義務教育優(yōu)質均衡督導評估政策的工具特征

●陳長興 林 鑫

義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展是黨和國家的重大決策和戰(zhàn)略部署，是中國式教育現(xiàn)代化的重要指向。2017年4月，教育部發(fā)布《縣域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估辦法》，標志著國家層面開始以評估創(chuàng)建的方式強力推動義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展。2019年，教育部在浙江省海鹽縣啟動的全國縣域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估認定工作，是我國義務教育發(fā)展史上又一個重要的里程碑。[1]然而，截至2022年4月，全國僅有浙江省寧波市江北區(qū)和嘉興市海鹽縣2個縣區(qū)通過國家認定[2]，反映出各地在政府重視程度、資源優(yōu)化配置、社會認可度等評估標準，以及評估方式、評估結果使用等實踐方面仍存在認知不足和執(zhí)行難題。為加快優(yōu)質均衡發(fā)展進程，2021年11月教育部辦公廳印發(fā)《關于開展縣域義務教育優(yōu)質均衡創(chuàng)建工作的通知》，確定了135個優(yōu)質均衡先行創(chuàng)建縣(市、區(qū))。在此背景下，督導評估工作將迎來全國范圍內的整體推進。本文以中央和省級發(fā)布的督導評估政策為樣本，量化分析其基本特征和政策工具特征，以期為各省推進督導評估政策落實，加快創(chuàng)建義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展縣提供參考。

一、研究設計

(一)政策選取

義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估最終要落到省級評估和國家認定上，因此聚焦國家和省級兩個層面的政策文本。為保證政策的準確性、代表性和全面性，采取以下檢索策略：首先，以2017年4月-2022年12月為政策檢索跨度，在北大法寶數(shù)據(jù)庫以“義務教育優(yōu)質均衡”“優(yōu)質均衡督導評估”等關鍵詞進行全面檢索；其次，在國家和各省級人民政府、教育廳、教育督導網等門戶網站進一步查閱補充，并對部分未主動公開文件進行依法申請查閱；最后，對檢索到的政策進行整理分類，最終獲得包括中央和29個省(區(qū)市)(未包括港澳臺、西藏和新疆)在內的51份政策文本。

(二)分析思路與編碼

義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估是一項具有國家性質的、多目標性的中長期性政策，其結構由政策情景、政策目標、政策工具和政策主客體等多個層面組成。首先，對比分析中央和各省市政策的出臺時間、發(fā)布主體、情境目標等基本特征，以發(fā)掘其共性與差異。其次，從政策工具視角出發(fā)，建立二維分析框架。鑒于督導評估政策工具涉及多種特定因素、目標、群體的共同作用和變化，麥克唐納爾和埃爾莫爾的政策工具[3]與本研究較契合，因此將命令工具(落實、確保、不低于等)、激勵工具(獎補、補助、經費等)、能力建設工具(培訓、培養(yǎng)、學習等)、系統(tǒng)變化工具(制度、責任、權力等)、勸告工具(宣傳、鼓勵)作為政策工具維度。采用內容分析法，按照“政策編號-章節(jié)號-條款號”的步驟對51份政策進行編碼，共提煉出285個內容單元，并進一步歸納出申報資格條件、評估標準和發(fā)展內容、督導評估工作程序、創(chuàng)建方法和結果應用四個方面作為督導評估要素維度?！吧陥筚Y格條件”主要體現(xiàn)為基本認定條件?！霸u估標準和發(fā)展內容”涵蓋優(yōu)化資源配置、重視隊伍建設、強化弱勢補償、加快內涵發(fā)展四個關系類別。其中優(yōu)化資源配置涉及裝備配置、標準統(tǒng)一、布局規(guī)劃、教育信息化、學區(qū)化集團化辦學、經費保障6個關鍵詞；重視隊伍建設主要有師資保障、教師待遇、教師素質、教師流動、教師管理、校長發(fā)展6個關鍵詞；強化弱勢補償有機會均等、扶持弱勢、資源傾斜3個關鍵詞；加快內涵發(fā)展體現(xiàn)為“雙減”、五育融合、個性化學習、素質教育、課程改革、教學改革、協(xié)同育人、考核評價、規(guī)范辦學、學校管理、校園治理、社會認可12個關鍵詞。“督導評估工作程序”包括評估方式、評估規(guī)定、督導檢查、社會監(jiān)督、指導整改、監(jiān)測復查6個關鍵詞?！皠?chuàng)建方法和結果應用”主要有發(fā)展規(guī)劃、工作責任、統(tǒng)籌領導、教育問責、區(qū)域特色、示范創(chuàng)建、表彰獎勵、宣傳推廣8個關鍵詞。

