高婉瑩

（廣州市番禺城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)院有限公司）

1 國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的基本構(gòu)建思路與原則

國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的構(gòu)建首先要明確國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的職能范圍與核心管控內(nèi)容，其次要從組織結(jié)構(gòu)方面梳理傳導(dǎo)體系的傳達(dá)層級(jí)，再要明確體系運(yùn)行框架，最后根據(jù)運(yùn)行框架明晰實(shí)施路徑、制定實(shí)施保障機(jī)制[1]。

按照這樣的國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的構(gòu)建思路，本文要先明確市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的核心管控內(nèi)容，然后梳理我國(guó)現(xiàn)行城市規(guī)劃傳導(dǎo)層級(jí)模式的上線層級(jí)關(guān)系與事權(quán)關(guān)系。最后再根據(jù)上述構(gòu)建思路，梳理市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的實(shí)施路徑與保障機(jī)制。市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的構(gòu)建工作要滿足以下幾個(gè)基本原則：

1）要具有承上啟下的傳導(dǎo)作用

由于國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系內(nèi)在關(guān)聯(lián)性的存在，市縣規(guī)劃與省級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃需相互銜接。向上，市縣規(guī)劃應(yīng)符合區(qū)域與省級(jí)規(guī)劃的總體發(fā)展目標(biāo)以及約束性指標(biāo)；向下，市縣規(guī)劃應(yīng)根據(jù)本地發(fā)展現(xiàn)狀和需求制定適應(yīng)性規(guī)劃策略，并提供全域開發(fā)建設(shè)和保護(hù)利用的指導(dǎo)框架。此外，市縣規(guī)劃還需要分解到更低級(jí)別的規(guī)劃進(jìn)行細(xì)化和實(shí)施。因此，市縣規(guī)劃在規(guī)劃體系的傳導(dǎo)中具有統(tǒng)籌作用，是承上啟下的重要環(huán)節(jié)。

2）要具備適應(yīng)性和可實(shí)施性

國(guó)土空間規(guī)劃管控工作是社會(huì)公共治理工作的重要一環(huán)，我國(guó)各區(qū)域空間資源的實(shí)際情況與發(fā)展需求存在較大差異，而國(guó)土空間規(guī)劃管控工作也要根據(jù)這些地區(qū)的實(shí)際情況與發(fā)展需求作出一定的適應(yīng)性調(diào)整。因此在構(gòu)建市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系時(shí)，該體系要滿足適應(yīng)性和可拓展性的基本原則，對(duì)區(qū)域社會(huì)公共治理環(huán)境具有一定的適應(yīng)能力。另外，市縣一級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系也應(yīng)該發(fā)揮其基層國(guó)土資源管控職能部門的具體治理職能，能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)劃用途管制、建設(shè)發(fā)展空間布局等具體行政管理職能，有利于整個(gè)地區(qū)的行政管理體系向好發(fā)展。

2 市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的核心內(nèi)容

自2018年，自然資源部組建并開展了國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)踐工作，出臺(tái)了一系列相關(guān)指導(dǎo)文件，明確了市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)工作的核心內(nèi)容，形成了“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃體系工作核心內(nèi)容，具體內(nèi)容如表1所示。

表1 國(guó)土空間規(guī)劃體系的相關(guān)要求與內(nèi)容

3 市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的傳導(dǎo)層級(jí)

目前我國(guó)市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的傳達(dá)層級(jí)分為兩種模式。一種是構(gòu)建了中心城與新城共同規(guī)劃的兩個(gè)層級(jí)規(guī)劃模式，如北京、寧波等。這種國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系突破了城市規(guī)劃行政管理的限制，將中心城與新城的空間布局規(guī)劃工作統(tǒng)一由市政府編制管控，由市政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市空間的規(guī)劃與國(guó)土空間資源的開發(fā)部署工作，地方區(qū)級(jí)政府在整個(gè)國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中的參與感不高[2]。另外一種較為常見的市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系為三個(gè)層級(jí)規(guī)劃模式。具體為總體規(guī)劃——單元規(guī)劃——詳細(xì)規(guī)劃的縱向三個(gè)層級(jí)規(guī)模傳導(dǎo)模式。

基于上述當(dāng)前我國(guó)市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的層級(jí)模式現(xiàn)狀，為了進(jìn)一步提升市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的適應(yīng)性與實(shí)用性，本文考慮可以在當(dāng)前市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃三層級(jí)的基礎(chǔ)上增加單元層級(jí)，構(gòu)建新型的多層級(jí)規(guī)劃傳導(dǎo)體系，進(jìn)一步細(xì)化市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃管控工作的實(shí)施傳導(dǎo)層級(jí)[3]。按照綱領(lǐng)性規(guī)劃——宏觀性規(guī)劃——中觀性規(guī)劃——微觀性規(guī)劃的四個(gè)實(shí)施層級(jí)，將市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系設(shè)計(jì)為四個(gè)層級(jí)的法定規(guī)劃體系。首先是綱領(lǐng)性規(guī)劃層級(jí)的市政府對(duì)于市縣區(qū)域空間總體規(guī)劃的綱領(lǐng)性管控；接下來(lái)是市縣區(qū)級(jí)政府對(duì)于區(qū)域內(nèi)國(guó)土空間規(guī)劃的宏觀性管控；然后是國(guó)土空間資源開發(fā)管理單元對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃的中觀管控，最后是落實(shí)到最基層的城市地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃、農(nóng)村村莊規(guī)劃的微觀管控。

