農(nóng)村基層巡察面臨的現(xiàn)實難題及破解之策

姬麗萍 唐錫康

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央在紀檢監(jiān)察工作方面始終堅持大抓基層的鮮明導(dǎo)向。十九屆中央紀律檢查委員會向黨的二十大的工作報告中明確提出:“推動全面從嚴治黨向基層延伸。做實基層監(jiān)督,強化‘縣統(tǒng)籌抓鄉(xiāng)促村’工作機制,發(fā)揮群眾主體作用,合力解決群眾反映強烈的突出問題?！盵1]78各地認真貫徹黨的中央委員會和中央紀律檢查委員會的有關(guān)精神,不斷總結(jié)巡視巡察工作經(jīng)驗,積極推進農(nóng)村基層巡察全覆蓋,將監(jiān)督的觸角延伸到最基層,并充分發(fā)揮了巡察在農(nóng)村基層監(jiān)督中的“尖兵”“利器”作用,基層紀檢監(jiān)察組織更加健全,基層監(jiān)督能力明顯提升。近年來,市縣巡察和基層巡察制度研究已經(jīng)引起學界關(guān)注并取得了不少研究成果①。然而,農(nóng)村基層巡察制度如何落地落實及其效能如何轉(zhuǎn)化等問題尚有待進一步深入研究。本文在梳理農(nóng)村基層巡察工作所取得主要成就的基礎(chǔ)上,就如何破解農(nóng)村基層巡察工作面臨的一些現(xiàn)實難題提出了相應(yīng)的對策措施。

一、農(nóng)村基層巡察工作的初步探索及主要成效

黨的十八大以來,各地圍繞農(nóng)村基層巡察工作的有效開展,分別從理論創(chuàng)新、實踐路徑優(yōu)化、制度機制完善等幾個方面進行了積極探索,并取得了初步成效。

1.農(nóng)村基層巡察工作的理論探索

近年來,面對管黨治黨的新形勢、新任務(wù)和新要求,以習近平同志為核心的黨中央決定將巡視的成功經(jīng)驗引入基層黨組織的監(jiān)督和管理之中。2018年2月,中共中央辦公廳印發(fā)的《中央巡視工作規(guī)劃(2018—2022)》提出要建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng),在市縣黨委建立完善巡察制度,加大整治群眾身邊腐敗問題力度,打通全面從嚴治黨的“最后一公里”[2]。自2018年12月28日起施行的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》將黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)情況納入巡視巡察工作內(nèi)容,并作為市縣鄉(xiāng)黨委書記抓基層黨建述職評議考核的重要內(nèi)容,以及領(lǐng)導(dǎo)班子綜合評價和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的重要依據(jù)[3]。2020年12月,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強巡視巡察上下聯(lián)動的意見》,進一步提出巡視巡察上下聯(lián)動的總體要求、目標任務(wù)、組織領(lǐng)導(dǎo)、工作機制和保障措施等[4]。2021年2月,中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《關(guān)于巡視巡察信息化建設(shè)的指導(dǎo)意見(試行)》,提出要以信息化建設(shè)推動巡察工作高質(zhì)量發(fā)展[5]。2022年1月,黨的十九屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議工作報告首次提出“推動提升對村(社區(qū))巡察實效”[6]。2022年10月,黨的十九屆中央紀委在黨的二十大上所作的工作報告中提到,各地探索“提級巡察”“交叉巡察”“機動巡察”等模式,“穩(wěn)步開展對村(社區(qū))巡察”[7]。2023年2月,中央紀委印發(fā)的《關(guān)于開展鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域不正之風和腐敗問題專項整治的意見》要求將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實情況納入巡視巡察重點,進一步豐富了巡察工作內(nèi)容[8]。

2.農(nóng)村基層巡察工作的實踐探索

近年來,各地積極開展對巡察工作的實踐探索,農(nóng)村基層巡察監(jiān)督覆蓋面不斷擴大。2020年2月,黨的十九屆中央紀委四次全會工作報告提出:“召開全國市縣巡察工作推進會,推動巡察監(jiān)督更加聚焦、更加有效。全國各市縣均開展巡察工作,覆蓋1.1萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5.9萬個部門和企事業(yè)單位、22.5萬個村級黨組織?！盵9]在擴大農(nóng)村基層巡察廣度的同時,不少地區(qū)還針對重點村不斷推進巡察深度。如浙江省金華市于2021年在全市3240個村(社區(qū))巡察全覆蓋的基礎(chǔ)上,對100個重點村(社)黨組織開展巡察“回頭看”,并在2022年將“百村巡察”作為新一屆縣(市、區(qū))黨委首輪巡察的重中之重,并將巡察對象增加到572個村(社)黨組織[10]。農(nóng)村基層巡察工作以發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾為目標,有效幫助解決困擾農(nóng)村基層的一些現(xiàn)實問題。例如,湖南省在2022年初出臺《關(guān)于推進全省對村(社區(qū))黨組織巡察高質(zhì)量全覆蓋的暫行辦法》后,僅第一輪巡察中就有64個縣(市、區(qū))對2123個村(社區(qū))黨組織進行巡察,共發(fā)現(xiàn)問題3310個,推動解決群眾“急難愁盼”問題443個[11]。此外,農(nóng)村基層巡察工作還能夠發(fā)揮利劍高懸、震懾常在的作用,促進農(nóng)村基層黨風、政風整體好轉(zhuǎn)。例如,2022年,山東曹縣縣委組織開展了兩輪對村(社區(qū))巡察,不僅發(fā)現(xiàn)重點問題1412個,立行立改152個,移交問題線索119條,立案23件,黨紀政務(wù)處分25人,推動解決群眾“急難愁盼”問題81個,而且促使一批村(社區(qū))未巡先改,主動提升基層治理水平[12]。

