我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題與對策研究

摘要：宅基地通常指農(nóng)村農(nóng)民集體成員所有的土地，用于農(nóng)村居民建造住宅和附屬設(shè)施的建設(shè)用地，是承載農(nóng)民居住功能、生活功能及生產(chǎn)功能的重要場域。當(dāng)前，宅基地制度的完善與建設(shè)，是以維護(hù)村民權(quán)益為宗旨，以居者有其屋為指導(dǎo)，能夠確保農(nóng)村各項活動有效、持續(xù)、健康發(fā)展的重要制度。結(jié)合農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的概念、特征與流轉(zhuǎn)問題，探討了強(qiáng)化宅基地流轉(zhuǎn)的立法建構(gòu)、完善流轉(zhuǎn)方式及流轉(zhuǎn)配套、加強(qiáng)宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督等對策，完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理，提高農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；宅基地；使用權(quán)流轉(zhuǎn)；問題；對策

中圖分類號：D922.32；F321.1" " " 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：" A" " " 文章編號：2095-7734（2024）01-0047-03

" 在城市化與城鎮(zhèn)化政策的持續(xù)推進(jìn)過程中，農(nóng)村居民不斷涌向城市，導(dǎo)致農(nóng)村人口規(guī)模發(fā)生流變，農(nóng)民渴求利用土地資源提高生活質(zhì)量的愿景，使得宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)成為必然趨勢。但由于我國現(xiàn)行法律對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定較為嚴(yán)格，并且房屋所有權(quán)與其物理屬性的相互融合，造成宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的效率不高，私下交易的現(xiàn)象頻頻發(fā)生，嚴(yán)重影響到了鄉(xiāng)村居民的居住權(quán)益。分析并解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，成為我國鄉(xiāng)村振興、新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的基本概念與特征

" 在探究宅基地使用權(quán)概念的過程中，我國學(xué)者及專家提出了不同的建議和看法，有學(xué)者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是鄉(xiāng)村居民根據(jù)法律規(guī)定，對“批給”自己的住宅土地享有收益、使用等基本權(quán)利[1]。部分專家則指出，宅基地使用權(quán)是村民用以居住和使用的“物權(quán)”，權(quán)利主體是居民自己[2]。《民法典》明確規(guī)定，宅基地使用權(quán)指的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，依法享有的在農(nóng)民集體所有的土地上建造個人住宅的權(quán)利，具有明確的界址、獨(dú)立的權(quán)益和穩(wěn)定的期限。持有宅基地使用權(quán)的人依法享有該土地的占有、使用權(quán)利。其設(shè)立需經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意并依法辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)[3]。除此之外，相關(guān)學(xué)者也通過理論研究，對宅基地的使用客體、使用權(quán)進(jìn)行了界定。即宅基地的使用客體僅指“劃定用于建設(shè)農(nóng)村居民住房和生活設(shè)施的一部分土地?！倍罢厥褂脵?quán)，是指農(nóng)村居民依法享有宅基地土地的占有、使用、收益和依法享有處分權(quán)利，但不包括土地的所有權(quán)。

" 宅基地使用權(quán)彰顯了鮮明的地域性和民族性特征，是獨(dú)具中國特色的資源制度，有著悠久的歷史和法律特征。首先是主體的限定性。結(jié)合我國鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)情，通過無償分發(fā)宅基地的方式為其提供基本的生活生產(chǎn)資料。有別于城市福利，農(nóng)村宅基地使用權(quán)擁有著特定的保障功能。所以，只有農(nóng)村居民能獲取使用資格，才能使用集體土地用以居住和生活，排除了集體外的自然人和法人及非法人組織獲取該權(quán)利的應(yīng)然性。簡而言之，就是外村、外鄉(xiāng)等居民是難以獲取該權(quán)利的使用資格的。其次是客體的特定性。宅基地的客體特定性指的是宅基地所涉及的土地具有一定的特定性質(zhì)和用途。例如，宅基地的土地被限為建造農(nóng)村居民住宅和附屬設(shè)施。這意味著宅基地不可隨意用于其他目的，如商業(yè)、工業(yè)或開發(fā)。土地歸屬特定性。宅基地的土地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員所有，而非個人所有。持有人享有使用權(quán)，但不擁有土地的所有權(quán)。地域特定性。宅基地位于農(nóng)村地區(qū)，通常與城市土地有所區(qū)別。如，土地使用的規(guī)劃、管理和法律框架等。法律地位特定性。宅基地使用權(quán)在中國法律體系中有明確的法律規(guī)定和法律地位，包括相關(guān)法律法規(guī)和政策文件，能夠確保宅基地使用權(quán)的合法性和穩(wěn)定性等等。并且，宅基地制度下的土地與房屋是不可分離的，使用權(quán)應(yīng)由房屋自身的所有權(quán)來確定，當(dāng)房屋所有權(quán)發(fā)生變化后，使用權(quán)也會發(fā)生變化，這充分體現(xiàn)了地隨房走的特性[5]。最后是長期性。長期性指宅基地使用權(quán)，沒有特定的期限限制，有權(quán)人可以長期持有，并受法律的保護(hù)。為確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動得到有序開展，預(yù)防私占耕地，違規(guī)構(gòu)建房屋，法律規(guī)定宅基地不能被單獨(dú)轉(zhuǎn)讓和抵押。

