新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在環(huán)境治理中的作用與發(fā)展

莫張勤， 盧 易

(浙江農(nóng)林大學(xué) 文法學(xué)院，杭州 310012)

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是20世紀(jì)60年代發(fā)端于浙江諸暨，秉持發(fā)動和依靠群眾的理念，成功實(shí)現(xiàn)“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交，就地化解”的基層治理圖景。近六十年來，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”歷經(jīng)產(chǎn)生、發(fā)展和創(chuàng)新三個(gè)階段，從“楓橋經(jīng)驗(yàn)”到新時(shí)期“楓橋經(jīng)驗(yàn)”再到新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，成為具有中國特色的社會治理方案之一?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》等中央文件均強(qiáng)調(diào)發(fā)揚(yáng)與應(yīng)用新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要性。同時(shí)，黨的二十大報(bào)告指出，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家必須以“兩山”理論為指導(dǎo)，站在人與自然和諧共生的高度，不斷推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展。生態(tài)環(huán)境問題與每個(gè)主體的生存與發(fā)展息息相關(guān)，從基層社會治理中推動生態(tài)文明建設(shè)，喚起社會對環(huán)境問題的廣泛關(guān)注，樹立環(huán)保意識，是強(qiáng)化環(huán)境治理的必然選擇。作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”以“五個(gè)堅(jiān)持”“三治融合”以及“四防并舉”為導(dǎo)向，在防止問題惡化、促進(jìn)友好協(xié)商等方面有其獨(dú)特優(yōu)勢。因此，將其與環(huán)境治理有機(jī)結(jié)合，不失為一次有益嘗試。

一、新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”面向環(huán)境治理的功能與實(shí)踐

(一)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的新時(shí)代內(nèi)涵

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的主要內(nèi)容是“發(fā)動和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決”，形成于社會主義建設(shè)時(shí)期，發(fā)展于改革開放時(shí)期，創(chuàng)新于中國特色社會主義新時(shí)代。隨著我國社會主義建設(shè)的飛速發(fā)展，社會主要矛盾不斷變化，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在不同的歷史階段被不斷賦予新的內(nèi)容、新的方法，內(nèi)涵不斷深化。黨的十八大以來，在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想指引下，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在實(shí)踐中煥發(fā)出新的生機(jī)和活力，更是被賦予“以人民為中心”“打造共建共治共享的社會治理格局”“多元主體協(xié)同共治”“良法善治”等時(shí)代精神與發(fā)展需求。

新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的基本內(nèi)涵可凝結(jié)為“矛盾不上交、平安不出事、服務(wù)不缺位”?！懊懿簧辖弧笔菍Α皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”初心的承繼，集中體現(xiàn)民事民議、民事民辦、民事民管的價(jià)值取向，就地化解風(fēng)險(xiǎn)，做到矛盾不上交，依然是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的目標(biāo)?！捌桨膊怀鍪隆笔切聲r(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的本質(zhì)要求，集中體現(xiàn)習(xí)近平總書記關(guān)于平安建設(shè)的思想?！胺?wù)不缺位”是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要特征，集中體現(xiàn)習(xí)近平總書記堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。一方面對建設(shè)服務(wù)型政府提出新要求，另一方面有利于推動多元主體協(xié)同共治，是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的價(jià)值追求。換言之，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的靈魂在于堅(jiān)持以人民為中心，依靠人民群眾解決基層問題。在法治的軌道上，既充分發(fā)揮黨政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用，又發(fā)揮社會組織等主體作用，打造共建共治共享的社會治理格局，力圖在實(shí)踐中發(fā)揚(yáng)法治與群眾路線相結(jié)合的獨(dú)特優(yōu)勢，將其作用延伸至更多社會治理領(lǐng)域。

(二)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”對環(huán)境治理的作用分析

矛盾是普遍存在的，且我國當(dāng)前正處于生態(tài)文明建設(shè)壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵時(shí)期，矛盾更為多發(fā)。尤其在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，由于自然資源的有限性、環(huán)境問題的波及范圍廣、環(huán)境損害難以修復(fù)等固有特點(diǎn)，人與自然、污染行為主體與行為相對人之間的關(guān)系更為劍拔弩張。長期以來，我國環(huán)境解紛機(jī)制是以傳統(tǒng)的民事、行政、刑事糾紛解決機(jī)制為基礎(chǔ)的[1]，實(shí)踐中更傾向通過訴訟途徑解決環(huán)境糾紛，研究與應(yīng)用環(huán)境公益訴訟的熱潮更是將訴訟糾紛解決機(jī)制推向高點(diǎn)。實(shí)際上，這與“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”的治理觀念相悖。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為非訴訟糾紛解決機(jī)制的重要組成部分，理應(yīng)在構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的過程中得到充分重視與應(yīng)用，將其輻射至環(huán)境治理領(lǐng)域，使其聚焦解決環(huán)境問題，規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境危機(jī)等方面。

