用活“千萬工程”經(jīng)驗 把準“全域土地綜合整治”方向

李曉壯

2023 年中央農(nóng)村工作會議討論了《中共中央、國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗有力有效推進鄉(xiāng)村全面振興的意見（討論稿）》，強調要學習運用“千萬工程”蘊含的發(fā)展理念、工作方法和推進機制。這意味著“千萬工程”從經(jīng)驗層面進入到了普及推廣階段，已經(jīng)被實踐證明了的寶貴經(jīng)驗必將普惠到更多區(qū)域、更多鄉(xiāng)村，有效地推進鄉(xiāng)村全面振興，有力推動農(nóng)村農(nóng)民實現(xiàn)共同富裕。

一、“千萬工程”已經(jīng)被實踐證明是推進鄉(xiāng)村振興的生動教材

2003年6月，浙江省啟動“千村示范、萬村整治”工程，相繼制定了系列文件，推動實施系列舉措，取得了一系列促進鄉(xiāng)村振興的實踐成效。2018 年，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委深入總結“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗，習近平總書記就此作出重要批示。

這本生動教材總結起來看：第一，起步早、方向準。2003 年，時任浙江省委書記的習近平同志親自調研、親自部署、親自推動，啟動實施“千村示范、萬村整治”工程。浙江始終沿著習近平總書記指引的方向，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，推進全域土地綜合整治工作。第二，制度全、舉措實。2003 年以來，浙江省委、省政府先后出臺《關于實施“千村示范、萬村整治”工程的通知》《關于實施全域土地綜合整治與生態(tài)修復工程的意見》《關于高質量推進鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復工作的意見》等系列政策文件，務實舉措被中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委、自然資源部等中央部委充分吸收借鑒。第三，效果好、質量高。浙江近20 年“千村示范、萬村整治”實踐，形成了杭州雙浦鎮(zhèn)“城鄉(xiāng)一體發(fā)展型”、湖州八里店鎮(zhèn)“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)引領型”等若干“全域土地綜合整治+”模式，實現(xiàn)了“土地功能騰挪、村莊面貌變革、群眾居住改善、農(nóng)民收入增收”的“1+N”效應。城鄉(xiāng)居民收入分別連續(xù)20 年和36 年居全國首位，城鄉(xiāng)收入比1.96 ∶1，成為全國唯一一個所有設區(qū)市的居民收入都超過全國平均水平的省份，為高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)奠定堅實基礎。

二、“全域土地綜合整治”是“千萬工程”中關鍵基礎性工作

“千萬工程”已經(jīng)被實踐證明，是以高質量發(fā)展推進中國式現(xiàn)代化的生動教材，是全面推進鄉(xiāng)村振興的成功范例?！扒f工程”寶貴經(jīng)驗中，一項關鍵性、基礎性工作是“全域土地綜合整治”。第一，從實際問題出發(fā)看，鄉(xiāng)村在長期的耕作、空間格局變動影響下，在同一空間上，鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態(tài)質量退化等多維度問題并存，單一要素、單一手段的土地整治模式已經(jīng)難以完全解決鄉(xiāng)村發(fā)展系統(tǒng)問題。這一掣肘鄉(xiāng)村發(fā)展系統(tǒng)問題破解之道的總開關是“全域土地綜合整治”。第二，從實際概念界定看，所謂“全域土地綜合整治”，它是以科學規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元，整體解決農(nóng)村耕地碎片化、空間布局無序、資源利用低效、生態(tài)質量退化等問題，力促城鄉(xiāng)融合一體發(fā)展而實施的國土空間綜合土地治理過程。這一個概念充分體現(xiàn)了科學性、地域性、目的性、效果性的特征。第三，從中央部委試點推動看，自然資源部貫徹落實習近平總書記批示精神，2019 年以來相繼印發(fā)《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》《全域土地綜合整治試點實施要點》《關于嚴守底線規(guī)范開展全域土地綜合整治試點工作有關要求的通知》等政策文件，要求在全國24 個省（市、區(qū)）446 個單位開展全域土地綜合整治試點工作，海南、廣西、湖北、安徽等多個?。▍^(qū)）已經(jīng)出臺本省（區(qū)）全域土地綜合整治試點實施意見，有序推進試點工作。同時，中央部委不斷細化實施要點以及注意事項等相關政策，保障全域土地綜合整治試點工作有序有效。經(jīng)過浙江省的成功實踐、部分省份的試點工作，作為“千萬工程”經(jīng)驗重要內容的“全域土地綜合整治”成為系統(tǒng)化推動解決“三農(nóng)”問題、有力有效推進鄉(xiāng)村全面振興、促進農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的重要抓手。

