國土空間規(guī)劃背景下村莊規(guī)劃編制的思考與創(chuàng)新

戴玲玲

（南京環(huán)宇建筑設(shè)計院有限公司，南京 211500）

1 引言

長期以來，我國城鄉(xiāng)發(fā)展都處于不平衡狀態(tài)，城鄉(xiāng)差異顯著。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)下，國家加強了對鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃與建設(shè)。作為國土空間規(guī)劃中的重要內(nèi)容，村莊規(guī)劃是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵舉措?，F(xiàn)階段鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展沒有明確的規(guī)劃模式，多數(shù)情況下鄉(xiāng)村規(guī)劃是對城鎮(zhèn)規(guī)劃模式的復(fù)制，沒有突出鄉(xiāng)村地區(qū)的實際情況與發(fā)展優(yōu)勢[1]。村莊規(guī)劃更關(guān)注在已有的布局結(jié)構(gòu)下進行改建、重建設(shè)、輕保護、缺乏鄉(xiāng)村規(guī)劃的全局觀。據(jù)此，對當(dāng)前村莊規(guī)劃現(xiàn)狀進行深入思考，并在此基礎(chǔ)上對村莊未來的規(guī)劃編制進行探究與創(chuàng)新。在國土空間規(guī)劃背景下，對村莊規(guī)劃編制重新進行規(guī)劃，可將不同導(dǎo)向下的各類村莊規(guī)劃進行整合，為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村提供參考性的規(guī)劃方案，對促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村有重要意義。

2 鄉(xiāng)村規(guī)劃現(xiàn)狀

2.1 村莊用地標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展，鄉(xiāng)村規(guī)劃編制逐步深入?；趪量臻g規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃應(yīng)從鄉(xiāng)村整體統(tǒng)籌考慮，而非一村一戶獨自發(fā)展，村莊規(guī)劃是多種標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一的結(jié)果?，F(xiàn)有鄉(xiāng)村土地規(guī)劃模式中村莊用地規(guī)劃存在諸多問題，人們對建設(shè)用地以及非建設(shè)用地等土地分類不明確，土地種植類型以及休耕制度等方面缺乏相應(yīng)的管理制度。村莊規(guī)劃過程中更加關(guān)注土地的經(jīng)濟效益。因此，在村莊的用地分類中，一般建設(shè)用地分類更加明確，而農(nóng)業(yè)用地則基本粗略定義為非建設(shè)用地，這與新時期國土空間規(guī)劃體系下全域全要素覆蓋的工作要求相違背[2]。村莊土地規(guī)劃雖然基本包含了所轄區(qū)域的全部用地類型，但是對其中的具體用地類型劃分不明確，因此，已有的用地規(guī)劃在指導(dǎo)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制中所能發(fā)揮的作用有限。此外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，所有村莊均在不斷進行產(chǎn)業(yè)發(fā)展。各類新業(yè)態(tài)發(fā)展的用地需求無法得到有效保障，新的用地類型未有效落實到空間布局中，在這一方面，用地管理也需要加強改善。

2.2 過于關(guān)注產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

在村莊規(guī)劃過程中，除了用地標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一之外，部分村莊在規(guī)劃過程中過于關(guān)注產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，將更多的資金與資源投入產(chǎn)業(yè)規(guī)劃從而忽略了其他方面的建設(shè)。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是村莊獲取經(jīng)濟效益的關(guān)鍵，但是村莊的各方面發(fā)展需要協(xié)調(diào)統(tǒng)一，才能使村莊可持續(xù)發(fā)展。若是只關(guān)注產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，則不利于村莊的整體布局與長遠發(fā)展，導(dǎo)致村莊的規(guī)劃編制過于受限。在當(dāng)前的發(fā)展要求下，村莊規(guī)劃編制在關(guān)注產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的同時，也需要重點關(guān)注村莊的生態(tài)環(huán)境問題，注重環(huán)境保護，構(gòu)建宜居環(huán)境。此外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也需同步發(fā)展，這樣才可使村莊高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

2.3 公眾參與村莊規(guī)劃建設(shè)的意識有待增強

村民參與度低是一個比較嚴(yán)重的問題。當(dāng)前的村莊規(guī)劃項目基本由政府主導(dǎo)把控。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民對當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)種植及環(huán)境整治等問題有一些想法和意見，但得到的重視程度較低或者意見反饋方式單一，從而降低了村民參與的意愿。在征詢村民意見時，村民基本針對與自身居住的宅基地或農(nóng)田等密切相關(guān)的領(lǐng)域，對于村莊的規(guī)劃布局及整體建設(shè)等決策參與較少。此外，政府對村莊規(guī)劃編制的相關(guān)內(nèi)容宣傳較少，導(dǎo)致村民對村莊規(guī)劃的認(rèn)知不到位，缺乏相應(yīng)的責(zé)任意識和主體意識。村莊規(guī)劃建設(shè)的最終服務(wù)群體是當(dāng)?shù)卮迕?，村莊初期的規(guī)劃編制完成之后，后續(xù)的管理與維護均需要靠村民自己完成。因此，規(guī)劃得不到村民的支持，不僅會影響整體的村莊規(guī)劃編制效果與質(zhì)量，建設(shè)后也無法形成長效保護機制。