3.農(nóng)村基層巡察工作的制度探索

近年來,隨著黨的巡視巡察理論和實踐探索的不斷深入,巡察制度也隨之建立,并不斷完善。2016年10月,黨的十八屆六中全會審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》首次將巡察制度寫進黨內(nèi)法規(guī):“省、自治區(qū)、直轄市黨委應(yīng)當推動黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會建立巡察制度,使從嚴治黨向基層延伸?！盵13]標志著巡察監(jiān)督正式成為黨內(nèi)監(jiān)督制度的重要組成部分。2017年7月新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》明確規(guī)定:“黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會建立巡察制度,設(shè)立巡察機構(gòu),對所管理的黨組織進行巡察監(jiān)督?！盵14]同年8月,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》,對開展巡察工作的總體要求、職責任務(wù)、隊伍建設(shè)、組織領(lǐng)導(dǎo)作出細化規(guī)定,自此市縣黨委巡察工作有了統(tǒng)一的標準和要求[15]。同年10月,黨的十九大報告提出要“建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)”[16],大會修訂后的黨章專門增加“黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會建立巡察制度”[17],以黨內(nèi)根本大法的形式將巡察制度正式確立下來,再次提升了農(nóng)村基層巡察的地位。近年來,各地通過制定推進紀檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督與審計監(jiān)督貫通協(xié)同高效的指導(dǎo)意見和具體措施,進一步健全了監(jiān)督力量整合、措施運用、成果共享等機制[1]82。

二、當前農(nóng)村基層巡察工作面臨的現(xiàn)實難題及其主要原因

從總體上看,當前農(nóng)村基層巡察工作進展順利,成效明顯。然而,由于種種原因,在深入推進農(nóng)村基層巡察工作過程中還面臨一些亟須解決的難題,直接影響農(nóng)村基層巡察工作的高質(zhì)量發(fā)展。

1.巡察主責主業(yè)聚焦難,思想認識有待進一步提高

從當前一些地方農(nóng)村基層巡察實踐情況來看,有的巡察組在開展巡察工作的過程中不能很好地分清主次,“眉毛胡子一把抓”。除了對焦基層黨組織政治責任的落實情況外,監(jiān)督“專項資金去向”“糾‘四風’、治陋習”“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”等具體業(yè)務(wù)問題的開展情況,往往也成為農(nóng)村基層巡察的重要目標任務(wù)。有的地方甚至將諸如生活污水排放、噪聲擾民、垃圾分類設(shè)施投放不準確、偏遠山區(qū)出行難、鄉(xiāng)村教師在編不在崗、生活用水供應(yīng)不足、農(nóng)田灌溉用水難、路燈維修不及時、農(nóng)產(chǎn)品交易市場秩序混亂等民生問題也納入農(nóng)村基層巡察的工作范圍。如此一來,業(yè)務(wù)問題和民生問題在無形中擠占了政治巡察工作的空間,很難聚焦政治巡察這一主責主業(yè),嚴重影響農(nóng)村基層巡察效果。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象,主要有以下幾個方面的原因。

第一,有的巡察組及其主要組成人員對自身工作目標任務(wù)把握不準。有的將政治巡察等同于黨務(wù)檢查或業(yè)務(wù)檢查,分不清巡察工作的重點和要點。有的沒有充分認識到巡察工作的重要性,只是把巡察當作上級暫時下達的任務(wù),當作自己的一門“副業(yè)”,成天忙于原有的本職工作而對巡察工作無暇顧及。有的勉強參與進駐階段的部分工作,而對于督促整改的“后半篇文章”往往借口工作繁忙而不了了之。還有的巡察人員在開展工作時存在“老好人”思想或畏難情緒,甚至因擔心得罪人而“失之于寬,失之于松,失之于軟”,以致有意無意中成為貪腐者和違法亂紀者的“保護傘”“庇護網(wǎng)”。

第二,部分農(nóng)村基層黨組織政治站位不高。有的黨員干部認為巡察組職級相對較低,又沒有實際權(quán)力,甚至錯誤地將巡察工作當成普通的業(yè)務(wù)檢查而應(yīng)付了事。有些黨員干部對農(nóng)村基層黨組織建設(shè)主體責任、黨風廉政建設(shè)主體責任和意識形態(tài)工作主體責任認識模糊不清,貫徹落實不到位。少數(shù)黨員干部甚至存在“遮丑”“護短”等錯誤思想傾向,害怕查出問題影響本村集體聲譽或村支“兩委”的“廉政形象”,對巡察工作存在不支持、不配合的所謂“軟抵觸”情緒。還有的甚至“人前一套,背后一套”,表面上配合巡察組工作,背地里有意無意擾亂巡察工作的正常開展。有些黨員干部不把巡察反饋結(jié)果當回事,一旦巡察組撤出,就以為萬事大吉。還有極個別黨員干部對那些發(fā)現(xiàn)問題并要求整改的巡察干部視為“眼中釘”“肉中刺”,甚至伺機報復(fù)。

