內(nèi)部控制視角下事業(yè)單位績效管理存在的問題及優(yōu)化措施

陳珺 溫州市洞頭區(qū)文化館

引言

新時期，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)積極開展內(nèi)部控制制度建設(shè)，促進(jìn)各項工作合規(guī)、有序、高質(zhì)量發(fā)展。內(nèi)部控制包括控制環(huán)境、信息溝通、控制活動、風(fēng)險評估和控制監(jiān)督等五要素，應(yīng)當(dāng)貫穿于事業(yè)單位績效管理體系建設(shè)的全過程?，F(xiàn)階段，我國事業(yè)單位發(fā)展取得了長足進(jìn)步，但在一定程度上還存在著激勵機(jī)制建設(shè)不到位等問題，需要通過建立績效管理機(jī)制加以改進(jìn)。

一、內(nèi)部控制和績效管理的內(nèi)涵

內(nèi)部控制是指組織按照相關(guān)法律法規(guī)，立足于自身經(jīng)營實(shí)際，所開展的一系列管理活動，具體包括組織、計劃、程序和方法等。事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設(shè)，具體內(nèi)容如圖1 所示：

圖1 事業(yè)單位內(nèi)部控制“五要素”示意圖

一是控制環(huán)境，包括管理層的重視程度、單位內(nèi)部人員對制度遵守的意識以及相關(guān)制度建設(shè)等。二是信息溝通，通過內(nèi)部控制體系，事業(yè)單位業(yè)務(wù)、財務(wù)等部門之間能夠?qū)崿F(xiàn)全面、充分的信息共享，對發(fā)現(xiàn)的問題及時進(jìn)行整改，確保管理措施落地見效。三是控制活動，是內(nèi)部控制所開展的具體的管理措施，發(fā)揮內(nèi)部控制對各項工作的支持、引導(dǎo)和監(jiān)督制約作用，起到制度管人、制度管事的目標(biāo)和效果。四是風(fēng)險評估，是指事業(yè)單位自身對內(nèi)部控制運(yùn)作有效性風(fēng)險的識別和評估，以及在此基礎(chǔ)上所制定的風(fēng)險預(yù)警、防范和規(guī)避措施等。五是控制監(jiān)督，通過完善內(nèi)部控制職權(quán)監(jiān)督制衡機(jī)制建設(shè)，以及不相容職責(zé)崗位分離制度等，確?？刂菩Ч軌蚵涞匾娦?，避免制度建設(shè)流于形式的問題。[1]

事業(yè)單位績效管理是指對事業(yè)單位職工的工作完成度和完成效果方面的考核評價管理，包括定性與定量兩個方面，具體根據(jù)事業(yè)單位所承擔(dān)的社會公共服務(wù)職能以及自身業(yè)務(wù)范疇進(jìn)行綜合確定。與企業(yè)相比，事業(yè)單位往往還要承擔(dān)起社會公共服務(wù)職能，要兼顧社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，堅持社會效益優(yōu)先。因此在績效管理方面，事業(yè)單位要綜合考慮社會效益和經(jīng)濟(jì)效益兩個方面的因素，更好地發(fā)揮自身在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。事業(yè)單位績效管理體系的特征體現(xiàn)在以下方面：一是系統(tǒng)性。事業(yè)單位績效考核是覆蓋整個單位所有業(yè)務(wù)流程的一項管理制度，實(shí)現(xiàn)績效考核的一體化和規(guī)范化。二是導(dǎo)向性?？冃Э己私Y(jié)果以加權(quán)合計數(shù)體現(xiàn)，選取的指標(biāo)貼合職工崗位實(shí)際，權(quán)重越大，說明該項指標(biāo)越重要，也會給職工的履職行為帶來直接的影響。三是易行性?？冃Ч芾硪唵我仔校軌虮粡V大職工理解和接受，高效地開展績效評定。四是堅持全過程管理。以預(yù)算績效管理為例，績效管理對象要包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和財務(wù)決算等全流程環(huán)節(jié)，確保績效管理的全覆蓋、全過程管理。

