo)而被迫停止實(shí)施。

三、原因探究:對(duì)“一人包案到底”和“分段實(shí)施”的癥結(jié)分析

(一)關(guān)于“一人包案到底”模式弊端的分析

1.內(nèi)部因素:辦案模式被動(dòng)適應(yīng)執(zhí)行權(quán)規(guī)制

(1)辦案的團(tuán)隊(duì)架構(gòu)行政化色彩濃厚。法院的組織架構(gòu)、權(quán)力配置、工作流程,均在層級(jí)管理的基礎(chǔ)上建立,層級(jí)過(guò)多,容易導(dǎo)致案件真實(shí)信息的傳遞緩慢和失真,權(quán)力和責(zé)任的錯(cuò)位,一定程度上易造成管理層對(duì)案件決策的失誤。上級(jí)對(duì)下級(jí)層層節(jié)制,不利于調(diào)動(dòng)下級(jí)辦案法官的積極性,案件數(shù)量越積越多,人案矛盾不斷加劇。此外,層級(jí)管理鏈條結(jié)實(shí),權(quán)力尋租空間較大,容易滋生腐敗。

(2)辦案的人為主觀隨意性尺度過(guò)寬。法律理性人告訴我們,如果權(quán)力主體享有的權(quán)力不受約束就容易濫用權(quán)力。從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō),要想防止權(quán)力被濫用,就要對(duì)其規(guī)制,以權(quán)力約束權(quán)力[6],執(zhí)行權(quán)也不例外。執(zhí)行案件分流到具體承辦主體手中,什么時(shí)候執(zhí)行、能不能執(zhí)行、查沒(méi)查到財(cái)產(chǎn)、是否查封凍結(jié)、是否扣劃拍賣,案件節(jié)點(diǎn)眾多,信息不透明,監(jiān)管難度較大。

(3)辦案的長(zhǎng)效性機(jī)制未真正建立。近年來(lái),各地法院解決執(zhí)行難的做法多是“百日會(huì)戰(zhàn)”“集中攻堅(jiān)”“凌晨行動(dòng)”等運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行[7],或是引入新科技手段、變通執(zhí)行方法等外圍式執(zhí)行,其效果都很難持續(xù)[8]。如果不從法院內(nèi)部對(duì)執(zhí)行權(quán)運(yùn)行進(jìn)行規(guī)制,單純依靠集中行動(dòng)、部門聯(lián)動(dòng)構(gòu)建起來(lái)的治理格局難以發(fā)揮長(zhǎng)效作用。

2.外部因素:辦案模式被動(dòng)適應(yīng)執(zhí)行權(quán)監(jiān)督

(1)被執(zhí)行人千方百計(jì)逃避執(zhí)行。之所以開(kāi)展執(zhí)行工作,是因?yàn)樵谌鐣?huì)范圍內(nèi)尚未建立起誠(chéng)信體系,尚未完全形成信仰司法而主動(dòng)履行生效裁判文書(shū)內(nèi)容的良好氛圍[9],當(dāng)事人不履行法院判決、裁定,不講誠(chéng)信,違法成本較低。在目前的社會(huì)環(huán)境中,有不少被執(zhí)行人絞盡腦汁以轉(zhuǎn)移或隱匿財(cái)產(chǎn)、隱藏行蹤等手段規(guī)避執(zhí)行,更有甚者暴力拒執(zhí)[10],一定程度上阻礙了執(zhí)行工作開(kāi)展。

(2)社會(huì)外界想方設(shè)法干預(yù)執(zhí)行。法律需要被信仰,否則形同虛設(shè)。從社會(huì)現(xiàn)實(shí)看,我國(guó)還是典型的熟人社會(huì),遇到事情還是喜歡講人情,有時(shí)候案件還未分到具體的承辦主體手中,就有人“打招呼”,甚至干預(yù)執(zhí)行。