第三,部分村民“政治信任”不足。當前長期生活在農(nóng)村的絕大部分都是留守老人、婦女和兒童,文化程度以及參與鄉(xiāng)村治理的積極性和能力普遍不高。不少村民對于巡察組和巡察工作缺乏應(yīng)有的認識,將其等同于一般的調(diào)研組或檢查組,不清楚巡察組到底想要了解什么問題,難以有效配合和參與巡察工作。有的村民對巡察組抱有不太信任的態(tài)度,覺得他們只是打打官腔、做做形式、走走過場,并不能為自己或村里真正解決“急難愁盼”問題。此外,由于農(nóng)村宗族關(guān)系、家族關(guān)系和人情網(wǎng)絡(luò)錯綜復(fù)雜,交際圈子比較狹窄,不少村民與村黨支部委員會、村民委員會及村務(wù)監(jiān)督委員會干部難免沾親帶故,有的村民因此不愿或不敢向巡察組反映問題或說出真實情況。

2.巡察能力作風適應(yīng)難,巡察隊伍整體素質(zhì)有待進一步提高

與城市社區(qū)基層黨員干部相比,農(nóng)村基層黨員干部整體文化水平、工作能力相對不高。工作作風方面,宗族觀念和地方觀念相對濃厚,規(guī)矩意識、法律意識相對淡薄。在缺乏有效監(jiān)管的情況下,很難斬斷親朋好友的人情干擾,“有人好辦事”“給個面子”“走個后門”等人治思想和行為仍然比較普遍。村務(wù)治理中的腐敗問題和利益糾紛,往往容易因為“護短”而多方勾連,呈現(xiàn)出問題線索龐雜、信息來源渠道多元、記錄數(shù)據(jù)不完整、溝通信息不對稱等問題[18]。這就使巡察組在搜集情況、核實線索和證據(jù)時阻力重重。由于巡察隊伍受上級選派而臨時組成,進駐村內(nèi)時間較短,在沒有得到被巡察村黨組織和村民配合的情況下,往往很難在短時間內(nèi)充分了解具體情況,很難真正看透和抓住問題的本質(zhì),很難有效獲取問題線索。分析其中的原因,主要有以下幾點。

第一,巡察隊伍專業(yè)素養(yǎng)參差不齊。與市縣級巡察組大多選用在紀檢系統(tǒng)或組織部門有辦案經(jīng)歷和相關(guān)工作經(jīng)驗的人員相比,農(nóng)村基層巡察組成員大多是從紀檢監(jiān)察機關(guān)或其他部門臨時抽調(diào)或借調(diào)人員組成,其成員大多只在開展該輪巡察前經(jīng)過簡單的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。由于缺乏規(guī)范系統(tǒng)的專業(yè)素養(yǎng)和能力培訓(xùn),巡察隊伍中難免存在業(yè)務(wù)能力和專業(yè)水平不高、工作經(jīng)驗不足、工作重點把握不準等方面的問題。此外,由于農(nóng)村基層巡察工作環(huán)境比較復(fù)雜、工作形式比較特殊,而那些能力水平比較高的黨員干部又普遍年齡偏大、積極性不高,以致很難選拔到比較合適的人擔任巡察組組長。

第二,巡察機構(gòu)設(shè)置和人員配備不足。與巡視工作和市縣巡察工作相比,農(nóng)村基層巡察工作往往存在機構(gòu)設(shè)置不健全和人員配備不齊之類的問題。到目前為止,農(nóng)村基層巡察組大都是臨時性機構(gòu),加上其職級沒有明確規(guī)定、編制沒有完全固定,導(dǎo)致巡察組成員構(gòu)成不穩(wěn)定,且不能與本單位完全脫鉤。同時,從事農(nóng)村基層巡察的專門人員嚴重缺乏,具備較高素質(zhì)的專業(yè)人員更是捉襟見肘。

第三,基礎(chǔ)保障機制不健全。對于農(nóng)村基層巡察人員的選任標準、考核評價和獎懲機制等仍然缺乏完全統(tǒng)一的明文規(guī)定。尤其是那些從有關(guān)部門臨時抽調(diào)的巡察組成員,因組織關(guān)系和人事關(guān)系都在原單位,其績效考核和職位晉升等幾乎都由原單位說了算。此外,有的農(nóng)村基層巡察工作的經(jīng)費、補貼等也缺乏相應(yīng)的制度保障[19]。少數(shù)被抽調(diào)參加巡察工作的人因此產(chǎn)生消極抵觸情緒,認為參加巡察工作簡直是浪費自己的時間和精力,嚴重影響如期完成自己本職工作的年度目標任務(wù),極個別的人甚至還存在得過且過、干好干壞都一樣的懈怠思想。