二、內(nèi)部控制視角下事業(yè)單位績效管理存在的問題

第一，控制環(huán)境薄弱。具體體現(xiàn)在以下方面：一是管理層對績效管理重視程度不足，特別是一些承擔(dān)社會公共服務(wù)為主，市場化運(yùn)作涉足不多的事業(yè)單位，例如文化館、博物館等，收入主要靠財政撥款支持，競爭意識不強(qiáng)，因此管理風(fēng)格偏重穩(wěn)健，甚至講求“一團(tuán)和氣”，對能夠一定程度上進(jìn)行獎懲、拉開收入差距的績效管理考核不重視、不倡導(dǎo)、不推動，導(dǎo)致績效管理難以真正開展和落實(shí)。二是職工對績效管理不夠支持，甚至反對、干擾績效管理的開展，原因在于事業(yè)單位整體上比較平穩(wěn)，有些年齡較大的職工還有編制，工資和崗位直接掛鉤，一直以來具有較強(qiáng)的剛性，引入績效管理后，勢必會對實(shí)際工資產(chǎn)生影響，因此部分職工心存顧慮，對績效管理不夠擁護(hù)。[2]三是績效管理的單位文化建設(shè)不到位，績效管理的本質(zhì)是激勵和競爭，但部分事業(yè)單位本身提供社會公共服務(wù)，市場化屬性不足，長期以來缺乏競爭文化意識，缺乏開展績效管理的環(huán)境基礎(chǔ)。

第二，績效考核信息溝通與交流不足。目前，事業(yè)單位內(nèi)部信息溝通與交流不夠順暢，主要有兩方面體現(xiàn)：一是部門間信息溝通不足，存在信息壁壘的問題，績效考核的量化數(shù)據(jù)方面，財務(wù)部門得到的數(shù)據(jù)通常是由業(yè)務(wù)部門提供的，由于對業(yè)務(wù)活動信息了解程度有限，因此財務(wù)部門難以對數(shù)據(jù)進(jìn)行審核監(jiān)督，導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門對績效數(shù)據(jù)“自說自話”。二是缺乏信息溝通工具，部分事業(yè)單位信息系統(tǒng)平臺建設(shè)不夠完善，往往只有OA 辦公系統(tǒng)和會計電算化系統(tǒng)，相互之間沒有打通，績效信息難以共享，給事業(yè)單位績效管理工作開展帶來不利影響。[3]

第三，控制措施不完善，表現(xiàn)為績效管理指標(biāo)體系建設(shè)不健全，具體體現(xiàn)在以下方面：一是指標(biāo)體系不完善，部分事業(yè)單位定量指標(biāo)設(shè)計過少，例如文化館，僅選擇以服務(wù)人次、觀眾滿意度等績效指標(biāo)，數(shù)量較少，全面性不足。[4]而定性指標(biāo)具有主觀性，往往由部門負(fù)責(zé)人評定，又會被詬病為不夠公平，難以服眾，甚至?xí)茐穆毠すぷ鞣e極性。二是績效管理結(jié)果未充分與職工工資掛鉤，部分事業(yè)單位只是將績效考核管理作為年底評優(yōu)評先的參考，或僅與工資小部分掛鉤，未能切實(shí)有效發(fā)揮績效管理對職工工作行為的導(dǎo)向作用，效果發(fā)揮有限。[5]

第四，風(fēng)險識別不到位，主要是缺乏對內(nèi)部控制制度建設(shè)和有效性的風(fēng)險識別。部分事業(yè)單位在建立了績效管理相關(guān)制度以后，并沒有隨著運(yùn)營環(huán)境的變化而進(jìn)行必要的調(diào)整，一些指標(biāo)設(shè)計、權(quán)重設(shè)計等都與實(shí)際工作有一定的脫節(jié)，對職工履職行為難以真正發(fā)揮指揮棒的作用。甚至存在制度“長久失修”，未隨著上位法和相關(guān)制度的修訂而進(jìn)行必要的調(diào)整，制度本身就存在合規(guī)風(fēng)險。例如某文化事業(yè)單位，由全民所有制改制而來，一直沿用過去的績效管理制度“以業(yè)務(wù)收入為重點(diǎn)考核指標(biāo)”的考核辦法，但近年來宣傳管理部門提出了對文化事業(yè)單位的薪酬考核，要以社會效益優(yōu)先，兼顧經(jīng)濟(jì)效益，但該文化事業(yè)單位未按照相關(guān)政策進(jìn)行制度修訂，存在合規(guī)風(fēng)險，這一點(diǎn)需要尤其注意。