二、優(yōu)質均衡督導評估政策的基本特征

(一)督導部門為主要發(fā)布主體，各省政策保持一定的連續(xù)性

我國義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估政策始于江蘇省的政策實踐，呈現(xiàn)出“自下而上”再“自上而下”的擴散特征。2010年，江蘇省率先啟動實施義務教育優(yōu)質均衡改革發(fā)展示范區(qū)建設工作。2012年6月，江蘇省印發(fā)《縣(市、區(qū))義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估實施辦法》。2015年3月，江蘇省評估認定17個縣(市、區(qū))為義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展縣。但是，早期政策著重于結果性輸出，評估指標和責任主體尚未完善[4]，存在公眾滿意度指標分離、未將學生全面科學發(fā)展理念置于中心等問題。隨著2017年教育部、國務院教育督導委員會辦公室發(fā)布“一個辦法、兩個通知”的指向性文件，政策發(fā)布主體級別及評估標準和程序得到加強。全國各省市快速響應，掀起了督導評估工作熱潮。政策主要集中在2017年和2018年，這是因為一些省市仍處于實現(xiàn)義務教育基本均衡發(fā)展目標的過程中，基礎尚不牢固。政策發(fā)布主體類型較為廣泛，其中省(市)人民政府教育督導委員會辦公室占比最高，為37.04%，省教育廳或直轄市教育委員會的發(fā)布量占比為18.52%，省人民政府辦公廳的發(fā)布量占比為12.96%，這體現(xiàn)出教育督導部門對優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估這一本職工作的高度重視。

(二)督導評估政策措施多樣，但各地創(chuàng)新力度不足

政策文本類型主要以方案(19份)、通知(15份)、辦法(8份)為主，具有較強的政策執(zhí)行力和指導意義。從體例結構來看，各省在政策制定上采取了多樣化措施，但普遍采用上行下效的方式，缺乏區(qū)域特色。當前僅有北京市、湖南省、江蘇省、江西省、陜西省等省份依據(jù)省情縣情對評估指標進行創(chuàng)新調整或補充完善(見表1)。如，江蘇省制定五個一級指標并采用分級評估的方式，而江西省和湖南省則采用“A”類硬性指標和“B”類軟性指標的計分方式。此外，各地政府在少數(shù)措施上存在差別，如在機會均等和教師流動方面，江蘇省對部分指標提出更高標準，包括“全縣初中三年鞏固率99%以上、殘疾兒童少年入學率98%以上、交流輪崗教師比例不低于符合條件教師總數(shù)的15%”等。在優(yōu)質高中招生名額分配比例上，河北(80%)、安徽(80%)、江蘇(70%)、內蒙古(60%)等都高于國家規(guī)定的50%?？梢姼鞯氐恼卟町愔饕谏贁?shù)指標的等級和比例設定上。

表1 政策體例結構省市差異(部分)

