全球空間安全治理視域下臨近空間飛行監(jiān)管研究

張超漢 胡熳馨

摘要： 臨近空間作為全球一體化的重要連接點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期駐空偵察、全球精準(zhǔn)打擊的軍事戰(zhàn)略高點(diǎn)。受空天劃界論爭(zhēng)的影響，臨近空間飛行的監(jiān)管規(guī)則仍依附于國(guó)內(nèi)立法，在國(guó)際層面尚未實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制和協(xié)調(diào)。在臨近空間法律地位不清、監(jiān)管主體不明、監(jiān)管客體不定、監(jiān)管內(nèi)容復(fù)雜、飛行活動(dòng)存有爭(zhēng)議的情況下，現(xiàn)有國(guó)際航空航天法律制度已無(wú)法滿足調(diào)整此類新型利益關(guān)系的實(shí)踐需要。構(gòu)建針對(duì)性的監(jiān)管制度不僅是行業(yè)有序發(fā)展的基礎(chǔ)，也是確保地面國(guó)國(guó)防安全和臨近空間資源有序開(kāi)發(fā)利用的重要保障。在國(guó)內(nèi)立法層面，中國(guó)可參鑒《臨近空間管制公約（草案）》的相關(guān)條款，積極推進(jìn)臨近空間融入航空法或航天法的制度設(shè)計(jì)，或制定單行的臨近空間法，以國(guó)內(nèi)立法引領(lǐng)國(guó)際立法；在國(guó)際立法層面，應(yīng)以國(guó)際民用航空組織為主導(dǎo)，通過(guò)修訂《國(guó)際民用航空公約》（又稱《芝加哥公約》）相關(guān)附件或增設(shè)臨近空間飛行的新附件標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)國(guó)際統(tǒng)一規(guī)則的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：臨近空間飛行器；監(jiān)管主體；監(jiān)管客體；監(jiān)管事項(xiàng)；國(guó)際統(tǒng)一規(guī)則；空間安全治理

中圖分類號(hào)：Ｄ８１５／ Ｄ９９３．４ 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：１００４－８０４９（２０２４）０１－０００１－１６

臨近空間作為空氣空間與外層空間的結(jié)合部和過(guò)渡帶，在空間探索和軍事應(yīng)用領(lǐng)域具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，故臨近空間飛行器的研發(fā)成為近年來(lái)世界各國(guó)航空航天技術(shù)突破的著力點(diǎn)。各類臨近空間飛行器頻現(xiàn)于大國(guó)空間戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的前沿陣地，并將科幻題材中所描繪的亞軌道點(diǎn)對(duì)點(diǎn)國(guó)際運(yùn)輸、商業(yè)載人太空旅游等藍(lán)圖一一實(shí)現(xiàn)。然而臨近空間飛行器頻繁穿越、往返于國(guó)家領(lǐng)空與國(guó)際空域，給現(xiàn)有的航空航天法律體系帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，也將地面國(guó)安全利益和行業(yè)發(fā)展需要置于一種微妙、敏感的境地。如在２０２３ 年２ 月份中美“流浪氣球”事件中，在不構(gòu)成實(shí)際危險(xiǎn)的情況下美國(guó)執(zhí)意擊落我國(guó)民用高空氣球。這一事件再次提醒，監(jiān)管制度的缺失將給臨近空間飛行活動(dòng)帶來(lái)不可估量的負(fù)面影響。

當(dāng)前國(guó)際社會(huì)中傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全問(wèn)題交織激蕩，需進(jìn)一步完善新領(lǐng)域的安全治理規(guī)則，以化解國(guó)際安全困境。① 臨近空間作為全球空間安全治理視域下的焦點(diǎn)領(lǐng)域，兼具國(guó)家安全利益與科技戰(zhàn)略價(jià)值，亟需明確臨近空間飛行監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)性、必要性和緊迫性，著眼于解決阻礙和困擾我國(guó)航空航天事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重大問(wèn)題，以立法形式明確各部門(mén)的權(quán)力清單和責(zé)任清單，同時(shí)參考《臨近空間管制公約（草案）》的相關(guān)內(nèi)容，②構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)家利益的臨近空間飛行監(jiān)管規(guī)則，充分發(fā)揮我國(guó)作為航空航天大國(guó)的話語(yǔ)權(quán)，推動(dòng)超國(guó)家性的臨近空間協(xié)調(diào)監(jiān)管體系的形成。

一、臨近空間法律地位的確立：飛行監(jiān)管的前提

在臨近空間這一概念提出之前，地表之上的空間被分為空氣空間與外層空間。前者是航空器飛行的場(chǎng)域，作為主權(quán)垂直延伸的空間，適用航空法律體系；后者作為全人類共同財(cái)產(chǎn)的全球公域，適用外空法律體系。隨著航空航天技術(shù)的發(fā)展，臨近空間成為各國(guó)競(jìng)相探索的戰(zhàn)略要地，然其法律地位卻無(wú)法在航空法抑或是外空法之中錨定。

臨近空間的法律地位是飛行監(jiān)管的邏輯前提，必先厘清其法律屬性，才能探討具體制度的構(gòu)建。臨近空間的法律地位與空天劃界問(wèn)題密切相關(guān)，目前學(xué)界的觀點(diǎn)大致如下：第一，臨近空間從屬于空氣空間，也有部分觀點(diǎn)將其視作一種特殊的空氣空間；③第二，臨近空間從屬于外層空間；④第三，臨近空間分屬于空氣空間與外層空間，在空天劃界線將其一分為二的情況下，應(yīng)當(dāng)分別適用航空法和外空法；⑤第四，臨近空間是區(qū)別于空氣空間和外層空間的獨(dú)立空間。⑥

筆者認(rèn)為，探討空天劃界問(wèn)題和臨近空間法律地位歸根結(jié)底是為了解決實(shí)踐中各國(guó)臨近空間活動(dòng)產(chǎn)生的主權(quán)爭(zhēng)議和利益分配沖突，應(yīng)當(dāng)聚焦于臨近空間飛行活動(dòng)這一主要矛盾，以解決臨近空間飛行面臨的實(shí)際問(wèn)題作為抓手，盡快生成行之有效的臨近空間監(jiān)管方案。首先，為防止空天劃界問(wèn)題進(jìn)一步復(fù)雜化，應(yīng)避免太多的細(xì)分層次，基于“二分法”的立場(chǎng)，將臨近空間歸入既有的空間。其次，秩序與安全是臨近空間飛行監(jiān)管的首要目標(biāo)，相較于外空法，航空法在飛行器的監(jiān)管方面更為成熟和完善，將臨近空間歸于空氣空間，納入航空法律制度是當(dāng)下更有效率的選擇。最后，臨近空間位于距地２０～１００ 千米處，包含了大氣層中的部分平流層、中間層和部分熱層，在物理屬性上更近似于空氣空間，從自然科學(xué)的角度更易證成臨近空間屬于空氣空間。

然而，臨近空間的特殊性亦頗為顯著。首先，鑒于臨近空間距地遙遠(yuǎn)、空氣稀薄的特征，一般航空器難以企及，大部分國(guó)家限于技術(shù)難題無(wú)法在此實(shí)施全面有效的控制，適用“完全”“排他”的主權(quán)原則既不現(xiàn)實(shí)也不合理。其次，臨近空間飛行具備軍民兩用屬性，亟需在臨近空間飛行需要和地面國(guó)安全權(quán)利之間達(dá)成平衡，賦予地面國(guó)基于必要安全利益的臨近空間管制權(quán)利，這樣既可通過(guò)設(shè)立無(wú)害通過(guò)制度、劃設(shè)垂直防空識(shí)別區(qū)、對(duì)臨近空間飛行器進(jìn)行特殊監(jiān)管等方式回應(yīng)地面國(guó)的安全需求，也可以避免過(guò)高主權(quán)主張對(duì)空間活動(dòng)的不當(dāng)限制。最后，在空天一體化趨勢(shì)下，臨近空間已成為航空法與外空法的交叉點(diǎn)，應(yīng)突破“選擇”的局限，將臨近空間視作特殊的空氣空間，以此作為兩種規(guī)范協(xié)同作用的“融合點(diǎn)”。綜上所述，應(yīng)當(dāng)回歸空天“二分法”的立場(chǎng)，將臨近空間歸入既有的空氣空間，并進(jìn)行特殊化監(jiān)管，后文關(guān)于臨近空間飛行監(jiān)管的探討亦基于此展開(kāi)。

二、臨近空間飛行的監(jiān)管主體：國(guó)際組織和國(guó)家

２．１ 監(jiān)管主體二元化的現(xiàn)實(shí)性

當(dāng)飛行軌跡突破單一司法管轄區(qū)時(shí)，①臨近空間飛行就具備了國(guó)際屬性。目前臨近空間飛行器大致可分為兩類：一是以美國(guó)藍(lán)色起源公司研制的“新謝潑德”號(hào)（Ｎｅｗ Ｓｈｅｐａｒｄ）②為代表的垂直發(fā)射的飛行器，此類飛行器在發(fā)射階段不存在飛越他國(guó)領(lǐng)空的情況；二是以英國(guó)維珍銀河公司研制的“太空船”號(hào)（Ｓｐａｃｅ Ｓｈｉｐ）③為代表的水平發(fā)射的飛行器，此類飛行器發(fā)射時(shí)需穿越他國(guó)領(lǐng)空。雖然前者（“新謝潑德”號(hào)）的發(fā)射活動(dòng)可以局限于單一司法管轄區(qū)之內(nèi)，基于國(guó)家主權(quán)原則，可由各國(guó)自行決定其性質(zhì)和法律適用，但其返回時(shí)水平著陸，仍然會(huì)穿越他國(guó)領(lǐng)空引發(fā)主權(quán)爭(zhēng)議。而后者（“太空船”號(hào)）活動(dòng)的整個(gè)流程都具備國(guó)際屬性，需要國(guó)際規(guī)則的介入以避免因各國(guó)國(guó)內(nèi)立法不一致造成的法律沖突。而且一些國(guó)家（如歐洲各國(guó)）在航天發(fā)射時(shí)，其國(guó)土面積不足以使航天器在本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)完成發(fā)射，亦會(huì)產(chǎn)生通過(guò)他國(guó)上方臨近空間的實(shí)際需要。因此欲避免法律沖突、保障臨近空間飛行有序發(fā)展，需明確監(jiān)管主體二元化的現(xiàn)實(shí)性。