第五，控制監(jiān)督不到位，體現(xiàn)為績效管理工作的監(jiān)督不到位，具體體現(xiàn)在以下方面：一是監(jiān)督機(jī)制不健全，缺乏績效考核監(jiān)督制度，導(dǎo)致相關(guān)工作的開展陷入“無規(guī)可依”的窘境。二是監(jiān)督職責(zé)分工不到位，內(nèi)部審計部門、人事部門和財務(wù)部門對相關(guān)監(jiān)督職責(zé)沒有進(jìn)行明確分工，導(dǎo)致監(jiān)督工作存在職權(quán)缺位和職權(quán)重疊的問題，難以開展全面有效的監(jiān)督。例如某事業(yè)單位，制度規(guī)定績效考核的監(jiān)督“由相關(guān)部門負(fù)責(zé)”，但是對“相關(guān)部門”具體是哪些部門則沒有明確的規(guī)定，在實(shí)際開展工作時，財務(wù)、人事、業(yè)務(wù)部門相互推諉，導(dǎo)致內(nèi)部控制的監(jiān)督實(shí)際上處在缺位的狀態(tài)。三是內(nèi)部審計工作不到位，對績效管理內(nèi)部控制的審計缺乏獨(dú)立性，甚至?xí)艿狡渌块T的干擾，導(dǎo)致難以切實(shí)有效開展審計工作，審計監(jiān)督職責(zé)未能充分有效發(fā)揮。

三、內(nèi)部控制視角下事業(yè)單位績效管理的對策建議

第一，要完善控制環(huán)境建設(shè)，具體包括以下方面內(nèi)容：一是管理層要提高對績效管理的認(rèn)識，加強(qiáng)頂層設(shè)計，實(shí)現(xiàn)績效管理和內(nèi)部控制的有機(jī)融合，按照事業(yè)單位運(yùn)作和發(fā)展的需要，建立健全績效管理內(nèi)部控制制度，向全體職工傳達(dá)績效管理的必要性和原則重點(diǎn)，樹立績效管理意識，增強(qiáng)職工的責(zé)任意識，真正發(fā)揮績效管理制度的設(shè)計初衷。[4]二是事業(yè)單位的職工要有競爭意識和危機(jī)意識，不能存在“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”的思想，要認(rèn)識到市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，績效管理是激發(fā)職工工作積極性、提高事業(yè)單位運(yùn)作效率和競爭力的必然選擇，特別是近年來新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，打破了一些進(jìn)入門檻較高的行業(yè)限制，例如文化行業(yè)，雨后春筍般出現(xiàn)的新媒體主體，促進(jìn)文化行業(yè)日益呈現(xiàn)出百花齊放的格局，競爭日益激烈，包括報社、電視臺、文化館等具有傳統(tǒng)優(yōu)勢的事業(yè)單位，已經(jīng)受到了很大的沖擊。事業(yè)單位干部要有憂患意識，不能對績效管理有抵觸、消極不配合的情緒。三是事業(yè)單位要營造績效管理的文化氛圍，采取多種措施加強(qiáng)績效管理重要性的宣傳，凝聚單位干部的共識，為績效管理的順利開展提供良好的內(nèi)部控制環(huán)境。[6]

第二，加強(qiáng)績效管理的信息溝通，具體包括以下方面：一是要加強(qiáng)部門間的信息溝通，業(yè)務(wù)部門、人事部門和財務(wù)部門要對績效管理指標(biāo)體系和權(quán)重設(shè)置進(jìn)行充分的溝通，不能僅由某一部門主導(dǎo)績效考核體系的設(shè)計，建立一套既貼合實(shí)際，又能夠起到導(dǎo)向作用的績效管理體系。以預(yù)算績效管理為例，要強(qiáng)化預(yù)算編制環(huán)節(jié)的信息溝通，業(yè)務(wù)部門提出預(yù)算數(shù)據(jù)時，需要附上數(shù)據(jù)計算過程，避免預(yù)算數(shù)據(jù)的隨意性，導(dǎo)致難以執(zhí)行，或頻繁調(diào)整，影響績效管理工作的開展。財務(wù)部門對各部門預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總后，如需進(jìn)行必要的調(diào)整，需要向業(yè)務(wù)部門說明調(diào)整的理由。如此反復(fù)，在全面充分溝通的基礎(chǔ)上明確績效考核標(biāo)準(zhǔn)，更好地凝聚共識，確?？冃Ч芾砉ぷ黜樌鋵?shí)。二是要建立完善數(shù)智化管理系統(tǒng)，打通財務(wù)、人事、業(yè)務(wù)等部門的系統(tǒng)端口，實(shí)現(xiàn)“一張網(wǎng)”式管理，為更好地開展績效管理提供有力的技術(shù)保障。

