警務(wù)體系能力：內(nèi)涵、演進(jìn)形態(tài)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制

伏佩宣（南京警察學(xué)院，江蘇 南京 210023）

黨的二十大報(bào)告指出：“推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。”報(bào)告將國(guó)家安全作為一級(jí)標(biāo)題進(jìn)行系統(tǒng)論述，對(duì)推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化作出重要部署。安全是亙古通今的訴求，其作為國(guó)家目的為國(guó)家的成立提供正當(dāng)性，在國(guó)家成立之后指引著國(guó)家履行其保護(hù)安全的義務(wù)。公安機(jī)關(guān)的首要任務(wù)是維護(hù)國(guó)家安全，開(kāi)展警務(wù)體系能力建設(shè)，有助于推動(dòng)公安戰(zhàn)斗力生成模式的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)警務(wù)效能的最大化釋放。[1]作為國(guó)家治理能力的一個(gè)重要子概念，警務(wù)體系能力是國(guó)家治理能力的重要組成部分，是國(guó)家治理能力在警務(wù)中的重要內(nèi)核，因此具有重大的學(xué)術(shù)研究?jī)r(jià)值。

一、警務(wù)體系能力的內(nèi)涵

克勞塞維茨指出：“任何理論必須首先對(duì)基本概念進(jìn)行澄清，只有對(duì)基本概念達(dá)成共識(shí)，才可能圍繞具體問(wèn)題開(kāi)展精確研究問(wèn)題，并深入分析研究對(duì)象的內(nèi)在規(guī)律和相互關(guān)系?！盵2]同樣，開(kāi)展警務(wù)體系能力研究，首先應(yīng)對(duì)其基本內(nèi)涵進(jìn)行準(zhǔn)確界定?；诖耍疚膶?duì)“體系”“警務(wù)體系”“體系能力”分別進(jìn)行界定后，再利用系統(tǒng)分析理論，對(duì)警務(wù)體系能力進(jìn)行概念認(rèn)定。

（一）體系的內(nèi)涵

當(dāng)前，人們對(duì)于“體系”的認(rèn)識(shí)，主要是借助于對(duì)系統(tǒng)的研究來(lái)進(jìn)行的?！绑w系”在《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中解釋為“彼此相互聯(lián)系若干事物組成的統(tǒng)一體”；在《辭?！分薪忉尀椤叭舾捎嘘P(guān)事物互相聯(lián)系制約而成的一個(gè)整體”；[3]胡曉峰在其所著《戰(zhàn)爭(zhēng)復(fù)雜系統(tǒng)建模和仿真》一書(shū)中認(rèn)為“體系是一種具有整體功能的系統(tǒng)集合，一個(gè)體系可能是多個(gè)系統(tǒng)或其子系統(tǒng)的功能集合體”[4]；美國(guó)芝加哥大學(xué)的B.J.L.Berry 在1964 年的一篇論文中最早提到體系（System of Systems，SOS）也稱之為系統(tǒng)的系統(tǒng)。[5]伴隨著軍事科技的興起，“體系”這一概念也逐漸被應(yīng)用于軍事領(lǐng)域。美軍于20 世紀(jì)90 年代初期率先在軍事學(xué)領(lǐng)域內(nèi)提出了體系的概念，其核心理念聚焦于 “軍事作戰(zhàn)系統(tǒng)的綜合集成”，美軍強(qiáng)調(diào)：“現(xiàn)代軍事作戰(zhàn)體系是一種復(fù)雜、精密機(jī)器的完整集合體”。[6]美國(guó)應(yīng)用物理實(shí)驗(yàn)室（The USA Applied Physics Laboratory）認(rèn)為，軍事領(lǐng)域的體系聚焦于各軍事實(shí)體的有機(jī)結(jié)合，從而有利于系統(tǒng)整體效能的最大化發(fā)揮。美軍戰(zhàn)略參謀部于2007 年簽署《聯(lián)合能力集成與開(kāi)發(fā)系統(tǒng)》手冊(cè)，對(duì)體系的概念作出了詳細(xì)界定，其認(rèn)為體系是基于特殊使命任務(wù)的能力需求將各類軍事系統(tǒng)有機(jī)連接，通過(guò)系統(tǒng)間協(xié)同關(guān)系的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)各軍事系統(tǒng)間的功能耦合并最終演化為涌現(xiàn)能力。隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，美軍和中國(guó)人民解放軍均提出網(wǎng)絡(luò)信息體系的概念，即通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)將實(shí)現(xiàn)各類信息化作戰(zhàn)系統(tǒng)的有機(jī)融合，最終形成體系化的作戰(zhàn)能力，同時(shí)還包括一些具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