(二)關(guān)于“分段實(shí)施”模式弊端的分析

1.從組織架構(gòu)看,團(tuán)隊(duì)組建扁平化但未平行化

從組織架構(gòu)看,有的法院在執(zhí)行庭下繼續(xù)設(shè)置執(zhí)行團(tuán)隊(duì),有的法院是執(zhí)行大團(tuán)隊(duì)管理執(zhí)行小團(tuán)隊(duì),只是換了名稱并未實(shí)現(xiàn)真正意義上的扁平,也沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)團(tuán)隊(duì)的平行化[11]。院、庭長(zhǎng)不再直接過(guò)問(wèn)案件,但是院、庭長(zhǎng)依舊對(duì)審判資源的分配、行政保障配給、榮譽(yù)表彰的提議等享有話語(yǔ)權(quán),某種程度上依舊享有傳統(tǒng)管理職能。真正的“分段實(shí)施”模式應(yīng)是建立在平行化管理的基礎(chǔ)上,要求流程節(jié)點(diǎn)在一條直線上運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.從流程運(yùn)轉(zhuǎn)看,單純的分段演變成“權(quán)力肢解”

青海某縣法院、長(zhǎng)沙市某區(qū)法院的“分段集約”模式暴露出為了分段而分段,雖然能夠解決外部干預(yù)執(zhí)行的難題,但過(guò)分強(qiáng)調(diào)執(zhí)行案件的分段實(shí)施而忽略了案件的整體性,進(jìn)而導(dǎo)致同一案件的不同流程重復(fù)做某一項(xiàng)工作,甚至為了執(zhí)行結(jié)案而終結(jié)本次執(zhí)行程序,導(dǎo)致執(zhí)行案件的實(shí)際執(zhí)結(jié)率偏低,并未達(dá)到高效集約的目標(biāo)。

3.從監(jiān)督制約看,未有節(jié)點(diǎn)管控、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)等保障機(jī)制

在原來(lái)的行政管理體制下,院、庭長(zhǎng)既管案又管人,還要協(xié)調(diào)調(diào)配,監(jiān)督管理工作依附于審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)。改革后,法院內(nèi)部沒(méi)有專門的分案機(jī)構(gòu)、分案標(biāo)準(zhǔn)和程序,而庭長(zhǎng)已無(wú)分案、協(xié)調(diào)職權(quán),那么由誰(shuí)來(lái)分案?按照什么樣標(biāo)準(zhǔn)分?法官與專業(yè)怎么實(shí)現(xiàn)最優(yōu)匹配?平行化后,團(tuán)隊(duì)成為互相競(jìng)爭(zhēng)的辦案主體,如果繼續(xù)靠民主測(cè)評(píng)或單純考核辦案數(shù)量,容易導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果不客觀、不準(zhǔn)確,與法官實(shí)際司法能力、辦案質(zhì)效不匹配。

綜上所述, “一人包案到底”辦案模式存在的突出問(wèn)題和“分段實(shí)施”模式的改良不足,倒逼執(zhí)行辦案模式在結(jié)構(gòu)和功能方面必須作出相應(yīng)的調(diào)整。

四、再造前提:組建平行化團(tuán)隊(duì)為執(zhí)行流程再造打下組織基礎(chǔ)