目前，盡管在國(guó)家層面存在關(guān)于臨近空間飛行活動(dòng)的監(jiān)管規(guī)則，④但是在國(guó)際抑或是區(qū)際層面的監(jiān)管卻表現(xiàn)得模棱兩可。⑤ 具言之，國(guó)際航空法律體系和外層空間法律體系能否適用于臨近空間飛行活動(dòng)的監(jiān)管尚不明確。造成這一尷尬境地的主要原因在于，臨近空間飛行器活動(dòng)于空天過(guò)渡帶，然而空氣空間和外層空間的劃界問(wèn)題始終存在，這使得航空、航天法律制度在對(duì)臨近空間飛行活動(dòng)的監(jiān)管中尚未實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)融合。首先，１９６７ 年《關(guān)于各國(guó)探索和利用包括月球和其他天體在內(nèi)的外層空間活動(dòng)所應(yīng)遵守原則的條約》（簡(jiǎn)稱《外空公約》）未將“入軌”作為其適用條件，臨近空間飛行器不能排除《外空條約》的適用，再?gòu)墓δ苷摰囊暯欠治?，以火箭為?dòng)力的臨近空間飛行器確實(shí)更近似于航天器而非航空器。其次，臨近空間飛行亦無(wú)法被排除在航空法之外，１９４４ 年《國(guó)際民用航空公約》（又稱《芝加哥公約》）附件７ 和附件８ 關(guān)于航空器的定義能否涵蓋火箭動(dòng)力飛行器尚不確定，⑥并且部分臨近空間飛行器仍然從空氣的反作用力中獲得支持。綜上所述，臨近空間飛行適用航空法還是外空法尚無(wú)定論。有學(xué)者指出，“首先，必須確定適用何種制度———航空法、空間法，抑或在某些情況下同時(shí)適用，然后再確定適用的具體規(guī)則?！雹吲R近空間飛行活動(dòng)監(jiān)管徘徊于航空法與外空法之間，更凸顯出單一監(jiān)管主體無(wú)法回應(yīng)建立有效監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需要，欲實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有規(guī)則的協(xié)調(diào)融合，需要從國(guó)際組織和國(guó)家層面確認(rèn)其監(jiān)管主體的地位。

２０２１ 年７ 月，美國(guó)藍(lán)色起源公司的杰夫·貝索斯（Ｊｅｆｆ Ｂｅｚｏｓ）和英國(guó)維珍銀河公司的理查德·布蘭森（Ｒｉｃｈａｒｄ Ｂｒａｎｓｏｎ）相繼幾天內(nèi)帶領(lǐng)乘客抵達(dá)外空邊緣。① 目前，國(guó)際商業(yè)太空公司是臨近空間飛行活動(dòng)中的一大活躍因素，私營(yíng)資本話語(yǔ)權(quán)正逐步提升，私人合同約定的作用逐漸超越國(guó)際公法的現(xiàn)實(shí)影響力。需注意的是，盡管私營(yíng)企業(yè)為全球空間探索注入了資本和活力，但外層空間始終是“全球公域”，故規(guī)則生成的過(guò)程中必須考慮到現(xiàn)有的國(guó)際空間立法，臨近空間飛行的監(jiān)管框架只能是嚴(yán)格意義上的公法。② 私人當(dāng)事方參與臨近空間活動(dòng)仍然需要得到有關(guān)國(guó)家的授權(quán)和持續(xù)監(jiān)督，國(guó)家采取行動(dòng)時(shí)也必須承擔(dān)起對(duì)國(guó)際社會(huì)的責(zé)任。

２．２ 核心監(jiān)管主體：以國(guó)際組織為主導(dǎo)

２００５ 年，國(guó)際民用航空組織（ＩＣＡＯ，以下簡(jiǎn)稱國(guó)際民航組織）理事會(huì)主席阿薩德·柯臺(tái)特（Ａｓｓａｄ Ｋｏｔａｉｔｅ）表示，國(guó)際民航組織是臨近空間飛行監(jiān)管的最佳主體。③ 同年，題為《亞軌道飛行概念》的工作文件指出，如果亞軌道飛行器飛越外國(guó)空域，并最終確定此類飛行器受國(guó)際航空法的管轄，那么，“調(diào)整國(guó)際空中航行的《國(guó)際民用航空公約》及相關(guān)附件原則上對(duì)其適用”。④在２０１０ 年聯(lián)合國(guó)和平利用外層空間委員會(huì)（ＣＯＰＵＯＳ）法律小組委員會(huì)會(huì)議上，國(guó)際民航組織提出上述２００５ 年工作文件仍然有效，⑤其法律小組委員會(huì)將繼續(xù)審議臨近空間飛行的相關(guān)問(wèn)題，并從飛行器的性質(zhì)出發(fā)判斷其是否適用《國(guó)際民用航空公約》。

根據(jù)一些學(xué)者的觀點(diǎn)，當(dāng)下臨近空間飛行監(jiān)管的真空可通過(guò)加強(qiáng)國(guó)際合作⑥以及拓展國(guó)際民航組織項(xiàng)下法規(guī)的適用范圍來(lái)填補(bǔ)，⑦主要體現(xiàn)在修改《國(guó)際民用航空公約》附件中關(guān)于“航空器”的定義，使其涵蓋以火箭為動(dòng)力的臨近空間飛行器。根據(jù)《國(guó)際民用航空公約》第３７ 條的規(guī)定，國(guó)際民航組織可通過(guò)更新附件和增設(shè)新的國(guó)際制度來(lái)追蹤航空業(yè)的發(fā)展動(dòng)向，⑧因此修改附件不僅可滿足現(xiàn)實(shí)需求，而且也契合了公約精神。倘若將臨近空間飛行監(jiān)管納入國(guó)際民航組織的職權(quán)范圍，有望實(shí)現(xiàn)“從航空旅游到外空及亞軌道旅游”的順利過(guò)渡。⑨ 臨近空間飛行若被視為航空活動(dòng)，也將受到歐盟航空運(yùn)輸制度和歐洲航空安全局（ＥＡＳＡ）的監(jiān)管，雖然后者出臺(tái)的一系列措施仍處于擱置狀態(tài)，但也說(shuō)明歐盟作為地區(qū)性政府間國(guó)際組織具備監(jiān)管臨近空間飛行活動(dòng)的能力。

如果將臨近空間飛行視為航天活動(dòng)，聯(lián)合國(guó)和平利用外層空間委員會(huì)是最直接的監(jiān)管主體，雖其尚未表明立場(chǎng)，但在２００７ 年的一份關(guān)于“和平利用外層空間委員會(huì)未來(lái)職責(zé)和活動(dòng)”的工作文件中提及，其可以在分析和監(jiān)管亞軌道飛行方面發(fā)揮作用。① 其法律小組委員會(huì)在討論外層空間的定義、劃界以及空天物體的概念時(shí)，曾多次提及臨近空間飛行對(duì)現(xiàn)行外空法的沖擊，但未達(dá)成任何共識(shí)。② 由此可見(jiàn)，倘若以聯(lián)合國(guó)和平利用外層空間委員會(huì)為監(jiān)管主體，可以在分析臨近空間飛行器定義等方面發(fā)揮一定作用，但短期內(nèi)無(wú)望在現(xiàn)行外空法的基礎(chǔ)上生成像航空法一樣完善的規(guī)則。

綜上所述，臨近空間飛行作為一種國(guó)際屬性日趨顯著的活動(dòng)，需要從國(guó)際或者區(qū)際層面完善協(xié)調(diào)機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)實(shí)踐活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)化，以避免法律法規(guī)適用的不確定性給行業(yè)發(fā)展帶來(lái)的掣肘。到目前為止，國(guó)際民航組織已初步表現(xiàn)出作為臨近空間活動(dòng)監(jiān)管主體的意愿，修改《國(guó)際民用航空公約》中“航空器”定義可以成為對(duì)此領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管的合理開(kāi)端。歐洲的航空運(yùn)輸依賴歐盟的統(tǒng)一監(jiān)管，如果從歐盟本土發(fā)射或飛越其領(lǐng)空的亞軌道飛行被定性為航空運(yùn)輸，便可適用歐盟航空制度，進(jìn)而發(fā)揮歐盟和歐洲航空安全局等組織的監(jiān)管優(yōu)勢(shì)?？梢灶A(yù)測(cè)，上述國(guó)際組織在現(xiàn)階段規(guī)范臨近空間飛行活動(dòng)中頗具潛力，故臨近空間飛行的監(jiān)管主體應(yīng)以國(guó)際組織為主導(dǎo)，積極發(fā)揮國(guó)際民航組織在航空領(lǐng)域公法事務(wù)中的作用，并與歐盟及歐洲航空安全局在此領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)同與配合，借助較為完備的航空法制度，在登記、安全、保險(xiǎn)、第三者責(zé)任等方面規(guī)范臨近空間飛行活動(dòng)。