學(xué)界對(duì)體系的理解是在系統(tǒng)集成的研究基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)，現(xiàn)如今體系在各學(xué)科領(lǐng)域均有涉及，并逐漸發(fā)展成為系統(tǒng)科學(xué)研究的重要分支。綜合上述關(guān)于體系的闡釋，可以把“體系”看成由“系統(tǒng)”發(fā)展演化成的高級(jí)形式，是系統(tǒng)的系統(tǒng)。[7]分析體系的基本概念可以看出，其具有以下幾個(gè)基本特征：一是結(jié)構(gòu)上的復(fù)合性。體系的結(jié)構(gòu)具有復(fù)合性特點(diǎn)；二是性能上的再生性。人們?cè)隗w系設(shè)計(jì)過(guò)程中非常注意提高要害的可替代性，總是通過(guò)各種方法盡量避免對(duì)某一個(gè)要害或某些要害的過(guò)度依賴，盡量做到同一個(gè)功能可以由不同的要素和不同的結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，不同的組成要素與不同的結(jié)構(gòu)方式可以承擔(dān)相同的性能；[8]三是要害上的可變性。隨著環(huán)境的變化，體系的要害也會(huì)隨之發(fā)生變化，有的要素在這個(gè)環(huán)境里可能是要害，但在另一環(huán)境里可能就不是要害；或者，在這個(gè)環(huán)境里不是要害的要素，在另一個(gè)環(huán)境里卻成了要害。

（二）警務(wù)體系的內(nèi)涵

警務(wù)體系，就是“警務(wù)”與“體系”概念的結(jié)合體。認(rèn)識(shí)和理解警務(wù)體系，既要從體系的一般性來(lái)分析，也要從警務(wù)組織的特殊性加以把握。警務(wù)體系是按照一定的警務(wù)戰(zhàn)略、警務(wù)目標(biāo)將警員和警械裝備通過(guò)條塊結(jié)合有機(jī)聯(lián)結(jié)起來(lái)的一個(gè)整體系統(tǒng)。在傳統(tǒng)警務(wù)模式下，警員主要借助簡(jiǎn)單的警械來(lái)開(kāi)展警務(wù)活動(dòng)，這仍屬于警務(wù)體系的雛形，其在警務(wù)工作中的地位和作用體現(xiàn)得不是很明顯。進(jìn)入機(jī)械化時(shí)代后，警車、手槍等單項(xiàng)警械裝備在警務(wù)行動(dòng)中的作用顯著，警員素質(zhì)及指揮手段不斷提高，警員和警械系統(tǒng)的結(jié)合逐漸緊密，警務(wù)結(jié)構(gòu)不斷得到調(diào)整，體制編制不斷得到優(yōu)化，各種警務(wù)力量間配合逐漸密切，這就使得由各種警務(wù)要素和系統(tǒng)構(gòu)成的較為復(fù)雜的警務(wù)體系逐漸形成，并在警務(wù)活動(dòng)中逐漸進(jìn)入主導(dǎo)地位，作用越發(fā)明顯。信息化條件下，信息技術(shù)在警務(wù)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，使得警員素質(zhì)得到大幅度提高，人和警械裝備的結(jié)合更加緊密。特別是信息技術(shù)在警務(wù)裝備上的應(yīng)用而引發(fā)的警務(wù)裝備體系的信息化革命，使得警務(wù)作戰(zhàn)能力不斷提升，警務(wù)作戰(zhàn)手段不斷增多，警務(wù)組織不斷由龐大的人流、物流和能量流構(gòu)成多層次、多系統(tǒng)的開(kāi)放系統(tǒng)。