改革現(xiàn)有的執(zhí)行體制,組建平行化團(tuán)隊(duì)為執(zhí)行流程再造打下組織基礎(chǔ),這是重塑執(zhí)行流程的前提。

(一)宏觀理念

執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置是解決哪個(gè)機(jī)關(guān)來(lái)行使民事執(zhí)行權(quán)的問(wèn)題[12]。長(zhǎng)期以來(lái),人民法院的組織運(yùn)行架構(gòu)和管理模式借鑒了行政化運(yùn)行模式。執(zhí)行權(quán)在上述模式運(yùn)行過(guò)程中,執(zhí)行承辦主體與執(zhí)行申請(qǐng)人相互組成了執(zhí)行行為結(jié)構(gòu)。因執(zhí)行承辦主體享有執(zhí)行權(quán)的公權(quán)力并依執(zhí)行申請(qǐng)人的申請(qǐng)作出具體行為,執(zhí)行申請(qǐng)人處于弱勢(shì)地位,所以存在“供給”與“需求”不對(duì)等的狀態(tài)。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為經(jīng)濟(jì)改革路徑,同樣適用于司法改革[13]。司法改革不僅涉及司法判斷權(quán)的優(yōu)化配置,還涉及管理體制的調(diào)整;不僅涉及司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制的完善,還涉及人財(cái)物等配套措施的跟進(jìn),是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程[14]。最高人民法院《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》指出,案件數(shù)量較多的基層人民法院,可以組建相對(duì)固定的審判團(tuán)隊(duì),實(shí)行扁平化的管理模式。本輪司法責(zé)任制改革就是要扁平放權(quán)、去行政化,解決審判不獨(dú)立、外部因素干擾的問(wèn)題,充分尊重法官主體地位,倒逼對(duì)執(zhí)行案件的承辦主體及其組織框架進(jìn)行扁平放權(quán)式的優(yōu)化重構(gòu)。

(二)微觀設(shè)計(jì)

按照結(jié)構(gòu)扁平化、內(nèi)部去行政化的司法責(zé)任制改革目標(biāo),可根據(jù)不同的流程節(jié)點(diǎn)劃分不同的執(zhí)行團(tuán)隊(duì),對(duì)執(zhí)行權(quán)進(jìn)行細(xì)化分解。具體說(shuō)來(lái),按照“執(zhí)行局—執(zhí)行團(tuán)隊(duì)”的模式建立以執(zhí)行法官為核心的平行化執(zhí)行團(tuán)隊(duì),為“執(zhí)行全流程”打下堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。組建團(tuán)隊(duì)時(shí),不給團(tuán)隊(duì)分層級(jí),團(tuán)隊(duì)完全扁平化,不分大小和高低,均是位于同一平行線上的團(tuán)隊(duì),不受行政管理層級(jí)干預(yù)。在執(zhí)行局下直接組建指揮中心團(tuán)隊(duì)、精執(zhí)團(tuán)隊(duì)、監(jiān)督團(tuán)隊(duì),當(dāng)然也可以根據(jù)法院實(shí)際情況設(shè)置不同的團(tuán)隊(duì),如速執(zhí)團(tuán)隊(duì)、流程團(tuán)隊(duì)、精執(zhí)團(tuán)隊(duì)、監(jiān)執(zhí)團(tuán)隊(duì)、終本維護(hù)團(tuán)隊(duì)等。但無(wú)論如何設(shè)置,每個(gè)團(tuán)隊(duì)之間都是獨(dú)立的關(guān)系而非隸屬關(guān)系,各團(tuán)隊(duì)只負(fù)責(zé)所在流程的執(zhí)行工作,是“直線化”生產(chǎn)線流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)真正意義上的扁平化、平行化[15]。

需要指出的是,執(zhí)行團(tuán)隊(duì)的組建要注意突出執(zhí)行法官的主體地位,不僅要在執(zhí)行獨(dú)立方面還權(quán)于承辦主體,還要在團(tuán)隊(duì)組建、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)等各方面尊重承辦各方主體的意愿。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:其一,法官專業(yè)化是自身業(yè)務(wù)專業(yè)化,而非由院領(lǐng)導(dǎo)意志決定的“被專業(yè)化”。法官作為案件的承辦主體,對(duì)案件的相關(guān)情況最有發(fā)言權(quán),因此要讓法官根據(jù)自己的知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)特長(zhǎng)自由選擇案件類型,而不是由院領(lǐng)導(dǎo)安排承辦主體負(fù)責(zé)某一類案件。其二,法官自主決定團(tuán)隊(duì)人員和工作量,即雙方自由選擇和誰(shuí)一起審理、審理多少案件。對(duì)于團(tuán)隊(duì)成員,實(shí)行法官與法官助理、書(shū)記員之間的雙向自由互選,院領(lǐng)導(dǎo)不再搞強(qiáng)制人員搭配,完全尊重各主體的主觀意愿,而且在工作中如有團(tuán)隊(duì)成員不合適,可隨時(shí)提出申請(qǐng),進(jìn)行相應(yīng)地互選調(diào)整。