二、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性

" 宅基地主要包括鄉(xiāng)村居民所居住的房屋及周邊的生活用地。根據(jù)法律規(guī)定，權(quán)利人擁有處置宅基地的基本權(quán)利。然而，在社會進(jìn)步與時代發(fā)展的過程中，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)逐漸成為鄉(xiāng)村居民生活訴求得以滿足的基本要求，成為我國持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)及推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要手段。其必要性通常體現(xiàn)在如下幾點(diǎn)：

" 首先是鄉(xiāng)村人口的外流?，F(xiàn)階段，鄉(xiāng)村人口規(guī)模發(fā)生了深刻的變化，居民不斷涌向城市地區(qū)，導(dǎo)致部分農(nóng)民雖有鄉(xiāng)村戶口但非鄉(xiāng)村人的特殊現(xiàn)象。同時，導(dǎo)致很多空心村的出現(xiàn)，農(nóng)村土地資源難以得到充分而集中的應(yīng)用。受到政策或法規(guī)制度的限制和約束，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的阻礙較大。鄉(xiāng)村居民不能通過宅基地買賣的方式減輕自己在城市購房的經(jīng)濟(jì)壓力，城市購房的壓力無法得到緩解，又導(dǎo)致城市務(wù)工人員的生活訴求難以得到滿足，加劇了農(nóng)民的生活壓力，削弱了其在城市發(fā)展的積極性、自覺性及有效性。其次是推動社會發(fā)展。即通過設(shè)置農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，能夠緩解城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾，解決宅基地在供求關(guān)系上的矛盾，從而盤活農(nóng)村土地存量，提高土地利用效率。最后是提高宅基地利用效率。相較于城市地區(qū)，農(nóng)村宅基地的有效利用率較低，具體表現(xiàn)在“交換價值喪失”與“使用價值浪費(fèi)”上。其中使用價值具體表現(xiàn)為：“宅基地的大量閑置”。目前，我國依舊保留著房屋繼承傳統(tǒng)，所以，農(nóng)村居民在生產(chǎn)生活中會繼承大量的宅基地資源。然而，在勞動力轉(zhuǎn)移的背景下，宅基地流轉(zhuǎn)所面臨的“阻礙”，又導(dǎo)致宅基地大量閑置的現(xiàn)象層出不窮。而加強(qiáng)宅基地流轉(zhuǎn)，可以盤活“農(nóng)村宅基地資源”的活力，讓宅基地資源得到充分的利用，進(jìn)而提高我國宅基地的利用效率。

三、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的理論依據(jù)