(三)政策情景認知清晰，但部分省市較為急于求成

當前，優(yōu)質均衡創(chuàng)建工作已明確了四項基本任務和二十條攻堅清單，體現(xiàn)出對客觀公平、質量提升、優(yōu)先發(fā)展、示范推進、以評促建和社會認可的高度重視。從各地優(yōu)質均衡縣的創(chuàng)建目標來看，主要集中在2025年、2030年和2035年三個時間節(jié)點設分階段目標。如，湖北省爭取到2025年全省50%左右的縣實現(xiàn)優(yōu)質均衡，云南省則爭取到2030年全省不低于70%的縣實現(xiàn)優(yōu)質均衡等。然而，一些東部省市如浙江省、江蘇省、天津市、山東省等制定了到2022年的認定比例目標，但這些目標均未能實現(xiàn)。根本原因仍在于創(chuàng)建規(guī)劃不合理，存在粗線條、趕進度等問題。為了推動各省規(guī)劃的科學制定，2021年9月國務院教育督導委員會辦公室印發(fā)《關于編報縣域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估工作規(guī)劃的通知》，明確各省市應將優(yōu)質均衡發(fā)展與本地區(qū)“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標、建設高質量教育體系、深入推行依法治教、深化綜合改革相結合，將規(guī)劃編制工作落實到縣，要求每個縣畫好優(yōu)質均衡的時間表和路線圖。在新的規(guī)劃要求下，各省應緊跟新時代教育事業(yè)的發(fā)展形勢，充分考慮政策的主客體發(fā)展情況，完善評估標準。

三、優(yōu)質均衡督導評估政策工具分析

(一)政策工具維度分析

1.資源配置和督導檢查占命令工具的主導地位

命令工具占據(jù)政策工具總數(shù)的半數(shù)以上，在督導評估四個要素中均有體現(xiàn)。其中，申報資格條件全部采用命令工具，囊括申報縣基本均衡認定三年、監(jiān)測保持較高水平、學生學業(yè)水平Ⅲ級以上且校際差異低于0.15、教育治安穩(wěn)定等方面的要求。評估標準和發(fā)展內容作為主要措施，占命令工具內部的46.2%，主要集中在優(yōu)化資源配置和加快內涵發(fā)展工具上。具體來說，政府要加強教育經費投入、學校標準化建設和城鄉(xiāng)學校布局規(guī)劃力度，又要規(guī)定和把關不同地域、學校教師培訓比例、流動比例和任職資格等，并通過“雙減”、開展綜合實踐活動等措施提高“全人發(fā)展”質量來提升教學質量和改善學習環(huán)境。有關督導評估工作程序、創(chuàng)建方法和結果應用的政策工具分別占命令工具的29.75%和18.35%。督導評估工作的開展程序嚴密、耗時、工作嚴格，政策明確了各級政府和學校要認真制定發(fā)展規(guī)劃和評估方案，做好責任分工、自查、材料報送、逐級審核和實地核查等工作，特別是要重視薄弱環(huán)節(jié)和解決關鍵問題。但是，當前涉及各部門之間協(xié)作配合的工具較少，應重視加強建立開放協(xié)同的環(huán)境，縣級政府要強化主責，教育行政部門要緊抓薄弱環(huán)節(jié)、痛點問題并監(jiān)督落實以補齊短板，教育科研部門要提供專業(yè)性的服務和指導。

2.能力建設和系統(tǒng)變革工具所涉主體和影響力較廣

評估標準和發(fā)展內容中的資源配置、隊伍建設和內涵發(fā)展三類工具在能力建設工具內部占比高達92.3%。首先，資源配置作為四項類別的首要任務，體現(xiàn)為政府對校舍、運動場館、教學儀器設備等基礎資源的重視。其次，能力建設偏重于使用隊伍建設和內涵發(fā)展工具，強調要搭建教師和校長培訓平臺，完善教師培訓培養(yǎng)工作機制，特別是要提高教師信息化教學能力，但當前優(yōu)質師資均衡配置體系仍未完善，建議進一步針對性出臺和落實專項配套細則。

系統(tǒng)變化工具主要應用于評估標準和發(fā)展內容以及創(chuàng)建方法和結果應用兩類要素的工具。評估標準和發(fā)展內容中主要強調擴大學校辦學自主權，以統(tǒng)籌區(qū)域專業(yè)力量探索委托管理、集團化辦學、城鄉(xiāng)學校共同體建設等方式來利用校內外資源進行協(xié)同育人。創(chuàng)建方法和結果應用主要體現(xiàn)在政府方面，明確政府要健全以縣為主管理體制，成立推進工作領導小組，完善督學責任區(qū)制度等措施來增強部門協(xié)助并提高對義務教育均衡水平的重視程度。