一是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”有利于源頭預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。海恩法則指出，每起嚴(yán)重事故背后，必有 29次輕微事故、300起未遂先兆及 1000起事故隱患[2]，環(huán)境危機(jī)暴發(fā)的背后是埋伏已久的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，對環(huán)境問題早期形態(tài)的忽視與無作為，是釀成環(huán)境損害后果的主要原因。因此，及早介入環(huán)境問題的解決與處理，有利于將其扼殺在萌芽狀態(tài)，從源頭預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”立足于基層治理，勃發(fā)于問題產(chǎn)生與解決的第一線。環(huán)境問題具有廣泛影響，若是處理不當(dāng)，極有可能演變?yōu)槿后w性矛盾糾紛。此時(shí)，群眾可以將有關(guān)問題反饋給街道乃至市級部門，由街道或市級社會治理中心調(diào)解力量介入，通過調(diào)解使環(huán)境行為不當(dāng)主體認(rèn)識到自身錯(cuò)誤，在合理時(shí)間內(nèi)消除不利影響。如此，環(huán)境問題在初始階段即得到應(yīng)有的重視與解決，避免釀成無法挽回的嚴(yán)重后果。同時(shí)，通過新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在事前階段預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，也是傳統(tǒng)行政手段在面向風(fēng)險(xiǎn)社會力有不能及時(shí)的補(bǔ)強(qiáng)手段。

二是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”有利于及時(shí)修復(fù)生態(tài)損害。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”對防止環(huán)境問題造成的不利后果進(jìn)一步擴(kuò)大、及時(shí)進(jìn)行生態(tài)損害修復(fù)有其獨(dú)特貢獻(xiàn)。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的應(yīng)用為環(huán)境行為不當(dāng)主體與利害相關(guān)主體，就環(huán)境損害的填補(bǔ)與賠償提供了一個(gè)平等、友好交流的平臺。雙方可以就制定整改方案、設(shè)置整改期限、糾正污染行為等事項(xiàng)展開協(xié)商，力求現(xiàn)有環(huán)境問題不擴(kuò)大、不蔓延。相較于命令——控制行政管理范式，抑或?qū)剐头蓪?shí)施范式，利用新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”解決環(huán)境問題，是意思自治原則在環(huán)境治理領(lǐng)域中的體現(xiàn)，所涉主體對磋商得出處理結(jié)果的接受度更高。尤其是對污染主體而言，其將會有更強(qiáng)烈的意愿改善環(huán)境行為，實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好。如此一來，在基層環(huán)境治理過程中，各主體能實(shí)現(xiàn)良性互動，積極行使監(jiān)督權(quán)利的同時(shí)，充分承擔(dān)環(huán)境社會責(zé)任。

三是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”有利于體現(xiàn)軟法治理優(yōu)勢。除了作為非訴訟糾紛解決機(jī)制對環(huán)境治理發(fā)揮作用外，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”還體現(xiàn)軟法治理優(yōu)勢。自改革開放以來，我國政府一直在探索治理方式的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新，意圖通過重塑政府職能，克服治理困境。加之，全球范圍內(nèi)氣候變化、資源枯竭等環(huán)境問題愈發(fā)凸顯，非傳統(tǒng)領(lǐng)域的公共安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)增加?；诖?，公共治理應(yīng)運(yùn)而生，其拋棄傳統(tǒng)公共管理的壟斷和強(qiáng)制性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)和社會公眾的共同作用。公共治理需要大量的規(guī)范以建立復(fù)雜的約束、執(zhí)行和責(zé)任機(jī)制[3]。此類規(guī)范通常并非以法律規(guī)定的形式體現(xiàn)，也不具備司法適用性。長期以來，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”通過運(yùn)用村規(guī)民約、替代性糾紛解決機(jī)制、地方性知識等本土資源進(jìn)行柔性干預(yù)，協(xié)調(diào)公共主體與私人主體之間的利益關(guān)系，使雙方扭轉(zhuǎn)二元對立的局面，呈現(xiàn)共建共享的合作姿態(tài)，正是其軟法治理手段和功能的體現(xiàn)。

當(dāng)這種軟法治理功能投射到環(huán)境治理領(lǐng)域時(shí)，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”通過柔性管理的方式，引導(dǎo)環(huán)境行為不當(dāng)主體自查自糾存在的問題，鼓勵其積極與利害相關(guān)主體協(xié)商，有效減少問題整改中的對抗性。較硬法和行政執(zhí)法而言，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”首要考慮的并非調(diào)解結(jié)果的約束力或強(qiáng)制性，而是更關(guān)注雙方就環(huán)境問題達(dá)成共識，調(diào)動可能的力量去解決問題，因此在某些情況下，它可以獲得比硬法更強(qiáng)的環(huán)境治理效果[4]。除此之外，我國幅員遼闊，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與生態(tài)環(huán)境情況迥異，面對現(xiàn)行環(huán)境類國家法的規(guī)定，不可避免地會出現(xiàn)預(yù)期規(guī)范與社會現(xiàn)實(shí)不符的情況。此時(shí)，如果借助村規(guī)民約等社會規(guī)范，結(jié)合地方實(shí)際，適當(dāng)將硬法“軟化”，制定行之有效的本土性環(huán)境保護(hù)、節(jié)約資源的公約或守則等文件，既能有效消除微觀環(huán)境治理中“權(quán)力真空”的情形，又能在一定程度上彌補(bǔ)現(xiàn)行法律的不足，填補(bǔ)復(fù)雜的環(huán)境問題不存在現(xiàn)成解決方案的缺憾。充分發(fā)揮新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”軟法之治的優(yōu)勢，有利于借助豐富多樣的社會規(guī)范、行為規(guī)范，使德治與法治融合，將多元主體的力量擰成一股繩，共同作用于生態(tài)文明建設(shè)。