2.4 缺乏專業(yè)的整體規(guī)劃指導(dǎo)

當(dāng)前村莊的發(fā)展基本是以單個村莊為對象進行規(guī)劃，對村莊的規(guī)劃沒有進行統(tǒng)籌考慮，只是將發(fā)展目標(biāo)放在單一村莊的規(guī)劃上，較少考慮村莊整體的大小，規(guī)模以及協(xié)調(diào)程度等。因而多數(shù)村莊出現(xiàn)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，各類生活配置等利用率低，甚至閑置的狀況。同時，村莊的土地利用、環(huán)境治理、自然資源整治等工作相互脫節(jié)，未將村莊中的一系列工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動視為整體，缺乏整體和全局治理意識。此外，在村莊現(xiàn)有的規(guī)劃中，也存在不合理的規(guī)劃布局，對村莊發(fā)展的產(chǎn)業(yè)缺乏合理的評估，從而制約了村莊整體的規(guī)劃與發(fā)展。

3 國土空間規(guī)劃過程中村莊規(guī)劃編制路徑

3.1 明確村莊規(guī)劃的整體定位和目標(biāo)

現(xiàn)階段，村莊規(guī)劃方面銜接性不明，對村莊中環(huán)境、古建筑文化等沒有保護意愿。據(jù)此，國家在相關(guān)規(guī)定中明確指出：在實施鄉(xiāng)村規(guī)劃時，需要明確鄉(xiāng)村的發(fā)展目標(biāo)。此外，要將鄉(xiāng)村農(nóng)田保護、耕地保護、歷史文物保護、生態(tài)環(huán)境改善、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、村莊安全、住宅布局以及近期開展實施的項目等作為規(guī)劃的主要內(nèi)容[3]。因此，在開展村莊具體規(guī)劃建設(shè)時，應(yīng)以上述要求作為鄉(xiāng)村規(guī)劃的出發(fā)點和落腳點。

根據(jù)村莊的具體發(fā)展?fàn)顩r、自然資源和人力資源條件制定適宜本地區(qū)的規(guī)劃方案，最大限度地利用好村莊各類條件與資源。在科學(xué)的指導(dǎo)下，詳細(xì)制定出所有規(guī)劃用地適合從事的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，明確規(guī)劃用地性質(zhì)。

3.2 充分利用地理信息技術(shù)的優(yōu)勢

想要實現(xiàn)村莊高質(zhì)量的規(guī)劃與布局，必須借助地理信息技術(shù)（GIS）。通過獲取的村莊空間數(shù)據(jù)對空間規(guī)劃的位置與屬性等進行深入分析，快速解決村莊規(guī)劃過程中存在的設(shè)計和管理等問題。此外，第三次全國土地調(diào)查（“三調(diào)”）在遙感、地理信息系統(tǒng)以及衛(wèi)星定位等常規(guī)調(diào)查技術(shù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合了云計算等新技術(shù)從而取得了相對成熟的成果，基本可以滿足空間規(guī)劃工作的開展需求。在推動規(guī)劃時，需要對該區(qū)域地圖進行統(tǒng)一，同時利用空間規(guī)劃技術(shù)進行相應(yīng)的指導(dǎo)。相關(guān)的空間規(guī)劃技術(shù)主要以“三調(diào)”數(shù)據(jù)和最新的當(dāng)?shù)赝恋乩米兓瘮?shù)據(jù)為基礎(chǔ)，然后采用雙評價的方式進行校驗與核對。通過在核對過程中的多次修改與矯正來保證地圖的合理性?！叭{(diào)”數(shù)據(jù)和雙評價體系可以基本解決工作地圖與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)之間不匹配的情況。但目前部分鄉(xiāng)村地區(qū)的“三調(diào)”數(shù)據(jù)精準(zhǔn)度有限，無法為后續(xù)的規(guī)劃編制提供更有效的指導(dǎo)，因此，在進行空間規(guī)劃時需要繪制好地圖作為使用“三調(diào)”技術(shù)的前提，以此來保證整個規(guī)劃編制的合理性。

