守正創(chuàng)新：農(nóng)村網(wǎng)格化管理的未來進(jìn)路

趙瑞廣 王錦慧

摘 要：網(wǎng)格化管理作為基層治理的重要方式，根據(jù)應(yīng)用場(chǎng)域的不同，網(wǎng)格化管理可以劃分為農(nóng)村網(wǎng)格化管理和城市網(wǎng)格化管理。然而，由于城鄉(xiāng)社會(huì)存在異質(zhì)性，所以出現(xiàn)了網(wǎng)格化管理難以直接適用于農(nóng)村地區(qū)的問題。據(jù)此，文章以守正創(chuàng)新的路徑來回應(yīng)農(nóng)村網(wǎng)格化管理的適用性問題。守正，即遵循網(wǎng)格化管理的共同模式，包括以人民為中心的價(jià)值理念、網(wǎng)格化管理體系和網(wǎng)格化管理運(yùn)行機(jī)制，這是農(nóng)村網(wǎng)格化管理發(fā)揮治理效能的必然前提。創(chuàng)新，即基于農(nóng)村社會(huì)環(huán)境進(jìn)行調(diào)適，涵蓋堅(jiān)持工具屬性、整合治理資源和簡(jiǎn)約治理事務(wù)，這是農(nóng)村網(wǎng)格化管理的應(yīng)有之義。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)格化管理 基層治理 鄉(xiāng)村治理 守正創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F303;D601 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2024）01-131-02

黨的二十大將“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)”作為完善社會(huì)治理體系的重要內(nèi)容。網(wǎng)格化管理作為發(fā)軔于21世紀(jì)初城市基層社會(huì)管理的實(shí)踐創(chuàng)新，是指以網(wǎng)格技術(shù)為支撐，輔之以先進(jìn)的信息技術(shù)和現(xiàn)代的管理方法，伴隨著人員整合與條塊重構(gòu)，且具備標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作流程的高效能基層精細(xì)化治理方式。根據(jù)應(yīng)用場(chǎng)域的不同，網(wǎng)格化管理可以被劃分為城市網(wǎng)格化管理和農(nóng)村網(wǎng)格化管理。可是農(nóng)村場(chǎng)域下網(wǎng)格化管理的突出現(xiàn)象是其更多地表現(xiàn)為政策擴(kuò)散，而較少地表現(xiàn)為基于農(nóng)村實(shí)際情況進(jìn)行的治理實(shí)踐。因此，在農(nóng)村網(wǎng)格化管理的過程中出現(xiàn)了“懸浮化”等形式主義問題，其表現(xiàn)為一種“樣子工程”，未被真正實(shí)踐于廣大的農(nóng)村地區(qū)。由此一個(gè)問題亟待理清，即網(wǎng)格化管理是否適用于農(nóng)村地區(qū)？基于此，本文以城鄉(xiāng)社會(huì)的異質(zhì)性為研究視角，結(jié)合城市網(wǎng)格化管理守正創(chuàng)新的實(shí)踐，以期回答農(nóng)村網(wǎng)格化管理的適用性問題。

一、守正：網(wǎng)格化管理的共同模式

網(wǎng)格化管理效能的發(fā)揮是以網(wǎng)格化管理本身所具備的價(jià)值理念、管理體系和運(yùn)行機(jī)制為基礎(chǔ)的。無論網(wǎng)格化管理的形態(tài)如何轉(zhuǎn)換升級(jí)，其價(jià)值理念、管理體系及其運(yùn)行機(jī)制都是不變的。因此，網(wǎng)格化管理要想在農(nóng)村地區(qū)生根發(fā)芽且發(fā)揮效能，就必須遵循網(wǎng)格化管理本身的價(jià)值理念、管理體系和運(yùn)行機(jī)制，也就是遵循與城市網(wǎng)格化管理共同的模式，即為守正。