(三)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”對環(huán)境治理的具體實(shí)踐

環(huán)境治理是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，以自然要素作為劃分標(biāo)準(zhǔn)可分為大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治等構(gòu)成部分。毋庸置疑，不論是何種類型的污染防治，都無法回避當(dāng)其原本狀態(tài)受到損害時(shí)如何補(bǔ)償?shù)闹匾獑栴}，即生態(tài)環(huán)境修復(fù)問題。目前，我國針對這一問題的主要應(yīng)對措施是推行環(huán)境恢復(fù)性司法，尤其是在環(huán)境刑法領(lǐng)域更備受推崇，以期借助恢復(fù)性司法恢復(fù)法益的功能來幫助受損生態(tài)環(huán)境得到直接修復(fù)[5]。然而，環(huán)境恢復(fù)性司法在實(shí)踐中也面臨如法律依據(jù)缺位、“同案不同判”、環(huán)境恢復(fù)性司法專業(yè)化水平較低等困境[6]。此時(shí)，不妨引入新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”來紓解上述困境。

第一，社會規(guī)范可以為新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)提供行動依據(jù)。相較于立法的嚴(yán)苛程序，社會規(guī)范的制定更具有靈活性與及時(shí)性。在多部上位法尚未針對生態(tài)環(huán)境修復(fù)措施作出統(tǒng)一、明確規(guī)定的情況下，基層調(diào)解組織、辦事處等相關(guān)主體可以立足當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的實(shí)際，組織開展民主討論，聘請環(huán)保領(lǐng)域?qū)＜一虻谌綑C(jī)構(gòu)，多方共同商議，制定出科學(xué)可行的生態(tài)環(huán)境修復(fù)社會規(guī)范。這有利于基層治理走在司法途徑前面，依據(jù)相關(guān)社會規(guī)范及時(shí)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作。一方面，有利于通過實(shí)現(xiàn)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”“捕人少”的價(jià)值追求，來維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定；另一方面，為利害關(guān)系人共同商討如何彌補(bǔ)環(huán)境損害所造成的后果提供依據(jù)，更能體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任以救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害為本位的精神[7]。

第二，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”對不同地方的生態(tài)環(huán)境修復(fù)更具有針對性。在面對適用環(huán)境恢復(fù)性司法的裁判尺度時(shí)，法官擁有較大的自由裁量權(quán)，極易滋生社會各界對“同案異罰”的憂慮。然而，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在各地因地制宜，使得同一類(個(gè))環(huán)境犯罪行為在不同地方得到不同的生態(tài)環(huán)境修復(fù)處理結(jié)果并不會招致大眾罵名，反而會因?yàn)榧冉Y(jié)合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的實(shí)際需求，又綜合考慮生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任人對于相關(guān)措施的承受能力而獲得贊譽(yù)。從產(chǎn)生的社會影響與對環(huán)境損害救濟(jì)效果來看，孰優(yōu)孰劣顯而易見。

第三，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”有利于凝結(jié)集體智慧，共同作用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)。生態(tài)環(huán)境修復(fù)僅依靠法學(xué)知識遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要大量的相關(guān)領(lǐng)域知識儲備，為制作判決書打下基礎(chǔ)。然而，現(xiàn)有司法隊(duì)伍對于涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、草業(yè)、漁業(yè)等領(lǐng)域無法提供充分的技術(shù)支持，且對其展開相關(guān)培訓(xùn)亦難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”所堅(jiān)持的群眾路線及其所蘊(yùn)含的多元主體協(xié)同共治精神，有利于團(tuán)結(jié)社會各界力量，匯集人民群眾的智慧，其中不乏專業(yè)性的真知灼見，有助于更好地救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害。因此，當(dāng)司法機(jī)關(guān)作出判決時(shí)，囿于工作人員能力有限，無法準(zhǔn)確判斷應(yīng)當(dāng)令行為人采取何種生態(tài)環(huán)境修復(fù)措施時(shí)，不妨考慮將這一權(quán)限下放到基層自治之中，由調(diào)解組織(部門)將利害關(guān)系人串聯(lián)起來，既考慮公眾環(huán)境利益，又能制定出兼具科學(xué)性與可操性的生態(tài)環(huán)境修復(fù)措施(方案)，形成司法機(jī)關(guān)、基層自治組織、人民群眾等多主體共建共治共享的環(huán)境治理局面。

