關于全面深化預算績效管理改革的實踐與探索
——以山東省淄博高新區(qū)為例

●王顯強

近年來， 山東省淄博高新區(qū)認真落實中央決策部署和省市工作要求，圍繞建設全國一流創(chuàng)新型園區(qū)的發(fā)展定位，全面深化預算績效管理改革，將績效理念和方法深度融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，深度服務于科技創(chuàng)新、高端產業(yè)、改革開放、產城融合、品質民生“五大新高地”建設，預算績效管理各項工作取得新成效、新突破，為財政治理水平的全面提升和高新區(qū)高質量突破發(fā)展夯實了基礎。

一、深耕細作，全面深化預算績效管理改革

淄博高新區(qū)積極開展 “預算績效管理創(chuàng)新提升年”活動，進一步深化績效管理改革， 實現預算管理和績效管理的一體化融合， 推動積極的財政政策落地落實、提質增效。 2023 年，高新區(qū)對8 個區(qū)級項目開展財政事前績效評估， 涉及金額7484.93 萬元， 壓減2024 年預算176.35 萬元；對8 個項目開展財政重點監(jiān)控， 監(jiān)控資金1.1 億元，實現調整收回資金270 萬元；對17個項目開展財政重點績效評價， 涉及區(qū)級財政資金8.63 億元， 實現壓減預算資金5423 萬元。

（一）構建“1+N”預算績效管理制度體系

淄博高新區(qū)積極構建 “事前、事中、事后”有機銜接的閉環(huán)管理系統(tǒng)，自2020 年印發(fā)《關于做好全面實施預算績效管理工作的通知》以來，加速完善預算績效管理相關制度， 先后制定了事前績效評估、預算績效目標、績效運行監(jiān)控、績效自評、自評抽查復核、部門評價、項目支出績效評價、部門整體績效管理、結果應用、全過程績效管理問責、 委托第三方機構評價等管理辦法， 覆蓋全過程預算績效管理各個環(huán)節(jié)，逐步構成“1+N”預算績效管理制度體系， 有效搭建起預算績效管理的“四梁八柱”，形成“預算申請有評估、預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、 評價結果有應用”的“全過程、全方位、全覆蓋”預算績效管理機制。

（二）健全預算績效管理協(xié)同聯(lián)動機制

淄博高新區(qū)以聯(lián)動促改革， 建立起財政部門牽頭抓總、 預算部門高效配合、紀檢監(jiān)察和審計全程監(jiān)督、社會廣泛參與的預算績效管理推進機制。一是構建“財政+部門”聯(lián)動機制。 財政部門加強對預算部門的指導、 監(jiān)督及協(xié)調，協(xié)助其樹立預算績效管理理念，強化管理措施， 完善績效管理責任約束機制； 預算部門建立以財務科室牽頭，其他科室參與的內部聯(lián)動機制，落實部門支出責任，全面提升績效管理水平。 二是構建“財政+審計”聯(lián)動機制。 通過制訂計劃共商、信息共享、成果共用、整改共促等措施，避免重復檢查， 提高工作效率， 實現優(yōu)勢互補，進一步提高了預算績效工作的權威性。 通過“多向發(fā)力”，績效理念更加樹牢，主體責任更加明晰，工作合力更加凝聚，逐步形成“講績效、議績效、思績效、抓績效”的良好氛圍，構建出全面預算績效管理新格局。

（三）優(yōu)化預算績效評價指標和標準體系

在充分調研的基礎上，圍繞“職能-任務-項目”的主線，通過歸納職能、分解任務、梳理項目、確定目標、設置指標、提煉核心等程序，搭建起《淄博高新區(qū)財政預算績效指標庫》。預算績效指標體系包括通用績效指標體系、分行業(yè)分領域績效指標和標準體系兩部分。通用指標用于衡量共性支出的產出和效果，共分為16 類、425 條績效指標；分行業(yè)分領域指標涵蓋16 個領域、67 個行業(yè)、246 個資金用途、4479 條具體指標。 從橫向看，績效指標以政府收支分類科目中的支出功能分類為框架，指標體系中“領域”和“行業(yè)”對應類、款兩級，資金用途對應部門預算項目。 從縱向看，績效指標體系分為三級，一、二級指標按照財政部印發(fā)的指標框架設置， 三級指標體現各行業(yè)各領域預算支出核心產出和效果。 指標和標準體系的建立， 大大提高了項目支出績效目標編報質量和編報效率， 為部門預算編制的科學化和精細化奠定基礎。

