加沙?；饹Q議的“兩難”艱難通過，執(zhí)行困難

陳佳琳

4月1日，在加沙地帶加沙城，人們查看希法醫(yī)院及附近建筑的損毀情況。據(jù)巴勒斯坦電視臺報道，以色列軍隊(duì)4月1日凌晨從加沙地帶最大醫(yī)院希法醫(yī)院撤離。圖/視覺中國

盡管聯(lián)合國安理會突破性地通過一項(xiàng)決議，首次要求加沙立即無條件?；?，但以色列與哈馬斯的戰(zhàn)事依然膠著。

當(dāng)?shù)貢r間3月25日，一份由十個安理會非常任理事國起草的決議草案獲表決通過，要求立即在齋戒月實(shí)行停火，立即無條件釋放所有人質(zhì)，并擴(kuò)大對整個加沙地帶平民的人道主義援助。除了美國投棄權(quán)票以外，其余14個安理會成員均投票贊成。

新一輪巴以沖突爆發(fā)6個月以來，美國曾三次行使否決權(quán)，使得安理會要求立即?；鸬姆桨肝茨芡ㄟ^。隨著加沙人道主義災(zāi)難惡化，超過3.2萬巴勒斯坦人在沖突中喪生，國際社會和美國國內(nèi)對拜登政府的壓力與日俱增。

由于幾十年的老盟友美國沒有行使否決權(quán)阻止決議通過，以色列總理內(nèi)塔尼亞胡憤怒譴責(zé)，表態(tài)不會執(zhí)行決議。他在聲明中指責(zé)美國背離了戰(zhàn)爭開始以來在安理會的一貫立場，“給哈馬斯帶來了希望，即國際社會壓力將允許他們在不釋放人質(zhì)的情況下實(shí)現(xiàn)?；稹?。

正在中東地區(qū)訪問的聯(lián)合國秘書長古特雷斯第一時間在社交媒體上表示，“這份決議必須得到執(zhí)行，任何失敗都將不可原諒”。阿爾及利亞常駐聯(lián)合國代表本賈馬說，決議向巴勒斯坦人民傳達(dá)了一個明確的信息，“整個國際社會并沒有拋棄你們”，通過決議是“滿足巴勒斯坦人民訴求的開端，也是無條件終結(jié)這場殺戮的開始”。

停火決議背后的博弈

時間回到?；饹Q議通過前三日，一份美國提出的關(guān)于加沙局勢的決議草案在安理會付諸表決。

案文稱，安理會“認(rèn)定必須實(shí)現(xiàn)立即和持續(xù)停火，以保護(hù)各方的平民，允許提供基本人道主義援助，減輕人道主義痛苦，并為此明確支持正在進(jìn)行的國際外交努力，以確保在釋放所有剩余人質(zhì)的同時實(shí)現(xiàn)停火”。此前，美國要么反對將立即?；饘懭霙Q議，要么僅呼吁“在切實(shí)可行的情況下盡快?；稹薄?/p>

草案中，美國還對以色列進(jìn)行了不點(diǎn)名批評。比如，反對強(qiáng)迫加沙平民人口流離失所的做法，反對縮小加沙領(lǐng)土的行動，譴責(zé)政府部長關(guān)于重新安置加沙的呼吁，反對任何改變加沙人口或領(lǐng)土的企圖等等。

最近幾周，以色列威脅要入侵加沙南部城市拉法，消滅哈馬斯殘部。這座靠近埃及邊境的城市，居住著超過140萬流離失所的巴勒斯坦人，由此被稱作加沙“最后的避難所”。一旦發(fā)生大規(guī)模襲擊，平民死亡的可能性更大。在聯(lián)合國提出決議草案之前，拜登及其盟友已通過多種手段向內(nèi)塔尼亞胡施壓，要求對方放棄地面入侵拉法的計劃，但這些努力收效甚微。

安理會投票表決美國草案之際，美國國務(wù)卿布林肯在加沙戰(zhàn)爭爆發(fā)后第六次訪問中東。談起這份草案，布林肯說，“這將釋放一個強(qiáng)有力的信號”。

國際危機(jī)組織駐聯(lián)合國事務(wù)主任理查德·高恩表示，盡管美國官員稱這份決議旨在施壓哈馬斯接受?；饏f(xié)議，但此舉也向以色列發(fā)出同樣強(qiáng)烈的警告，即“美國對聯(lián)合國制定結(jié)束敵對行動的政治框架持開放態(tài)度，這本身就會讓以色列決策者心頭一驚”。