（三）體系能力的內(nèi)涵

體系能力是基于“能力”的概念演化產(chǎn)生的，它更多的體現(xiàn)為利益相關(guān)者對(duì)體系構(gòu)建與發(fā)展的內(nèi)在期望，側(cè)重于對(duì)宏觀現(xiàn)象的抽象。基于此，體系能力的利益相關(guān)者更加關(guān)注體系對(duì)完成特定目標(biāo)所具備的“本領(lǐng)”或“潛力”。目前體系能力的基本內(nèi)涵主要集中在如下幾個(gè)層面：一種是基于系統(tǒng)能力視角，其認(rèn)為體系能力則是各分系統(tǒng)能力的有機(jī)結(jié)合，注重通過(guò)發(fā)現(xiàn)其關(guān)系的規(guī)律以優(yōu)化體系組分系統(tǒng)的配比；另一種是基于從體系設(shè)計(jì)方案的技巧，認(rèn)為體系能力是技術(shù)執(zhí)行方對(duì)系統(tǒng)完成特定使命任務(wù)的內(nèi)在期望，其注重的是體系滿足組織未來(lái)的戰(zhàn)略使命所具備的能力。此外，作為一種特殊的能力形態(tài)，其還表現(xiàn)出導(dǎo)向性、演化性和復(fù)雜性的特征。與此同時(shí)，軍事學(xué)領(lǐng)域也開(kāi)始涉及體系能力的相關(guān)研究，并創(chuàng)造性地提出了體系作戰(zhàn)能力的概念演說(shuō)，其可以理解為體系化的作戰(zhàn)能力，它是各種作戰(zhàn)能力有機(jī)融合而形成的一體化戰(zhàn)斗力。[9]現(xiàn)代信息化條件下，電子信息系統(tǒng)在軍事作戰(zhàn)領(lǐng)域內(nèi)被廣泛使用，其通過(guò)強(qiáng)大的信息聯(lián)結(jié)功能，將各種作戰(zhàn)要素有機(jī)融合。就作戰(zhàn)形態(tài)而言，現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)已發(fā)生了本質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，軍事力量間更多體現(xiàn)的是一種體系的對(duì)抗。[10]在信息化背景下，某一種軍事信息系統(tǒng)的作戰(zhàn)力量的強(qiáng)大，并不代表其整體作戰(zhàn)能力強(qiáng)，只有優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成體系能力才有助于實(shí)現(xiàn)整體效能的最大化釋放。

（四）警務(wù)體系能力的內(nèi)涵

警務(wù)體系能力是對(duì)公安機(jī)關(guān)整體效能的創(chuàng)新性表述，它是各警種相互聯(lián)結(jié)、相互作用而形成的，而不是各警種單項(xiàng)作戰(zhàn)能力的簡(jiǎn)單相加。任何事物都有其基本屬性，警務(wù)體系能力作為一種客觀存在的基本形態(tài)，早在警務(wù)組織成立之初就已初具雛形，并隨著警務(wù)模式的演進(jìn)而不斷發(fā)展變化。警務(wù)體系能力作為各警種作戰(zhàn)能力的整體體現(xiàn)，其總體表現(xiàn)和狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是與當(dāng)時(shí)的警務(wù)模式以及一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、科學(xué)技術(shù)狀況等大體一致的。根據(jù)這一規(guī)律，可以對(duì)警務(wù)體系能力基本形態(tài)做出如下定義，即在特定的警務(wù)模式發(fā)展背景下，所體現(xiàn)出來(lái)的基本狀態(tài)。警務(wù)體系能力的基本形態(tài)定義，一方面，可以依據(jù)警務(wù)信息設(shè)備、警員基本素質(zhì)、警務(wù)器械裝備等核心警務(wù)要素，從宏觀層面上把握其基本形態(tài)的面貌與歷史演進(jìn)；另一方面，可以依據(jù)當(dāng)前警務(wù)發(fā)展的模式特點(diǎn)來(lái)預(yù)測(cè)警務(wù)發(fā)展趨勢(shì)。