２．３ 輔助監(jiān)管主體：以地面國(guó)為依托

目前，臨近空間飛行活動(dòng)的管制主要依賴于地面國(guó)的國(guó)內(nèi)立法，美國(guó)、英國(guó)、意大利等航空航天大國(guó)正致力于國(guó)內(nèi)臨近空間飛行管理制度的構(gòu)建。國(guó)際空間安全促進(jìn)協(xié)會(huì)（ＩＡＡＳＳ）于２０２０ 年起草了《臨近空間管制公約（草案）》，根據(jù)第四部分關(guān)于臨近空間私人活動(dòng)的規(guī)定，締約國(guó)具有采取適當(dāng)措施，禁止本國(guó)經(jīng)營(yíng)者從事違背公約宗旨的臨近空間私人活動(dòng)的權(quán)力，③以及制定臨近空間活動(dòng)準(zhǔn)入條例、④進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督和授權(quán)的權(quán)力。⑤ 因此，地面國(guó)作為臨近空間飛行活動(dòng)的監(jiān)管主體具備事實(shí)和法律依據(jù)。

實(shí)踐中，私營(yíng)主體在商業(yè)太空旅行中扮演了重要的角色，因而部分國(guó)家起草法規(guī)將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給愿意承擔(dān)太空飛行風(fēng)險(xiǎn)的私營(yíng)主體，以免除政府責(zé)任。⑥ 這將導(dǎo)致臨近空間飛行安全標(biāo)準(zhǔn)不一、責(zé)任承擔(dān)不明等問(wèn)題，為該行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展埋下隱患。因此，臨近空間飛行的監(jiān)管必須強(qiáng)調(diào)國(guó)家的責(zé)任，以此為該新興行業(yè)設(shè)立值得信賴的準(zhǔn)入門(mén)檻，并積極促成政府與私營(yíng)實(shí)體之間的合作，畢竟在所有的空間國(guó)家中，空間部門(mén)的發(fā)展高度依賴于政府的規(guī)劃和補(bǔ)貼。⑦ 地面國(guó)需基于屬人原則或?qū)俚卦瓌t，以國(guó)內(nèi)立法配合國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮好地面國(guó)的輔助監(jiān)管職能。

三、臨近空間飛行的監(jiān)管客體：臨近空間物體和臨近空間活動(dòng)

學(xué)界對(duì)臨近空間法律地位的意見(jiàn)莫衷一是，但各國(guó)已經(jīng)將戰(zhàn)略目光聚焦于這片處女地。亞軌道飛行器、平流層飛艇、高超音速飛行器以及“超高空、長(zhǎng)航時(shí)”無(wú)人機(jī)等新型技術(shù)發(fā)明如井噴式涌現(xiàn)。這使得臨近空間從空間探索的過(guò)境區(qū)域逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樘囟w行器的活動(dòng)區(qū)域和操作區(qū)域，對(duì)現(xiàn)有航空法律制度和外空法律制度提出了新的要求。

臨近空間法律地位的探討多基于功能論（ｆｕｎｃｔｉｏｎａｌｉｓｔ ａｐｐｒｏａｃｈ）與空間論（ｓｐｅｃｉａｌｉｓｔ ａｐ?ｐｒｏａｃｈ）展開(kāi)，功能論從飛行器的技術(shù)特征和目的出發(fā)對(duì)其法律性質(zhì)作出判斷，而空間論則將空天二分，以飛行器所處的位置確定法律適用。本文將基于這兩種理論，對(duì)臨近空間飛行的監(jiān)管客體進(jìn)行討論。

３．１ 功能論視角下的臨近空間物體

《臨近空間管制公約（草案）》第２ 條規(guī)定，“‘航空航天物體是指為在臨近空間運(yùn)行而創(chuàng)造的所有物體，包括亞軌道飛行器?！雹俟时疚乃接懪R近空間物體指設(shè)計(jì)宗旨在距地２０～ １００千米處運(yùn)行的物體。部分空間物體在運(yùn)行過(guò)程中會(huì)經(jīng)過(guò)臨近空間，但其設(shè)計(jì)宗旨并非是在臨近空間內(nèi)運(yùn)作，不屬于臨近空間物體，其發(fā)射或再入階段經(jīng)過(guò)臨近空間時(shí)應(yīng)屬于臨近空間活動(dòng)，筆者將在下文中探討。

功能論主張依據(jù)飛行器的技術(shù)特征和目的確定其適用的法律。目前飛行器所采用的動(dòng)力裝置可大致分為兩類，一類利用空氣的反作用力，如航空發(fā)動(dòng)機(jī)、超燃沖壓發(fā)動(dòng)機(jī)，另一類則利用點(diǎn)火時(shí)空氣對(duì)地面的反作用力，如火箭發(fā)動(dòng)機(jī)。據(jù)此，可以進(jìn)一步將臨近空間物體分為航天飛機(jī)、混合動(dòng)力航天飛機(jī)和航天器三類。

（１）航天飛機(jī)（Ｓｐａｃｅｐｌａｎｅｓ）

這類臨近空間物體無(wú)需如火箭一般點(diǎn)火發(fā)射，其動(dòng)力裝置主要依靠空氣的反作用力，因此更類似于一種高性能的飛機(jī)，根據(jù)飛行速度可進(jìn)一步分為低動(dòng)態(tài)和高動(dòng)態(tài)的臨近空間飛行器。

低動(dòng)態(tài)臨近空間飛行器一般飛行速度不超過(guò)３ 馬赫，②如高空氣球、平流層氣艇、高空長(zhǎng)航時(shí)無(wú)人機(jī)等。這類飛行器靠空氣浮力平衡自身重力，利用渦輪風(fēng)扇、螺旋槳等裝置進(jìn)行機(jī)動(dòng)，作為一種新型的電子信息裝備，可以定點(diǎn)懸停，并實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期駐空和回收使用，在偵察、通訊、導(dǎo)航、預(yù)警等軍事應(yīng)用領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)突出。③

高動(dòng)態(tài)臨近空間飛行器能實(shí)現(xiàn)超聲速、高超聲速飛行，可用于執(zhí)行兵力投送、精準(zhǔn)打擊和戰(zhàn)略威懾等任務(wù)。④ 例如超聲速飛機(jī)，這類飛行器采用航空發(fā)動(dòng)機(jī)起飛，在幾秒內(nèi)就可以達(dá)到亞軌道，并實(shí)現(xiàn)地球表面點(diǎn)對(duì)點(diǎn)快速移動(dòng)。據(jù)美國(guó)航天飛機(jī)Ｘ－２０ 項(xiàng)目調(diào)查顯示，半彈道的亞軌道飛行一小時(shí)內(nèi)就可以從歐洲到達(dá)北美洲，只需三個(gè)小時(shí)就可以到達(dá)澳大利亞。⑤ 除了高性能的航空發(fā)動(dòng)機(jī)，中國(guó)、俄羅斯、美國(guó)等航空航天大國(guó)也致力于研究超燃沖壓發(fā)動(dòng)機(jī)的應(yīng)用，⑥如Ｘ－４３Ａ 無(wú)人駕駛飛機(jī)就是美國(guó)“一小時(shí)打遍全球”戰(zhàn)略下超燃沖壓發(fā)動(dòng)機(jī)的典型應(yīng)用。

上述臨近空間物體的動(dòng)力來(lái)自空氣的反作用力，符合《國(guó)際民用航空公約》附件對(duì)航空器的定義。⑦ 雖然其活動(dòng)軌跡短暫穿越外層空間，但這只是為了滿足在地球兩點(diǎn)之間快速移動(dòng)的技術(shù)目標(biāo)，而非進(jìn)行外空探索，根據(jù)功能論的觀點(diǎn)，此類飛行器具備航空器的技術(shù)特征和目的，適用以《國(guó)際民用航空公約》為核心的國(guó)際民用航空法。

（２） 混合動(dòng)力航天飛機(jī)（ Ｈｙｂｒｉｄ Ｓｐａｃｅ?ｐｌａｎｅｓ）

這類臨近空間物體具備多級(jí)混合航空航天系統(tǒng)，既可以在航空領(lǐng)域執(zhí)行任務(wù)，也可以在軌道執(zhí)行任務(wù)，①將有效荷載送入空間軌道之后還能如飛機(jī)一樣安全準(zhǔn)確地返回地面基地，故通常作為重復(fù)使用天地往返運(yùn)輸系統(tǒng)（Ｒｅｕｓａｂｌｅ Ｌａｕｎｃｈ Ｖｅｈｉｃｌｅ）的重要載具，是世界航天航空技術(shù)高度融合的結(jié)晶，美國(guó)“哥倫比亞”號(hào)航天飛機(jī)即是該類臨近空間飛行器的典型代表。②

