允許戶口回遷農(nóng)村背后

周群峰

曾經(jīng)，城鎮(zhèn)戶口是名副其實(shí)的“香餑餑”，很多村民熱衷于獲得城鎮(zhèn)戶口。圖/視覺中國(guó)

戶口從農(nóng)村遷到城鎮(zhèn)，后悔了，還能遷回去嗎？

3月26日，湖南省公安廳召開的新聞發(fā)布會(huì)回答了上述疑問(wèn)，而關(guān)于“湖南戶口由農(nóng)村遷往城鎮(zhèn)后可回遷”的新聞迅速登上了熱搜榜。

戶口從城市回遷農(nóng)村通常有夫妻投靠、未成年人子女投靠、大學(xué)生畢業(yè)回原籍、離婚回原籍、退伍軍人回原籍、憑農(nóng)村的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記證書遷入等情形。

除了上述六種情形，此次發(fā)布會(huì)還指出，2016年2月3日湖南省實(shí)施戶籍制度改革后，將戶口由農(nóng)村地區(qū)遷往城鎮(zhèn)地區(qū)的戶籍人口，可以憑居民戶口簿，申請(qǐng)將戶口遷回原遷出地落戶。無(wú)親友家庭戶接受其入戶的，可以在當(dāng)?shù)卮澹ň樱┪瘯?huì)公共集體戶落戶；依法取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)并辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書的公民，可以憑不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書，申請(qǐng)將戶口遷入農(nóng)村宅基地的所在地。

值得注意的是，這并非新政。湖南早在2020年12月就曾明確了上述戶口回遷農(nóng)村的政策。湖南省婁底市公安局戶政部門一位工作人員告訴《中國(guó)新聞周刊》：“現(xiàn)在沒有新出規(guī)定，通過(guò)（這次）新聞發(fā)布會(huì)，可以傳播得廣一些，能進(jìn)一步告訴你們（戶口回遷農(nóng)村的條件）?！?/p>

不只湖南，近年來(lái)，江蘇、浙江、山東等都出臺(tái)過(guò)相關(guān)城鎮(zhèn)戶口回遷農(nóng)村的政策。地方上出臺(tái)這些政策有著怎樣的考量？政策執(zhí)行三年來(lái)，進(jìn)城村民因何希望戶口回遷農(nóng)村，是否能順利實(shí)現(xiàn)？

從“進(jìn)城難”到“回村難”?

曾經(jīng)，城鎮(zhèn)戶口是名副其實(shí)的“香餑餑”，很多村民熱衷于獲得城鎮(zhèn)戶口。

湖南安仁縣一位退休干部告訴《中國(guó)新聞周刊》，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，戶口本決定了人生走向。城里人當(dāng)兵后可轉(zhuǎn)業(yè)，直接進(jìn)事業(yè)單位或工廠；農(nóng)村人當(dāng)兵，回來(lái)叫退伍，繼續(xù)當(dāng)莊稼人。農(nóng)村姑娘嫁城里人，是天方夜譚；城里姑娘嫁農(nóng)村人，打著燈籠都找不著一個(gè)。青年人中學(xué)畢業(yè)，城里戶口可以進(jìn)廠上班，農(nóng)村戶口便回家務(wù)農(nóng)。

在城鄉(xiāng)戶口差異巨大的背景下，20世紀(jì)八九十年代全國(guó)多地還掀起過(guò)買賣“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)的風(fēng)潮。

1992年，公安部下發(fā)通知制止公開出賣非農(nóng)業(yè)戶口的錯(cuò)誤做法。其中提到，一些縣、市以“加快改革開放的步伐”“籌集城市建設(shè)經(jīng)費(fèi)”等為借口，違反國(guó)家有關(guān)戶口管理的法規(guī)，收費(fèi)辦理戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，甚至公開規(guī)定價(jià)格出賣“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶口，本縣、市和外縣、市農(nóng)民均可購(gòu)買。這種做法背離了改革的方向，只會(huì)搞亂戶口政策，助長(zhǎng)不正之風(fēng)，影響社會(huì)穩(wěn)定。