（四）創(chuàng)新績效評價結果應用與問責機制

績效評價結果應用是預算績效管理閉環(huán)管理的關鍵，高新區(qū)出臺了《淄博高新區(qū)全過程預算績效管理結果應用暫行辦法》《高新區(qū)全過程預算績效管理問責暫行辦法》，進一步強化預算績效管理理念和責任意識， 切實做到“花錢必問效、無效必問責”。 一是加大績效評價結果應用力度，完善績效結果反饋、績效問題整改、績效結果使用的制度和程序，實現績效評價結果與預算安排、預算調整掛鉤，形成反饋、整改、提升的良性循環(huán)。 二是建立績效問責機制，加強與紀檢監(jiān)察、審計等部門的協(xié)調配合，健全工作機制，形成改革合力，壓實各部門績效管理責任， 對預算執(zhí)行與績效目標嚴重背離、績效管理責任不落實、績效評估評價結果弄虛作假的部門、 單位及其責任人提請有關部門進行追責問責。

二、直面問題，深入剖析績效管理薄弱環(huán)節(jié)

目前，淄博高新區(qū)預算績效管理工作取得了顯著成效，初步形成“管理層級全方位、管理鏈條全過程、公共資金全覆蓋”的預算績效管理體系。 但在績效管理深度、 成本績效管理、績效管理程序等方面還存在薄弱環(huán)節(jié)。

（一）績效管理深度有待擴展

當前，財政經濟形勢依然錯綜復雜，經濟面臨下行壓力，重點領域風險隱患較多，基層“三?！彪y度加大，加之減稅降費政策等多種因素影響，財政收支矛盾突出。 財政部門在落實過“緊日子”的基礎上，更要精打細算，強化預算績效管理。 雖然高新區(qū)已初步建立績效管理常態(tài)化機制，但也存在“重考核、輕管理”“重形成、輕實效”的問題，績效管理工作有待進一步提質增效。 一是事前績效評估結果未充分應用。 受各項因素影響，部分項目事前績效評估結果得不到充分應用， 未真正實現作為項目入庫和安排年度預算的必要條件， 也無法有效彌補事后評價的滯后性。 二是財政重點評價項目選取科學性不足。 績效管理雖已覆蓋“四本預算”以及政府采購、政府購買服務、政府投資基金、政府專項債等領域，但所選取的部分重點評價項目質量不高， 未充分結合高新區(qū)重大決策部署選取重點領域的代表性項目，評價對象也僅局限于項目本身，評價結果參考意義有限， 未能真正達到為宏觀決策服務的目的。

（二）成本績效管理尚未閉環(huán)

“強調成本效益”是全面實施預算績效管理的內在要求，是有效配置財政資源、提高公共服務供給質量的必然選擇， 也是政府帶頭過“緊日子”、化解財政收支矛盾的重要舉措。高新區(qū)按照上級要求，積極探索全成本預算績效管理路徑， 組織試點部分項目開展成本預算績效分析，取得一定成效，但總體來看，全面推行成本預算績效管理仍面臨一定困難。一是改革路徑尚不成熟。 目前，中央、省市僅從宏觀層面對成本效益分析提出明確要求，但未從微觀層面制定出臺操作規(guī)程， 如何在預算績效管理各環(huán)節(jié)強化成本支出無明確標準，不利于預算管理流程再造。 二是責任意識不夠明晰。 目前，成本預算績效管理主要由財政部門牽頭組織， 其他部門僅在部分特定環(huán)節(jié)強調成本， 未主動將成本理念融入全過程預算績效管理。三是工作機制有待完善。前期通過成本績效管理形成的公共服務、 成本定額、財政支出等標準，未充分應用到事前、事中、事后預算管理中，銜接融合機制不健全，成本績效管理閉環(huán)尚未形成。