（一）守正“以人民為中心”的價(jià)值理念

以人民為中心是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的核心價(jià)值，應(yīng)體現(xiàn)在治理工作的方方面面。具體到網(wǎng)格化管理中，更是如此。追溯到網(wǎng)格化管理應(yīng)用于城市基層治理之初，網(wǎng)格化管理起源于舊有管理方式不能回應(yīng)基層治理環(huán)境的重大變化，以至于影響社會(huì)穩(wěn)定，進(jìn)而致使人民群眾無法安居樂業(yè)的情景之中。為了保障最廣大人民的根本利益，創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，基于維穩(wěn)的需要，網(wǎng)格化管理應(yīng)運(yùn)而生?；氐浇裉炀W(wǎng)格化管理應(yīng)用于防控新冠肺炎疫情的人民戰(zhàn)爭(zhēng)之中，則更是出于保障人民群眾的生命安全和身體健康的需要。實(shí)踐已經(jīng)表明，在疫情防控中，在原有網(wǎng)格的基礎(chǔ)上吸納社會(huì)各方力量，且伴隨黨政資源下沉所形成的超級(jí)網(wǎng)格，構(gòu)筑起了基層抗疫的強(qiáng)勁防線，為堅(jiān)守人民家園、抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造出了巨大動(dòng)能。由此可見，網(wǎng)格化管理作為一種基層治理方式從始至終都堅(jiān)守著“以人民為中心”的價(jià)值理念，這也是其歷久彌堅(jiān)、轉(zhuǎn)型升級(jí)的基本點(diǎn)。

（二）守正網(wǎng)格化管理體系

網(wǎng)格化管理體系作為一個(gè)系統(tǒng)，是地方政府為了實(shí)現(xiàn)治理有效的目標(biāo)而建立的相互關(guān)聯(lián)和相互作用的諸要素的有機(jī)統(tǒng)一。構(gòu)成此系統(tǒng)的諸要素包括網(wǎng)格劃分、信息平臺(tái)和制度規(guī)范，這是網(wǎng)格化管理發(fā)揮治理效能的基礎(chǔ)。其一，網(wǎng)格劃分。網(wǎng)格劃分是運(yùn)用網(wǎng)格技術(shù)由上至下將管理轄區(qū)依據(jù)人口多寡與地理分布劃分為若干網(wǎng)格單元，構(gòu)成多級(jí)網(wǎng)格體系，一般為四級(jí)網(wǎng)格體系。四級(jí)網(wǎng)格體系中的四級(jí)網(wǎng)格在農(nóng)村地區(qū)多以村民小組或自然村為單位，在城市地區(qū)多以社區(qū)或小區(qū)為單位，這是進(jìn)行網(wǎng)格化精細(xì)治理的前提。其二，信息平臺(tái)。信息平臺(tái)是網(wǎng)格化管理的技術(shù)基礎(chǔ)，也是網(wǎng)格化管理表現(xiàn)為技術(shù)治理的原因，各地網(wǎng)格化管理信息平臺(tái)的建設(shè)多表現(xiàn)為各類APP、微信公眾平臺(tái)、綜治中心和區(qū)域指揮中心等。在信息平臺(tái)中，可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的采集、傳輸、存儲(chǔ)、分析和反饋等。其三，制度規(guī)范。制度規(guī)范是為了保障網(wǎng)格化管理有序進(jìn)行而對(duì)網(wǎng)格化管理涉及的主體及其職責(zé)、客體及其合理需求、服務(wù)內(nèi)容及其流程等作出的詳細(xì)規(guī)范，多表現(xiàn)為排查報(bào)送、處置反饋、信息管理、督查考核、獎(jiǎng)懲表彰等一系列加強(qiáng)社區(qū)網(wǎng)格化管理的制度規(guī)范。