通知還要求，對(duì)于已經(jīng)出賣的非農(nóng)業(yè)戶口，一律予以注銷，在原常住戶口所在地恢復(fù)農(nóng)業(yè)戶口，并做好各項(xiàng)善后工作。對(duì)于有令不行、有禁不止，繼續(xù)出賣戶口的，要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)辦人的責(zé)任，對(duì)在清退中弄虛作假收受賄賂的，要從嚴(yán)處理。

上述退休干部向《中國(guó)新聞周刊》回憶說(shuō)，1989年，他通過(guò)考干轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，但妻子和兩個(gè)孩子當(dāng)時(shí)還是農(nóng)村戶口?？梢再I城鎮(zhèn)戶口的時(shí)候，他也心動(dòng)了?！百I一個(gè)城鎮(zhèn)戶口價(jià)格高達(dá)6000元，而當(dāng)年普通職工每月的收入只有180元左右。為了讓一對(duì)兒女有個(gè)好的前途，我花費(fèi)8年的積蓄為他們買了城鎮(zhèn)戶口。后來(lái)兩個(gè)孩子都考取了理想的大學(xué)，按理不用花這些錢，也自然會(huì)成為城鎮(zhèn)戶口?！?/p>

事實(shí)上，當(dāng)時(shí)買賣“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)的風(fēng)潮并未得到根本控制。武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心副教授夏柱智告訴《中國(guó)新聞周刊》，在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策的背景下，那些買城鎮(zhèn)戶口的村民，把土地主動(dòng)丟給了村集體，或者直接撂荒，村集體不得不收回他們的承包地，分配給其他愿意多耕種土地的農(nóng)戶。取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，國(guó)家開始統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，農(nóng)村快速發(fā)展，農(nóng)民的選擇也越來(lái)越理性。大約在2005年前后，“買賣戶口”風(fēng)潮就漸漸消失了。

“我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少村民本希望買城鎮(zhèn)戶口后，可以獲得城鎮(zhèn)的一些好處，但事與愿違。同時(shí)，他們也很難再把戶口遷回農(nóng)村?！毕闹歉嬖V《中國(guó)新聞周刊》。

有媒體評(píng)論認(rèn)為，中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施的戶籍政策的慣性依然強(qiáng)大，一直只有“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的單向通道，農(nóng)民一旦落戶城市想再遷回農(nóng)村，是難上加難。特別是很多地方戶口回遷政策一直非常不明朗，讓想回遷的群眾遭遇一系列困擾。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)鄭風(fēng)田告訴《中國(guó)新聞周刊》，在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，因?yàn)閲?guó)家包分配工作等原因，很多農(nóng)村戶口的人上大學(xué)、參軍后，戶口都要被強(qiáng)制性遷出，而這種遷出又是單向的。因此，一些江浙一帶的富裕農(nóng)村，一旦失去農(nóng)村戶口，也就少了很多福利。所以，很多人升學(xué)后并不情愿遷戶口。

“現(xiàn)在提倡城鄉(xiāng)融合，給了大家在城鄉(xiāng)間選擇的權(quán)利，可以說(shuō)是一種進(jìn)步，也是對(duì)過(guò)去不合理制度的一種回調(diào)?！编嶏L(fēng)田說(shuō)。

實(shí)操難題

不過(guò)，政策變了，落實(shí)能順利嗎？尤其是村民身份的背后，是福利分紅、土地等核心問(wèn)題。

多位受訪的村干部和有意愿回遷農(nóng)村人員均表示，“因回遷人員存在與村民分享福利”等原因，實(shí)際操作中也會(huì)遇到一些阻力。

有報(bào)道稱，部分農(nóng)村地區(qū)在大規(guī)模拆遷征地時(shí)，會(huì)為所有戶口在原址的農(nóng)村戶籍人員按歲數(shù)分配股權(quán)給予分紅，每年這些農(nóng)民都可以分到幾百至上萬(wàn)元的股權(quán)分紅。除此之外，拆遷分房也比較常見。

湖南省寧鄉(xiāng)市公安局戶政部門一位負(fù)責(zé)人表示，戶政部門可以為符合政策要求的人辦理回遷手續(xù)，但回遷后村民福利待遇之類還是由村里決定。