3.巡察政策措施落實難,方式方法有待進一步創(chuàng)新

有的農(nóng)村巡察組在開展工作時照搬照抄,不僅浪費了大量人力、物力資源和時間成本,而且有的巡察結(jié)果缺乏針對性和可操作性。有的農(nóng)村巡察組看重問題發(fā)現(xiàn)和線索核實,并在了解和發(fā)現(xiàn)問題方面花費了大量的時間和精力,卻往往把問題的反饋和移交工作看作巡察的終點,而對之后的整改工作不聞不問甚至不了了之。還有的農(nóng)村巡察組在巡察過程中,問題發(fā)現(xiàn)不精準、問題表述不明確、問題線索不具體,使得被巡察單位核實和整改問題時模糊不清甚至無從下手。究其原因,主要有以下幾點。

第一,有的巡察干部簡單套用巡視方式方法。由于缺少對被巡察農(nóng)村基層實際情況的深入考察和具體分析,有的農(nóng)村基層巡察組習慣于簡單套用《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》中規(guī)定的巡視工作可采取的包括聽取工作、專題匯報、個別談話等在內(nèi)的“12+N”種工作方式,以及巡視準備、巡視了解、巡視報告、巡視反饋、巡視移交、巡視整改的巡視工作6大環(huán)節(jié)。不能有針對性地結(jié)合不同地區(qū)不同村情的復(fù)雜程度、存在問題數(shù)量、發(fā)現(xiàn)和解決問題難度等,在工作方式方法方面進行探索創(chuàng)新和靈活調(diào)整。

第二,有的上級黨組織對巡察整改工作缺乏必要的指導(dǎo)和關(guān)注。由于缺乏必要的人才支撐和經(jīng)費支持,有的農(nóng)村基層巡察組至今沒有建立電子工作平臺、數(shù)據(jù)庫等。對巡察工作中反復(fù)出現(xiàn)的一些共性問題缺乏有效的對策措施。有的甚至將需要整改的問題高高舉起,然后輕輕放下,能解釋說明的不依規(guī)處理,能批評教育解決的不開展集中整治,導(dǎo)致問題反復(fù)出現(xiàn),屢查不絕,使巡察效果大打折扣。

第三,有的農(nóng)村基層黨組織對巡察結(jié)果應(yīng)付了事。對巡察組提出需要整改的問題,有的農(nóng)村基層黨組織往往不是去刨根究底、深入剖析,而是采取敷衍塞責的態(tài)度,以致整改措施空話套話多,真招實招少。有的基層黨組織的問題整改過程和整改結(jié)果沒有公開到位,尤其是對一些關(guān)系到其切身利益的問題采取消極應(yīng)付態(tài)度,以致大事化小、小事化了。結(jié)果使有的農(nóng)村基層巡察整改工作在一定程度上缺少外在管控和群眾監(jiān)督。

4.相關(guān)職能部門銜接難,制度機制有待進一步完善

監(jiān)督制度的系統(tǒng)性要求各類監(jiān)督之間相互配合、有機協(xié)調(diào),進而達到整體優(yōu)于部分之和的效果。農(nóng)村基層巡察工作點多、面廣、量大,并且巡察發(fā)現(xiàn)的一些問題巡察組本身也不可能就地解決,必須由上級黨組織和相關(guān)職能部門協(xié)作研究解決。從縱向上看,有的地方巡視巡察上下聯(lián)動格局還沒有完全形成,“上動下不動”的現(xiàn)象依然比較突出,上級巡視機構(gòu)對下級巡察機構(gòu)的指導(dǎo)和幫助不夠有力有效,在權(quán)力監(jiān)督、線索收集等方面聯(lián)動效應(yīng)還不明顯。從橫向上看,巡察組與紀檢監(jiān)察機關(guān)的協(xié)作配合還不夠密切,與各級組織部門在建立信息共享、數(shù)據(jù)聯(lián)通機制等方面上還存在斷點、堵點,與宣傳、審計、司法、信訪等有關(guān)職能部門之間的配合還不夠默契。究其原因主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一,農(nóng)村基層巡察工作的職能定位還不完全明晰。作為巡視制度的補充和延伸,巡察制度在性質(zhì)和職能等方面雖然與巡視制度存在高度一致性,但在適用級別和范圍上有所不同,其職能定位也有所區(qū)別。然而,有的地方在實際操作中,罔顧基層監(jiān)督工作實際和政治生態(tài)環(huán)境的特殊性,無視農(nóng)村基層監(jiān)察的角色定位和工作重點,將巡察工作等同于巡視工作,甚至和其他村級監(jiān)督制度相混淆,造成不同監(jiān)督主體之間的職能重疊、越位或錯位,嚴重影響各項監(jiān)督制度的整體效能。