二、新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”面向環(huán)境治理的現(xiàn)狀檢視

(一)缺少環(huán)境保護(hù)相關(guān)的社會規(guī)范

由于“楓橋經(jīng)驗(yàn)”闡發(fā)于特殊的歷史時(shí)期，在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)以社會治安綜合治理為主要目標(biāo)，在發(fā)展過程中增加了鄉(xiāng)里鄰里糾紛、家庭矛盾解決等，涉及人情關(guān)系、公序良俗的內(nèi)容，環(huán)境保護(hù)相關(guān)的社會規(guī)范至今仍缺位，這種缺失有讓新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的環(huán)境治理效果大打折扣之虞。

其一，非訴訟糾紛解決機(jī)制若缺少相關(guān)規(guī)范規(guī)制，則會有淪為人治之虞。歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)證明，法治克服了人治方式中唯意志論的弊端[8]，事關(guān)社會治理的各個(gè)事項(xiàng)得以在預(yù)設(shè)的程序中運(yùn)作，制度的每一個(gè)原則和每一條內(nèi)容都能夠具體化為可操作性的規(guī)定[9]。非訴訟糾紛解決機(jī)制不同于訴訟糾紛解決機(jī)制，其運(yùn)行過程中缺少剛性的程序性規(guī)定，相反，更多地體現(xiàn)“韌性治理”的靈活性。因此，非訴訟糾紛解決機(jī)制在實(shí)踐過程中極易滋生隨意性，其啟動與終止不需要滿足任何法定條件，調(diào)解組織(部門)有權(quán)自主決定。此時(shí)，若爭議事項(xiàng)在法律法規(guī)、社會規(guī)范等均無任何相關(guān)規(guī)定，調(diào)解組織(部門)的自由裁量權(quán)則有無限擴(kuò)張的可能。一方面，調(diào)解組織(部門)的理性是有限的，在解決糾紛過程中不可避免地會向當(dāng)事人傳輸自身的偏好與觀點(diǎn)，干擾當(dāng)事人的價(jià)值判斷與選擇；另一方面，這也為當(dāng)事人以非法途徑獲取不正當(dāng)利益提供溫床，有礙政治清明的實(shí)現(xiàn)。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為非訴訟糾紛解決機(jī)制的重要組成部分，需要完善的社會規(guī)范作為其發(fā)揮應(yīng)然功能的基礎(chǔ)，當(dāng)其應(yīng)用在環(huán)境治理領(lǐng)域時(shí)亦是如此。只有檢視和梳理現(xiàn)有的社會規(guī)范，填補(bǔ)環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約等方面的規(guī)范，才能堅(jiān)持好、發(fā)展好“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，運(yùn)用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的環(huán)境矛盾與環(huán)境問題，打消大眾對非訴訟糾紛解決機(jī)制會排除法律適用和缺乏合意真實(shí)，導(dǎo)致“去法治化”危險(xiǎn)產(chǎn)生的疑慮[10]。

其二，軟法治理效果的實(shí)現(xiàn)需要以構(gòu)建大量不能運(yùn)用國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的社會規(guī)范為基礎(chǔ)，否則基層社會治理將陷入“無法可依”的困境。軟法治理的特點(diǎn)之一在于問題導(dǎo)向性顯著，通過調(diào)動多元主體的力量去解決現(xiàn)存問題。在國家大力推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的背景下，將宏觀治理目標(biāo)分解到基層的微觀治理中，以實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展，是當(dāng)前環(huán)境治理工作的題中應(yīng)有之義。因此，在現(xiàn)行環(huán)境類法律略顯滯后性，且環(huán)境法典等綜合性法律法規(guī)尚未頒布的情況下，基層處在發(fā)現(xiàn)與解決問題的第一線，可以根據(jù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的實(shí)際情況，匯聚人民群眾的智慧，制定出兼具科學(xué)性與可操作性的環(huán)境保護(hù)相關(guān)社會規(guī)范，激發(fā)群眾對守護(hù)美好家園的積極性與主動性。如此，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”軟法治理功能的發(fā)揮不僅有依托與根據(jù)，而且先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)還可反哺法律法規(guī)，軟法與硬法有機(jī)融合，在環(huán)境治理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“軟硬兼施”。