3.激勵工具以物質激勵方式為主

激勵工具在政策工具中總體應用不足。其中經費保障、資源傾斜、扶持弱勢、教師待遇、表彰獎勵應用最廣，這與加大對貧困地區(qū)和薄弱學校的支持，確保每個學生都能夠平等地享有優(yōu)質教育資源的目標一致。具體而言，政府和學校應當落實學生補助，完善鄉(xiāng)村教師差別化生活補助，建立流動教師申報職稱機制，同時向弱勢學校傾斜分配經費以及在經濟薄弱地區(qū)采取以獎代補等措施。此外，多數(shù)省份提到對通過國家認定的優(yōu)質均衡發(fā)展縣給予項目傾斜和資金獎勵。如，寧夏制定了“通過國家認定的縣給予500萬元獎勵”的措施，江西對通過優(yōu)質均衡國家評估認定的縣給予省級專項資金獎補等。然而，這些激勵工具的成效還不明顯，建議綜合使用物資激勵、目標激勵、情感激勵等工具幫扶教育發(fā)展薄弱地區(qū)和特殊群體，增強各縣的創(chuàng)建動力。省級政府應平衡做好對發(fā)展基礎較好縣和發(fā)展薄弱縣的支持，避免進一步擴大省域內的發(fā)展差距。

4.勸告工具作用發(fā)揮較小

勸告工具在政策中的使用居于末位。主要包括：一是鼓勵優(yōu)秀教師人才到農村任教和跨校流動來優(yōu)化和均衡教師隊伍；二是支持區(qū)域和學校間共同體建設來共享資源；三是通過增加教育觀宣傳和成果經驗總結推廣引導社會對優(yōu)質均衡發(fā)展的正確認識。雖然這些工具對督導評估工作的影響有限，但它們有助于提高各方資源的配置和利用效率，為義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展提供良好的社會環(huán)境。

(二)督導評估要素維度分析

評估標準和發(fā)展內容的政策工具使用最多，占總數(shù)的60.7%，其次是督導評估工作程序(18.6%)及創(chuàng)建方法和結果應用(17.54%)，申報資格條件占比最小(3.16%)。以下主要對前三項要素進行分析。在42項具體政策工具中，督導檢查工具占比最大，為6.67%，其次是工作責任(4.91%)、經費保障(4.56%)、學校管理(4.21%)、教學改革(3.51%)。

1.評估標準和發(fā)展內容

合理配置優(yōu)質教育資源是促進義務教育優(yōu)質均衡的必要前提。在政策中，經費保障、教育信息化、標準統(tǒng)一、裝備配置是關注重點，如學校布局、班級規(guī)模、學生核定公用經費等都有確切的數(shù)字規(guī)定。[5]當前督導評估的重中之重是強制各地政府高度重視城鄉(xiāng)義務教育一體化，以解決城鄉(xiāng)教育資源不均衡、教育投入不足等問題。具體體現(xiàn)為更加注重公平，通過完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農村的經費保障機制，提高生均公用經費標準、教師平均工資收入水平和教師培訓經費比例保障經費投入。政策鼓勵探索多種辦學模式，以跨區(qū)域辦學合作、學區(qū)化集團化辦學、多組織機構協(xié)作共建來促進資源共享。另外，資源配置工具中的能力建設工具也使用較多，要求大力推進地方和校本網絡課程體系建設，推進在線互動課堂常態(tài)化，完善信息化教育資源公共服務體系。

高素質高水平的師資隊伍是義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展的關鍵主體。雖然近年來我國出臺了教師教育振興行動計劃、中小學教師職業(yè)行為準則、鄉(xiāng)村教師隊伍建設和生活補助等政策，但教師能力發(fā)展和配置體系仍未完善，優(yōu)秀師資力量分配不足，導致教育教學水平的不均衡。為解決這一問題，在師資保障方面，要求加強學校教師學歷和職稱的比例，除了音體美的老師，還要加強調特殊教育專業(yè)課程開發(fā)和教師培訓。在教師發(fā)展和流動方面，除了要求教師按規(guī)定完成培訓課時，還要進一步優(yōu)化教師和校長培訓機制，如建立教師培養(yǎng)培訓梯次結構、實施杰出教師培養(yǎng)支持計劃、推進校長隊伍職業(yè)化建設、聘期制和定期流動任職制度。在教師流動方面，主要體現(xiàn)為規(guī)定教師要達到流動比例，鼓勵城鎮(zhèn)學校的骨干教師和校長向農村學校、中心小學、完小(教學點)和城區(qū)薄弱學校流動，推進鄉(xiāng)村教師支持計劃和待遇保障，但關于城鄉(xiāng)教師職稱、待遇和晉升標準的統(tǒng)一化和協(xié)調化的配套工具仍不夠完善，需要進一步健全教師流動的政策措施。