第三，優(yōu)化控制措施，具體包括以下方面：一是優(yōu)化績效指標(biāo)體系設(shè)計，要堅持定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合的原則，而且定量指標(biāo)要盡可能全面反映職工崗位工作實(shí)際。二是定性指標(biāo)的評價，要建立部門負(fù)責(zé)人評價、職工評價相結(jié)合的機(jī)制，使績效指標(biāo)考核能夠全面反映職工工作成果，考核結(jié)果更具說服力。三是績效考核結(jié)果要與職工薪酬充分結(jié)合，適當(dāng)打破剛性的工資與崗位直接掛鉤的薪酬管理體系，真正實(shí)現(xiàn)績效考核“指揮棒”作用。例如某文化宣傳類事業(yè)單位建立了定性和定量指標(biāo)相結(jié)合的績效管理體系，定性指標(biāo)突出文化作品和服務(wù)的社會公益屬性，具體按照文化產(chǎn)品的傳播力、影響力評價，建立“社會效益”指標(biāo)，如果作品出現(xiàn)錯別字等問題，則相應(yīng)扣減作者、審核、校對等人員的績效；對廣告、印刷等崗位的職工，按照收入、成本、利潤以及國有資產(chǎn)保值增值等設(shè)置“經(jīng)濟(jì)效益”指標(biāo)，以此為基礎(chǔ)開展全面的績效管理，提高職工工作積極性，更好地為事業(yè)單位發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

第四，要加強(qiáng)對內(nèi)部控制的風(fēng)險識別能力，具體包括以下內(nèi)容：一是要加強(qiáng)對績效管理內(nèi)部控制工作的合規(guī)性檢查，人事部門和法務(wù)部門要跟蹤了解國家出臺的最新政策，及時獲取涉及事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)方面的制度修訂、政策方針等信息，并對自身的管理制度進(jìn)行全面動態(tài)的調(diào)整，規(guī)避制度的合規(guī)風(fēng)險。二是在內(nèi)部控制制度運(yùn)行時，財務(wù)、審計、人事以及業(yè)務(wù)部門等要形成部門合力，對發(fā)現(xiàn)的可能存在風(fēng)險或存在完善空間的規(guī)定進(jìn)行及時、必要的修訂，提高制度的合規(guī)性，能夠真正地發(fā)揮績效管理考核工作的效果，助力事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展。

第五，強(qiáng)化控制監(jiān)督，完善監(jiān)督管理機(jī)制。事業(yè)單位要落實(shí)內(nèi)部合規(guī)機(jī)制建設(shè)，對績效考核制度建立“三道防線”機(jī)制：第一道防線是業(yè)務(wù)部門，負(fù)責(zé)提出績效考核指標(biāo)數(shù)據(jù)，并落實(shí)開展考核措施，確保部門相關(guān)工作符合制度的規(guī)定。第二道防線是財務(wù)部門和人事管理部門，負(fù)責(zé)對績效制度的修訂完善，參與績效考核工作，并對各部門績效考核數(shù)據(jù)進(jìn)行把關(guān)，確?？冃Ч芾砉ぷ髀涞綄?shí)處、發(fā)揮實(shí)效。第三道防線是內(nèi)部審計和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對事業(yè)單位績效管理工作開展審計工作和執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的問題及時提出，進(jìn)行整改，適時開展“回頭看”工作，不斷提升績效管理工作成效。例如某文化類事業(yè)單位建立了《績效考核管理辦法及實(shí)施細(xì)則》，明確規(guī)定了“三道防線”的運(yùn)作的具體細(xì)則，實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門履行職責(zé)“有規(guī)可依”，為事業(yè)單位高質(zhì)量開展績效管理工作提供堅實(shí)的制度保障。

結(jié)語

本文以內(nèi)部控制視角下事業(yè)單位績效管理優(yōu)化措施為例，首先，介紹了內(nèi)部控制和事業(yè)單位績效管理的內(nèi)涵；然后，分析當(dāng)前我國事業(yè)單位績效管理工作存在的不足之處，包括控制環(huán)境、信息溝通、控制措施和控制監(jiān)督等方面；最后，有針對性地提出對策建議，包括完善控制環(huán)境建設(shè)、加強(qiáng)績效管理的信息溝通、優(yōu)化控制措施和強(qiáng)化控制監(jiān)督等，設(shè)計更貼合崗位實(shí)際的績效管理指標(biāo)體系，發(fā)揮績效管理指揮棒的作用，為事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展提供更堅實(shí)的制度保障。