三、把握三方面工作基點，保障“全域土地綜合整治”正確方向

“全域土地綜合整治”必須牢牢把握以下三方面工作基本要點。

明確實施路徑。一是在實施過程中必須嚴守耕地保護紅線、生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田紅線不突破，禁止破壞耕地、生態(tài)和鄉(xiāng)村文化風貌，防止以整治之名行調整永久基本農(nóng)田之實。二是堅持減量原則，宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜水則水、宜建則建，凡涉及耕地和永久基本農(nóng)田調整的，新增耕地面積原則上不少于原有耕地面積的5%、新增永久基本農(nóng)田面積原則上不少于調整面積的5%。三是允許事項不越線。嚴格按政策杠桿要求審批土地整治允許事項，制定相應執(zhí)行標準，如允許合理調整永久基本農(nóng)田、允許補充耕地指標交易、允許建設用地統(tǒng)籌使用、允許閑置用地盤活利用等，形成節(jié)余指標按標準使用。四是嚴格項目監(jiān)管。建立健全項目監(jiān)督管理制度，針對試點項目申報、實施、驗收等環(huán)節(jié)，開展不定期檢查和定期評估，加強全程監(jiān)管。

保障農(nóng)民權益。一是核定集體經(jīng)濟組織成員。確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員為硬性約束，切實做好地籍調查、不動產(chǎn)登記，保障符合集體經(jīng)濟組織成員條件的農(nóng)民及其他個人、法人產(chǎn)權合法權益。二是確定利益分配。以壯大集體經(jīng)濟、促進農(nóng)民增收為原則，設定利益分配機制，明確產(chǎn)生的土地節(jié)余指標交易收益90%用于試點鎮(zhèn)，優(yōu)先用于土地整治項目、農(nóng)民住房、基礎設施、公共服務等，保障農(nóng)村和農(nóng)民利益。三是加強服務引導。強化對農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、社會化力量等利益相關主體服務引導，宣傳土地整治相關政策、典型經(jīng)驗成效、惠民措施，提升相關主體參與度，打造全域土地綜合整治與生態(tài)修復共同體。

統(tǒng)籌協(xié)調推進。一是責任聯(lián)動。明確市、區(qū)、鎮(zhèn)、村責任，市級部門負政策制定、監(jiān)督指導、協(xié)調配合等責任，區(qū)級負主體責任，鎮(zhèn)政府負管理主體責任，村集體經(jīng)濟組織負權利主體責任，相關委辦局部門政策集成協(xié)同推進試點工作。二是打捆實施。借鑒浙江嘉興“一選二調三平四定五實施”五步推進法，建立統(tǒng)一立項、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一驗收“四統(tǒng)一”機制，優(yōu)化項目主題，發(fā)揮“1+N”疊加效應，簡化項目審批手續(xù)，確保工作實效。三是事項綜合。堅持綜合整治，全域規(guī)劃、整體設計，統(tǒng)籌推進農(nóng)用地整理、建設用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復和鄉(xiāng)村歷史文化保護，實現(xiàn)全域土地整治內涵綜合、目標綜合、效益綜合，一二三產(chǎn)融合發(fā)展，生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調一體發(fā)展。四是資金整合。依據(jù)政策杠桿建立補充耕地、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤交易平臺市域內調劑使用，按照“渠道不亂、用途不變、專賬管理、統(tǒng)籌安排、各計其功”的原則，建立政府引導、市場主導、社會協(xié)同、集體參與、村民入股等多渠道資金籌措機制，發(fā)揮資金保障作用。