關注弱勢群體的需求和利益保障是政府和學校需要攻堅克難的緊迫任務，但總體應用不足，主要包括弱勢補償、資源傾斜和機會均等。從建立健全農村留守兒童檔案、推進標準化特殊教育學校建設，壓實控輟保學“雙線四級”責任和聯(lián)控聯(lián)保責任機制，到推進外來務工人員隨遷子女就讀、劃區(qū)招生免試就近入學、學校布局等全方位地開展工作。在教師配置、培訓項目、職稱申報、財政支持、編制等方面向鄉(xiāng)村學校、薄弱地區(qū)、流動教師等傾斜。但是，在實際應用中，面向全體學生和教師的就讀機會、配置、財政支持仍不夠規(guī)范，要求政府進一步在這些方面嚴格落實。

內涵發(fā)展是推進義務教育優(yōu)質均衡的必然選擇，在評估標準和發(fā)展內容中使用最多。其中學校管理和教學改革占比最大。在學校管理層面，政策強調落實學校辦學自主權，規(guī)范辦學行為和教學秩序。在教學和課程改革方面，體現(xiàn)為要結合素質教育要求，探索適應不同群體的課程、推進教研活動制度化，落實課后服務“5+2”“五項管理”、勞動教育等。另外，內涵發(fā)展的最終落腳點在于社會認可，但目前這種認可程度還有待提高。有研究者在2020年山西省117個縣的調查中，分層抽取了12個縣進行分析，其中僅有3個縣的社會認可度達到85%[6]，說明需進一步增強社區(qū)、家長等共同參與的力度[7]，破解關乎公眾切身利益的難點和冷點問題，提升公眾對政府和學校工作成效的滿意度。

2.督導評估工作程序

督導評估工作程序是優(yōu)質均衡發(fā)展的指導工具，其中督導檢查、評估規(guī)定和指導整改占比較大。在縣級自評、市級復核、省級初審的過程中，政策要求規(guī)范督導評估工作的內容和流程，建立督導檔案和列出重點事項清單，并以省為單位組織實地核查組和匯報查閱。要求建立監(jiān)測和復查制度，及時反饋工作情況，提供數(shù)據(jù)支撐和建議。對存在的問題，縣級政府采取有力措施逐校檢查、發(fā)現(xiàn)問題并進行整改。我國主要采用專家組督導評估的方式，但各地對于督學隊伍和評估專家的業(yè)務培訓和專業(yè)素質發(fā)展的政策工具使用仍不多，未來各省應進一步補充督導評估專家類別和專業(yè)化水平提升的工具，以專業(yè)優(yōu)勢和內部張力來全面、客觀地保障評估認定的精準性。[8]

3.創(chuàng)建方法和結果應用

優(yōu)質均衡發(fā)展的可操作性和實效性需要創(chuàng)建方法和結果應用的支持，主要體現(xiàn)在工作責任、發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)籌領導。包括縣級政府應加強統(tǒng)籌領導，把握好達標進度和質量關系，綜合考慮社會變化和現(xiàn)實問題，深入調研、科學論證，合理制定優(yōu)質發(fā)展規(guī)劃目標和工作規(guī)劃，明確具體措施和推進進度，并建立完善的目標責任制和協(xié)同推進機制。應積極創(chuàng)建發(fā)展示范縣，發(fā)揮新聞媒體的宣傳作用，推廣先進做法和典型經驗。然而，現(xiàn)有政策工具主要是命令工具，缺少與激勵工具和能力建設工具的銜接，且宣傳推廣和示范創(chuàng)建等工具使用較少，建議應注重挖掘區(qū)域特色、總結示范創(chuàng)建經驗以及利用社會輿論宣傳的力量，將經過區(qū)域性操作、證明有實效的共性策略推廣到更大范圍。