縱向?qū)Ρ让绹酝奶岚福?月22日付諸表決的這份決議草案雖然在言辭上開始轉(zhuǎn)向支持停火，但還是為停火設(shè)置了迂回復(fù)雜的執(zhí)行條款。美國智庫昆西國家事務(wù)研究所執(zhí)行副總裁特里塔·帕西指出，案文沒有明確要求停火，只是認(rèn)可了停火的必要性。

這份草案最終獲得了11票贊成、3票反對（中國、俄羅斯、阿爾及利亞）和1票棄權(quán)（圭亞那）。由于常任理事國中國和俄羅斯行使了否決權(quán)，草案未獲通過。

中國常駐聯(lián)合國代表張軍表示，美國提出的草案含糊其辭，沒有要求立即停火，甚至沒有給出短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)停火的答案。相反，美方草案為?；鹪O(shè)置前提，這無異于為繼續(xù)殺戮開了綠燈。俄羅斯常駐聯(lián)合國代表涅邊賈認(rèn)為，美國的草案愚弄美國選民，用虛假的?；鸷粲酢跋蛩麄?nèi)右桓穷^”。

與此同時，10個安理會非常任理事國正在為另一份決議草案爭取支持。周末期間，他們與美國展開密集的談判。美國有線電視新聞網(wǎng)（CNN）引述消息人士的話指出，美國原計劃投否決票，因?yàn)樽畛醯陌肝囊蟆坝谰猛；稹保膊⑽刺峒搬尫湃速|(zhì)的談判。經(jīng)過各方外交努力，找到一個能夠讓美國投棄權(quán)票的折中方案：改“永久?；稹睘椤俺掷m(xù)停火”，并加入了有關(guān)正在進(jìn)行的人質(zhì)談判的內(nèi)容。據(jù)媒體報道，在草案付諸表決前，俄羅斯要求恢復(fù)“永久?；稹钡谋硎?，由于未能獲得足夠支持，俄方的修正案未獲通過。3月24日，這份折中草案在安理會以14票贊成，0票反對，1票棄權(quán)的結(jié)果獲得通過。

美國常駐聯(lián)合國代表琳達(dá)·托馬斯-格林菲爾德表示，雖然最新的2728號決議包括美國要求的修改，但美方“并不同意所有內(nèi)容”。托馬斯-格林菲爾德稱，由于案文沒有增加對哈馬斯的譴責(zé)，美國不能投贊成票。她還強(qiáng)調(diào)，任何停火都必須伴隨著釋放所有人質(zhì)。美國國家安全委員會發(fā)言人約翰·科比在決議通過后對記者表示，美國投棄權(quán)票并不代表政策的轉(zhuǎn)變，“我們的態(tài)度非常明確，我們一貫支持將?；鹱鳛槿速|(zhì)協(xié)議的一部分”。

自1945年聯(lián)合國成立以來，美國長期為以色列在安理會提供支持。作為常任理事國，美國共使用過89次否決權(quán)，其中一半以上涉及以色列。不過，在雙方關(guān)系遇冷時，美國也會偶爾撤銷這種保護(hù)。在2009年“鑄鉛行動”中，美國也對?；饹Q議投了棄權(quán)票。據(jù)媒體報道，當(dāng)時若非以色列極力游說，布什政府本打算投贊成票。2016年，奧巴馬政府也沒有動用否決權(quán)阻止安理會通過譴責(zé)以色列定居點(diǎn)建設(shè)的決議，而是選擇棄權(quán)。這次投下棄權(quán)票，是美國在安理會減少為以色列辯護(hù)力度的最新案例。

表決結(jié)果出爐后，內(nèi)塔尼亞胡緊急叫停了以色列代表團(tuán)的訪美計劃。該代表團(tuán)原計劃近日前往華盛頓，商討地面進(jìn)攻拉法的替代方案。對此，美國方面表示感到相當(dāng)困惑和遺憾。兩天后，以方態(tài)度有所轉(zhuǎn)圜，要求白宮重新安排會議。4月1日，美國和以色列高級官員舉行視頻會議，就拉法問題進(jìn)行討論。路透社報道稱，沒有跡象表明雙方已達(dá)成協(xié)議，也不清楚是否有縮小分歧。

中國常駐聯(lián)合國代表張軍在表決后的解釋性發(fā)言中說，最近兩份草案的分歧點(diǎn)，歸根結(jié)底是要不要立即無條件停火、能不能允許對加沙民眾的集體懲罰繼續(xù)下去。張軍表示，對于已經(jīng)逝去的生命，安理會的決議來得太遲了。