（三）守正網(wǎng)格化管理運(yùn)行機(jī)制

網(wǎng)格化管理運(yùn)行機(jī)制是網(wǎng)格化管理過程中的主體機(jī)制，是關(guān)于“人”的機(jī)制。無論是網(wǎng)格劃分，還是信息平臺(tái)，抑或是制度規(guī)范，它們都是網(wǎng)格化管理關(guān)于“物”的機(jī)制。但“物”的作用如何發(fā)揮，則涉及到運(yùn)行，而運(yùn)行則必然離不開“人”，即相應(yīng)主體。結(jié)合網(wǎng)格化管理將近二十載的運(yùn)行實(shí)踐可以得知，網(wǎng)格化管理涉及的主體主要包括黨和政府以及企業(yè)、社會(huì)組織、社會(huì)公眾等，可以將其概括為黨、政府和社會(huì)三元主體，分別扮演著引領(lǐng)、主導(dǎo)和參與的角色。其一，黨建引領(lǐng)。黨建引領(lǐng)是指在網(wǎng)格化管理的實(shí)踐中必須堅(jiān)持和保證黨的領(lǐng)導(dǎo)，將基層黨建與網(wǎng)格化管理相結(jié)合，以黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理，充分發(fā)揮黨組織的政治引領(lǐng)作用，將黨的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理優(yōu)勢(shì)。其二，政府主導(dǎo)。政府主導(dǎo)是指在網(wǎng)格化管理的實(shí)踐中，政府扮演了倡導(dǎo)者、指揮者、決策者、保障者和貫穿始終的實(shí)踐者的角色，呈現(xiàn)出重心下移和技術(shù)治理的基本特征。其三，社會(huì)參與。社會(huì)參與是網(wǎng)格化管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮了社會(huì)協(xié)同、公眾參與的力量。黨的十九屆五中全會(huì)指出：“發(fā)揮群團(tuán)組織和社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用，暢通和規(guī)范市場(chǎng)主體、新社會(huì)階層、社會(huì)工作者和志愿者等參與社會(huì)治理的途徑”，則是強(qiáng)調(diào)了多元主體共同發(fā)揮作用是基層治理的應(yīng)有之義。

綜上，以人民為中心的價(jià)值理念，以網(wǎng)格劃分、信息平臺(tái)和制度規(guī)范構(gòu)成的管理體系及其以黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)和社會(huì)參與為基礎(chǔ)的運(yùn)行機(jī)制是網(wǎng)格化管理效能發(fā)揮的必要前提，更是網(wǎng)格化管理的守正之道。

二、創(chuàng)新：網(wǎng)格化管理的鄉(xiāng)土形態(tài)

農(nóng)村網(wǎng)格化管理作為一個(gè)政府主導(dǎo)的公共政策實(shí)踐，應(yīng)關(guān)注其與農(nóng)村社會(huì)環(huán)境的關(guān)系。倘若網(wǎng)格化管理直接從城市移植到農(nóng)村，不考慮農(nóng)村地區(qū)與城市地區(qū)的異質(zhì)性，則必然會(huì)出現(xiàn)不適用于農(nóng)村的情況。因此農(nóng)村網(wǎng)格化管理需要在城鄉(xiāng)異質(zhì)性的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)適，方可適用于農(nóng)村。

（一）城鄉(xiāng)社會(huì)的異質(zhì)性

1.社會(huì)性質(zhì)差異。社會(huì)性質(zhì)差異集中表現(xiàn)為熟人社會(huì)與陌生人社會(huì)的差異。其一，熟人社會(huì)。農(nóng)村是一個(gè)“熟悉”的社會(huì)，是一個(gè)生于斯、長(zhǎng)于斯的社會(huì)，是一個(gè)沒有陌生人的社會(huì)，這種“熟悉”是從時(shí)間里、多方面、經(jīng)常地接觸中所發(fā)生的親密的感覺。在熟人社會(huì)中，關(guān)系是典型話語(yǔ)。其二，陌生人社會(huì)。城市是一個(gè)伴隨著城市化進(jìn)程而形成的人口聚集地。也就是說，城市是伴隨著人口的不斷流入而形成的。因?yàn)榱魅肴丝趤碜圆煌赜?，所以人與人之間并不熟悉，故而形成了陌生人社會(huì)。在陌生人社會(huì)中，規(guī)則是典型話語(yǔ)。

2.治理資源差異。治理資源差異集中表現(xiàn)為資源匱乏與資源豐富的差異。資源作為人力資源、物力資源和財(cái)力資源的總稱，在基層治理資源豐富與否的情境中，則表現(xiàn)為人、財(cái)、物是否滿足基層治理的需要。顯然，在今天城鄉(xiāng)差距存在的現(xiàn)實(shí)情景中，農(nóng)村治理資源相比城市治理資源則顯得極其匱乏，主要表現(xiàn)為人口流失嚴(yán)重、社會(huì)組織發(fā)展不足和集體經(jīng)濟(jì)薄弱等。

