河南省農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革成效、問題與對(duì)策分析

河南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技教育中心 馬珂

農(nóng)村土地改革是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵，而“三權(quán)分置”是我國(guó)土地改革制度的又一重大創(chuàng)新。河南省各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院和省委、省政府關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的有關(guān)精神，通過落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不斷推動(dòng)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”格局的形成，推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展。

對(duì)近年河南省農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革措施及成效的梳理與分析，提出對(duì)策建議，能夠積累經(jīng)驗(yàn)，為深入推進(jìn)河南省農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革工作提供參考。

一、主要改革措施及成效

（一）以二輪承包到期后再延長(zhǎng)30 年試點(diǎn)為引領(lǐng)，落實(shí)集體所有權(quán)

河南省農(nóng)村土地第二輪承包于2028 年到期的農(nóng)戶數(shù)約占承包農(nóng)戶總數(shù)的91%，約9%的農(nóng)戶在2028 年之前到期。2019 年11 月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見》后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織開展第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30 年試點(diǎn)工作。2020 年以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部先后批復(fù)濟(jì)源示范區(qū)、平輿縣、西平縣、泌陽縣等地開展第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30 年試點(diǎn)工作。2023 年9 月，河南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳組織部分地方以村組為單位申報(bào)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30 年省級(jí)試點(diǎn)。目前，濟(jì)源試點(diǎn)村已完成延包合同簽訂，試點(diǎn)工作已基本結(jié)束；平輿縣、泌陽縣和西平縣分別制訂了延包方案、成立領(lǐng)導(dǎo)小組、開展摸底調(diào)查等工作，正在有序推進(jìn)延包試點(diǎn)工作。

（二）以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證為抓手，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)

按照河南省委、省政府和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的工作安排，河南省自2014 年以來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作由部分試點(diǎn)到全省推進(jìn)，截至2017 年底，全省基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作任務(wù)。2018 年以來，河南省先后開展了3 次農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證“回頭看”工作，不斷提高確權(quán)登記頒證工作質(zhì)量，有效解決了承包地長(zhǎng)期存在的面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全、檔案管理不規(guī)范等歷史遺留問題，實(shí)現(xiàn)了承包面積、承包合同、登記簿、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書“四相符”，做到了承包地分配、承包地四至邊界測(cè)繪登記、承包合同簽訂、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書發(fā)放“四到戶”。目前，全省完成確權(quán)到戶面積727 萬hm2，頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書1 837.46 萬本，占應(yīng)頒證農(nóng)戶的97.5%，基本實(shí)現(xiàn)新版農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書應(yīng)發(fā)盡發(fā)。

（三）以引導(dǎo)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)為重點(diǎn)，持續(xù)放活經(jīng)營(yíng)權(quán)

為持續(xù)放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，河南省采取了完善政策、強(qiáng)化管理、加強(qiáng)指導(dǎo)等措施，推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范有序發(fā)展。截至2021 年底，河南省家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積發(fā)展到234.6 萬hm2（位居全國(guó)第5 位），占全省家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的31.75%。

1.完善政策。河南省委、省政府先后出臺(tái)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見》（豫辦〔2015〕50 號(hào)）、《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的實(shí)施意見》（豫辦〔2017〕42 號(hào)）、《關(guān)于嚴(yán)格耕地保護(hù)保障糧食安全的通知》（豫辦〔2022〕27 號(hào)）等文件，構(gòu)建了較為完善的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策體系。

2.強(qiáng)化管理。河南省認(rèn)真落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳轉(zhuǎn)發(fā)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局指導(dǎo)的全國(guó)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)合同示范文本，印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作的通知》（豫農(nóng)文〔2023〕174 號(hào)）等文件，指導(dǎo)各地把握土地流轉(zhuǎn)政策原則，進(jìn)一步引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)有序規(guī)范發(fā)展。

3.加強(qiáng)指導(dǎo)。河南省持續(xù)開展多輪次、多層級(jí)、多形式的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，指導(dǎo)各地創(chuàng)新發(fā)展模式，加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。如信陽市探索形成“農(nóng)戶+村集體+經(jīng)營(yíng)主體+運(yùn)營(yíng)主體”模式；蘭考縣結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)建設(shè)，探索“流轉(zhuǎn)—建設(shè)—托管”模式，提升規(guī)?；?jīng)營(yíng)水平。

（四）以積極發(fā)展社會(huì)化服務(wù)為驅(qū)動(dòng)，加快釋放經(jīng)營(yíng)權(quán)活力

河南省通過培育主體、完善體系、創(chuàng)新方式和項(xiàng)目帶動(dòng)等，建立健全“主體多元、服務(wù)多方、形式多樣、收效多重”的專業(yè)化社會(huì)化服務(wù)體系，促進(jìn)了以土地托管為主的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)發(fā)展，推動(dòng)了服務(wù)帶動(dòng)型規(guī)模經(jīng)營(yíng)。截至2022 年底，全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)組織達(dá)到12.6 萬個(gè)，服務(wù)小農(nóng)戶1 601.2 萬戶，生產(chǎn)托管服務(wù)面積達(dá)1 346.7 萬hm2。