第二,農(nóng)村基層巡察工作流程安排還不完全規(guī)范。截至目前,農(nóng)村基層巡察工作如何開展尚沒有全國統(tǒng)一的制度規(guī)范和實施辦法。這就使得各地紀檢監(jiān)察機關(guān)和巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組在制定農(nóng)村基層巡察工作流程安排時沒有合適的具有權(quán)威性的參照對象。有的直接照搬省、市級巡視工作流程;有的則草擬大致流程,由巡察組自行規(guī)劃具體工作流程。如此一來,缺少全面規(guī)范和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基層巡察工作難以適應(yīng)農(nóng)村基層復(fù)雜的權(quán)力監(jiān)督環(huán)境。同時,流程安排的不規(guī)范不統(tǒng)一,也使得巡察結(jié)果難以作為基層考核的通用指標,而巡察工作本身的成果考核標準也難以實現(xiàn)規(guī)范化和統(tǒng)一化。

第三,農(nóng)村基層巡察的工作體制機制還不能完全適應(yīng)形勢發(fā)展需要。在農(nóng)村基層巡察工作的實際開展中,巡察組受各級黨委、巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組、巡察辦等多方利益牽制或互相推脫責任的情況時有發(fā)生,其原因就在于同級黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、上級巡察組(辦)協(xié)同負責的基本領(lǐng)導(dǎo)體制沒有得到全面貫徹和深入細化,相關(guān)方面的職責關(guān)系沒有完全理清。同時,雖然近年來各級黨委對巡察工作的重視程度不斷提高,但對于農(nóng)村基層巡察工作的經(jīng)費支持、激勵措施等還沒有完全到位,使得巡察人員難以全身心投入巡察工作之中。由于領(lǐng)導(dǎo)體制和監(jiān)督機制不健全,對基層巡察權(quán)力的監(jiān)督、考核和制衡等方面的措施還有待進一步優(yōu)化,巡察組自身不作為和被腐化的風險還難以完全規(guī)避。

第四,農(nóng)村基層巡察成果運用轉(zhuǎn)化還不能完全做到舉一反三。有的地方還沒有制定出針對農(nóng)村基層巡察工作成果運用及其轉(zhuǎn)化的包括巡察結(jié)果上報流程、整改程序、評估反饋和保障措施等在內(nèi)的相關(guān)實施辦法和具體細則。從而導(dǎo)致在巡察工作中發(fā)現(xiàn)的線索和問題得不到充分利用和及時解決,巡察成果轉(zhuǎn)化運用效果大打折扣,有的地方的農(nóng)村基層巡察工作僅僅停留在發(fā)現(xiàn)問題線索這一“前半篇文章”,由于巡察發(fā)現(xiàn)的問題線索沒有被很好地轉(zhuǎn)化為群眾看得見、摸得著的整改成效,使得農(nóng)村基層巡察的震懾效應(yīng)也得不到充分發(fā)揮。同時,還會對農(nóng)村基層巡察工作與紀檢監(jiān)察、司法、審計等職能部門各項工作的無縫對接帶來直接影響。

三、進一步優(yōu)化農(nóng)村基層巡察工作的主要措施

針對當前農(nóng)村基層巡察制度執(zhí)行過程中面臨的挑戰(zhàn)和難題,需要將巡察工作與農(nóng)村工作實際有機結(jié)合起來,進一步提高思想認識,找準工作定位,打造過硬隊伍,創(chuàng)新工作方法,抓好成果運用。

1.加強集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),提高巡察思想認識

農(nóng)村基層巡察是有效推動全面從嚴治黨向基層延伸和有效消除基層監(jiān)督盲區(qū)的重要手段。要始終堅持和不斷加強黨對農(nóng)村基層巡察工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),把思想和行動統(tǒng)一到習近平總書記關(guān)于巡視巡察工作的重要指示和重要精神上來。

第一,加強對農(nóng)村基層巡察工作的黨建引領(lǐng)。作為貫徹落實黨的各項方針政策的“神經(jīng)末梢”,農(nóng)村基層黨組織是黨的整個組織體系的基本單元,是黨在農(nóng)村基層的戰(zhàn)斗堡壘。深入開展農(nóng)村基層巡察工作,既是推動全面從嚴治黨向基層延伸的重要舉措,也是有效解決農(nóng)村基層社會治理難題的重要途徑。通過開展巡察工作,能夠更快更好地抓緊補齊農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的各種漏洞和短板。為此,要以學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育為契機,進一步提高思想認識水平,通過堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)來準確把握推進農(nóng)村基層巡察工作的正確方向,指導(dǎo)和規(guī)范巡察工作的持續(xù)有效開展。

第二,堅持黨的創(chuàng)新理論對農(nóng)村基層巡察工作的科學指導(dǎo)。堅持用習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),借鑒和運用巡視制度和市縣巡察制度的成功經(jīng)驗,立足農(nóng)村基層工作實際,注重理論創(chuàng)新。在推進農(nóng)村基層巡察工作過程中,對那些經(jīng)過實踐檢驗的經(jīng)驗、做法進行總結(jié)并上升為理論,以制度的形式固定下來。通過進一步完善農(nóng)村基層巡察制度,確保巡察工作各流程、各環(huán)節(jié)有章可循、有序運行,使巡察工作的開展更加規(guī)范、更加有力、更加有效,確保巡察過程的精準和巡察結(jié)果的高質(zhì)量。