二、警務(wù)體系能力的演進(jìn)形態(tài)

（一）基于科層制背景的警務(wù)體系能力

基于科層制背景下的警務(wù)體系能力，也可稱之為既有警務(wù)體系能力，其是以傳統(tǒng)科層管理理論和思想為基礎(chǔ)將公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的各警種，通過(guò)“集合式”的組織運(yùn)行機(jī)制整合在一起，在實(shí)現(xiàn)共同的警務(wù)目標(biāo)的過(guò)程中，相互配合、通力協(xié)作，以促進(jìn)公安機(jī)關(guān)整體效能的提升?；诳茖又票尘跋碌木瘎?wù)體系能力主要體現(xiàn)在通過(guò)對(duì)警務(wù)管理多元主體、警務(wù)管理客體、警務(wù)活動(dòng)進(jìn)程、警務(wù)資源等相關(guān)警務(wù)要素歸集，實(shí)現(xiàn)警種間的結(jié)構(gòu)、功能的整合優(yōu)化，最大限度地發(fā)揮組織內(nèi)部的協(xié)同效應(yīng)，促進(jìn)公安機(jī)關(guān)整體效能的提升?；诳茖又票尘跋碌木瘎?wù)體系能力最終目標(biāo)是為了促使多元警務(wù)主體間形成一種最佳匹配關(guān)系，已達(dá)到超越單一主體各自獨(dú)立作用于活動(dòng)對(duì)象所產(chǎn)生效應(yīng)之目的。從警務(wù)組織運(yùn)行模式的角度來(lái)看，隨著國(guó)家政治現(xiàn)代化的演變，中國(guó)共產(chǎn)黨八大以后，公安機(jī)關(guān)的管理體制形成了“條塊結(jié)合，以塊為主”的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，[11]上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)的管理以業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)為主。至此，縱向上形成了線性業(yè)務(wù)工作模式，各級(jí)公安機(jī)關(guān)在社會(huì)發(fā)展變化的客觀環(huán)境下，警種以業(yè)務(wù)劃分、機(jī)構(gòu)以業(yè)務(wù)設(shè)置、職能以業(yè)務(wù)履行。從某種程度上而言，雖然科層組織的一些原則就是要促進(jìn)協(xié)調(diào)與控制，從而促進(jìn)組織效能的提升，但其仍具有一些干擾組織效能目標(biāo)的“反功能”。