1.培育多元主體。河南省鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民合作社、專業(yè)服務(wù)公司、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等各類服務(wù)主體，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、因地制宜開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù),鼓勵(lì)各類服務(wù)組織開展合作，打造服務(wù)聯(lián)盟、行業(yè)聯(lián)合體，建設(shè)“為農(nóng)服務(wù)中心”等新型服務(wù)載體，推動(dòng)服務(wù)鏈條進(jìn)一步橫向拓展、縱向延伸。

2.開展示范創(chuàng)建。安陽縣等29 個(gè)縣（市、場(chǎng)）開展省級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)示范縣創(chuàng)建，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳認(rèn)定兩批共617 個(gè)服務(wù)組織作為省級(jí)示范組織。加大典型挖掘推薦力度，唐河縣等4 個(gè)縣和鄧州首邑、河南農(nóng)吉等5 個(gè)社會(huì)化服務(wù)組織被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部認(rèn)定為全國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)。河南省整理出版35 個(gè)不同類型的社會(huì)化服務(wù)典型案例，下發(fā)《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)合同示范文本》，保障服務(wù)雙方合法權(quán)益。

3.實(shí)施項(xiàng)目帶動(dòng)。2021—2022 年，河南省利用中央財(cái)政農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金5.85 億元用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管項(xiàng)目，主要支持社會(huì)化服務(wù)示范縣和國(guó)定脫貧縣開展生產(chǎn)托管服務(wù)，實(shí)際實(shí)施面積達(dá)到41.33 萬hm2，群眾對(duì)項(xiàng)目實(shí)施滿意度均在85%以上，起到了“四兩撥千斤”的作用。

（五）以解決土地細(xì)碎化試點(diǎn)為突破，探索“承包權(quán)不動(dòng)、經(jīng)營(yíng)權(quán)連片”有效形式

河南省積極貫徹《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于穩(wěn)妥開展解決承包地細(xì)碎化試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（農(nóng)政改發(fā)〔2023〕3 號(hào)），組織各地積極探索解決承包地細(xì)碎化問題的辦法和路徑。

1.高度重視。2023 年3 月，河南省委、省政府印發(fā)《關(guān)于做好2023 年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，明確提出“探索在農(nóng)民自愿前提下，結(jié)合農(nóng)田建設(shè)、土地整治逐步解決細(xì)碎化問題”，為各地積極探索解決土地細(xì)碎化問題制定政策遵循。

2.統(tǒng)籌推進(jìn)。河南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳先后印發(fā)《河南省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)建設(shè)指南（第三版）》《河南省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)“投融建運(yùn)管”一體化推進(jìn)操作導(dǎo)則（試行）》等文件，指導(dǎo)各地在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)建設(shè)過程中，積極探索土地細(xì)碎化問題的解決路徑和辦法。

3.先行先試。2023 年10 月，河南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)妥開展解決承包地細(xì)碎化問題試點(diǎn)工作的通知》，擬組織開展一批解決承包地細(xì)碎化試點(diǎn)，不斷創(chuàng)新“承包權(quán)不動(dòng)，經(jīng)營(yíng)權(quán)連片”的方式方法，發(fā)展土地流轉(zhuǎn)、土地托管等適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，積極探索路子、積累經(jīng)驗(yàn)。例如，濮陽縣魯河鎮(zhèn)在尊重群眾意愿基礎(chǔ)上，創(chuàng)新“土地驛站”模式，村級(jí)組織提供居間服務(wù)或自主經(jīng)營(yíng)土地，有效解決了土地細(xì)碎化的問題，促進(jìn)了農(nóng)民增收和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、存在的主要問題

（一）土地細(xì)碎化問題在一定程度上影響適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展

土地細(xì)碎化不僅增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的勞動(dòng)量，而且影響了農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)效率；而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體更傾向于連片成方、便于機(jī)械化統(tǒng)一作業(yè)的土地。細(xì)碎化土地往往會(huì)增加生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，對(duì)發(fā)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)或托管產(chǎn)生消極影響。根據(jù)調(diào)查，河南省農(nóng)村承包地戶均0.43 hm2、3.36 塊地、塊均0.13 hm2；一些丘陵山區(qū)如信陽市平橋區(qū)、南陽市桐柏縣、信陽市光山縣承包地戶均分別達(dá)到8.36 塊、7.1 塊、7.02 塊。