在湖南衡陽(yáng)工作的羅先生告訴《中國(guó)新聞周刊》，在衡陽(yáng)，孩子讀公辦學(xué)校要求“房戶一致”才能到市里讀書，因此很多人都是為了孩子上學(xué)，才不得已把戶口從農(nóng)村遷到了市里。前些年他也在市里買了房子，并把妻子和孩子的戶口遷到了房子名下，但他的戶口還在農(nóng)村。

“我曾問(wèn)過(guò)村干部，假如戶口遷出后再回遷農(nóng)村會(huì)不會(huì)有阻力。村干部說(shuō)，這部分人員戶口遷出后，村里的修路、捐款等都沒有參與。如果回遷后，還允許享受村民的一些福利待遇，需要全村80％以上的村民簽字才可以。”

山東淄博某村村干部韓霞（化名）告訴《中國(guó)新聞周刊》，他們村有的人戶口遷到城鎮(zhèn)后，即便可以回遷，村委會(huì)一般也不會(huì)同意其享受村民的福利待遇，這樣他們就成了“二等村民”?！斑@么多年，他們沒為村里建設(shè)做貢獻(xiàn)，回來(lái)后還能享受福利待遇，村民也不會(huì)樂意?！?/p>

韓霞表示，農(nóng)村有村民自治的背景，村委會(huì)代表村集體，可以不接收外來(lái)人口落戶。她以他們村為例，一般情況下，有些人要回遷，村委會(huì)也不會(huì)為難，但會(huì)要求其簽一個(gè)“自愿放棄村民福利待遇協(xié)議”，否則就不同意落戶。

韓霞還提到，她父母生活的村子經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、福利好，這個(gè)村子就對(duì)回遷者一律亮紅燈?！安还苌厦嬗惺裁凑?，最后村里如果堅(jiān)決不接收，他們也沒辦法把戶口回遷?！?/p>

土地的問(wèn)題則更為復(fù)雜。

1980年前后，我國(guó)開展第一輪農(nóng)村土地承包工作，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始推行，實(shí)行“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”。在“兩權(quán)分離”的制度安排下，我國(guó)確立了農(nóng)村土地的農(nóng)民集體所有、農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)的基本形態(tài)。1984年，中央一號(hào)文件提出“土地承包一般應(yīng)在15年以上”。

20世紀(jì)90年代中后期，全國(guó)完成了“二輪土地承包”。二輪土地承包期是30年，承包期內(nèi)，國(guó)家提倡“增人不增地、減人不減地”的土地政策。2017年，黨的十九大報(bào)告明確提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年”。自2025年開始，第二輪土地承包在全國(guó)逐步到期。

夏柱智表示，農(nóng)村土地的法律屬性是村民集體所有，只有農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有承包權(quán)。農(nóng)民將戶口遷到城鎮(zhèn)后，雖然失去了組織成員身份，但如果其承包地還在承包期內(nèi)，就不會(huì)被收回。對(duì)于整戶遷出的村民（喪失土地承包主體的法律資格），也得等到承包期結(jié)束后，村里才能將其承包地收回。

韓霞告訴《中國(guó)新聞周刊》，村民只要不是整戶遷出，就不影響這一戶的承包地。比如一戶有5口人，遷走了4個(gè)人，剩下的1個(gè)人在村里，也還是有原來(lái)5口人的地?！八麄冞w出時(shí)就沒影響其整戶的承包地，所以回遷后也不涉及分地的問(wèn)題。”

但對(duì)于村民整戶戶口遷出，是否就喪失了土地承包權(quán)，夏柱智說(shuō)，現(xiàn)在法律上還沒有明確規(guī)定。

多名受訪者稱，選擇將戶口回遷，很多人看重的是承包地。

再過(guò)幾年，韓霞所在的村子，第二輪土地承包到期?！拔覀兇瀣F(xiàn)在有些人已經(jīng)十五六歲了，還沒分到土地。有的人家里只剩下一兩口人卻有五六口人的地。這輪到期后，土地怎么調(diào)整分配還不明確，到時(shí)還需要調(diào)解‘人少地多和‘人多地少農(nóng)戶的利益矛盾。在這種背景下，有些人提前準(zhǔn)備，愿意把戶口回遷?！?/p>