五、流程再造:供給側(cè)視角下重塑執(zhí)行全流程

執(zhí)行團(tuán)隊(duì)的組建,等于重建了“硬件”設(shè)備。若要其科學(xué)運(yùn)行,還需安裝新的“操作系統(tǒng)”,即流程改革。對(duì)執(zhí)行流程再造,具體分為審執(zhí)銜接程序、速執(zhí)程序、流程程序、精執(zhí)程序、監(jiān)執(zhí)程序、終本維護(hù)程序等六個(gè)流程節(jié)點(diǎn)。

(一)審執(zhí)銜接程序:在訴的初始源頭將執(zhí)行思維貫穿審執(zhí)全過(guò)程,止執(zhí)行于未發(fā)

執(zhí)行辦案模式的重塑,應(yīng)站在破解執(zhí)行難的全局高度去思考,切不可頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳,要堅(jiān)持源頭執(zhí)行、系統(tǒng)執(zhí)行、綜合執(zhí)行,努力解決深層次問(wèn)題。同時(shí)要有整體思維,在確認(rèn)與執(zhí)行存在聯(lián)系的基礎(chǔ)上,揭示執(zhí)行權(quán)具體運(yùn)行系統(tǒng)和規(guī)律,以實(shí)現(xiàn)功能優(yōu)化。因此,在訴的初始源頭將執(zhí)行思維貫穿審執(zhí)全過(guò)程,止執(zhí)行于未發(fā)。具體說(shuō)來(lái),將執(zhí)行思維貫穿于立案、審判和執(zhí)行全過(guò)程,形成法院內(nèi)部解決執(zhí)行難的合力[15](P173)。例如,立案階段就要加強(qiáng)財(cái)產(chǎn)保全意識(shí),及時(shí)告知訴訟風(fēng)險(xiǎn),提前防范被執(zhí)行人抽逃、轉(zhuǎn)移、隱匿、處置財(cái)產(chǎn)。審判階段要注重調(diào)解、和解方案、判決主文的可執(zhí)行性,防止表述不準(zhǔn)、模棱兩可、無(wú)法執(zhí)行,促進(jìn)當(dāng)事人自動(dòng)履行,減少進(jìn)入執(zhí)行程序的案件。

(二)速執(zhí)程序:在訴的次級(jí)源頭對(duì)執(zhí)行案件進(jìn)行繁簡(jiǎn)分流,解執(zhí)行于萌芽

對(duì)于未能化解而進(jìn)入執(zhí)行程序的案件,可在訴的次級(jí)源頭進(jìn)行繁簡(jiǎn)分流,解執(zhí)行于萌芽。具體說(shuō)來(lái),可組建速執(zhí)團(tuán)隊(duì),賦權(quán)允許其對(duì)簡(jiǎn)單明晰的首執(zhí)案件進(jìn)行篩選過(guò)濾,并賦權(quán)1個(gè)月的期限由其快速、高效地執(zhí)結(jié)案件,讓申請(qǐng)執(zhí)行人盡快體驗(yàn)到獲得感。