有基于此，在傳統(tǒng)科層制“反功能”的影響下其也存在一定的弊端，集中表現(xiàn)在：一是容易造成“業(yè)務(wù)閉鎖”，難以形成業(yè)務(wù)整合重組。科層制強(qiáng)化了專業(yè)性和專業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部層層受令的警務(wù)模式，系統(tǒng)內(nèi)資源要素的流通以縱向?yàn)橹?，外溢性的業(yè)務(wù)多是被動(dòng)或偶然的。警務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)“縱向一體化”的實(shí)踐模式制約了業(yè)務(wù)整合的可能性，最終形成業(yè)務(wù)運(yùn)行孤島，產(chǎn)生“業(yè)務(wù)閉鎖”，即僅限于自有的業(yè)務(wù)，難以突破“條”線系統(tǒng)之間的邊界。長(zhǎng)期形成的“業(yè)務(wù)閉鎖”，在“條”線系統(tǒng)之間形成了一張無(wú)形的保護(hù)膜，很難打通系統(tǒng)之間的必然分界，業(yè)務(wù)整合難度大。二是警務(wù)資源被有序控制著流動(dòng)，難以形成柔性組合。嚴(yán)格的科層管理，對(duì)警務(wù)資源進(jìn)行了嚴(yán)格的管控，警力實(shí)行按專業(yè)警種分配，警械裝備按照專業(yè)警種配置，財(cái)務(wù)按專業(yè)警種投入，警務(wù)資源配置一旦形成，就基本固定下來(lái)，難以重新配置。在此警務(wù)資源配置的影響下，警務(wù)資源“過(guò)?！迸c“不足”間不能互相補(bǔ)充，不能靈活進(jìn)行二次、三次甚至多次重配，一方面造成了資源的浪費(fèi)，另一方面因資源的短缺影響了警務(wù)工作成效。三是隨著社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展變化，公安業(yè)務(wù)內(nèi)容日益增長(zhǎng)，公安機(jī)關(guān)為了適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展需要，在不斷地進(jìn)行警察組織的擴(kuò)容和增編，大多數(shù)是把新增業(yè)務(wù)作為一個(gè)新的“條”線系統(tǒng)增加到組織體系中，增加了“條”線組織數(shù)量。組織越分越細(xì)、業(yè)務(wù)內(nèi)容越增越多，部門(mén)職責(zé)不清、機(jī)構(gòu)設(shè)置分工過(guò)細(xì)、業(yè)務(wù)交叉等問(wèn)題越來(lái)越突出，業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)工作越來(lái)越復(fù)雜，系統(tǒng)整合化難度越來(lái)越大。四是在推進(jìn)公安信息化的發(fā)展中，“條”線系統(tǒng)信息化程度越深，形成的信息系統(tǒng)之間的壁壘越堅(jiān)不可摧，會(huì)造成更大規(guī)模的信息化孤島。隨著“條”線系統(tǒng)自身信息化的深化推進(jìn)，每個(gè)“條”線系統(tǒng)都根據(jù)自身業(yè)務(wù)需求和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)，最終形成縱向到底“一體化”的專業(yè)信息系統(tǒng)，雖然打破了縱向不同層級(jí)間的信息壁壘，但又會(huì)在不同業(yè)務(wù)縱向系統(tǒng)間形成更大的壁壘。

（二）基于技術(shù)實(shí)體的警務(wù)體系能力

當(dāng)前，隨著傳統(tǒng)警務(wù)向現(xiàn)代警務(wù)的轉(zhuǎn)型加速，信息力已成為警務(wù)作戰(zhàn)能力基本構(gòu)成的主導(dǎo)性因素，信息技術(shù)的連通性和融合性，將各警務(wù)作戰(zhàn)要素緊緊地融合為一體，使得一體化警務(wù)作戰(zhàn)能夠超越時(shí)空阻礙快節(jié)奏地展開(kāi)與實(shí)施。基于此，為有效消除既有警務(wù)體系能力的“反功能”并最終實(shí)現(xiàn)警務(wù)體系能力現(xiàn)代化，公安機(jī)關(guān)開(kāi)始嘗試通過(guò)建設(shè)諸如“警務(wù)大腦”之類的智慧警務(wù)平臺(tái)，構(gòu)建一種新的基于信息系統(tǒng)的警務(wù)體系能力?；谛畔⑾到y(tǒng)的警務(wù)體系能力是警務(wù)作戰(zhàn)體系功能和作用的直接體現(xiàn)，是警務(wù)戰(zhàn)斗力由機(jī)械化向信息化質(zhì)的轉(zhuǎn)變?；谛畔⑾到y(tǒng)的警務(wù)體系能力的實(shí)質(zhì)就是充分利用信息技術(shù)的滲透性、連通性、融合性，通過(guò)對(duì)諸警種、作戰(zhàn)體系要素的綜合集成和信息的實(shí)時(shí)互聯(lián)、互通與共享，對(duì)公安機(jī)關(guān)作戰(zhàn)能力進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化和系統(tǒng)集成，提升公安工作的整體效能和核心戰(zhàn)斗力?；谛畔⑾到y(tǒng)的警務(wù)體系能力是現(xiàn)代信息技術(shù)在公安機(jī)關(guān)作戰(zhàn)能力生成上最直接、最深刻的體現(xiàn)，其具有鮮明的時(shí)代特征，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)警務(wù)體系能力的現(xiàn)代化。就基于信息系統(tǒng)的警務(wù)體系能力的具體構(gòu)成而言，現(xiàn)代警務(wù)模式下，信息已成為重要的警務(wù)資源，信息技術(shù)現(xiàn)已逐漸成為各警種作戰(zhàn)能力實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合的基本信息保障。有效的信息技術(shù)支撐為提升各警種業(yè)務(wù)系統(tǒng)一體化水平，促進(jìn)警務(wù)信息資源的有機(jī)融合，為更加高效的警務(wù)指揮協(xié)調(diào)和更加精確的警務(wù)打擊行動(dòng)創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)條件。信息技術(shù)扎根警務(wù)組織并影響組織運(yùn)作是一個(gè)多階段復(fù)雜的系統(tǒng)性過(guò)程。在信息技術(shù)扎根警務(wù)組織的不同階段，技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)之間的互動(dòng)因所處的社會(huì)情境不同，所面對(duì)的核心問(wèn)題也不盡相同。關(guān)于信息技術(shù)與組織互動(dòng)的時(shí)間序列，國(guó)內(nèi)外均圍繞這一問(wèn)題展開(kāi)深入分析，相關(guān)研究成果豐碩。筆者在借鑒相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地提出了信息技術(shù)扎根警務(wù)組織的時(shí)間序列互動(dòng)模型[12]，并將信息技術(shù)扎根警務(wù)組織分為兩個(gè)階段：“技術(shù)定型期”和“技術(shù)成熟期”。