第三,加大對農(nóng)村基層巡察工作的宣傳和教育力度。以強化巡察知識的宣傳宣講為抓手,組織開展“巡察知識宣講會”“巡察知識進黨校”等活動,將巡察知識作為農(nóng)村黨員干部“讀書班”“輪訓(xùn)班”“培訓(xùn)班”等各類培訓(xùn)班的必修課。通過自上而下組織開展巡察知識宣傳宣講活動,實現(xiàn)巡察知識宣傳宣講全覆蓋,使廣大農(nóng)村黨員干部群眾充分認識開展農(nóng)村基層巡察工作的重要性和必要性,從而起到再動員、再部署的良好效果。

2.堅持問題導(dǎo)向,找準巡察工作定位

準確把握黨中央關(guān)于農(nóng)村基層巡察工作的基本定位,緊緊圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)、全面從嚴治黨等重大問題開展政治巡察,切實增強政治敏銳性和政治鑒別力[20]。要善于從政治上發(fā)現(xiàn)問題、解決問題,真正發(fā)揮農(nóng)村基層巡察的“利劍”作用。

第一,明確巡察對象。在巡察對象方面,聚焦農(nóng)村基層黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)班子,特別是村黨支部書記。實行“一肩挑”后權(quán)力集中于村支書一人之手,更要加強對其開展重點巡察?！邦I(lǐng)導(dǎo)干部責任越重大、崗位越重要,越要加強監(jiān)督?！盵21]農(nóng)村基層巡察工作要緊盯“一把手”,在進駐開展巡察工作之前,應(yīng)向紀檢機關(guān)、組織部門深入了解情況;巡察過程中應(yīng)著重關(guān)注“一把手”第一責任人職責履行和廉潔自律情況,并將“一把手”的工作生活情況作為巡察談話的必談內(nèi)容;在巡察結(jié)束后的工作報告中單獨列出關(guān)于“一把手”的巡察情況和整改意見。此外,還要緊盯上級紀檢監(jiān)察機關(guān)選派駐村任職干部的工作表現(xiàn)。要注意區(qū)分不同對象的特點,根據(jù)不同類別的巡察對象制定不同的巡察任務(wù)清單。

第二,突出巡察重點?！肮ぷ鳑]有重點就抓不出成績?！盵22]巡察制度的本質(zhì)是政治監(jiān)督,根本任務(wù)是樹立“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”。因此,在巡察內(nèi)容方面,巡察組要將巡察對象執(zhí)行黨章和其他黨紀黨規(guī)情況,以及落實黨風廉政建設(shè)主體責任和監(jiān)督責任情況作為農(nóng)村基層巡察監(jiān)督的重點。聚焦黨的二十大的決策部署貫徹執(zhí)行情況,開展經(jīng)常性巡察監(jiān)督,著力解決農(nóng)村基層存在的全面從嚴治黨主體責任傳導(dǎo)不到位,農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散、組織力疲軟以及黨員干部不擔當、不作為等問題。

第三,聚焦巡察內(nèi)容。要注意防止一般的業(yè)務(wù)檢查和工作督查在巡察工作內(nèi)容中占比過大,從而造成巡察監(jiān)督的定位偏移、目標失焦。同時,也要立足農(nóng)村工作特點,圍繞脫貧攻堅、惠民政策、鄉(xiāng)村振興等黨中央重大決策部署,集中檢查農(nóng)村基層貫徹落實黨中央大政方針到不到位、到不到底,以及群眾身邊是否存在腐敗和作風問題。要結(jié)合正在開展的農(nóng)村亂占耕地違規(guī)建房、違建別墅問題專項整治工作,及時開展專項巡察。此外,結(jié)合不同地區(qū)農(nóng)村基層的特殊情況和突出問題,可參照黨委和巡察辦的決定意見靈活調(diào)整巡察的關(guān)鍵內(nèi)容和著力點,不斷增強開展農(nóng)村基層巡察工作的針對性。

3.加強能力作風建設(shè),打造過硬巡察鐵軍

巡察隊伍是實現(xiàn)農(nóng)村基層巡察工作高質(zhì)量發(fā)展的重要力量和組織保障。要切實加強教育、管理和監(jiān)督,錘煉過硬的思想作風和能力素質(zhì),將巡察隊伍打造成為推動全面從嚴治黨向農(nóng)村基層延伸的政治鐵軍。

第一,加強思想理論武裝。“政治上的堅定源于理論上的清醒。”[23]巡察人員應(yīng)始終把學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想作為首要政治任務(wù)。堅持自學與集體學相結(jié)合、線上學與線下學相結(jié)合、聽輔導(dǎo)報告與談個人心得體會相結(jié)合,學深悟透黨的二十大精神和習近平總書記關(guān)于巡視巡察工作的重要指示精神。要“經(jīng)常對照黨的理論和路線方針政策、對照黨章黨規(guī)黨紀、對照初心使命”[24],深刻領(lǐng)會“兩個確立”的決定性意義,不斷提高黨性修養(yǎng)和政治站位。以黨性立身做事,堅持發(fā)揚斗爭精神,增強斗爭本領(lǐng),真正做到不信邪、不怕鬼、不怕壓,知難而進、迎難而上,為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興打造出一片和諧穩(wěn)定的新天地。