安理會決議為何難以落實(shí)？

停火決議生效一周以來，以色列和哈馬斯的戰(zhàn)事仍在繼續(xù)。在北部加沙城，以軍對希法醫(yī)院的攻擊一直持續(xù)到3月31日才停歇。內(nèi)塔尼亞胡稱，在為期兩周的行動中，以軍在希法醫(yī)院擊斃了200多名“恐怖分子”，而加沙衛(wèi)生部門則指出，在此期間，有107名病人和60名醫(yī)務(wù)人員受困。在南部汗尤尼斯市，以軍和哈馬斯的戰(zhàn)斗依然很激烈。3月29日，在接受疝氣手術(shù)前，內(nèi)塔尼亞胡重申要擊敗哈馬斯，必須對拉法發(fā)動地面進(jìn)攻。

根據(jù)聯(lián)合國的數(shù)據(jù)，幾日來進(jìn)入加沙的援助卡車數(shù)量也沒有明顯的變化，仍保持在每日150輛左右，而這比10月7日之前的數(shù)字減少了近70％。

在談判桌上，交戰(zhàn)雙方的分歧依然未見彌合的跡象。決議通過后，哈馬斯在聲明中指責(zé)以色列忽視其“核心要求”，拒絕接受最新的?；饏f(xié)議提議。以色列隨后從多哈撤走談判代表，談判再次陷入僵局。3月31日，?；鹫勁性陂_羅重啟，但哈馬斯并未出席。哈馬斯官員說，將視斡旋方與以色列的談判結(jié)果再作定奪。

盡管美國投下棄權(quán)票放行決議通過，但美方官員也明確表示，2728號決議不具有約束力。對此，聯(lián)合國官員強(qiáng)調(diào)，安理會決議視同國際法，與國際法一樣具有約束力。

布魯塞爾智庫國際危機(jī)組織分析師瑪雅·溫嘉爾表示，“通過辯稱決議不具約束力，美國似乎在盤算，他們可以通過不否決來發(fā)表公開聲明，而不會遭到以色列太多的反彈”。

溫嘉爾認(rèn)為，2728號決議中一些模糊的語言給解釋留下了空間。案文使用的措辭是“要求”（demand）?；?，而美國秉承狹義解釋的法律傳統(tǒng)，認(rèn)為如果決議案文中沒有使用“決定”（decide）一詞，或援引《聯(lián)合國憲章》第七章，決議就不具有約束力。但其他安理會成員國和國際法學(xué)者認(rèn)為，“要求”即意味著“決定”的觀點(diǎn)，是有法律先例支持的。

利物浦大學(xué)法學(xué)學(xué)者阿曼達(dá)·卡希爾-里普利指出，《聯(lián)合國憲章》第25條要求所有成員國接受并執(zhí)行安理會具有約束力的決定。而國際法院在1971年“納米比亞案”的咨詢意見中指出，第25條不僅限于根據(jù)第七章采取強(qiáng)制執(zhí)行的決定，而是適用于“安理會根據(jù)《憲章》通過的決定”。國際法院還指出，所有聯(lián)合國成員國都必須遵守這些規(guī)定。此外，國際法院的意見還討論了所謂“勸誡性而非強(qiáng)制性語言”之間的區(qū)別。意見指出，“應(yīng)仔細(xì)分析安理會決議的措辭，然后才能就其約束力得出結(jié)論”。

《聯(lián)合國憲章》第七章提供了安全理事會可采取強(qiáng)制行動的框架。根據(jù)第七章，如果一方或多方拒絕遵守具有法律約束力的決議，安理會可以采取非軍事措施，比如制裁或斷絕外交關(guān)系。如果這些措施還不夠，且安理會認(rèn)為局勢對和平構(gòu)成威脅，安理會可以采取必要的武力行動，來維持或恢復(fù)國際和平與安全。

英國智庫查塔姆研究所中東和北非項(xiàng)目副研究員約西·梅克伯格認(rèn)為，即使法律專家認(rèn)定決議具有約束力，但如何執(zhí)行以及由誰執(zhí)行，仍然是個問題?？ㄏ?里普利則表示，接下來會發(fā)生什么主要取決于政治意愿，這項(xiàng)決議的通過確實(shí)增加了根據(jù)國際法采取進(jìn)一步行動的可能性。“在通過2728號決議前，這是不可想象的?，F(xiàn)在呢？不是沒有可能的?！?h3>未能奏效的“熊抱”策略

這一輪巴以沖突爆發(fā)以來，拜登政府在以色列問題上大多采取“熊抱”策略，即維護(hù)以色列的自衛(wèi)權(quán)、避免公開批評。分析指出，這一方面是出于對以色列的支持，另一方面也是為了保持在幕后對以色列政策施加一定影響的能力，敦促內(nèi)塔尼亞胡不要反應(yīng)過度。