在信息技術(shù)扎根警務(wù)組織初期，即“技術(shù)定型期”，兩者間的關(guān)系更多表現(xiàn)為警務(wù)組織對(duì)信息技術(shù)的偶然性選擇，因此信息技術(shù)對(duì)警務(wù)組織結(jié)構(gòu)的影響微乎其微，技術(shù)剛性也無(wú)法充分凸顯。而一旦而進(jìn)入“技術(shù)成熟期”，信息技術(shù)的剛性凸顯，并在一定程度上影響警務(wù)組織的制度安排，甚至隨著警務(wù)組織對(duì)其依賴性增加而演化成警務(wù)組織的重要組成部分。依據(jù)信息系統(tǒng)扎根警務(wù)組織的時(shí)間序列，筆者將基于信息系統(tǒng)的警務(wù)體系能力分為兩部分：基于技術(shù)實(shí)體的警務(wù)體系能力和基于技術(shù)理念的警務(wù)體系能力?；诩夹g(shù)實(shí)體的警務(wù)體系能力主要是指將技術(shù)應(yīng)用于實(shí)現(xiàn)警務(wù)體系能力現(xiàn)代化的過(guò)程，通過(guò)利用技術(shù)實(shí)體來(lái)提升公安機(jī)關(guān)的整體效能，需要說(shuō)明的是，這種技術(shù)實(shí)體通常集中于警務(wù)信息系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)和利用?；诩夹g(shù)實(shí)體的警務(wù)體系能力直指技術(shù)的內(nèi)核，即通過(guò)一定的程序裝置來(lái)提升警務(wù)效能。其中最關(guān)鍵的一環(huán)便是數(shù)據(jù)產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)，在這一過(guò)程中，無(wú)論警務(wù)信息系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)利用顯得多么復(fù)雜，但實(shí)際仍處于對(duì)既有警務(wù)現(xiàn)象的淺層次描述，依然處于對(duì)信息技術(shù)應(yīng)用的“美好想象”階段。從本質(zhì)而言，基于技術(shù)實(shí)體的警務(wù)體系能力屬于一種技術(shù)能力，這種技術(shù)能力聚焦于公安機(jī)關(guān)對(duì)數(shù)據(jù)資源充分利用，以更好促進(jìn)各警務(wù)要素緊密聯(lián)結(jié)，[13]實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)整體能量的最大化釋放。基于技術(shù)實(shí)體的警務(wù)體系能力建設(shè)雖然明確要充分發(fā)揮信息技術(shù)的聯(lián)結(jié)作用，并通過(guò)采取“信息嵌入”的辦法，實(shí)現(xiàn)各警種業(yè)務(wù)系統(tǒng)的一體化，[14]但由于信息技術(shù)應(yīng)用過(guò)程中制度環(huán)境的不確定，極易導(dǎo)致警務(wù)體系能力建設(shè)陷入科層制“反功能”怪圈而流于形式，最終影響警務(wù)效能的提升。因此，就信息技術(shù)的嬗變過(guò)程來(lái)看，基于技術(shù)實(shí)體的警務(wù)體系能力仍處于警務(wù)體系能力現(xiàn)代化的初級(jí)階段。