(二)存在“司法迷信”的情況未破解

我國的普法宣傳發(fā)展至今，社會上知法懂法守法的風(fēng)氣漸濃，越來越多的人在自身合法權(quán)益受到侵害時(shí)，選擇通過訴訟途徑進(jìn)行救濟(jì)。以近十年的民事案件為例，在“中國裁判文書網(wǎng)”上篩選，發(fā)現(xiàn)我國環(huán)境侵權(quán)相關(guān)案件自2012年起便呈現(xiàn)遞增的態(tài)勢，雖在某幾年間數(shù)量有所減少，但總體案件數(shù)量仍然較多。此外，最高人民法院從2014年起公布環(huán)境資源審判典型案例與指導(dǎo)案例，旨在通過類案統(tǒng)一環(huán)境類法律的適用，加強(qiáng)環(huán)境資源保護(hù)教育。近年來，“常州毒地案”“云南綠孔雀案”等環(huán)境公益訴訟案件引起廣泛關(guān)注。以上種種，均使得司法救濟(jì)手段在環(huán)境治理領(lǐng)域成為解決糾紛的首選，十年間全國法院共計(jì)審結(jié)各類環(huán)境資源案件高達(dá)196.5萬件(1)數(shù)據(jù)來源于：倪弋.筑牢生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)屏障[N].人民日報(bào)，2022-12-29(19).。從目前來看，我國非訴訟糾紛解決機(jī)制在環(huán)境治理中的作用并未得到充分體現(xiàn)，也不利于構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制。

環(huán)境領(lǐng)域的糾紛與其他領(lǐng)域比較，有更高的專業(yè)要求與技術(shù)門檻，司法工作人員對環(huán)境問題了解不足，難以在有限的訴訟材料基礎(chǔ)上憑借辦案經(jīng)驗(yàn)厘清環(huán)境糾紛的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，準(zhǔn)確適用法律。而聘請專家輔助人、向第三方機(jī)構(gòu)申請鑒定等，則會大大增加當(dāng)事人的訴訟成本。于利害關(guān)系人而言，當(dāng)其處于弱勢地位且經(jīng)濟(jì)困難時(shí)，高昂的費(fèi)用足以迫使其放棄主張自己的合法權(quán)益；于提起公益訴訟的環(huán)保組織而言，本就不因勝訴而獲益，反而要墊付高額費(fèi)用，極大地打擊其訴訟的積極性。例如：常州市環(huán)境公益協(xié)會與儲衛(wèi)清、常州市博世爾物資再生利用有限公司等環(huán)境污染責(zé)任糾紛案的評估費(fèi)用為359 700元(2)詳見江蘇省常州市中級人民法院(2014)常環(huán)公民初字第2號民事判決書。；重慶綠色志愿者聯(lián)合會、自然之友共同對云南曲靖鉻渣污染提起的公益訴訟，因當(dāng)時(shí)鑒定費(fèi)高達(dá)100萬元而無法繼續(xù)查證案件等[11]。可見，以司法途徑解決環(huán)境糾紛實(shí)際上伴隨著一定的風(fēng)險(xiǎn)，在推崇訴訟途徑的大環(huán)境下，此類風(fēng)險(xiǎn)在訴前難以被充分重視，導(dǎo)致利害關(guān)系人的環(huán)境利益得不到及時(shí)救濟(jì)。

此外，司法審判結(jié)果往往聚焦權(quán)利義務(wù)的履行情況，忽略從糾紛產(chǎn)生原因、當(dāng)事人身份關(guān)系等方面尋找和諧解決糾紛的途徑[12]。因此，通過判決書難以判斷雙方當(dāng)事人是否就爭議問題達(dá)成共識，更多是當(dāng)事人對既判力的服從。環(huán)境問題復(fù)雜性、廣泛性和長期性的特點(diǎn)呼喚多主體的通力合作，要求所涉主體進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，方能實(shí)現(xiàn)良好的治理效果。雖有調(diào)解結(jié)案方式，但現(xiàn)實(shí)中頻現(xiàn)法官利用裁判者身份“以判壓調(diào)”的情形，當(dāng)事人調(diào)解的自愿性存疑[13]。

綜上所述，當(dāng)環(huán)境糾紛的解決過分依賴單一途徑時(shí)，不僅會使該途徑負(fù)擔(dān)過載，導(dǎo)致其無法發(fā)揮理想的作用，甚至?xí)せ?。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”具有低成本、便捷性和協(xié)商性等特點(diǎn)，恰好是對司法救濟(jì)途徑不足的彌補(bǔ)，理應(yīng)破解現(xiàn)存的“司法迷信”問題，加以充分重視與應(yīng)用。通過人民群眾的群策群力化解環(huán)境糾紛、提高效率的同時(shí)，還能強(qiáng)化對環(huán)保問題的社會監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)排查全覆蓋、糾紛全介入、問題不激化、矛盾不上交的基層環(huán)境治理圖景。

(三)缺乏調(diào)解效果保障機(jī)制

新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”將意思自治原則擴(kuò)展到糾紛解決中，具有自治性和靈活性，以社會自治為宗旨[14]。換言之，調(diào)解結(jié)果并不具有強(qiáng)制力，其對糾紛當(dāng)事人的約束效果甚至不及民事合同。不同于家庭、鄰里糾紛，環(huán)境糾紛所涉主體一般為不特定的多數(shù)人，環(huán)境問題一旦產(chǎn)生即具有公共危害性，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的暴發(fā)更可能給人類社會帶來無法承受的后果。