（二）社會(huì)化服務(wù)組織能力和規(guī)模存在短板

1.社會(huì)化服務(wù)組織的數(shù)量、能力與河南農(nóng)業(yè)大省的地位不匹配。全省12.6 萬家社會(huì)化服務(wù)組織，單體規(guī)模較小，從業(yè)人員平均僅7.3 人，服務(wù)專業(yè)戶占近1/2，普遍缺乏資金、技術(shù)、裝備等。而作為農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)骨干力量的服務(wù)型企業(yè)，僅4147 家，占總數(shù)的3.3%。

2.社會(huì)化服務(wù)領(lǐng)域延伸不夠。農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)主要集中在大宗農(nóng)產(chǎn)品，特別是糧食生產(chǎn)的耕作、種植、防治、收獲等環(huán)節(jié)上，對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品的收獲、儲(chǔ)藏、銷售和市場(chǎng)信息等服務(wù)不夠。特別是2021 年“7·20”洪澇災(zāi)害、2023 年夏收遭遇的“爛場(chǎng)雨”等影響較大，凸顯了社會(huì)化服務(wù)在應(yīng)急物資儲(chǔ)備、履帶式拖拉機(jī)、烘干設(shè)施、排水設(shè)施等方面的欠缺。

（三）土地流轉(zhuǎn)管理的規(guī)范化程度還有待加強(qiáng)

農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)合同簽訂率不高，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)雙方形成的利益關(guān)系和權(quán)利義務(wù)約定不明晰、不規(guī)范，容易引發(fā)糾紛。部分流轉(zhuǎn)行為風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體自身經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)變化等原因也容易引發(fā)利益矛盾。此外，個(gè)別地區(qū)的基層干部對(duì)維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益和堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的重要性認(rèn)識(shí)不足，政策把握一知半解；部分基層政府和村級(jí)組織能夠提供有效的流轉(zhuǎn)服務(wù)不足，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理服務(wù)工作還存在不足。

三、加快農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革的對(duì)策與建議

現(xiàn)階段，土地流轉(zhuǎn)和土地托管都是發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要形式，但從當(dāng)前情況來看，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)不僅具有更廣泛的適應(yīng)性，也具有更強(qiáng)的生命力。土地托管、社會(huì)化服務(wù)快速發(fā)展，使小農(nóng)戶通過購買服務(wù)就能使用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備，相對(duì)于土地流轉(zhuǎn)，它又規(guī)避了地租成本。因此，將土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)結(jié)合起來，效果會(huì)更好。

（一）加快發(fā)展社會(huì)化服務(wù)

因地制宜地發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)服務(wù)，大力推進(jìn)農(nóng)機(jī)服務(wù)，提高農(nóng)機(jī)服務(wù)質(zhì)量，拓展農(nóng)機(jī)服務(wù)區(qū)域；健全農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、物流運(yùn)輸?shù)攘魍ǚ?wù)體系，加快建設(shè)代運(yùn)、代儲(chǔ)、代烘、代銷等服務(wù)中心，拓展農(nóng)產(chǎn)品交易方式，加快農(nóng)產(chǎn)品流通，加大支持農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會(huì)化服務(wù)轉(zhuǎn)型升級(jí)，持續(xù)開展全國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)縣（市）、創(chuàng)新示范服務(wù)組織、省級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)示范縣建設(shè)，充分發(fā)揮試點(diǎn)先行、示范引領(lǐng)作用，推動(dòng)全省服務(wù)帶動(dòng)型規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

（二）規(guī)范發(fā)展土地流轉(zhuǎn)

認(rèn)真貫徹落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律規(guī)章，積極推廣使用全國(guó)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)合同示范文本，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)備案、臺(tái)賬、檔案等管理工作，健全完善工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度機(jī)制，積極探索“土地入股+土地托管”等適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)有效實(shí)現(xiàn)形式；鼓勵(lì)探索建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，搭建交易平臺(tái)，推動(dòng)流轉(zhuǎn)規(guī)范有序發(fā)展。

（三）穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)工作

以農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定為前提，穩(wěn)妥有序?qū)嵤┰圏c(diǎn)，因地制宜、分類施策，有序推進(jìn)二輪延包、解決承包地細(xì)碎化等試點(diǎn)工作，尊重農(nóng)民主體地位，充分發(fā)揮其主動(dòng)性和創(chuàng)造性，既解決農(nóng)業(yè)問題，又解決農(nóng)民問題，破解改革創(chuàng)新中的難題，積累河南經(jīng)驗(yàn)。

（四）培育高素質(zhì)農(nóng)民

深入實(shí)施農(nóng)民科學(xué)素質(zhì)提升、高素質(zhì)農(nóng)民培育等行動(dòng)，深化“人人持證、技能河南”建設(shè)，培養(yǎng)大批有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的高素質(zhì)農(nóng)民。