第二,加強能力素質(zhì)培養(yǎng)。在堅持做好集中培訓(xùn)全覆蓋的基礎(chǔ)上,持續(xù)開展分級分類學習,精準有效提升巡察干部能力素質(zhì)。以“指導(dǎo)督導(dǎo)提示單”等形式,引導(dǎo)和組織巡察人員加強政治理論學習和巡察業(yè)務(wù)學習。由有專業(yè)特長的巡察干部牽頭組成專項學習小組,圍繞檔案工作培訓(xùn)、審計成果運用、巡察報告撰寫等專題,以主題沙龍形式帶領(lǐng)全體干部有針對性地提升專業(yè)技能。邀請從事黨內(nèi)監(jiān)督、巡視巡察等方面的理論研究和實務(wù)工作人員開設(shè)培訓(xùn)課程或講座,拓寬巡察人員的理論視野,面對面解疑釋惑,有效增強巡察干部發(fā)現(xiàn)問題、溝通協(xié)調(diào)、文字綜合等方面的技巧和能力,有效提升巡察干部業(yè)務(wù)能力和專業(yè)水平。

第三,強化紀律作風鍛造。加強對巡察隊伍的日常管理,嚴格考勤和請銷假制度,制定崗位責任清單,細化各項工作紀律。嚴格執(zhí)行各項制度規(guī)范,嚴肅查處巡察隊伍中出現(xiàn)的違法違紀行為,筑牢拒腐防變的銅墻鐵壁,堅決防止出現(xiàn)“燈下黑”現(xiàn)象。持之以恒地糾“四風”、樹新風,著力解決形式主義、官僚主義等頑瘴痼疾。通過組織民主生活會等形式積極開展批評和自我批評,帶頭嚴格執(zhí)行中央八項規(guī)定及其實施細則,形成巡察隊伍內(nèi)部互相提醒、互相監(jiān)督的良好風氣。充分發(fā)揮先進典型示范引領(lǐng)作用,立足本職崗位,做到勇于擔當、積極作為,務(wù)實苦干、無私奉獻,剛正不阿、秉公用權(quán),以擔當作為詮釋對黨、對人民的無限忠誠,主動接受黨內(nèi)和社會各方面的監(jiān)督,努力營造風清氣正的良好風氣和社會氛圍。

4.結(jié)合農(nóng)村工作實際,創(chuàng)新巡察方式方法

為進一步提升農(nóng)村基層監(jiān)督能力和治理實效,必須將農(nóng)村基層巡察工作與村級黨組織職能責任有機結(jié)合起來,與村民生產(chǎn)生活特點有機結(jié)合起來,與當?shù)刭Y源稟賦和風土人情有機結(jié)合起來,不斷創(chuàng)新農(nóng)村基層巡察的方式方法。

第一,堅持分類施策。村情的復(fù)雜多樣性決定農(nóng)村基層巡察工作不可能“一個招式打天下”,必須結(jié)合不同地區(qū)農(nóng)村基層實際情況,針對巡察對象特征和巡察任務(wù)重點靈活調(diào)整方式方法。對經(jīng)濟體量大、人口數(shù)量多、工程項目多的村可以開展常規(guī)巡察;對問題反映強烈、矛盾突出、線索集中的村可以開展專項巡察,并采取“駐村蹲點”的方式搜集和了解具體情況;對于整體情況較好、問題較少的村則可以采取“巡鄉(xiāng)帶村”的方式開展巡察工作。為避免巡察工作受到熟人干擾和影響,則可以探索采取異地巡察、交叉巡察、提級巡察等方式,切斷巡察組與被巡察單位的利益關(guān)系。在確定巡察組和巡察對象時可以采取“雙隨機、一公開”機制,在巡察開展前充分保證雙方的互盲性,強化異體巡察。與此同時,應(yīng)注重巡察過程和結(jié)果公開,重塑農(nóng)村基層監(jiān)督體系和良好政治生態(tài)。

第二,拓寬信息來源渠道。加大巡察制度宣傳力度,消除群眾戒備心理和各種顧慮,接好群眾這根“地線”。采取“明察”“暗訪”相結(jié)合,采取“四不兩直”(不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待,直奔基層、直插現(xiàn)場)的方式隨機走村串寨、入戶走訪、跟蹤追訪、重點探訪,與村民進行面對面的交流和點對點的溝通,以便聽到更多實話,了解更多實情,更加有效地破解基層熟人社會監(jiān)督難題,更加有效地找到問題線索及其癥結(jié)所在。開通“四風”隨手拍、舉報一鍵通,拓寬群眾監(jiān)督渠道,織密群眾監(jiān)督網(wǎng)。加快智慧巡察建設(shè),運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段,采取“互聯(lián)網(wǎng)+基層巡察”工作模式,打造農(nóng)村基層巡察信息數(shù)據(jù)平臺,以數(shù)據(jù)治理的思維拓寬問題線索來源渠道。