3.3 重點把握村莊規(guī)劃的空間價值

進行鄉(xiāng)村規(guī)劃編制時，應(yīng)重點考慮村莊的增值空間。村莊的規(guī)劃編制應(yīng)基于村莊資源的增值發(fā)展，才可實現(xiàn)村莊的循環(huán)穩(wěn)定發(fā)展和整體結(jié)構(gòu)優(yōu)化。城鄉(xiāng)發(fā)展有明顯差別。在進行村莊的規(guī)劃編制時，應(yīng)以該地區(qū)整體的發(fā)展情況為基礎(chǔ)，保證農(nóng)業(yè)用地的集中連片、生產(chǎn)空間的集約高效、生態(tài)環(huán)境改善等。通過這一原則制定村莊規(guī)劃策略可以使村莊的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益在原有的基礎(chǔ)上得到顯著提高，發(fā)揮有限資源的最大價值，這樣既保證了村莊規(guī)劃建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，同時也可以有效提高當(dāng)?shù)卮迕竦纳钯|(zhì)量，進一步推動鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距。

3.4 優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局

實施村莊規(guī)劃布局的最終目的是促進鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)和諧美好宜居的鄉(xiāng)村環(huán)境。但在當(dāng)前的實際發(fā)展中，鄉(xiāng)村規(guī)劃布局大多存在不合理的情況，從而無法提高鄉(xiāng)村規(guī)劃帶來的經(jīng)濟效益和社會效益。因此，在進行村莊規(guī)劃時，以保持良好的生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)，率先解決鄉(xiāng)村交通問題。村莊空間的基本布局規(guī)劃如圖1 所示。

圖1 村莊空間布局用地基本思路

從圖1 來看，村莊空間布局規(guī)劃時，應(yīng)合理考慮基本的建設(shè)用地，農(nóng)業(yè)用地以及生態(tài)用地等。相關(guān)部門應(yīng)盡量將更多的建設(shè)資金用于鄉(xiāng)村布局的優(yōu)化發(fā)展，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而獲得更多的發(fā)展機遇。

3.5 堅持規(guī)劃編制開放，充分鼓勵公眾參與

實現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃，一方面需要規(guī)劃策略得當(dāng)，政策支持，更重要的是需要當(dāng)?shù)卮迕竦睦斫?、接受以及參與村莊規(guī)劃。達到這一目的，最有效的方法便是吸引村民自主參與，自愿參與鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)。村莊規(guī)劃編制的基本流程為：村莊現(xiàn)狀分析，明確鄉(xiāng)村發(fā)展目標(biāo)→開展調(diào)研，收集資料→相關(guān)規(guī)劃解讀→多規(guī)協(xié)調(diào)差異化處理→空間發(fā)展布局規(guī)劃→土地利用規(guī)劃→規(guī)劃實施政策與措施。

整個規(guī)劃流程全過程都需要有村民的參與。通過村民參與整個規(guī)劃流程，既可以對規(guī)劃方案的實施起到很好的宣傳作用，同時還可以為相關(guān)工作人員提供參考意見。反之，相關(guān)工作人員也可以為村民傳遞對村莊資源以及發(fā)展模式的科學(xué)認(rèn)知。通過參與規(guī)劃過程，可以有效深化村民之間的凝聚力，實現(xiàn)村民自治。村民在參與規(guī)劃的過程中，通過發(fā)表自己的想法和建議，可以形成村民之間相互理解的氛圍，強化村民的主體地位。但是，在村民參與的過程中，相關(guān)負(fù)責(zé)人員需要對村民的個體意愿進行合理分析，基于整個村莊的發(fā)展和所有村民的共同利益考慮。村莊規(guī)劃的最終受益群體是所有村民，因此，需要深化村民對整個規(guī)劃工作的理解與支持。土地規(guī)劃的流程進度應(yīng)做到實時公開透明，內(nèi)容呈現(xiàn)形式應(yīng)通俗易懂。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)村規(guī)劃工作對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義，是國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進鄉(xiāng)村發(fā)展的必然結(jié)果。針對目前鄉(xiāng)村規(guī)劃中存在的問題，需要及時總結(jié)，吸取經(jīng)驗，同時推陳出新，轉(zhuǎn)變既有的固定思維積極創(chuàng)新。據(jù)此，研究提出了村莊規(guī)劃的5 條實施路徑，包括明確村莊規(guī)劃的整體定位和目標(biāo)，充分利用地理信息技術(shù)的優(yōu)勢，重點把握村莊規(guī)劃的空間價值，優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局以及堅持規(guī)劃編制開放，充分鼓勵公眾參與等。此外，在鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中，應(yīng)該做到規(guī)劃編制合理，科學(xué)實施區(qū)域管理，強化公眾參與，積極吸納多方力量共同參與鄉(xiāng)村規(guī)劃與治理，以此來優(yōu)化鄉(xiāng)村的整體布局，促進鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展，推動鄉(xiāng)村振興。