混合動(dòng)力航天飛機(jī)具備火箭動(dòng)力系統(tǒng)，不符合當(dāng)前《國(guó)際民用航空公約》附件所規(guī)定的航空器的條件。而且這類飛行器主要用途是向空間站輸送物料，需要在外層空間作業(yè)。所以，目前大多數(shù)國(guó)外學(xué)者傾向于認(rèn)為，在動(dòng)力裝置分離發(fā)生前，此類飛行器應(yīng)遵守國(guó)家和國(guó)際航空法，第二級(jí)在軌道上釋放的瞬間應(yīng)被視為發(fā)射空間物體，適用外空法。③

（３）航天器（Ｓｐａｃｅｃｒａｆｔｓ）

以美國(guó)藍(lán)色起源公司研制的“新謝潑德”號(hào)為代表，這類臨近空間物體通過(guò)地面發(fā)射裝置垂直起飛，在軌道上執(zhí)行任務(wù)后返回地球水平著陸，就如同火箭一樣起飛、衛(wèi)星一樣繞地飛行、飛機(jī)一樣著陸，這些表現(xiàn)與空間物體更為相似。而且，這類飛行器的任務(wù)主要在外層空間進(jìn)行，故美國(guó)將此類飛行器定義為空間物體，適用外空法。

３．２ 空間論視角下的臨近空間活動(dòng)

空間論主張根據(jù)不同的位置適用不同的法律制度，因此需要對(duì)飛行器的活動(dòng)階段分類討論，根據(jù)其所處的空間確定監(jiān)管框架。臨近空間活動(dòng)不僅包括平流層飛行活動(dòng)和亞軌道飛行活動(dòng)，也包括空間物體在發(fā)射和再入階段經(jīng)過(guò)臨近空間的這部分活動(dòng)。

（１）平流層飛行活動(dòng)

按照氣象要素垂直分布特征，可以把大氣層分為五層，從內(nèi)至外依次是對(duì)流層、平流層、中間層、電離層和散逸層。對(duì)流層是大氣的最低層，從地表向上延伸，其高度因緯度而不同，最高在距地１７～１８ 千米處。平流層位于對(duì)流層頂部至距地５５ 千米處。在此區(qū)域主要有平流層飛艇、高空氣球、高空長(zhǎng)航時(shí)無(wú)人機(jī)的飛行活動(dòng)。

平流層飛艇是指利用距地約２０ 千米處大氣穩(wěn)定、風(fēng)速較小的有利條件，依靠浮力升空，采用太陽(yáng)能電池與儲(chǔ)能電池組成循環(huán)能源系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定駐留及可控飛行的低動(dòng)態(tài)臨近空間飛行器。④

高空氣球則是一種更為簡(jiǎn)易、經(jīng)濟(jì)的臨近空間飛行器，具有較大的氣囊，充滿氦氣等輕質(zhì)氣體。⑤ 高空氣球與平流層飛艇的核心技術(shù)差別在于，平流層飛艇自身還具備螺旋槳等推進(jìn)動(dòng)力裝置來(lái)克服空氣阻力，但高空氣球只依靠空氣的浮力，通過(guò)人工智能輔助風(fēng)向預(yù)測(cè)來(lái)保持航向，機(jī)動(dòng)性較差。如２０２３ 年２ 月中美“流浪氣球”事件中，這只民用探空氣球就因受到西風(fēng)帶的影響失去控制，嚴(yán)重偏離預(yù)定航線，引起軒然大波。高空氣球通常用于氣象觀測(cè)等民用領(lǐng)域，但也具備預(yù)警、偵察等軍事應(yīng)用的功能，所以在一些敏感的場(chǎng)景可能導(dǎo)致猜疑與恐慌。如２０２２ 年俄烏沖突期間，我國(guó)臺(tái)灣島內(nèi)的一些媒體就大肆渲染大陸的高空氣球飄到了臺(tái)灣，并宣稱與解放軍部隊(duì)相關(guān)。⑥

高空長(zhǎng)航時(shí)無(wú)人機(jī)通常意義上是指飛行高度在１８ 千米以上，持續(xù)飛行時(shí)長(zhǎng)在２４ 小時(shí)以上的無(wú)人機(jī)。最著名的是美國(guó)研發(fā)的ＲＱ－Ａ４“全球鷹”無(wú)人機(jī)，其飛行高度可達(dá)２６ 千米。

上述三種技術(shù)集中應(yīng)用于高空平臺(tái)（ＨｉｇｈａｌｔｉｔｕｄｅＰｌａｔｆｏｒｍ Ｓｔａｔｉｏｎｓ，簡(jiǎn)稱ＨＡＰＳ），其一般位于距地２０～５０ 千米處，是實(shí)現(xiàn)平流層通信的主要載體。① 這一新型平臺(tái)填補(bǔ)了航空器與人造衛(wèi)星之間的真空地帶，以低動(dòng)態(tài)臨近空間物體代替衛(wèi)星作為通信基站，不僅成本更低，而且性能也非常突出：第一，這類臨近空間飛行器懸空時(shí)間長(zhǎng)，持續(xù)工作周期以年為單位，遠(yuǎn)超于現(xiàn)有的飛機(jī)；第二，采用非金屬材料，雷達(dá)散射截面小，外形光滑，幾乎沒(méi)有雷達(dá)回波和紅外特征信號(hào)，其可見(jiàn)光特征在天空背景中基本被淹沒(méi)，②具備易隱身難追蹤的特點(diǎn)；第三，距地更近，可以接收衛(wèi)星接收不到的低功率傳輸信號(hào)，對(duì)地觀測(cè)的分辨率和靈敏度更高，擁有超強(qiáng)的情報(bào)收集能力。

綜上，平流層飛行活動(dòng)不僅適配于氣象觀測(cè)等民用場(chǎng)景，這些突出的優(yōu)勢(shì)更使其具有軍事化應(yīng)用的潛能，在實(shí)踐中容易引起誤解乃至過(guò)度反應(yīng)。目前國(guó)家領(lǐng)空的上限懸而未決，在沒(méi)有落實(shí)空天二分的臨近空間劃界方案時(shí)，僅從空間論的視角無(wú)法確定平流層飛行活動(dòng)是否可以納入國(guó)家和國(guó)際航空法律體系。

（２）亞軌道飛行活動(dòng)

目前，國(guó)際社會(huì)對(duì)亞軌道飛行（Ｓｕｂ－ｏｒｂｉｔ）并沒(méi)有統(tǒng)一的法律定義，一般是指在距離地面２０～１００ 千米（即臨近空間），活動(dòng)最高點(diǎn)接近或達(dá)到卡門(mén)線（Ｋáｒｍáｎ Ｌｉｎｅ，位于距地１００ 千米處）但并不進(jìn)入軌道的飛行活動(dòng)。③ 相較于載人航天器，亞軌道飛行器無(wú)須達(dá)到第一宇宙速度（７．９千米／ 秒），其最大飛行速度僅需達(dá)１０００ 米／秒左右就可以完成亞軌道飛行。故亞軌道飛行可以大幅降低發(fā)射時(shí)的燃料成本，飛躍卡門(mén)線時(shí)還能讓乘客體驗(yàn)到“太空旅行”的奇妙失重感，是未來(lái)空間產(chǎn)業(yè)的藍(lán)海。英國(guó)維珍銀河公司研制的“太空船”號(hào)和美國(guó)藍(lán)色起源公司研制的“新謝潑德”號(hào)已成功開(kāi)展多次飛行試驗(yàn)，并基本具備提供商業(yè)亞軌道旅行觀光服務(wù)的能力。

然而也正是因?yàn)槠浒l(fā)射速度小于第一宇宙速度，因此無(wú)法完成軌道公轉(zhuǎn)（Ｏｒｂｉｔａｌ Ｒｅｖｏｌｕ?ｔｉｏｎ），在運(yùn)動(dòng)軌跡短暫越過(guò)卡門(mén)線達(dá)到最高點(diǎn)后就開(kāi)始返回地球。所以其運(yùn)行軌跡為彈道（Ｔｒａｊｅｃｔｏｒｙ），而非軌道（Ｏｒｂｉｔ）。盡管亞軌道飛行常常以實(shí)現(xiàn)“太空旅行”自居，但其運(yùn)動(dòng)軌跡大部分時(shí)間都在距地２０～１００ 千米處，即臨近空間的范疇，亦無(wú)法繞過(guò)空天劃界問(wèn)題直接適用外空法。

（３）發(fā)射及再入活動(dòng)

火箭、衛(wèi)星抑或是如“新謝潑德”號(hào)一類的新型臨近空間飛行器的發(fā)射或再入活動(dòng)必然穿越大氣層，很可能通過(guò)他國(guó)領(lǐng)空或降落在發(fā)射國(guó)以外的國(guó)家或地區(qū)，繼而引發(fā)主權(quán)爭(zhēng)議。解決這一問(wèn)題主要依靠政府之間或國(guó)家與私人公司之間簽署的跨境合作協(xié)議。當(dāng)航天器降落在另一國(guó)的航天港，或在起飛時(shí)通過(guò)另一國(guó)領(lǐng)空，可援引臨近空間“無(wú)害通過(guò)”權(quán)利。這一權(quán)利以雙邊或多邊協(xié)議為基礎(chǔ)，并沒(méi)有航空航天法的公法基礎(chǔ)。由于各國(guó)從未對(duì)這一通過(guò)活動(dòng)提出抗議，也被認(rèn)為是習(xí)慣規(guī)則。

然而，航天技術(shù)的迭代也會(huì)帶來(lái)新的挑戰(zhàn)，日益頻繁的航天活動(dòng)使各國(guó)上空交通流量大幅增長(zhǎng)，不僅需要協(xié)調(diào)好航天器的通行需要和地面國(guó)的安全需要之間的微妙關(guān)系，也需采取必要的交通管制措施以避免發(fā)生與其他飛機(jī)相撞的惡果。