3.治理事務(wù)差異。治理事務(wù)差異集中表現(xiàn)為事物簡(jiǎn)而少和事務(wù)雜而多的差異。其一，治理事務(wù)簡(jiǎn)而少。由于農(nóng)村地區(qū)人口流出現(xiàn)象嚴(yán)重，使得村莊內(nèi)部的治理事務(wù)的發(fā)生頻次顯著降低，同時(shí)農(nóng)村社會(huì)環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定，由此出現(xiàn)的治理事務(wù)多表現(xiàn)為穩(wěn)定性與重復(fù)性，因此處理方式簡(jiǎn)單。其二，治理事務(wù)雜而多。由于城市地區(qū)人口密度高，且彼此之間互為陌生人，同時(shí)社會(huì)環(huán)境相比農(nóng)村更為復(fù)雜多變，表現(xiàn)為更多的不確定性，因此，城市治理事務(wù)繁多而復(fù)雜。

（二）基于農(nóng)村社會(huì)的調(diào)適

1.堅(jiān)持工具屬性。網(wǎng)格化管理作為地方政府推進(jìn)基層治理體系與基層治理能力現(xiàn)代化的舉措被廣泛應(yīng)用于農(nóng)村地區(qū)。但是其在應(yīng)用的過程中多表現(xiàn)為一種目的，而非一種工具，即更多的是為了實(shí)踐而實(shí)踐，也因此產(chǎn)生了網(wǎng)格化管理懸浮于農(nóng)村社會(huì)的問題。究其根源，便在于網(wǎng)格化管理應(yīng)用于農(nóng)村社會(huì)時(shí)，未曾考慮農(nóng)村社會(huì)是一個(gè)熟人社會(huì)的問題。熟人社會(huì)內(nèi)部有自己的運(yùn)行規(guī)則和問題解決方案，多表現(xiàn)為村規(guī)民約和長(zhǎng)老治村等?？傊?，熟人社會(huì)是“無訟”的。而網(wǎng)格化管理在運(yùn)行過程中表現(xiàn)為“有訟”，即相關(guān)問題必須進(jìn)入正式的治理體系才能夠得到解決。因此網(wǎng)格化管理與農(nóng)村熟人社會(huì)的社會(huì)性質(zhì)出現(xiàn)了矛盾，所以需要進(jìn)行調(diào)適，即堅(jiān)持網(wǎng)格化管理的工具屬性，讓網(wǎng)格化管理成為解決農(nóng)村社會(huì)問題的一種補(bǔ)充工具，同時(shí)明確網(wǎng)格化管理解決的問題局限于外生性的問題，并非農(nóng)村內(nèi)部?jī)?nèi)生性的可以在熟人社會(huì)內(nèi)部解決的問題。

2.整合治理資源。城市網(wǎng)格化管理的實(shí)踐表明行之有效的網(wǎng)格化管理是需要豐富的治理資源作為支撐的。但是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村治理資源的匱乏在一定程度上阻礙了網(wǎng)格化管理在農(nóng)村社會(huì)治理中發(fā)揮出巨大的效能，進(jìn)一步影響了網(wǎng)格化管理落地農(nóng)村，出現(xiàn)了適用性問題。因此，需要整合現(xiàn)有的治理資源以回應(yīng)農(nóng)村網(wǎng)格化管理的適用性問題。網(wǎng)格員是網(wǎng)格化管理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，由治理資源匱乏導(dǎo)致的網(wǎng)格員缺位是制約網(wǎng)格化管理落地農(nóng)村的重要問題。具體而言，網(wǎng)格化管理要求網(wǎng)格員掌握現(xiàn)代化的信息治理技術(shù)，但是由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源匱乏導(dǎo)致農(nóng)村網(wǎng)格化管理無力承擔(dān)聘用專職網(wǎng)格員的費(fèi)用，由此出現(xiàn)專職網(wǎng)格員缺位問題。同時(shí)由于人力資源有限導(dǎo)致農(nóng)村網(wǎng)格化管理中多采用現(xiàn)職村干部擔(dān)任兼職網(wǎng)格員的做法，但是由于年齡、知識(shí)儲(chǔ)備等方面的原因致使它們也無力承擔(dān)網(wǎng)格員的具體工作，由此出現(xiàn)兼職網(wǎng)格員缺位問題。解決上述問題的關(guān)鍵是整合村級(jí)治理的內(nèi)生資源，即發(fā)揮“中堅(jiān)農(nóng)民”的作用。“中堅(jiān)農(nóng)民”是未離開農(nóng)村又可以在農(nóng)村獲得不低于外出務(wù)工收入的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力。“中堅(jiān)農(nóng)民”是網(wǎng)格員的最佳人選，因?yàn)樗麄冊(cè)谵r(nóng)村獲得收入，具有維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序的內(nèi)在需求，進(jìn)而就有治理好村莊的動(dòng)力，同時(shí)其兼具年齡優(yōu)勢(shì)和收入保障。因此，可對(duì)“中堅(jiān)農(nóng)民”進(jìn)行網(wǎng)格化管理的針對(duì)性培訓(xùn)，便可解決上述問題，進(jìn)而助力網(wǎng)格化管理落地農(nóng)村。