4 市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的實(shí)施機(jī)制

4.1 市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的實(shí)施路徑

按照上文對(duì)市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的新的層級(jí)設(shè)計(jì)構(gòu)想，市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的實(shí)施路徑也應(yīng)該相較于傳統(tǒng)的縱向、橫向傳導(dǎo)方式而有所創(chuàng)新。首先要改變傳統(tǒng)的“一竿子捅到底”的縱向傳導(dǎo)策略，建議從綱領(lǐng)性——宏觀——中觀——微觀的視角層級(jí)將市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃管控工作的目標(biāo)與指標(biāo)、管控功能以及專項(xiàng)要素進(jìn)行細(xì)分，同時(shí)將各個(gè)層級(jí)的管控核心內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化和逐層傳導(dǎo)。例如在目標(biāo)與指標(biāo)的傳導(dǎo)過(guò)程中，首先由市政府在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃綱領(lǐng)性管控時(shí)，制定市縣地區(qū)對(duì)于國(guó)家以及省市級(jí)國(guó)土空間戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)計(jì)劃。其次由縣區(qū)政府根據(jù)市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展總體目標(biāo)以及戰(zhàn)略規(guī)劃指標(biāo)落實(shí)計(jì)劃，明確縣區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略定位與具體發(fā)展目標(biāo)，并將區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃指標(biāo)體系進(jìn)行細(xì)分，構(gòu)建區(qū)一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的用途分區(qū)指標(biāo)體系。

具體來(lái)說(shuō)，市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的實(shí)施路徑可以細(xì)分為目標(biāo)指標(biāo)傳導(dǎo)——功能傳導(dǎo)——專項(xiàng)管控要素傳導(dǎo)三個(gè)類別。目標(biāo)指標(biāo)傳導(dǎo)的核心內(nèi)容是縱向地從管理學(xué)視角對(duì)四個(gè)層級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃管控工作目標(biāo)與實(shí)施指標(biāo)進(jìn)行量化和細(xì)分，明確四個(gè)層級(jí)在整個(gè)區(qū)域國(guó)土空間總規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中的定位與職能范圍，同時(shí)為各個(gè)層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃管控工作明確目標(biāo)與實(shí)施指標(biāo)[4]。功能傳導(dǎo)則是要實(shí)現(xiàn)傳導(dǎo)體系的上下聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)職能，首先由市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃部門完成對(duì)各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的管制分區(qū)工作，將市縣國(guó)土空間規(guī)劃工作細(xì)分為生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)三大主題；圍繞這三大主題，形成三類空間不同的管制范圍與管制目標(biāo)；再將三類空間細(xì)化為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、城鎮(zhèn)預(yù)留區(qū)、永久基本農(nóng)田、一般農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)、一般生態(tài)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)六個(gè)區(qū)域，然后根據(jù)這六個(gè)區(qū)域不同的用途與國(guó)土空間資源開發(fā)發(fā)展需求，制定地塊詳細(xì)規(guī)劃以及村莊規(guī)劃的管控機(jī)制。

4.2 市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的實(shí)施保障機(jī)制

為了實(shí)現(xiàn)市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的上下聯(lián)動(dòng)與高效傳導(dǎo)職能。要為市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系制定一系列保障機(jī)制。一方面要制定體系統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。整個(gè)國(guó)土空間規(guī)劃管控工作涉及到相當(dāng)多的數(shù)據(jù)調(diào)查與審查審計(jì)工作，因此為了保證傳導(dǎo)體系上下聯(lián)動(dòng)的通暢性，要制定區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃管控工作相關(guān)數(shù)據(jù)的調(diào)查——編制——審批——監(jiān)督過(guò)程的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。既要明確各類空間區(qū)域數(shù)據(jù)編制規(guī)則以及等級(jí)調(diào)用、審查權(quán)限，明確六大區(qū)域不同用途的國(guó)土空間規(guī)劃管控單元的數(shù)據(jù)調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、審查標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)督管理指標(biāo)體系[5]。另一方面要從傳導(dǎo)技術(shù)層面實(shí)現(xiàn)傳導(dǎo)技術(shù)方法的創(chuàng)新改革。即要積極嘗試運(yùn)用信息化時(shí)代迅速發(fā)展的數(shù)字技術(shù)與智能化技術(shù)，積極構(gòu)建線上國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系信息平臺(tái)，通過(guò)該信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域各級(jí)職能部門就國(guó)土空間規(guī)劃管控工作的地理信息、規(guī)劃編制方案信息、審批管理信息、執(zhí)法監(jiān)督信息等相關(guān)信息的共享交互，從而提高整個(gè)市縣區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃管控工作的行政效率[6]。

5 結(jié)語(yǔ)

本文簡(jiǎn)述了我國(guó)自2018 年以來(lái)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的構(gòu)建思路與實(shí)施模式，并從管理學(xué)視角嘗試提出了市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的“四個(gè)層級(jí)”傳導(dǎo)層級(jí)設(shè)計(jì)思路，從目標(biāo)指標(biāo)傳導(dǎo)、功能傳導(dǎo)、專項(xiàng)管控要素傳導(dǎo)三個(gè)方面簡(jiǎn)單論述了市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的實(shí)施路徑。并從適應(yīng)性和可實(shí)施性的視角探討了市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的實(shí)施保障機(jī)制的構(gòu)建策略。