四、優(yōu)質均衡督導評估政策的未來建議

(一)優(yōu)化政策工具組合，注重各地政策的導向性和實用性

從政策工具角度來看，未來要堅持問題導向和目標導向，針對各項政策舉措優(yōu)化政策工具組合力度。首先，政府既要發(fā)揮主體責任，嚴格評估，又要重在以評促建。中國式教育現(xiàn)代化道路的義務教育優(yōu)質均衡并不追求整齊劃一，而是針對不同地區(qū)的教育需求，制定差異化政策。在立足國家統(tǒng)一標準與地方特色的基礎上，可采用剛性指標和軟性指標相結合的評估方式，形成區(qū)域特色。其次，應協(xié)同使用能力建設工具和激勵工具，完善弱勢群體公平參與、教師發(fā)展和流動、資源傾斜、教育數(shù)字化建設等政策工具，并配套相應的指導性細則。對于教育發(fā)展較好的省市，應保持對高水平學校的投入力度，提高教育質量和競爭力。對于教育發(fā)展相對滯后的地區(qū)，增加弱勢補償?shù)恼吖ぞ?，加大教育經費轉移支付力度和支持力度，提高資源配置水平和師資力量。最后，應提升系統(tǒng)變化工具的實用性，補充政府、教育行政、教育科研等部門協(xié)同合作的政策工具，增強工作責任、指導整改、社會監(jiān)督等工具的配合使用，形成推動教育改革發(fā)展的合力。

(二)強調要素精準匹配，激發(fā)督導評估實施過程的主體創(chuàng)造性

從督導評估要素來看，政策要素眾多且緊密關聯(lián)。但是，政府對于督導評估工作程序、創(chuàng)建方法和結果應用方面的關注仍有待提升，政策執(zhí)行效能有待提高。因此，要加強政策要素的科學配套。一要注重政策的執(zhí)行力和落地力。針對不同學校的教育需求，實行分類管理，給予各級各類學校更多的自主權和靈活性。特別重視師資隊伍建設和學校內涵發(fā)展工具的系統(tǒng)聯(lián)動，重點關注師資配置、課程與教學、創(chuàng)新考核評價來夯實素質教育質量。二要提高督導評估的切實性。通過加大提升督導隊伍專業(yè)化水平，強化督導職能作用，賦予督導專家一定的裁量權，從嚴從實從細抓督導工作。此外，通過互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)等技術建立政策執(zhí)行跟蹤機制、開展政策執(zhí)行效果宣傳等方式完善工作程序、創(chuàng)建方法和結果應用。加強對優(yōu)秀教育實踐的梳理和推廣，將可借鑒復制的經驗性知識轉化為決策依據(jù)，以推進評估標準和發(fā)展內容的目標實現(xiàn)。

(三)拓展發(fā)展性督導評估，促進教育質量的全面提升和持續(xù)推進

從匹配情況來看，當前部分地區(qū)、學校和個別教育部門存在的規(guī)劃不清晰、關鍵問題不聚焦，缺乏有效跟進和改進，導致難以及時發(fā)現(xiàn)和解決實施中的問題和困難。因此，未來政策必須充分認識義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展的根本屬性和戰(zhàn)略地位，科學規(guī)劃、分步實施、補齊短板、示范引領。特別是針對“學齡人口變動”“基本公共教育服務”“教育數(shù)字化轉型”“雙減”“五育并舉”等新形勢下教育發(fā)展，應動態(tài)調整和不斷補充督導評估內容，形成內外銜接、形式內容統(tǒng)一，過程、發(fā)展和結果一體的評估方式，確保督導評估的權責清晰、運行規(guī)范、結果公開、反饋及時、建議可行、整改有效，進而實現(xiàn)優(yōu)質均衡教育的可持續(xù)發(fā)展。