3.簡(jiǎn)約治理事務(wù)。自2004年網(wǎng)格化管理首次應(yīng)用于北京市東城區(qū)的基層治理實(shí)踐以來，網(wǎng)格化管理的應(yīng)用場(chǎng)景已從最初的市政管理拓展至生態(tài)管理、應(yīng)急管理、市場(chǎng)監(jiān)管、黨建工作等諸多領(lǐng)域，幾乎涵蓋了所有涉及基層治理的事務(wù)。但是由于應(yīng)用場(chǎng)域的不同，在網(wǎng)格化管理由城市擴(kuò)散至農(nóng)村地區(qū)的過程中，應(yīng)結(jié)合農(nóng)村治理需求和治理事務(wù)簡(jiǎn)而少的特點(diǎn)，進(jìn)行簡(jiǎn)約化的局部調(diào)整，而不是照搬照抄。同時(shí)，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)過程中，存在大量治理事務(wù)流入農(nóng)村。此時(shí)，網(wǎng)格化管理應(yīng)承載有關(guān)鄉(xiāng)村振興的治理事務(wù)，發(fā)揮網(wǎng)格化管理精細(xì)化治理、留痕化運(yùn)作和清晰化考核的優(yōu)勢(shì)，將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落到實(shí)處，讓鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略惠及廣大農(nóng)民群眾。

三、結(jié)語(yǔ)

網(wǎng)格化管理作為發(fā)端于本世紀(jì)初的城市基層社會(huì)治理實(shí)踐創(chuàng)新，經(jīng)由將近二十載的發(fā)展，已然證明了其具有強(qiáng)大的治理效能，有力推進(jìn)了城市基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化。與此同時(shí)，不斷地向廣袤的農(nóng)村地區(qū)推行實(shí)施。但是我們需要注意的是，發(fā)軔于城市基層治理的網(wǎng)格化管理并非完全契合農(nóng)村基層治理，因?yàn)檗r(nóng)村與城市是兩個(gè)完全不同的場(chǎng)域，具有明顯的異質(zhì)性。因此，農(nóng)村網(wǎng)格化管理的實(shí)踐應(yīng)在城市網(wǎng)格化管理的發(fā)展過程中總結(jié)網(wǎng)格化管理的共同模式進(jìn)行守正，并在基于農(nóng)村社會(huì)環(huán)境的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)適創(chuàng)新，方可適用于農(nóng)村地區(qū)，進(jìn)而使網(wǎng)格化管理真正落地農(nóng)村，從而助力鄉(xiāng)村振興。

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（作者單位：山西農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 山西太谷 030800）

[作者簡(jiǎn)介：趙瑞廣，山西農(nóng)業(yè)大學(xué)在讀碩士研究生，研究方向：地方公共治理；在讀碩士研究生，研究方向?yàn)榈胤焦仓卫?；王錦慧，女，副教授，主要從事鄉(xiāng)村治理、農(nóng)業(yè)法教育研究。]

（責(zé)編：若佳）