（三）基于技術(shù)理念的警務(wù)體系能力

基于技術(shù)理念的警務(wù)體系能力主要是指將技術(shù)理念邏輯應(yīng)用到警務(wù)體系能力現(xiàn)代化的實(shí)踐抽象，其在促進(jìn)警務(wù)戰(zhàn)斗力生成模式轉(zhuǎn)變的過(guò)程中引入技術(shù)理念邏輯?；诩夹g(shù)理念的警務(wù)體系能力比基于技術(shù)實(shí)體的警務(wù)體系能力更加抽象和宏觀，它是實(shí)現(xiàn)警務(wù)體系能力現(xiàn)代化的重要樞紐。從本質(zhì)而言，基于技術(shù)理念的警務(wù)體系能力屬于一種技術(shù)能力與制度能力的耦合。一方面，技術(shù)能力聚焦于提升公安機(jī)關(guān)利用數(shù)據(jù)資源、網(wǎng)絡(luò)資源的能力，以更好促進(jìn)各警種作戰(zhàn)要素緊密鏈接，實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)整體能量的最大化釋放；另一方面，制度能力著重于協(xié)調(diào)不同警務(wù)治理的集體行動(dòng)，提升信息化形態(tài)下警務(wù)運(yùn)行機(jī)制的自主性與靈活性。在這一過(guò)程中，邊界清晰、科層制結(jié)構(gòu)明顯的傳統(tǒng)警務(wù)組織模式正逐漸向扁平化、一體化的警務(wù)組織模式轉(zhuǎn)變。[13]在此背景下，制度能力有助于為警務(wù)體系能力建設(shè)提供基本的制度框架，并有效避免其陷入科層制“反功能”怪圈而流于形式。

三、警務(wù)體系能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

（一）警務(wù)體系能力的技術(shù)支撐

信息技術(shù)與警務(wù)體系能力現(xiàn)代化之間有著十分密切的聯(lián)系。從某種程度上而言，警務(wù)體系能力的現(xiàn)代化不僅涉及技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施支撐，而且涉及更深層次的警務(wù)機(jī)制、體制改革問(wèn)題，具有推進(jìn)公安機(jī)關(guān)戰(zhàn)斗力生成模式變革、實(shí)現(xiàn)一體化警務(wù)運(yùn)行機(jī)制的重要意義。信息技術(shù)所發(fā)揮的功能不僅局限于提高警務(wù)效能，還可以用來(lái)實(shí)現(xiàn)警務(wù)流程的優(yōu)化與再造。隨著技術(shù)不斷深入警務(wù)組織，其被賦予更加廣闊的時(shí)代發(fā)展內(nèi)涵。在充分認(rèn)識(shí)信息化時(shí)代下警務(wù)工作發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)化現(xiàn)代警務(wù)的信息優(yōu)勢(shì)，奪取警務(wù)控制的主動(dòng)權(quán)。[15]警務(wù)體系能力現(xiàn)代化是以信息技術(shù)為支撐，將各警種要素連接成一個(gè)結(jié)構(gòu)完整的“體系”。信息優(yōu)勢(shì)已逐漸發(fā)展成為重要的警務(wù)戰(zhàn)略資源，是實(shí)現(xiàn)警務(wù)現(xiàn)代化的根本。與此同時(shí)，技術(shù)支撐的實(shí)質(zhì)是作為提升公安機(jī)關(guān)整體戰(zhàn)斗力的改革內(nèi)涵予以實(shí)現(xiàn)，更是形塑警務(wù)體系能力現(xiàn)代化的制度邏輯，這一概念的提出意在呼吁警務(wù)體系能力現(xiàn)代化的過(guò)程中要充分考慮更深遠(yuǎn)的制度建設(shè)，推動(dòng)公安戰(zhàn)斗力生成模式的轉(zhuǎn)變。