在“威科先行·法律信息庫”檢索，得到共計(jì)11部包含新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”內(nèi)容的地方性法規(guī)，例如《天津市矛盾糾紛多元化解條例》《上海市促進(jìn)多元化解矛盾糾紛條例》《浙江省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》《西藏自治區(qū)平安建設(shè)條例》等。上述法規(guī)對新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”僅作出原則性規(guī)定，更多的是體現(xiàn)倡導(dǎo)性與宣示性，即便是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的專門地方性法規(guī)——《紹興市“楓橋經(jīng)驗(yàn)”傳承發(fā)展條例》，也缺乏對如何保障應(yīng)用效果的思考。首先，這有礙新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”充分發(fā)揮其環(huán)境治理作用。雖然調(diào)解能夠體現(xiàn)環(huán)境糾紛當(dāng)事人之間的合意，卻難以保證事后是否會出現(xiàn)其中一方反悔，以致環(huán)境問題無法得到改善的情況。其次，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的公信力與權(quán)威性將大打折扣。環(huán)境糾紛當(dāng)事人無法通過該途徑解決實(shí)際問題，內(nèi)心的認(rèn)同感將降低，久而久之，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”難以在基層治理中形成良好的社會效應(yīng)。即使人們可以通過低廉的成本解決環(huán)境糾紛，獲得一個(gè)相對公允的結(jié)果，但是該結(jié)果的執(zhí)行效果無法保障，該糾紛解決途徑最終也將邊緣化。最后，環(huán)境問題不容小覷，它的發(fā)端也許在當(dāng)下并不會造成較大的負(fù)面影響，但此時(shí)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)已然蟄伏。若是在糾紛解決中無法有效干預(yù)與處理，無異于為環(huán)境損害的進(jìn)一步擴(kuò)大提供溫床。總之，發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，為國際社會貢獻(xiàn)“東方經(jīng)驗(yàn)”，僅憑借非訴訟、和諧化解糾紛等顯在特點(diǎn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更應(yīng)當(dāng)健全相應(yīng)的保障機(jī)制，聚焦調(diào)解效果的實(shí)現(xiàn)。

三、新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”面向環(huán)境治理的完善路徑

(一)完善相關(guān)立法，增補(bǔ)環(huán)境類社會規(guī)范

首先，頂層設(shè)計(jì)需要體現(xiàn)對于以新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”進(jìn)行環(huán)境治理的價(jià)值取向。作為非訴訟糾紛解決機(jī)制的一種，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”無法回避的缺陷之一便是法律效力不明確。目前，僅有人民調(diào)解協(xié)議的效力在法律中有所體現(xiàn)。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”更多是依據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律開展基層治理工作，相關(guān)現(xiàn)行法多為籠統(tǒng)性規(guī)定，尚未細(xì)化至社會治理的各個(gè)領(lǐng)域。

完善新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的相關(guān)立法路徑有二。一是效仿環(huán)境行政調(diào)解。環(huán)境行政調(diào)解是依據(jù)當(dāng)事人的請求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或其他有權(quán)部門對賠償責(zé)任和賠償金額糾紛做出的調(diào)解處理[15]。雖然國家并未對此出臺專門性立法，但是可以散見于各環(huán)境類法律法規(guī)當(dāng)中。例如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于環(huán)境污染損害民事糾紛行政調(diào)解的規(guī)定；《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》中關(guān)于行政調(diào)解處理的規(guī)定等，保障環(huán)境行政調(diào)解充分體現(xiàn)其接受度高、程序簡化、專業(yè)優(yōu)勢強(qiáng)等優(yōu)勢[16]。目前正值環(huán)境法典編纂階段，勢必要整理與修訂多部環(huán)境類法律，在制定“生態(tài)環(huán)境責(zé)任”一編時(shí)，不妨考慮增加環(huán)境糾紛民間調(diào)解、基層環(huán)境治理等相關(guān)內(nèi)容，為新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”發(fā)揮環(huán)境治理作用提供頂層設(shè)計(jì)的保障。二是制定地方性法規(guī)。2022年11月1日，浙江紹興開始施行全國第一部“楓橋經(jīng)驗(yàn)”地方性法規(guī)——《紹興市“楓橋經(jīng)驗(yàn)”傳承發(fā)展條例》。該條例理順“楓橋經(jīng)驗(yàn)”傳承發(fā)展工作分工，明確注重基層社會治理實(shí)踐，在強(qiáng)化保障和促進(jìn)等方面做了具體解釋和規(guī)定，為新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”提供更具本土性的依據(jù)，便于細(xì)化基層創(chuàng)新激勵制度、完善基層社會治理數(shù)據(jù)歸集共享機(jī)制等方面的工作。此舉也為環(huán)境治理提供了行動大綱。在國家大力推廣發(fā)揚(yáng)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的背景下，其他省市可參照紹興的做法，因地制宜，制定出臺地方性法規(guī)。