宅基地流轉(zhuǎn)擁有豐富的理論支撐與依據(jù)，包括《中華人民共和國土地管理法》、房地一體化原則等。其一，根據(jù)2019年8月26日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議修正的《中華人民共和國土地管理法》，第六十三條，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)。通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押。但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定或者土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人簽訂的書面合同另有約定的除外。在2004年版本的《土地管理法》第六十三條，曾經(jīng)規(guī)定“ 農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”；但是在新的《土地管理法》中已經(jīng)把這條刪掉，法律界都認(rèn)為這個行為是一個放開的趨勢。其二是房地一體化原則。房地一體化原則是指農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)將宅基地和宅基地上的房屋視為一個不可分割的整體，強(qiáng)調(diào)了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性和合規(guī)性。但相關(guān)法律在限制自由流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，又默認(rèn)了“權(quán)利人流轉(zhuǎn)其構(gòu)建在宅基地上的房屋住宅”的做法，導(dǎo)致相關(guān)法律之間出現(xiàn)相互矛盾、相互沖突。這在某種程度上證明了當(dāng)前的宅基地流轉(zhuǎn)制度是確立房地一體化原則的基本阻礙，亟需轉(zhuǎn)變當(dāng)前的流轉(zhuǎn)制度，使其適應(yīng)房地原則，否則會影響到使用權(quán)人的合法權(quán)益，弱化宅基地流轉(zhuǎn)的實(shí)用性。

四、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本對策

" （一）強(qiáng)化宅基地流轉(zhuǎn)的立法建構(gòu)

" 首先是立法原則。在立法過程中，應(yīng)明確什么人可以流轉(zhuǎn)、哪些人不能流轉(zhuǎn)；確定受讓人是“適度開放”還是“全部開放”，隨后擴(kuò)大“受讓人”的范圍。對此，應(yīng)健全宅基地流轉(zhuǎn)體系，發(fā)揮宅基地在農(nóng)村居民生活保障上的效能，發(fā)揮宅基地在推進(jìn)農(nóng)村快速發(fā)展中的作用。其次是權(quán)屬法定原則。宅基地使用權(quán)，是權(quán)利人的基本權(quán)利，是我國法律所賦予的“他物權(quán)”。《民法典》物權(quán)編規(guī)定，宅基地使用權(quán)可以確?！皺?quán)利人”，依法獲取不動產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)，收益權(quán)和“處分”權(quán)。所以，在宅基地流轉(zhuǎn)的過程中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)物權(quán)法定的原則，突出宅基地的權(quán)能屬性。在立法實(shí)踐上，還應(yīng)堅持“局部統(tǒng)籌與整體規(guī)劃的原則”。2015年，國務(wù)院、辦公廳相關(guān)文件指出，在符合我國法律法規(guī)及國家政策的前提下，允許農(nóng)村宅基地以出賣、出租、贈與的方式在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)流轉(zhuǎn)。此外，我國相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步明確了，集體建設(shè)用地可以通過多種形式進(jìn)行交易，以此體現(xiàn)建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)屬性、商品屬性。最后是規(guī)范使用權(quán)取得。立法部門在進(jìn)行立法制度設(shè)計時，應(yīng)當(dāng)堅持“無償取得”“一戶一宅”等原則，完善審批程序和等級制度等，從而確保宅基地得到有效的流轉(zhuǎn)；在流轉(zhuǎn)中，應(yīng)當(dāng)以“人”為適用主體，注重對人權(quán)的保護(hù)和關(guān)注。從而在堅持使用權(quán)與所有權(quán)分離的原則下，賦予宅基地占有、處分、使用等權(quán)能，提高農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)效能。

" （二）完善流轉(zhuǎn)方式及流轉(zhuǎn)配套

" 針對房屋繼承、抵押、買賣所帶來的“所有權(quán)轉(zhuǎn)讓”而“使用權(quán)不變”的沖突，我國學(xué)者提出了一個“法定租賃權(quán)”的設(shè)想，以此破解我國當(dāng)前的宅基地流轉(zhuǎn)問題。然而這種設(shè)想，卻違背了自愿、自治的基本原則，導(dǎo)致農(nóng)民在房屋建設(shè)上所投入的財產(chǎn)難以得到回收，并且在產(chǎn)權(quán)登記上存在諸多的操作性問題。為此，本文認(rèn)為可以從以下幾方面完善流轉(zhuǎn)方式：首先是抵押。宅基地使用權(quán)持有人可以將其宅基地使用權(quán)用作抵押物，以獲取貸款或融資支持，發(fā)揮農(nóng)業(yè)融資的效用，幫助居民得到全新的經(jīng)濟(jì)增長渠道。其次是繼承。根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一種合法的不動產(chǎn)權(quán)利，其繼承權(quán)受到法律保護(hù)。繼承人可依法繼承宅基地上所建房屋，繼續(xù)享有宅基地的權(quán)益。誠然，在實(shí)踐操作中，“繼承”辦法依舊存在多方面的難點(diǎn)，但對維護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益擁有較高的現(xiàn)實(shí)意義。最后是買賣。買賣主要指宅基地權(quán)利人將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他人的過程或行為，主要包括其他組織成員、組織、法人及城鎮(zhèn)居民等。但在買賣中，我國相關(guān)政府部門應(yīng)完善登記手續(xù)，并根據(jù)具體情況收取稅費(fèi)、建設(shè)費(fèi)、使用權(quán)費(fèi)等費(fèi)用。在流轉(zhuǎn)配套上，相關(guān)部門應(yīng)將保護(hù)耕地作為宅基地流轉(zhuǎn)制度的前提條件，從創(chuàng)新制度，資源利用等角度出發(fā)，充分發(fā)揮宅基地流轉(zhuǎn)制度在農(nóng)村居民生活生產(chǎn)中的保障功能。