不同于其前任，拜登和內(nèi)塔尼亞胡可謂真正的老朋友。40多年前，兩人就相識了。當(dāng)時，拜登還是特拉華州的參議員，內(nèi)塔尼亞胡在駐華盛頓使團(tuán)擔(dān)任副團(tuán)長。2014年，當(dāng)奧巴馬與內(nèi)塔尼亞胡就定居點(diǎn)問題爆發(fā)沖突時，拜登還在公開演講中宣稱，他和內(nèi)塔尼亞胡仍然是好兄弟。內(nèi)塔尼亞胡也曾經(jīng)說，拜登是“我們家庭的一部分”。這種關(guān)系，或許可以解釋為何拜登選擇“熊抱”內(nèi)塔尼亞胡。

幾個月來，以色列拒絕考慮和平方案，繼續(xù)對加沙采取“焦土政策”，并且在饑荒迫在眉睫時阻撓援助進(jìn)入飛地。據(jù)聯(lián)合國3月18日發(fā)布的最新糧食安全評估報告，加沙可能在5月底前發(fā)生大范圍饑荒，是“糧食安全階段綜合分類”評估系統(tǒng)投入使用以來，記錄到遭受最嚴(yán)重饑餓的人數(shù)最多的一次。拜登的策略，越來越被認(rèn)為是個錯誤。

“拜登是一位老派政治家，他認(rèn)為交情是搞定事情的關(guān)鍵。有時確實(shí)如此。但在面對內(nèi)塔尼亞胡這樣的人的時候，你必須衡量一下，私人關(guān)系對他說并不重要?！眹H政策中心執(zhí)行副總裁、曾為參議員桑德斯外交政策顧問的馬特·杜斯對媒體表示，“拜登似乎花了太長時間才明白這一點(diǎn)”。

內(nèi)塔尼亞胡急需這場戰(zhàn)爭的勝利，以挽救自己的政治生命；而他堅(jiān)決延長戰(zhàn)爭，又和拜登的選情起了直接沖突。進(jìn)入3月，由于內(nèi)塔尼亞胡執(zhí)意要進(jìn)攻拉法追剿哈馬斯殘部，在大選年面臨國內(nèi)巨大民意壓力的拜登對其日積月累的不滿更加公開和具體化。在3月7日的國情咨文演說中，拜登呼吁以色列“盡自己的責(zé)任”保護(hù)平民，允許更多的人道主義援助進(jìn)入加沙。演講結(jié)束后，拜登的“私下談話”因麥克風(fēng)未關(guān)被公之于眾，其中他提到，自己和內(nèi)塔尼亞胡已經(jīng)來到要“攤牌”的時刻。

幾天后，拜登為內(nèi)塔尼亞胡畫下“紅線”，表示在沒有制定出一套疏散平民的可行計劃前，不能容忍以軍在拉法開展地面行動。3月14日，美國參議院民主黨領(lǐng)袖舒默公開呼吁以色列換屆選舉、痛斥內(nèi)塔尼亞胡是中東和平的主要障礙，拜登后來評價舒默的演講“說得好”?！度A爾街日報》認(rèn)為，拜登的表態(tài)幾乎是在顯示他與內(nèi)塔尼亞胡的關(guān)系“已接近公開破裂”。

美國國際戰(zhàn)略研究中心（CSIS）中東項(xiàng)目主任喬恩·奧爾特曼表示，“他們都在擔(dān)心對方會影響自己的競選。雙方都認(rèn)為，如果對方能夠改變當(dāng)前政策，那么自己在國內(nèi)問題上的處境會好一些?！泵绹ゼ痈绱髮W(xué)政治學(xué)教授約翰·米爾斯海默則指出“覺得擺脫內(nèi)塔尼亞胡就能讓一切變好，這其實(shí)是一種錯覺”。米爾斯海默認(rèn)為，以色列外交政策體制內(nèi)的每一個成員，實(shí)際上都持有內(nèi)塔尼亞胡同樣的觀點(diǎn)。美國官員呼吁以色列“換人”，“只是一個出于（美國）國內(nèi)政治目的，而非現(xiàn)實(shí)主義期望的表態(tài)”。

美國智庫蘭德公司高級政治科學(xué)家喬納·布蘭克指出，如果拜登想對內(nèi)塔尼亞胡采取強(qiáng)硬態(tài)度，他有一系列選擇，包括停止為以色列和沙特之間的正常化協(xié)議提供助力、承認(rèn)巴勒斯坦建國以及扣留對以色列的軍事援助。布蘭克表示，拜登的每個選擇都有風(fēng)險，甚至超出他所能承受的范圍，“但是，幫助以色列發(fā)動一場殺害如此多巴勒斯坦平民的戰(zhàn)爭，也正變得越來越難以為繼”。