其次，基層可以在上位法的指引下，結(jié)合實(shí)際需要制定環(huán)境類社會規(guī)范，既可以提升基層治理規(guī)范的合法律性，又具有較強(qiáng)的針對性[17]。環(huán)境類社會規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含兩部分。一是激勵機(jī)制方面的內(nèi)容。激勵機(jī)制能夠激勵相關(guān)方積極實(shí)踐法定權(quán)利、參與行政，以實(shí)現(xiàn)私益的遞增[18]。在環(huán)境類社會規(guī)范中明確激勵措施，既可以鼓勵人民群眾積極投身基層環(huán)境治理，增強(qiáng)集體的凝聚力，也可以促進(jìn)相關(guān)主體自覺承擔(dān)環(huán)境社會責(zé)任，實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好，以此獲得良好聲譽(yù)，提升社會形象等。對企業(yè)而言，不妨嘗試與本省市的企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)工作聯(lián)結(jié)。如企業(yè)數(shù)次與群眾產(chǎn)生環(huán)境糾紛，經(jīng)民間調(diào)解拒不改善環(huán)境行為的，酌情扣分；如企業(yè)整改態(tài)度良好，環(huán)境糾紛通過新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”得以實(shí)際解決的，可酌情加分。二是程序性方面的規(guī)定。如何使新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與人治涇渭分明，應(yīng)當(dāng)通過限制其任意性、隨意性實(shí)現(xiàn)。在何種情形下適用新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，當(dāng)環(huán)境糾紛無法解決時(shí)，是否應(yīng)當(dāng)與訴訟糾紛解決機(jī)制銜接，調(diào)解的終止是以雙方達(dá)成合意抑或是環(huán)境糾紛得到實(shí)際解決為標(biāo)準(zhǔn)等，都應(yīng)當(dāng)在環(huán)境類社會規(guī)范中有所體現(xiàn)。

最后，在以上兩者兼?zhèn)涞那闆r下，社區(qū)、村委等基層自治組織應(yīng)積極宣傳，向群眾講解各項(xiàng)規(guī)定，答疑解惑，形成善于行使權(quán)利、信服新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、主動參與環(huán)境治理的良好風(fēng)氣。否則，不論多么科學(xué)、精細(xì)的規(guī)定都將淪為一紙空文，致使新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”等替代性糾紛解決機(jī)制形同虛設(shè)。

(二)避免過度依賴司法途徑，加強(qiáng)宣傳新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”

通過司法途徑平息糾紛，不僅能夠厘清當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)的糾結(jié)，由此產(chǎn)生的判決書更是有著強(qiáng)大的法律效力，不執(zhí)行方有被列入失信人員名單的風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)一處失信、處處受限的后果。因此，司法裁判的權(quán)威性和公信力得到越來越多人的認(rèn)可與尊崇，向法院起訴成為首選。然而，針對解決環(huán)境糾紛而言，權(quán)利與義務(wù)的明晰并不是最終目的，而是定紛止?fàn)幒罅x務(wù)主體付諸實(shí)際行動，如環(huán)境損害的賠償、生態(tài)破壞的修復(fù)等。當(dāng)環(huán)境損害已成為既定事實(shí)，如何彌補(bǔ)、防止其進(jìn)一步擴(kuò)大，是當(dāng)下更值得關(guān)注的問題。我國司法資源有限，決定了從立案到宣判所需時(shí)間較長，兩審制的規(guī)定客觀上延長了訴訟周期。換言之，相當(dāng)長一段時(shí)間，環(huán)境糾紛處于一種懸而未決的狀態(tài)，不利于及時(shí)介入環(huán)境問題的處理，極易造成次生損害。因此，司法機(jī)關(guān)在當(dāng)事人立案咨詢時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動闡明上述問題，提請當(dāng)事人注意環(huán)境糾紛的訴訟風(fēng)險(xiǎn)，向其介紹非訴訟糾紛解決途徑，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇更妥當(dāng)?shù)沫h(huán)境糾紛解決方式。如此，在緩解司法資源緊張的同時(shí)，也能減輕環(huán)境糾紛當(dāng)事人訴累。

通過不斷增加司法的供給量，滿足社會無限增長的解紛需求是不現(xiàn)實(shí)的[19]，應(yīng)當(dāng)重視非訴訟糾紛解決機(jī)制便捷、高效等優(yōu)勢的發(fā)揮。第一，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”背靠群眾的力量，能夠快速、敏銳地發(fā)現(xiàn)和反映環(huán)境問題，便于有關(guān)部門及早介入；第二，為環(huán)境糾紛的當(dāng)事人提供協(xié)商處理的平臺，以環(huán)境問題為導(dǎo)向，迅速反應(yīng)，制定調(diào)解協(xié)議；第三，極大調(diào)動人民群眾參與環(huán)境治理的積極性，社會監(jiān)督的作用得以發(fā)揮，一定程度上保證調(diào)解效果實(shí)現(xiàn)。社區(qū)、居委會、村委會等基層自治組織應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)學(xué)習(xí)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)、環(huán)境類社會規(guī)范的內(nèi)容，下沉治理重心，走訪各街道、各村落，充分宣傳“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的優(yōu)勢，鼓勵大家積極采取非訴訟糾紛解決機(jī)制，打通基層環(huán)境治理的“最后一公里”。