" （三）加強(qiáng)宅基地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)與監(jiān)督

" 首先是流轉(zhuǎn)引導(dǎo)。一方面，我國相關(guān)政府部門引導(dǎo)農(nóng)村居民統(tǒng)一布局、集中建房，讓農(nóng)村居民在特定區(qū)域進(jìn)行集中建設(shè)，有效利用土地資源，遏制一戶多占、一戶多宅等現(xiàn)象的出現(xiàn)。另一方面，相關(guān)部門應(yīng)充分利用四荒地、閑置地、控制地等建設(shè)用地，統(tǒng)一規(guī)劃宅基地建設(shè)，規(guī)避私占耕地現(xiàn)象的出現(xiàn)。此過程中，應(yīng)加強(qiáng)“典型示范”，積極推進(jìn)各地區(qū)的試點(diǎn)工作。通過試點(diǎn)工作，讓農(nóng)民感受到統(tǒng)籌規(guī)劃所帶來的收益與便利，讓農(nóng)民體悟到規(guī)劃的必要性和現(xiàn)實(shí)性。其次是加強(qiáng)執(zhí)法。在執(zhí)法過程中，執(zhí)法者應(yīng)對規(guī)劃前的違章建筑，基于“法”既往和不溯的原則，承認(rèn)建筑的存在，對之后出現(xiàn)的亂建現(xiàn)象進(jìn)行及時的查處和追究。從而強(qiáng)化農(nóng)村居民的法律意識，遏制違法建設(shè)現(xiàn)象的發(fā)生。在此過程中，執(zhí)法部門應(yīng)完善問責(zé)機(jī)制與懲罰機(jī)制，提高執(zhí)法的威信與嚴(yán)肅性。此外，為提高執(zhí)法效率，政府部門還應(yīng)構(gòu)建專業(yè)化的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，及時處罰違法交易的農(nóng)戶，抑制農(nóng)戶違規(guī)轉(zhuǎn)讓的行為。相關(guān)部門還應(yīng)通過制定經(jīng)濟(jì)保障或激勵機(jī)制的方式，激勵執(zhí)法人員的積極性，提高基層執(zhí)法的效率。最后是構(gòu)建常態(tài)監(jiān)督機(jī)制。雖然政府監(jiān)督擁有較高的法律效應(yīng)，但執(zhí)法人員、監(jiān)督人員卻存在明顯的局限性，難以及時發(fā)現(xiàn)宅基地在轉(zhuǎn)讓中所出現(xiàn)的各類違法違規(guī)情形。所以，政府部門應(yīng)發(fā)動農(nóng)民力量，開展日常監(jiān)督活動，完善舉報機(jī)制，確保日常監(jiān)督的公開和透明。同時，應(yīng)推進(jìn)激勵監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)，對舉報違規(guī)行為的人民群眾給予獎勵，調(diào)動人民群眾的積極性，使其積極地、自覺地、自主地參與到日常監(jiān)督的過程中。

五、結(jié)語

總之，現(xiàn)代信息技術(shù)快速發(fā)展下，政府部門應(yīng)在建構(gòu)信息網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺的基礎(chǔ)上，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對所有居民的資產(chǎn)狀況進(jìn)行全方位的分析和監(jiān)督，提升宅基地流轉(zhuǎn)監(jiān)督的精準(zhǔn)性、有效性和全面性。

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