需要說(shuō)明的是,承辦法官作為執(zhí)行案件的具體承辦主體,對(duì)案件繁簡(jiǎn)最有選擇權(quán)和發(fā)言權(quán)。因法官的閱歷經(jīng)驗(yàn)、司法能力存在差異性,對(duì)法官甲來(lái)說(shuō)復(fù)雜的案件,對(duì)法官乙可能是簡(jiǎn)單案件,故應(yīng)將執(zhí)行案件的繁簡(jiǎn)分流權(quán)力交給速執(zhí)團(tuán)隊(duì),由其自主甄別案件繁簡(jiǎn)、適不適合速執(zhí)。對(duì)于篩選的執(zhí)行案件,一旦發(fā)現(xiàn)案件疑難復(fù)雜或滿1個(gè)月未實(shí)際執(zhí)結(jié)的案件,即刻流轉(zhuǎn)到下一流程。

(三)流程程序:在訴的爭(zhēng)議源頭實(shí)行“中心統(tǒng)籌、五個(gè)一律”,化執(zhí)行于前端

對(duì)于經(jīng)過(guò)速執(zhí)程序分流后進(jìn)入流程程序的案件,可在訴的爭(zhēng)議源頭實(shí)行“中心統(tǒng)籌、五個(gè)一律”措施,化糾紛于執(zhí)行前端。所謂“中心統(tǒng)籌”,指的是把執(zhí)行人員、具體案件放在執(zhí)行指揮中心,集團(tuán)隊(duì)、警務(wù)、流程、案件、裁決于一體,統(tǒng)籌執(zhí)行全流程的工作。

“五個(gè)一律”是指在流程階段針對(duì)所有案件和被執(zhí)行人,對(duì)符合法定條件的案件一律納入失信名單、查控財(cái)產(chǎn)、罰款、拘留、移送拒執(zhí)罪[16]。它是一項(xiàng)“拉網(wǎng)式”的舉措,不具有可選擇性,采取一切可行的查控、懲戒等措施,讓被執(zhí)行人的人身線索和財(cái)產(chǎn)無(wú)處藏匿,解決案件承辦主體選擇執(zhí)行、消極執(zhí)行和被執(zhí)行人規(guī)避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行、外界干預(yù)執(zhí)行問(wèn)題。 同時(shí),按照流程規(guī)定進(jìn)行流水化操作,可防止案件遺漏,也讓向執(zhí)行人員打招呼、說(shuō)情試圖拖延執(zhí)行變得無(wú)計(jì)可施[17]。

(四)精執(zhí)程序:在訴的爭(zhēng)議源頭對(duì)流轉(zhuǎn)未結(jié)案件再次精耕細(xì)作,斷執(zhí)行于訴內(nèi)

對(duì)上一個(gè)流程期限內(nèi)未結(jié)而流轉(zhuǎn)至精執(zhí)程序的案件,進(jìn)行精細(xì)化、精準(zhǔn)化執(zhí)行研判,對(duì)癥下藥,窮盡一切可用的執(zhí)行措施嚴(yán)查被執(zhí)行人逃匿、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)等行為。例如,對(duì)于“五個(gè)一律”執(zhí)行措施沒(méi)有施行到位的繼續(xù)施行,對(duì)于查控的財(cái)產(chǎn)沒(méi)有評(píng)估處置完畢的繼續(xù)處置,對(duì)于有新執(zhí)行線索的案件要及時(shí)采取適宜的措施,力爭(zhēng)案件在精執(zhí)階段的三個(gè)月內(nèi)實(shí)現(xiàn)所有案件扎口結(jié)案[18]。

這里的扎口包括實(shí)際執(zhí)結(jié)口、終本結(jié)案口、拒執(zhí)移送口和橫向移交口四個(gè)路徑,在程序上和實(shí)體上實(shí)現(xiàn)了終本結(jié)案的規(guī)范操作,不僅減輕了承辦主體的壓力,也減少了承辦主體的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。