３．３ 從中美“ 流浪氣球” 事件看臨近空間的監(jiān)管客體

在中美“流浪氣球”事件中，美國(guó)Ｆ２２ 戰(zhàn)機(jī)在中國(guó)民用探空氣球下降到１８ 千米時(shí)將其擊落。美方這一舉動(dòng)也將臨近空間飛行監(jiān)管問(wèn)題推向國(guó)際關(guān)注的焦點(diǎn)視野，尤其是這些問(wèn)題亟待解決：從功能論的角度來(lái)看，這只失控的氣球是否屬于《國(guó)際民用航空公約》定義的民用航空器？ 從空間論的角度來(lái)看，國(guó)家領(lǐng)空上限在何種高度，美國(guó)在距地１８ 千米處擊落氣球是否基于其主權(quán)權(quán)利？

根據(jù)我國(guó)外交部的聲明，該氣球?qū)儆诿裼脽o(wú)人飛艇，中方經(jīng)核查后多次告知美方，美國(guó)國(guó)防部發(fā)言人也表示該氣球不會(huì)對(duì)地面人員造成軍事和人身威脅。① 該氣球從空氣浮力中獲得動(dòng)力，符合民用航空器的定義。根據(jù)《國(guó)際民用航空公約》第三分條的規(guī)定，國(guó)家必須避免對(duì)飛行中的民用航空器使用武器。② 美方明知涉事氣球不具備軍事和人身的威脅，卻執(zhí)意對(duì)這一運(yùn)行中的民用航空器使用武力，公然違反了公約義務(wù)。盡管美方聲稱這一行為是基于《國(guó)際民用航空公約》第一條賦予主權(quán)國(guó)家的完全和排他的領(lǐng)空主權(quán)，③但這一主權(quán)主張并不具備法律和實(shí)踐層面上的正當(dāng)性。一方面國(guó)家領(lǐng)空與外層空間的劃界論爭(zhēng)始終存在，美方在距地１８千米處主張領(lǐng)空主權(quán)缺乏國(guó)際法依據(jù)。另一方面，正如外交部發(fā)言人汪文斌在記者會(huì)上指出，自２０２２ 年５ 月以來(lái)，美國(guó)放飛大量高空氣球進(jìn)行全球環(huán)行，未經(jīng)中方相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，至少１０次非法飛越中國(guó)領(lǐng)空，包括飛越新疆、西藏等地，④美方這一做法體現(xiàn)出其歷來(lái)對(duì)國(guó)際法“合則用，不合則棄”的投機(jī)做法。

中美“流浪氣球”事件進(jìn)一步論證了臨近空間監(jiān)管制度化的必要性和緊迫性，各種臨近空間活動(dòng)仍具有濃厚的軍事化應(yīng)用氣息，很容易挑動(dòng)一些人的敏感神經(jīng)。臨近空間活動(dòng)軌跡往往不局限于單一空間或是單一司法管轄區(qū)，因此在空天二分具體方案落實(shí)之前，無(wú)法單一適用航空法或是空間法，只能對(duì)各個(gè)階段的活動(dòng)分段適用，這無(wú)疑加劇了解決問(wèn)題的難度。在確定飛行器性質(zhì)時(shí)，功能論方法更加實(shí)際可行，但不同技術(shù)特征的臨近空間飛行器不能當(dāng)然適用某一法律規(guī)范，故需要對(duì)《國(guó)際民用航空公約》附件中航空器的定義進(jìn)行針對(duì)性調(diào)整，明確地將采用航空發(fā)動(dòng)機(jī)、超燃沖壓發(fā)動(dòng)機(jī)的臨近空間飛行器囊括在內(nèi)。

國(guó)際法內(nèi)生于國(guó)家利益。⑤ 雖然目前來(lái)看起草一項(xiàng)關(guān)于臨近空間飛行器的特別多邊協(xié)定短期內(nèi)并不可期，但各國(guó)在此空間的實(shí)踐可為臨近空間監(jiān)管制度化奠定基礎(chǔ)。政府間可簽署具體的跨境合作協(xié)議作為短期過(guò)渡方案，為臨近空間飛行活動(dòng)的起飛或再入階段提供無(wú)害通過(guò)的互惠政策。而且美國(guó)此次擊落行為可作為一種先例，畢竟《國(guó)際民用航空公約》做準(zhǔn)文本英文版第三分條使用的詞是“克制”（ｒｅｆｒａｉｎ）而非“禁止”。在此次事件中，我國(guó)外交部亦表態(tài)將在類似事件中保留作出進(jìn)一步必要反應(yīng)的權(quán)利。⑥ 目前臨近空間飛行監(jiān)管的國(guó)際法治構(gòu)建尚在制度探討階段。各國(guó)對(duì)其上空外國(guó)臨近空間飛行器的活動(dòng)在什么情況下可以采取武力手段？ 各國(guó)對(duì)其臨近空間飛行器活動(dòng)是否具有及時(shí)通知地面國(guó)的義務(wù)？ 這些問(wèn)題在目前的國(guó)際法中處于真空狀態(tài)。中美關(guān)系正處于關(guān)鍵窗口期，在類似事件中采取對(duì)抗的做法并非最佳方案。以此次熱點(diǎn)事件為鏡鑒，毫無(wú)疑問(wèn)，完善臨近空間的監(jiān)管規(guī)則是冷靜、克制、妥善處理類似事件必需的制度保障。

四、臨近空間飛行的監(jiān)管事項(xiàng)：登記、準(zhǔn)入、公示與運(yùn)行

航空法以１９４４ 年《國(guó)際民用航空公約》確認(rèn)的領(lǐng)空主權(quán)為基礎(chǔ)，“每個(gè)國(guó)家都對(duì)其領(lǐng)土上方的領(lǐng)空擁有完全和專屬的主權(quán)”；①而外空法則以外空自由這一共識(shí)為基石，在尊重外層空間為國(guó)際公域、各國(guó)自由探索的基礎(chǔ)上，各國(guó)通過(guò)頒布國(guó)內(nèi)空間立法，規(guī)范私人運(yùn)營(yíng)商參與空間活動(dòng)，以更好地遵守國(guó)際義務(wù)。目前空天界限未定，單一適用航空法或空間法都不足以解決臨近空間飛行的監(jiān)管問(wèn)題。在不改變現(xiàn)有空天法律體系的情況下，更應(yīng)關(guān)注到目前臨近空間飛行軍事化應(yīng)用的屬性，賦予地面國(guó)基于必要安全利益的管制權(quán)利。２０２０ 年《臨近空間管制公約（草案）》第四部分關(guān)于臨近空間私人活動(dòng)的規(guī)范可成為地面國(guó)監(jiān)管其上空臨近空間飛行活動(dòng)的法理依據(jù)和制度參考。

以美國(guó)、英國(guó)、意大利三國(guó)對(duì)臨近空間飛行的監(jiān)管活動(dòng)為鏡鑒，可發(fā)現(xiàn)具有如下共性：首先，三國(guó)通過(guò)國(guó)內(nèi)立法授權(quán)專門(mén)政府機(jī)關(guān)作為臨近空間私人飛行活動(dòng)的監(jiān)管部門(mén)；其次，由具體條例明確私人獲得從事臨近空間飛行許可證的標(biāo)準(zhǔn)；最后，三國(guó)已意識(shí)到私人臨近空間飛行活動(dòng)作為“新空間經(jīng)濟(jì)”組成部分的重大戰(zhàn)略價(jià)值，積極推進(jìn)私人臨近空間飛行國(guó)內(nèi)專門(mén)化監(jiān)管框架的構(gòu)建。下文將以美、英、意的國(guó)別做法和《臨近空間管制公約（草案）》的國(guó)際統(tǒng)一規(guī)范為例，從登記、準(zhǔn)入、公示、運(yùn)行等四個(gè)方面探討臨近空間飛行監(jiān)管事項(xiàng)。

４．１ 以獨(dú)立制度規(guī)范登記事項(xiàng)

對(duì)航空器而言，一旦在某一國(guó)登記即具有該國(guó)國(guó)籍，受該國(guó)管轄，運(yùn)營(yíng)人即享有登記國(guó)法律規(guī)定的權(quán)利，履行相應(yīng)的義務(wù)；對(duì)航天器而言，登記是確認(rèn)一國(guó)管轄權(quán)和承擔(dān)國(guó)家責(zé)任的依據(jù)。故明確臨近空間飛行器登記的相關(guān)問(wèn)題是建立監(jiān)管的必要前提。目前臨近空間飛行器法律定性不清，直接適用航空器或航天器的登記規(guī)則存在雙重管轄等潛在問(wèn)題，因此需要對(duì)其進(jìn)行單獨(dú)的登記立法。如《臨近空間管制公約（草案）》第１９ 條對(duì)登記制度做了專門(mén)規(guī)定，對(duì)航空航天物體經(jīng)營(yíng)人是本國(guó)永久居民或其主要營(yíng)業(yè)地在該國(guó)的，應(yīng)當(dāng)確定其登記、認(rèn)證、許可證發(fā)放、宇航員許可證發(fā)放、保險(xiǎn)和操作要求。② 也就是說(shuō)，地面國(guó)可以對(duì)本國(guó)的臨近空間飛行器進(jìn)行監(jiān)管，而登記則是地面國(guó)與本國(guó)臨近空間飛行器建立監(jiān)管紐帶的形式要件。