(三)健全保障機(jī)制，夯實(shí)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的環(huán)境治理效果

由于環(huán)境糾紛的特殊性，實(shí)踐中一般表現(xiàn)為污染企業(yè)與因污染行為受害的主體之間的矛盾。當(dāng)然，也有小部分表現(xiàn)為自然人實(shí)施污染行為，導(dǎo)致群體性的損害。不論是訴諸司法救濟(jì)，抑或是運(yùn)用新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，污染主體的整改行為與整改效果都應(yīng)當(dāng)是重點(diǎn)關(guān)注對象，對于后者的調(diào)解效果保障機(jī)制，可以分為兩類主體討論。

第一類是企業(yè)。企業(yè)追求利益最大化，在經(jīng)營生產(chǎn)過程中傾向于將環(huán)境社會責(zé)任拋之腦后，因此成為環(huán)境治理的重點(diǎn)規(guī)制對象。實(shí)踐中，大部分環(huán)境糾紛是因企業(yè)的不當(dāng)環(huán)境行為而起，受害方一般為個(gè)人。運(yùn)用新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”調(diào)解此類環(huán)境糾紛時(shí)，應(yīng)當(dāng)傾向于保護(hù)處于弱勢地位的受害方的利益，充分考量企業(yè)是否按照調(diào)解協(xié)議整改。一方面，在達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，可以要求企業(yè)向社會發(fā)表公開承諾書，承諾書應(yīng)當(dāng)包括整改事項(xiàng)、預(yù)計(jì)完成時(shí)間、自覺接受監(jiān)督、積極履行環(huán)境社會責(zé)任等內(nèi)容，發(fā)揮聲譽(yù)機(jī)制對企業(yè)的影響，激發(fā)企業(yè)整改的自覺性與主動性。另一方面，社區(qū)、居委會、村委會等基層自治組織可以成立一個(gè)專門小組，全過程監(jiān)督企業(yè)的整改行為，發(fā)現(xiàn)有不當(dāng)之處，及時(shí)提醒企業(yè)糾正?；鶎幼灾谓M織的威懾力不及生態(tài)環(huán)境部門，當(dāng)企業(yè)經(jīng)多次提醒仍拒不改正時(shí)，專門小組可以申請生態(tài)環(huán)境部門介入，懲處相關(guān)企業(yè)。如此，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的環(huán)境治理效果可以通過內(nèi)在驅(qū)動力與外在監(jiān)督的雙管齊下得到保障。

第二類是個(gè)人。面對個(gè)人之間產(chǎn)生的環(huán)境糾紛，雙方當(dāng)事人一般處于相對平等的地位。因此，不宜將義務(wù)人置于公眾視野下監(jiān)督，以降低社會評價(jià)為要挾，責(zé)令其改善環(huán)境行為。在此情形下，不妨將經(jīng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”調(diào)解形成的協(xié)議的法律效力視同民事合同，賦予調(diào)解協(xié)議可訴性。當(dāng)一方不履行或不充分履行協(xié)議內(nèi)容時(shí)，對方可以向法院提起違約之訴，要求其繼續(xù)履行調(diào)解協(xié)議，賠償因不作為而造成的損失。與直接將環(huán)境糾紛訴諸司法不同，調(diào)解協(xié)議明確了環(huán)境糾紛的處理方式，對于專業(yè)性問題基本不存在爭議。承辦法官不需要耗費(fèi)額外的精力與時(shí)間來厘清環(huán)境問題的來龍去脈，將調(diào)解協(xié)議作為普通的民事合同審理即可。此舉并不會造成司法資源的大量消耗，還體現(xiàn)了非訴訟糾紛解決機(jī)制與訴訟糾紛解決機(jī)制在程序上的銜接，為構(gòu)建多元糾紛解決機(jī)制提供有益經(jīng)驗(yàn)。

四、結(jié)語

黨的二十大報(bào)告指出，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家必須以“兩山”理論為指導(dǎo)，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展，穩(wěn)步推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，這對于我國環(huán)境治理水平提出了更高要求。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在基層社會治理中展現(xiàn)出的喜人成果，可以輻射至環(huán)境治理當(dāng)中。一方面，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”可以作為多元化糾紛解決機(jī)制的一部分，在事前、事中和事后全過程參與環(huán)境糾紛的調(diào)處，及時(shí)發(fā)現(xiàn)與解決環(huán)境問題，預(yù)防產(chǎn)生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，還能發(fā)揮一定的教化作用，實(shí)現(xiàn)法治與德治的有機(jī)結(jié)合。另一方面，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”內(nèi)含軟法治理手段和功能，充分利用村規(guī)民約等社會規(guī)范進(jìn)行柔性管理，降低處理時(shí)環(huán)境問題雙方的對抗性，得以收獲良好的社會效果。因此，應(yīng)當(dāng)著眼于現(xiàn)存問題，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷優(yōu)化與完善新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”相關(guān)制度建設(shè)，使其更好地應(yīng)用于我國的環(huán)境治理領(lǐng)域，推動我國治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。