(五)監(jiān)執(zhí)程序:在執(zhí)行全過(guò)程中用“一橫三提、動(dòng)態(tài)執(zhí)行”解決案件窩工問(wèn)題

在執(zhí)行全過(guò)程中要遵循“一橫三提、動(dòng)態(tài)執(zhí)行”原則。所謂“一橫”,是指精執(zhí)團(tuán)隊(duì)之間的橫向執(zhí)行轉(zhuǎn)交,即執(zhí)行案件在精執(zhí)階段三個(gè)月內(nèi)未能扎口結(jié)案,可以橫向流轉(zhuǎn)至其他平行的精執(zhí)團(tuán)隊(duì)繼續(xù)進(jìn)行為期一個(gè)月的執(zhí)行。所謂“三提”,是指執(zhí)行案件經(jīng)過(guò)橫向移交其他平行的精執(zhí)團(tuán)隊(duì)后一個(gè)月內(nèi)仍未能結(jié)案,可縱向逐級(jí)上提至團(tuán)隊(duì)長(zhǎng)、執(zhí)行局長(zhǎng)和分管院長(zhǎng)對(duì)該執(zhí)行案件進(jìn)行承辦,期限也可分別設(shè)為一個(gè)月。

過(guò)去一個(gè)執(zhí)行案可能會(huì)“窩在”一個(gè)承辦主體人的手里,執(zhí)行不執(zhí)行、執(zhí)行的效果取決于這個(gè)法官的能力和職業(yè)道德?，F(xiàn)在你辦不了或者不限時(shí)辦,就流轉(zhuǎn)到下一個(gè)流程辦。進(jìn)入下一流程,上一流程疏漏和對(duì)個(gè)別案件執(zhí)行措施的選擇會(huì)在下一流程中進(jìn)行堵塞和修補(bǔ),實(shí)現(xiàn)了執(zhí)行權(quán)的橫向和縱向制約,良好地解決了選擇執(zhí)行、消極執(zhí)行難題。

(六)終本維護(hù)程序:在訴的末端源頭對(duì)終結(jié)本次執(zhí)行程序的案件實(shí)行集中統(tǒng)一管理

執(zhí)行案件經(jīng)過(guò)上述流程后基本可以實(shí)現(xiàn)終本結(jié)案,故成立專門終本維護(hù)團(tuán)隊(duì),在訴的末端源頭對(duì)終結(jié)本次執(zhí)行程序的案件實(shí)行集中統(tǒng)一管理,接受當(dāng)事人查詢咨詢,化解涉執(zhí)信訪,主要解決無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行因終本程序不規(guī)范、有新執(zhí)行線索而恢復(fù)執(zhí)行不通暢等問(wèn)題。

以前案件終本以后,執(zhí)行人員就不再主動(dòng)啟動(dòng)執(zhí)行程序。但是申請(qǐng)執(zhí)行人又會(huì)不斷地反映各種執(zhí)行線索。同時(shí),原來(lái)的承辦人又分配了大量的新案子,新舊案子兩頭忙,顧此失彼?，F(xiàn)在有了專門的終本維護(hù)團(tuán)隊(duì),終本的案子有人管了,一旦發(fā)現(xiàn)有新的執(zhí)行線索,要恢復(fù)執(zhí)行按照新收?qǐng)?zhí)行案件進(jìn)行流轉(zhuǎn)。此外,還可以定期主動(dòng)啟動(dòng)核查程序,保證監(jiān)督舊案與辦理新案。

六、配套機(jī)制:執(zhí)行流程節(jié)點(diǎn)管控和評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制

社會(huì)在任何時(shí)候都不可能只依賴某一個(gè)制度,而是一套相互制約和補(bǔ)充的制度[19]。以上執(zhí)行程序環(huán)環(huán)相扣,就像為執(zhí)行案件張開(kāi)的一張張大網(wǎng),一層一層地篩選、過(guò)濾,每一層都會(huì)執(zhí)結(jié)一批案子,沒(méi)有執(zhí)結(jié)的案件經(jīng)過(guò)層層過(guò)濾,也已經(jīng)窮盡了各項(xiàng)措施,因此,申請(qǐng)執(zhí)行人理應(yīng)能夠接受按照法定程序終結(jié)本次執(zhí)行。但這一全流程過(guò)于“理想化”,如上一流程故意不作為造成工作下灌怎么辦?下一流程不了解上一流程到底做了哪些工作,重復(fù)勞動(dòng)怎么辦?下面兩個(gè)措施,將解決這些問(wèn)題。