另外，夏柱智告訴《中國(guó)新聞周刊》，他在農(nóng)村調(diào)研時(shí)了解到，很多村民進(jìn)城并擁有城鎮(zhèn)戶口后愿意回遷農(nóng)村，有“傳承祖宅”的考量?！鞍凑辗梢?guī)定，房屋財(cái)產(chǎn)是私人所有，和戶口沒有關(guān)系，但宅基地的使用權(quán)只能給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。如果父母在村子有宅基地，而子女戶口不在農(nóng)村，老人過(guò)世后，房屋財(cái)產(chǎn)可以傳承給子女，但宅基地不行。這種情況下，如果子女獲得了農(nóng)村戶口，就可以做到‘房地合一，進(jìn)而繼承房產(chǎn)和宅基地?！?/p>

一位原來(lái)戶口在湖南省寧鄉(xiāng)市雙鳧鋪鎮(zhèn)某村的受訪者告訴《中國(guó)新聞周刊》，2013年，她大學(xué)畢業(yè)后不久，就在長(zhǎng)沙買了房，2019年把戶口遷到了長(zhǎng)沙。這些年，她閨蜜的父母在農(nóng)村建了別墅，她非常羨慕。“我非常喜歡農(nóng)村的田園風(fēng)光，所以也希望今后可以繼承父親宅基地的使用權(quán)，到時(shí)在農(nóng)村建房養(yǎng)老?！?/p>

上述在衡陽(yáng)市城區(qū)買房工作的羅先生也說(shuō)，他把戶口留在農(nóng)村也是因?yàn)檎?。他說(shuō)，孩子現(xiàn)在已經(jīng)讀初中，就讀高中只看學(xué)籍。所以，他也在考慮為了傳承宅基地使用權(quán)，之后將孩子戶口遷回農(nóng)村。

值得注意的是，近年來(lái)，國(guó)家層面確實(shí)越來(lái)越注重維護(hù)戶口已經(jīng)遷入城鎮(zhèn)者的利益。

2020年9月，自然資源部曾對(duì)“十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第3226號(hào)建議”中提到的“關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記問(wèn)題”作出答復(fù)：農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。

今年2月4日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任祝衛(wèi)東在國(guó)務(wù)院新聞辦的發(fā)布會(huì)上強(qiáng)調(diào)，必須保護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。

仍需政策性引導(dǎo)

無(wú)論是2020年還是今年，湖南省對(duì)于允許戶口回遷的人框定范圍為“2016年2月3日湖南省實(shí)施戶籍制度改革后，將戶口由農(nóng)村地區(qū)遷往城鎮(zhèn)地區(qū)的戶籍人口”。夏柱智分析認(rèn)為，此舉目的也是縮小回遷范圍?！昂芏嗳嗽谏鲜兰o(jì)八九十年代都進(jìn)城了，如果不設(shè)置一定時(shí)間門檻，涉及回遷者的數(shù)量太大，可能會(huì)超出一些農(nóng)村的承載力，還可能造成農(nóng)村社會(huì)新的矛盾糾紛?！?/p>

近年來(lái)，多地出臺(tái)規(guī)定，放寬戶口回遷農(nóng)村的條件。

2019年1月，江蘇出臺(tái)過(guò)相關(guān)規(guī)定，本人在農(nóng)村地區(qū)有產(chǎn)權(quán)住房即可遷回農(nóng)村戶籍。據(jù)報(bào)道，此前，該省規(guī)定想將戶口遷往農(nóng)村，需要本人在農(nóng)村地區(qū)有合法穩(wěn)定住所和承包土地，在現(xiàn)戶口所在地?zé)o合法穩(wěn)定住所、無(wú)合法穩(wěn)定就業(yè)。

在快速城鎮(zhèn)化的背景下，長(zhǎng)期以來(lái)戶籍遷移制度存在“進(jìn)城容易回村難”的現(xiàn)狀。圖/中新

2020年12月，山東省政府辦公廳發(fā)布戶籍新政，暢通入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)落戶渠道。高校畢業(yè)生、退伍軍人等城鎮(zhèn)人員入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，符合當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定落戶條件的，可在原籍或就業(yè)創(chuàng)業(yè)地落戶。擁有農(nóng)村宅基地使用權(quán)等基本生活基礎(chǔ)的進(jìn)城落戶人員回原籍經(jīng)常居住的，可將戶口遷回原籍。依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)村人口的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。官方稱新政目的是建立城鄉(xiāng)有序流動(dòng)的戶口遷徙制度，解決農(nóng)村人口進(jìn)城落戶最擔(dān)心的過(guò)不好、回不去等顧慮。