２００４ 年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《商業(yè)航天發(fā)射法》（ＣＬＳＡ），授權(quán)聯(lián)邦航空管理局（ＦＡＡ）下屬的商業(yè)航天運(yùn)輸辦公室（ＡＳＴ）對(duì)亞軌道飛行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。③ 商業(yè)航天運(yùn)輸辦公室對(duì)在美國(guó)境內(nèi)從事商業(yè)發(fā)射活動(dòng)的實(shí)體、美國(guó)公民或受到美國(guó)法律管轄的實(shí)體在美國(guó)境外從事發(fā)射活動(dòng)或者經(jīng)營(yíng)太空港承擔(dān)登記的職責(zé)。另外，意大利政府也充分認(rèn)識(shí)到“空天計(jì)劃”對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)防安全等領(lǐng)域的重大戰(zhàn)略價(jià)值，專門(mén)安排由總理辦公室總領(lǐng)協(xié)調(diào)空天計(jì)劃涉及的所有政府部門(mén)，并積極在各類監(jiān)管法案中明確“新空天產(chǎn)業(yè)”的政策，頒布《意大利未來(lái)空間運(yùn)輸認(rèn)證和運(yùn)營(yíng)監(jiān)管政策》以強(qiáng)調(diào)意大利民航局的監(jiān)管者角色。④ 從上述監(jiān)管內(nèi)容可知，美國(guó)和意大利都通過(guò)國(guó)內(nèi)立法授權(quán)專門(mén)政府機(jī)關(guān)作為臨近空間私人飛行活動(dòng)的核心監(jiān)管部門(mén)，且以登記作為對(duì)本國(guó)臨近空間飛行器進(jìn)行監(jiān)管的必要前提。

地面國(guó)除了設(shè)立臨近空間飛行器登記專門(mén)機(jī)構(gòu)，還需依托登記制度向國(guó)際社會(huì)明確作為發(fā)射國(guó)的權(quán)利義務(wù)。參考《關(guān)于登記射入外層空間物體的公約》第２ 條的規(guī)定，發(fā)射國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行國(guó)內(nèi)和國(guó)際平行登記，即建立國(guó)內(nèi)登記冊(cè)對(duì)其進(jìn)行登記，同時(shí)還將登記冊(cè)情況通知聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)。① 臨近空間飛行器登記事項(xiàng)中的技術(shù)細(xì)節(jié)亦可以《關(guān)于登記射入外層空間物體的公約》第４ 條②中的規(guī)定作為參考。

綜上所述，在臨近空間飛行器法律屬性尚不明晰的現(xiàn)狀下，地面國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)其登記進(jìn)行單獨(dú)立法，設(shè)立專門(mén)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記的相關(guān)事項(xiàng)，并參考國(guó)內(nèi)航空法及外空法的相關(guān)規(guī)定以確保法律適用的確定性和可操作性。

４．２ 以具體條例明確準(zhǔn)入規(guī)則

《臨近空間管制公約（草案）》第１７ 條闡明公約鼓勵(lì)在臨近空間進(jìn)行私人活動(dòng)，但是各締約國(guó)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)本國(guó)臨近空間私人活動(dòng)采取適當(dāng)措施進(jìn)行管理的義務(wù)。③ 基于此，國(guó)家對(duì)本國(guó)臨近空間私人活動(dòng)有進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力和義務(wù)。第１８ 條則表明了國(guó)家應(yīng)當(dāng)明確私營(yíng)主體進(jìn)入臨近空間活動(dòng)的準(zhǔn)入條件，制定具體的規(guī)則、條例和程序。④

目前，美國(guó)雖未對(duì)臨近空間飛行活動(dòng)進(jìn)行單行立法，但將其納入商業(yè)空間發(fā)射活動(dòng)的范疇，以２００４ 年修訂的《商業(yè)航天發(fā)射法》作為監(jiān)管的法律依據(jù)，⑤要求私人當(dāng)事方在從事臨近空間活動(dòng)之前獲得許可證。臨近空間飛行營(yíng)運(yùn)人為獲得許可，應(yīng)承擔(dān)確保其飛行器的安全、嚴(yán)格培訓(xùn)太空飛行參與者、⑥全面告知付費(fèi)乘客發(fā)射和再入階段的風(fēng)險(xiǎn)以及飛行器的安全記錄并獲得簽字認(rèn)可、足額購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)等義務(wù)。⑦ 英國(guó)２０１８ 年頒布的《航天產(chǎn)業(yè)法》將臨近空間飛行活動(dòng)與傳統(tǒng)的空間活動(dòng)并稱航天器活動(dòng)（ｓｐａｃｅ?ｆｌｉｇｈｔ ａｃｔｉｖｉｔｉｅｓ），從一般性要求、安全因素和環(huán)境評(píng)估三個(gè)方面決定是否頒發(fā)運(yùn)營(yíng)人許可。而意大利臨近空間監(jiān)管活動(dòng)聚焦于建設(shè)安全、透明的航天港，成立了特別工作組專門(mén)制定航天港的遴選標(biāo)準(zhǔn)，并于２０２０ 年專門(mén)出臺(tái)《航天港建設(shè)運(yùn)營(yíng)條例》，⑧這一做法以透明可期的準(zhǔn)入規(guī)則點(diǎn)燃了臨近空間私人投資者、飛行服務(wù)提供者的熱情，獲得了行業(yè)內(nèi)的高度評(píng)價(jià)。

綜上所述，當(dāng)國(guó)家通過(guò)登記管理與本國(guó)臨近空間飛行器建立監(jiān)管的紐帶之后，應(yīng)當(dāng)著力于以具體的規(guī)則、條例或程序明確臨近空間飛行的準(zhǔn)入規(guī)則，這也是地面國(guó)進(jìn)行必要監(jiān)管的第一步。

４．３ 以事先通知履行公示義務(wù)

《臨近空間管制公約（草案）》第２１ 條規(guī)定，地面國(guó)應(yīng)當(dāng)制定規(guī)則，以許可外國(guó)運(yùn)營(yíng)者的航空航天物體在其臨近空間運(yùn)行；應(yīng)當(dāng)規(guī)定在外國(guó)臨近空間部署的事先通知、批準(zhǔn)和持續(xù)時(shí)間的有關(guān)程序。如果認(rèn)為存在對(duì)地面國(guó)國(guó)家安全或安保的威脅，則應(yīng)當(dāng)拒絕允許部署外國(guó)航空航天物體。①

如前所述，一國(guó)臨近空間活動(dòng)很難局限于單一司法管轄區(qū)內(nèi)，在實(shí)踐中往往產(chǎn)生經(jīng)過(guò)他國(guó)上空的實(shí)際需要。而臨近空間飛行器在長(zhǎng)期駐空、偵察觀測(cè)、精準(zhǔn)打擊等軍事應(yīng)用領(lǐng)域的突出優(yōu)勢(shì)必然也會(huì)引發(fā)地面國(guó)基于國(guó)防安全的擔(dān)憂。欲平衡相關(guān)國(guó)的通行需要和地面國(guó)的安全利益，建立以互相尊重為基礎(chǔ)的公示制度非常必要。當(dāng)一國(guó)臨近空間飛行器飛越他國(guó)上空時(shí)，應(yīng)提前向地面國(guó)通知并公示包括飛行器型號(hào)、持續(xù)時(shí)間、活動(dòng)目的等必要信息，尊重地面國(guó)的知情權(quán)，避免其經(jīng)過(guò)行為對(duì)地面國(guó)的民航飛行和航天發(fā)射造成安全威脅。以事先通知方式及時(shí)履行必要的告知義務(wù)也是基于平等互信關(guān)系達(dá)成雙邊或多邊合作協(xié)議的必要前提。

４．４ 以風(fēng)險(xiǎn)管控協(xié)調(diào)運(yùn)行秩序

臨近空間飛行分為三個(gè)階段：一是上升階段，主要涉及傳統(tǒng)航空領(lǐng)域的飛行活動(dòng)，屬于航空主管部門(mén)的監(jiān)管范疇；二是運(yùn)行階段，主要集中于距地２０～１００ 千米的臨近空間；三是再入階段，即臨近空間飛行器穿越大氣層重回地球表面。這三個(gè)階段的活動(dòng)軌跡通過(guò)傳統(tǒng)意義上的領(lǐng)空、法律地位模糊的臨近空間和各國(guó)自由探索的外層空間，因此有必要對(duì)其運(yùn)行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控，實(shí)現(xiàn)各類空天活動(dòng)的協(xié)調(diào)有序。

臨近空間飛行器運(yùn)行過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)管控的重要目標(biāo)之一是確保飛行器上人員和地面第三人的安全。美國(guó)以《商業(yè)航天發(fā)射法》為依據(jù)，通過(guò)頒發(fā)許可證的方式設(shè)立臨近空間飛行活動(dòng)的安全準(zhǔn)則，以保護(hù)地面第三人在航天器發(fā)射和再入階段的安全。② 但也通過(guò)“知情同意”的規(guī)則，將風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給運(yùn)營(yíng)商，也就是說(shuō)乘客的安全尚不在該法規(guī)的保障之列。③ 而意大利作為歐盟空天計(jì)劃的優(yōu)等生，積極向構(gòu)建完整高效的臨近空間商業(yè)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管條例邁進(jìn)，以降低臨近空間商業(yè)飛行風(fēng)險(xiǎn)，確保第三人和飛行器上人員的安全。意大利民航局落實(shí)“以運(yùn)營(yíng)為中心的監(jiān)管”，④以無(wú)人機(jī)的批準(zhǔn)經(jīng)驗(yàn)為參考，采取特定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方式，對(duì)運(yùn)行安全鏈的每個(gè)組成部分嚴(yán)格審核，確保技術(shù)的成熟度，維護(hù)整體安全，以增強(qiáng)民眾、私營(yíng)實(shí)體以及機(jī)組人員的信心。