(一)構(gòu)建“全程留痕”的節(jié)點(diǎn)管控機(jī)制

全程留痕是手段,節(jié)點(diǎn)管控是目的。全程留痕包括紙質(zhì)、視頻、音頻和圖片留痕等,隨卷制作一份案件流程節(jié)點(diǎn)表,上下流程之間要形成前后連續(xù)的紙質(zhì)背書(shū),以實(shí)現(xiàn)節(jié)點(diǎn)管控,增加執(zhí)行工作透明度。流程節(jié)點(diǎn)表具有可追溯性,下一個(gè)環(huán)節(jié)接過(guò)案子后,必然要“倒查”上一個(gè)環(huán)節(jié)的節(jié)點(diǎn),其中有沒(méi)有袒護(hù)被執(zhí)行人的“模糊點(diǎn)”,會(huì)被輕易識(shí)破,這就形成了一種橫向的監(jiān)督。不僅有利于執(zhí)行申請(qǐng)人和被執(zhí)行人對(duì)執(zhí)行法官進(jìn)行追責(zé),還有利于執(zhí)行法官對(duì)當(dāng)事人的誣告、陷害等行為進(jìn)行自我保護(hù),同時(shí)還促進(jìn)了案件執(zhí)行的科學(xué)化、信息化和流程化。

(二)構(gòu)建“前減后加”的評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制

為解決個(gè)別案件承辦主體消極執(zhí)行、選擇執(zhí)行問(wèn)題,根據(jù)執(zhí)行要素和案件難易程度,對(duì)案件設(shè)置不同的權(quán)重分值,對(duì)每一流程的完成時(shí)間進(jìn)行明確規(guī)定,配合“前減后加”的考核評(píng)價(jià)體系,讓每一執(zhí)行團(tuán)隊(duì)在負(fù)責(zé)的流程中不能懈怠、不敢懈怠。對(duì)規(guī)定時(shí)限內(nèi)結(jié)案的團(tuán)隊(duì)予以相應(yīng)的積分考核,對(duì)未執(zhí)結(jié)或執(zhí)行不規(guī)范而流轉(zhuǎn)的相應(yīng)分值計(jì)入下一流程,以此類推,不僅能夠解決上一流程不作為造成工作下灌的難題,還能對(duì)下一流程的執(zhí)行工作形成正向的激勵(lì)作用,讓案件承辦人失去了消極執(zhí)行、選擇執(zhí)行的可能。

七、結(jié)語(yǔ)

一個(gè)成熟的經(jīng)驗(yàn)做法,既要在理論上站住腳,又要符合政策的倡導(dǎo),既要契合司法規(guī)律,又要符合轄區(qū)實(shí)際,既要一段時(shí)間的實(shí)踐磨合,又要有明顯的成效驗(yàn)證,既要具有可推廣的價(jià)值,又要具有可操作性。執(zhí)行全流程辦案模式符合了上述要求,以流程改造監(jiān)督,解決了扁平放權(quán)后院、庭長(zhǎng)無(wú)法繼續(xù)發(fā)揮辦案督促調(diào)度等管理職能的難題,最大限度地激發(fā)執(zhí)行團(tuán)隊(duì)的工作積極性;管理具有精準(zhǔn)性、科學(xué)化,確保了各個(gè)流程節(jié)點(diǎn)的順暢運(yùn)行;機(jī)制具有創(chuàng)新性、規(guī)范化,前減后加的積分評(píng)價(jià)富有特色;決策具有民主性、人文化,充分發(fā)揮和尊重法官的主體意見(jiàn)等等,都可落實(shí)施行。