夏柱智告訴《中國(guó)新聞周刊》，近年來(lái)，多地出臺(tái)關(guān)于城鎮(zhèn)戶籍人員回遷農(nóng)村的政策，并非在鼓勵(lì)“市民下鄉(xiāng)”，也不意味著農(nóng)村宅基地向城市開放，更不是“逆城市化”，其本質(zhì)是地方政府在戶籍制度管理上松了一個(gè)小口子，賦予符合條件的進(jìn)城落戶村民“回遷權(quán)”。

夏柱智說(shuō)，在快速城鎮(zhèn)化的背景下，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)戶籍遷移制度存在“進(jìn)城容易回村難”的現(xiàn)狀?，F(xiàn)在多地政策開始松口子，讓符合條件者可以“反悔式回遷”。

“過(guò)去一些人回遷農(nóng)村，可能需要托關(guān)系。現(xiàn)在有了新政策，相當(dāng)于減少了阻力，地方上落戶時(shí)也有了依據(jù)?！敝袊?guó)人民大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)鄭風(fēng)田說(shuō)。

數(shù)據(jù)顯示，2023年中國(guó)城鎮(zhèn)化率是66.16％，和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體80％左右的水平相比，還有較大提升空間。鄭風(fēng)田稱，中國(guó)的城鎮(zhèn)化仍然處在持續(xù)發(fā)展過(guò)程中。在這個(gè)過(guò)程中，我國(guó)農(nóng)村建設(shè)家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社等都急需人才，一些從農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)的人，對(duì)家鄉(xiāng)有感情，他們回遷成為村集體組織成員后，有利于鄉(xiāng)村發(fā)展。

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授陸銘表示，從中國(guó)當(dāng)前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程來(lái)看，城鎮(zhèn)化率仍在不斷提高，與此同時(shí)，人口出現(xiàn)了在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)的現(xiàn)象，并且這種潛在需求還將持續(xù)。

陸銘認(rèn)為，過(guò)去國(guó)家的戶籍制度設(shè)計(jì)不利于人口在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)，因此改革也應(yīng)該是從兩方面入手。政府既要?jiǎng)?chuàng)造條件適應(yīng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，譬如增加城市公租房建設(shè)，同時(shí)也要把在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的權(quán)利與戶籍逐漸脫鉤，這也正是“宜城則城、宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)”的應(yīng)有之義。

夏柱智告訴《中國(guó)新聞周刊》，一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，越是城郊村或資源豐富的農(nóng)村，戶籍含金量較高，農(nóng)民越是排擠外遷村民的回遷；而一些更需要人氣和資金支持的偏僻農(nóng)業(yè)型的農(nóng)村，反而得不到進(jìn)城村民的青睞。“所以今后要想帶動(dòng)這些農(nóng)村的發(fā)展，還需要出臺(tái)更多的政策予以引導(dǎo)。”

中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)劉守英曾在談及鄉(xiāng)村振興問(wèn)題時(shí)強(qiáng)調(diào)，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興這兩大政策是并行不悖的。鄉(xiāng)村振興不是簡(jiǎn)單把進(jìn)城的人“弄回來(lái)”，而是鼓勵(lì)進(jìn)城的農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，回來(lái)之后要有事做，有制度和金融支持他去做事。城市要對(duì)進(jìn)城的人開放權(quán)利，未來(lái)鄉(xiāng)村也要對(duì)村外的人開放權(quán)利。

正如祝衛(wèi)東所說(shuō)，我國(guó)正在經(jīng)歷快速城鎮(zhèn)化，這個(gè)過(guò)程還要持續(xù)較長(zhǎng)一個(gè)階段。2022年，我國(guó)鄉(xiāng)村常住人口4.91億人，據(jù)專家測(cè)算，到2035年還將有上億農(nóng)民進(jìn)城?！稗r(nóng)民進(jìn)城是一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，在城市還沒有扎下根之前，不要著急斷了他們回鄉(xiāng)村的后路?！?/p>