如何實(shí)現(xiàn)臨近空間飛行與民航運(yùn)輸和外空發(fā)射活動(dòng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，這是目前臨近空間飛行監(jiān)管最重要的目的。這不僅需要地面國(guó)對(duì)臨近空間飛行器的適航標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、準(zhǔn)入準(zhǔn)則、第三人責(zé)任等進(jìn)行國(guó)內(nèi)立法，更要推動(dòng)與國(guó)際民航組織現(xiàn)有空中交通管制規(guī)則的有效銜接，共建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的國(guó)際規(guī)則。

五、臨近空間飛行監(jiān)管的中國(guó)方案：完善國(guó)內(nèi)立法和推動(dòng)構(gòu)建國(guó)際統(tǒng)一規(guī)則

臨近空間飛行器作為空間開(kāi)發(fā)利用的重要工具，是實(shí)現(xiàn)亞軌道點(diǎn)對(duì)點(diǎn)運(yùn)輸?shù)暮诵募夹g(shù)依托，更是未來(lái)我國(guó)躋身航天強(qiáng)國(guó)的重要著力點(diǎn)。為貫徹落實(shí)國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)臨近空間飛行業(yè)有序發(fā)展，結(jié)合目前行業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況提出具有中國(guó)特色的監(jiān)管方案成為現(xiàn)階段的重要任務(wù)。一方面，基于中國(guó)安全利益，不僅需要保障中國(guó)臨近空間飛行器的安全，也需要對(duì)中國(guó)臨近空間內(nèi)的所有活動(dòng)建立有效的監(jiān)管；另一方面，臨近空間飛行器進(jìn)出國(guó)家領(lǐng)空和外層空間的交通流量日趨上升，需確保此類飛行器不會(huì)干擾或者危及現(xiàn)有的民航活動(dòng)或是空間活動(dòng)，這就需要國(guó)際、地區(qū)間就這一問(wèn)題進(jìn)行長(zhǎng)期的談判，并在技術(shù)、政治和經(jīng)濟(jì)利益之間取得謹(jǐn)慎的平衡，以期構(gòu)建能夠?qū)崿F(xiàn)空中交通有序化的國(guó)際統(tǒng)一規(guī)則。

５．１ 促進(jìn)以商業(yè)火箭規(guī)范為基礎(chǔ)的國(guó)內(nèi)監(jiān)管框架的完善

２０２１ 年７ 月１６ 日，由中國(guó)航天科技集團(tuán)一院研制的亞軌道重復(fù)使用演示驗(yàn)證項(xiàng)目運(yùn)載器在酒泉衛(wèi)星發(fā)射中心準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)火，按照設(shè)定程序圓滿完成首飛任務(wù)。① 這類臨近空間飛行器能夠作為升力式火箭運(yùn)輸系統(tǒng)的子級(jí)，實(shí)現(xiàn)可重復(fù)利用，彰顯了我國(guó)空天一體化技術(shù)高度融合的突出成果。此外，私營(yíng)企業(yè)也積極開(kāi)展臨近空間飛行試驗(yàn)活動(dòng)，在臨近空間載人飛行器的研發(fā)上取得突破性成就。② 可見(jiàn)，臨近空間飛行業(yè)是國(guó)家大力發(fā)展的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略目標(biāo)，亦是私營(yíng)企業(yè)踴躍探索的藍(lán)海市場(chǎng)。

２０１９ 年，我國(guó)國(guó)防科技工業(yè)局、中央軍委裝備發(fā)展部?jī)刹块T(mén)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)商業(yè)運(yùn)載火箭規(guī)范有序發(fā)展的通知》（以下簡(jiǎn)稱“商業(yè)火箭規(guī)范通知”），這是規(guī)范我國(guó)商業(yè)火箭活動(dòng)的主要依據(jù)。③ 從該通知中可以窺見(jiàn)我國(guó)對(duì)臨近空間飛行管制的雛形，尤其是關(guān)于臨近空間的準(zhǔn)入和登記等事項(xiàng)。目前，由上述兩部門(mén)進(jìn)行商業(yè)火箭的科研許可和生產(chǎn)許可的管理，而發(fā)射活動(dòng)則需要按照《民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可證管理暫行辦法》編制申報(bào)材料，經(jīng)由省級(jí)國(guó)防科技工業(yè)管理部門(mén)向國(guó)防科技工業(yè)局申辦許可證，并由中央軍委裝備發(fā)展部進(jìn)行專項(xiàng)審查。

雖然對(duì)臨近空間飛行進(jìn)行專門(mén)化的監(jiān)管對(duì)規(guī)范行業(yè)發(fā)展，賦予投資者信心等方面具有綱舉目張的作用，但短期內(nèi)難以形成一致、完備的法律制度。因此，在專門(mén)條例研究起草階段可以對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管規(guī)則的內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)協(xié)調(diào)，沿用“商業(yè)火箭規(guī)范通知”對(duì)科研許可、生產(chǎn)許可、發(fā)射許可的規(guī)定，進(jìn)一步深化對(duì)私營(yíng)企業(yè)從事臨近空間飛行活動(dòng)的業(yè)務(wù)許可的規(guī)定，仍由國(guó)防科技工業(yè)局和中央軍委裝備發(fā)展部專門(mén)負(fù)責(zé)。將制度設(shè)計(jì)的工作重點(diǎn)聚集于外國(guó)飛行器在我國(guó)臨近空間內(nèi)活動(dòng)必須履行的公示義務(wù)和臨近空間運(yùn)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)管制和秩序協(xié)調(diào)。有學(xué)者就主張亞軌道飛行活動(dòng)應(yīng)參照航天活動(dòng)進(jìn)行管理，將其納入我國(guó)正在起草的《航天法》的調(diào)整范圍之中。④

需要注意的是，商業(yè)火箭仍然是我國(guó)管制類產(chǎn)品，長(zhǎng)期處于武器裝備科研生產(chǎn)目錄之中。但未來(lái)臨近空間飛行并不局限于軍事化應(yīng)用，除了依靠火箭垂直發(fā)射的臨近空間飛行器，還存在通過(guò)航空發(fā)動(dòng)機(jī)、超燃沖壓發(fā)動(dòng)機(jī)進(jìn)行發(fā)射的臨近空間飛行器，不能當(dāng)然地適用“商業(yè)火箭規(guī)范通知”，而應(yīng)由中國(guó)民用航空局負(fù)責(zé)適航管理，發(fā)動(dòng)機(jī)部分則根據(jù)其性質(zhì)分別由相關(guān)部門(mén)審查其安全性。對(duì)臨近空間飛行器在空域內(nèi)進(jìn)行的飛行活動(dòng)，則由國(guó)家空管部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。臨近空間飛行器中的高空氣球、高空無(wú)人機(jī)以及平流層飛艇則由中國(guó)民用航空局、中國(guó)氣象局根據(jù)《通用航空飛行管制條例》《升放氣球管理辦法》等法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管。

另外，近年來(lái)我國(guó)臨近空間飛行技術(shù)發(fā)展迅速，飛行活動(dòng)越來(lái)越頻繁，為規(guī)范飛行秩序，維護(hù)國(guó)家安全利益，引領(lǐng)和推進(jìn)國(guó)際規(guī)則的生成，在短期內(nèi)，我國(guó)應(yīng)積極發(fā)展亞軌道遠(yuǎn)程空天運(yùn)輸技術(shù)，為臨近空間飛行法律關(guān)系的形成奠定基礎(chǔ)。同時(shí)組織專家論證臨近空間的法律地位，探討臨近空間飛行器的性質(zhì)以及飛行活動(dòng)的監(jiān)管等事項(xiàng)，推進(jìn)臨近空間飛行融入“中華人民共和國(guó)航空法”或“中華人民共和國(guó)航天法”的具體制度設(shè)計(jì)，或根據(jù)其特殊的法律地位，制定單行的“中華人民共和國(guó)臨近空間法”，逐步實(shí)現(xiàn)臨近空間飛行活動(dòng)監(jiān)管框架的專門(mén)化和制度化，以國(guó)內(nèi)立法引領(lǐng)他國(guó)和國(guó)際立法，促進(jìn)臨近空間法律框架的搭建，實(shí)現(xiàn)法律與科技的有機(jī)融合。從長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)應(yīng)充分利用國(guó)際平臺(tái)，如國(guó)際民航組織和聯(lián)合國(guó)和平利用外層空間委員會(huì)，積極參與其組織的國(guó)際會(huì)議，主導(dǎo)起草中國(guó)版的《臨近空間監(jiān)管公約（草案）》，以供聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)參考或供聯(lián)合國(guó)和平利用外層空間委員會(huì)召開(kāi)法律大會(huì)時(shí)研討，發(fā)出中國(guó)聲音，成為新時(shí)代在新問(wèn)題、新領(lǐng)域上國(guó)際規(guī)則的制定者、引領(lǐng)者和建設(shè)者，而非參與者和跟跑者。