（二）警務(wù)體系能力的制度形塑

制度形塑主要體現(xiàn)為制度和警務(wù)體系能力現(xiàn)代化生成的相互約束和相互塑造關(guān)系。制度可以限定行動(dòng)者的行動(dòng)邊界及能力，警務(wù)組織可以運(yùn)用其行動(dòng)能力調(diào)整自身或其他行動(dòng)者的行動(dòng)邊界，以此獲得相應(yīng)的行動(dòng)能力；同樣，制度并非只能發(fā)揮約束性作用，它還可以塑造警務(wù)組織的行動(dòng)邊界及能力。制度形塑對(duì)警務(wù)體系能力現(xiàn)代化的作用可以歸納為：在宏觀層面構(gòu)建一體化警務(wù)模式。制度形塑不僅讓警務(wù)工作步入以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的精確治理，而且實(shí)現(xiàn)了警務(wù)指揮的集中統(tǒng)一、警務(wù)力量使用的融合高效、警務(wù)行動(dòng)的協(xié)作同步，并最終構(gòu)建一體化警務(wù)模式；在中觀層面推動(dòng)組織結(jié)構(gòu)變革，制度形塑打破了各警種間“碎片化”格局，先后創(chuàng)制了諸如警務(wù)實(shí)戰(zhàn)中“扁平化合成指揮”“偵破打擊一體”“立體化治安防控”“一體化執(zhí)法辦案”等系列合成作戰(zhàn)機(jī)制，最終推動(dòng)組織結(jié)構(gòu)變革；在微觀層面重構(gòu)行動(dòng)者理念和行為，警務(wù)治理過(guò)程中行動(dòng)者理念和行為的重構(gòu)能最終使制度形塑成為可能，若只有宏觀層面的構(gòu)建一體化警務(wù)模式和中觀層面的組織結(jié)構(gòu)變革，而沒(méi)有落實(shí)到具體行動(dòng)者層面，制度形塑創(chuàng)新也無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的效能。從本質(zhì)上看，在微觀層面上重構(gòu)行動(dòng)者理念和行為，成為制度形塑創(chuàng)新的關(guān)鍵前提。

（三）技術(shù)與制度的互構(gòu)

尋求警務(wù)體系能力現(xiàn)代化的平衡離不開(kāi)兩方面的努力：一方面，公安機(jī)關(guān)必須主動(dòng)適應(yīng)信息技術(shù)所帶來(lái)的角色轉(zhuǎn)變。需要正視的是，信息技術(shù)確實(shí)在某些事物的處理上比公安機(jī)關(guān)更有效率、更為準(zhǔn)確，公安機(jī)關(guān)要做的是將自己有限的精力聚焦在技術(shù)尚不能企及的領(lǐng)域，而不是過(guò)分憂慮信息技術(shù)對(duì)自身角色的超越；另一方面，需要思考在最大化技術(shù)功用和確保公安機(jī)關(guān)的主體性存在之間尋求平衡。因此，警務(wù)體系能力現(xiàn)代化是技術(shù)與制度相互作用的過(guò)程。

“警務(wù)大腦”建設(shè)為警務(wù)體系能力現(xiàn)代化提供了技術(shù)支撐，在“警務(wù)大腦”運(yùn)行過(guò)程中，合成警務(wù)機(jī)制發(fā)揮制度形塑作用，具體表現(xiàn)為：在宏觀層面上構(gòu)建一體化警務(wù)模式，在中觀層面推動(dòng)組織結(jié)構(gòu)變革，在微觀層面重構(gòu)行動(dòng)者理念和行動(dòng)?？傊诩夹g(shù)能力與制度能力的雙向驅(qū)動(dòng)下，各警種作戰(zhàn)能力達(dá)到了有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)了警務(wù)效能的最大化釋放。