第三,加強上下貫通融合。把握巡視巡察上下聯(lián)動規(guī)律,建立完善上下級巡視巡察機構(gòu)工作會商、溝通和研判機制,積極推進區(qū)域性、系統(tǒng)性聯(lián)動融合[4]。加強上級巡視巡察機構(gòu)對農(nóng)村基層巡察工作情況的了解跟蹤和指導(dǎo)督促。農(nóng)村基層巡察組要做好向上級巡視巡察機構(gòu)的信息反饋和結(jié)果匯報等各項工作。建立健全巡視巡察與紀檢監(jiān)察、組織、審計等監(jiān)督的統(tǒng)籌銜接制度和協(xié)調(diào)協(xié)作機制,進一步深化“巡紀”融合,推進“巡審”貫通,實現(xiàn)各類監(jiān)督信息、資源、力量和成果的共享共用,打通巡察監(jiān)督與其他各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的堵點,匯聚起強大的監(jiān)督合力。

5.健全制度機制,抓好巡察成果運用

針對有的農(nóng)村基層巡察工作中有關(guān)協(xié)作單位職能作用發(fā)揮不夠充分等實際情況,要進一步健全巡察制度機制,準確把握職責定位,推動農(nóng)村基層巡察整改和成果運用真正落地見效,并將其融入日常工作、融入全面從嚴治黨、融入農(nóng)村基層社會治理。

第一,規(guī)范巡察流程。作為巡視的延伸,農(nóng)村基層巡察在工作流程方面可大致參照巡視工作準備、了解、報告、反饋、移交、整改等環(huán)節(jié),但必須力戒形式主義的照搬照抄。應(yīng)根據(jù)農(nóng)村基層巡察在工作條件、工作對象、問題表現(xiàn)等方面的特殊性,對一般流程內(nèi)容作出靈活取舍,并做到盡量精簡,盡可能做到少開會、少填表、少要材料。例如,在了解和考察環(huán)節(jié)應(yīng)盡量減少專題匯報會等村黨支部書面匯報,取消對黨員干部和村民的問卷調(diào)查,縮減內(nèi)容重復(fù)度高的會議次數(shù),把工作著力點放在入戶走訪、實地調(diào)查、個別談話等方面。通過梳理基層黨員干部違反紀律的常見問題,分別整理包括巡察準備、進駐、考察、報告、反饋、移交、整改、歸檔等在內(nèi)的一連串明確細致的流程規(guī)范,不斷增強農(nóng)村基層巡察工作的規(guī)范性、針對性和可操作性。

第二,盯緊結(jié)果反饋。為實現(xiàn)后續(xù)整改措施條條落實,有關(guān)巡察人員應(yīng)結(jié)合農(nóng)村基層工作實際,堅持把整改落實貫穿到巡察全過程,對巡察對象進行整改指導(dǎo),督促其建立整改問題清單、任務(wù)清單和責任清單,真正做到邊巡察邊整改、立行立改、即知即改。作為落實整改工作的第一責任人,村黨支部書記要嚴格按照巡察結(jié)果認真組織整改,通過召開支部黨員大會等形式對巡察結(jié)果進行集體討論,逐條商議出具體、可行、管用的整改舉措,并自覺接受上級黨組織和紀檢監(jiān)督機構(gòu)對整改過程的實時跟蹤和動態(tài)監(jiān)管。

第三,抓好整改落實。上級黨組織和紀檢監(jiān)察機構(gòu)可通過集中會審的方式,對被巡察單位提交的整改報告逐條逐項進行核實,判定巡察反饋的問題是否整改到位,整改過程是否存在問題,并對整改成效進行測評,從而對整改結(jié)果作出合理決議[25]。同時,要采取集中督查、隨機抽查、不定期殺“回馬槍”等多種方式,對整改結(jié)果進行實地查看,堅持“少看材料,多看實效”的原則,有效推動整改措施落地落實。對發(fā)現(xiàn)整改不力或虛假整改的情況進行公開曝光,并采取約談農(nóng)村基層黨組織主要負責人的方式要求他們限期整改,若期限內(nèi)未整改到位,則對村黨支部書記進行問責。對于巡察結(jié)果中一些本級難以解決的問題,則可移交至上級黨組織統(tǒng)籌其他相關(guān)職能部門的力量共同做好整改落實。

注釋

①這方面的研究成果主要有:何錫輝的《村級黨組織巡察全覆蓋:邏輯與進路》,《理論月刊》2021年第8期;周少來的《基層巡察要避免“形式化陷阱”》,《人民論壇》2018年第8期;胡衛(wèi)衛(wèi)、趙敏娟的《秩序重構(gòu)與整體協(xié)同:巡察村居推進鄉(xiāng)村綜合治理的運作邏輯》,《中共天津市委黨校學報》2021年第2期;戴偉安的《新時代市縣巡察的價值定位、基本內(nèi)涵與優(yōu)化路徑》,《理論導(dǎo)刊》2011年第11期;蔣晶的《新時代黨內(nèi)巡察制度運行的現(xiàn)實困境與優(yōu)化路徑》,《哈爾濱市委黨校學報》2022年第5期;吳紀樹的《基層巡察的實踐邏輯及其制度完善》,《求實》2017年第10期;等等。