５．２ 推動(dòng)以國(guó)際組織為核心的國(guó)際統(tǒng)一規(guī)則的生成

臨近空間飛行活動(dòng)與現(xiàn)有民航活動(dòng)和外層空間活動(dòng)之間的協(xié)調(diào)，是該領(lǐng)域一個(gè)非常突出的新型利益關(guān)系。然而目前尚存在不少國(guó)家未制定外空法，即使已制定國(guó)內(nèi)法的，其外空法的范圍和目的也不盡相同?？梢哉f(shuō)，僅靠國(guó)內(nèi)立法難以保證監(jiān)管框架的連貫性、協(xié)調(diào)性，這成為阻礙臨近空間飛行業(yè)發(fā)展的制度肇因。故臨近空間飛行的監(jiān)管不僅需要國(guó)內(nèi)立法的調(diào)整，也需要從國(guó)際化的視野思索應(yīng)對(duì)之道。

一方面，需要延續(xù)實(shí)踐中產(chǎn)生的國(guó)際慣例，國(guó)家在進(jìn)行臨近空間飛行活動(dòng)時(shí)需遵守國(guó)家主權(quán)的邊界，在確需穿越他國(guó)領(lǐng)空時(shí)應(yīng)事先通報(bào)并配合地面國(guó)的合理管制措施，確保此類飛行活動(dòng)無(wú)害于他國(guó)安全；另一方面，相關(guān)國(guó)際法主體之間可考慮締結(jié)跨境合作協(xié)議來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)際監(jiān)管和協(xié)調(diào)。通過(guò)觀察歐洲“新空間計(jì)劃” 的實(shí)施，其中歐盟的一些實(shí)踐做法可為構(gòu)建未來(lái)臨近空間國(guó)際規(guī)則提供新思路。

２００９ 年《里斯本條約》與《歐洲聯(lián)盟運(yùn)作條約》的合并版明確了歐盟的職權(quán)范圍，①其在第一章第４ 條第３ 款中單獨(dú)規(guī)定“在研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)和空間政策”領(lǐng)域?yàn)闅W盟共享權(quán)限領(lǐng)域。這意味著在此法律框架內(nèi)，歐盟負(fù)有制定歐洲空間政策的職責(zé)，當(dāng)歐盟采取行動(dòng)后，成員國(guó)不能再進(jìn)行立法。具言之，在歐洲空間活動(dòng)中，成員國(guó)是主要的參與者，而歐盟與歐洲空間局②根據(jù)普通立法程序，通過(guò)密切合作，采取歐洲空間計(jì)劃的形式制定必要的監(jiān)管措施，但不得對(duì)成員國(guó)法律法規(guī)進(jìn)行協(xié)調(diào)。③ ２０１７ 年歐洲理事會(huì)通過(guò)結(jié)論性文件，特別鼓勵(lì)歐盟委員會(huì)和成員國(guó)根據(jù)實(shí)際情況，與歐洲空間局和各國(guó)空間機(jī)構(gòu)加強(qiáng)技術(shù)合作。④

自此，歐盟委員會(huì)致力于研究“２０２１—２０２７空間計(jì)劃”，⑤于２０１８ 年提出了一項(xiàng)立法提案，以期匯集歐盟所有空間活動(dòng)，為未來(lái)的投資提供一個(gè)連貫的框架，提高預(yù)見(jiàn)性和靈活性。⑥ 該提案擬梳理并整合迄今為止散落在單行法或決定中的規(guī)則，形成一個(gè)文本，實(shí)現(xiàn)歐盟空間法的精簡(jiǎn)化，⑦并通過(guò)兩種途徑為新空間計(jì)劃建章立制：一是厘清包括成員國(guó)、歐盟委員會(huì)、歐盟空間機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各方的關(guān)系與職責(zé)，二是為新空間計(jì)劃各組成部分建立統(tǒng)一制度，尤其對(duì)安全認(rèn)證部分進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

綜上所述，歐盟立法實(shí)際上是一種“自上而下”的立法方案，公權(quán)力在其中積極發(fā)揮包括但不限于提供財(cái)政資金的作用。這種“自上而下”的監(jiān)管框架可以更加嚴(yán)格地監(jiān)管臨近空間飛行活動(dòng)，制定適當(dāng)統(tǒng)一的認(rèn)證規(guī)則更好地保護(hù)乘客安全，同時(shí)統(tǒng)一規(guī)則可確保監(jiān)管框架的可預(yù)測(cè)性并給予私人投資者信心。

中國(guó)作為國(guó)際民航組織的一類理事國(guó)，在構(gòu)建臨近空間飛行國(guó)際統(tǒng)一規(guī)則時(shí)亦可參鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮國(guó)際民航組織的影響力，“自上而下”地搭建國(guó)際統(tǒng)一規(guī)則?？煽紤]對(duì)其理事會(huì)通過(guò)的“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和推薦做法”（Ｓｔａｎｄａｒｄｓａｎｄ Ｒｅｃｏｍｍｅｎｄｅｄ Ｐｒａｃｔｉｃｅｓ），特別是在飛行安全方面的規(guī)則進(jìn)行修訂，適當(dāng)重塑以形成與臨近空間飛行相適配的新標(biāo)準(zhǔn)，①主要包括導(dǎo)航、臨近空間飛行器和機(jī)組人員的安全認(rèn)證以及技術(shù)通信等。

另外，基于國(guó)際民航組織在此方面的嚴(yán)格審查，國(guó)際社會(huì)在航空器的各類標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)成高度共識(shí)，從而實(shí)現(xiàn)了多年來(lái)國(guó)際空中交通的有序和安全。未來(lái)臨近空間飛行活動(dòng)的交通秩序離不開(kāi)共同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則基礎(chǔ)，在臨近空間飛行器的導(dǎo)航、技術(shù)通信、安全認(rèn)證等標(biāo)準(zhǔn)方面，中國(guó)應(yīng)積極推動(dòng)國(guó)際民航組織重啟２０１５ 年“空間研究小組”，②與聯(lián)合國(guó)和平利用外層空間委員會(huì)協(xié)商與合作，發(fā)揮國(guó)際組織的監(jiān)管職責(zé)，協(xié)調(diào)各國(guó)內(nèi)立法與標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，推動(dòng)《國(guó)際民用航空公約》附件７ 和附件８ 有關(guān)航空器的定義的修訂或適時(shí)增加一個(gè)新“附件２０”③對(duì)臨近空間飛行問(wèn)題予以單獨(dú)規(guī)定。

六、結(jié) 語(yǔ)

如今空間探索與臨近空間飛行活動(dòng)逐漸模糊了國(guó)家空域之間的邊界，外層空間不再是一個(gè)目的地，而代表著一種嶄新的全球環(huán)境?？臻g安全治理不能局限于一國(guó)之內(nèi)，只有著眼于監(jiān)管主體二元化和監(jiān)管框架多級(jí)化，才能推動(dòng)臨近空間活動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展。在國(guó)際法律制度層面，目前對(duì)臨近空間飛行的監(jiān)管近乎真空，加之空天劃界問(wèn)題始終處于僵局，短期內(nèi)無(wú)法形成統(tǒng)一的國(guó)際法規(guī)則。在此情況下，我國(guó)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起對(duì)本國(guó)臨近空間飛行器進(jìn)行監(jiān)管的責(zé)任，制定獨(dú)立的登記公示規(guī)則，授權(quán)專門(mén)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)臨近空間飛行器的登記工作，以條例、程序的形式使私營(yíng)主體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)具體化、透明化，明確有權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力清單和責(zé)任清單，以公權(quán)力的介入規(guī)范行業(yè)發(fā)展。同時(shí)也需積極促成政府部門(mén)與私營(yíng)實(shí)體之間的合作伙伴關(guān)系，以私營(yíng)企業(yè)的活力為行業(yè)的蓬勃發(fā)展賦能。

從全球空間安全治理的視角來(lái)看，欲破解臨近空間飛行活動(dòng)的監(jiān)管困局，長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)在于達(dá)成專門(mén)的國(guó)際臨近空間監(jiān)管協(xié)定。但實(shí)現(xiàn)這一長(zhǎng)久之計(jì)目前仍有諸多滯礙，故現(xiàn)下的突破點(diǎn)在于完善國(guó)內(nèi)法和最大程度地協(xié)調(diào)各國(guó)立法。在臨近空間立法進(jìn)程中，需要空間大國(guó)和國(guó)際組織共同承擔(dān)監(jiān)管主體義務(wù)，積極探索“應(yīng)急之策”，如拓展《國(guó)際民用航空公約》對(duì)航空器的定義，探索超國(guó)家性的合作關(guān)系，在臨近空間無(wú)害通過(guò)方面達(dá)成互惠協(xié)議等。

我國(guó)作為航空航天大國(guó)，國(guó)內(nèi)法律制度的嬗變必然能在該領(lǐng)域帶來(lái)巨大的溢出效應(yīng)，為此，我國(guó)可在國(guó)際規(guī)則塑造過(guò)程中通過(guò)實(shí)踐體現(xiàn)大國(guó)擔(dān)當(dāng)，以國(guó)內(nèi)立法的方式引領(lǐng)國(guó)際規(guī)則的生成，同時(shí)要認(rèn)識(shí)到以國(guó)際民航組織為代表的國(guó)際組織的影響力，推動(dòng)公約相關(guān)附件內(nèi)涵與時(shí)俱進(jìn)，構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)際規(guī)則。

責(zé)任編輯 鄧文科