（三）績效管理程序有待優(yōu)化

目前，高新區(qū)全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系基本建成，但在部分環(huán)節(jié)還存在薄弱之處。一是事前績效評估指標體系與項目匹配度不高。 目前，項目事前績效評估主要從立項、績效目標、投入、實施方案、籌資合規(guī)等方面進行論證，一旦具體到某一項目，部分指標適用性不強。 如一般公共預算項目，政府保障力度大，評價重心應放在項目實施的必要性、公益性、風險性等方面，大篇幅論證籌資合規(guī)性意義不大。 二是績效運行監(jiān)控過程弱化?？冃ПO(jiān)控由財政部門主導， 采取統(tǒng)一模板、標準和要求，部門主動監(jiān)控意識不強，缺少個性化設計，監(jiān)控的針對性和精準性有待提高。 三是績效自評抽查復審針對性不強。自評抽查復核主體的確定帶有隨意性，通常以部門單位為主、項目為輔，自評抽查復核工作的核心有所偏移，主要對績效自評工作開展情況打“卷面分”，忽視項目開展的實際情況，未對項目資金的產出和效益評出“業(yè)績值”。

三、精準發(fā)力，破解績效管理縱深發(fā)展難題

按照全面實施預算績效管理的要求，下一步，淄博高新區(qū)將以績效評價為抓手，優(yōu)先將財政政策、重點項目、重大投資納入評價范圍，拓展績效管理覆蓋領域；實施成本預算績效管理，深化“成本和效益并重”，擴展績效管理的深度；開展財政綜合運行績效評價，全面分析財政運行情況，增強財政運行的可持續(xù)性。

（一）深化政策評價，促進財政政策優(yōu)化

政策績效評價區(qū)別于項目支出績效評價，不僅要對政策的經濟性、效率性、有效性進行評價， 還需要對政策本身的價值進行判斷，通過對政策目標及執(zhí)行效果進行評價，剖析政策設計的科學性、執(zhí)行的準確性，以及執(zhí)行效果與目標的耦合程度，促進政策目標的實現。

淄博高新區(qū)在總結前期“稅費協(xié)同共治”政策評價試點經驗的基礎上，將繼續(xù)探索政策績效評價。 一是合理界定政策評價范圍。 結合高新區(qū)實際，聚力做好“高”“新”兩篇文章，合理選取政策評價對象，主要包括對高新區(qū)經濟發(fā)展有重大影響的產業(yè)扶持、 中小企業(yè)扶持、科技創(chuàng)新等政策， 涉及廣大人民群眾的教育、醫(yī)療、文化、社會保障等社會事業(yè)政策，重大交通路網、基礎設施配套、生態(tài)修復等城鄉(xiāng)基礎建設政策。 二是構建政策績效評價體系。 圍繞政策制定、政策執(zhí)行、政策效果及可持續(xù)性四個維度，綜合考核政策頂層設計、執(zhí)行過程以及產出效益的全周期過程，建立完善具有可行性、可操作性的財政政策績效評價體系。 通過政策績效評價，不斷提高政策制定的科學性和準確性，促進政策和資源更好匹配，實現政策過程科學化、效益最大化。

（二）強調成本效益，加強財政支出管理

全成本預算績效管理將成本理念和方法貫穿于預算管理各環(huán)節(jié)，實現“預算安排核成本、資金使用定規(guī)范、綜合考評講績效”的全新預算管理模式，是進一步深化績效管理的重點改革突破方向。 山東省財政廳提出力爭用3 年左右基本建成覆蓋全面、鏈條完整、方法科學的成本預算績效管理體系。

近年來，淄博高新區(qū)積極探索全成本預算績效管理實現路徑，選取了綠地養(yǎng)護費、環(huán)衛(wèi)市場化、干部培訓費等項目作為試點，框定項目成本支出“覆蓋圈”，科學測算成本價格“控制線”，合理確定成本定額標準，以此為據進行公開招標，確保資金投入合理高效，提高財政支出效率。下一步，高新區(qū)將按照“點面結合、分類推進、突出重點、積極穩(wěn)妥”的原則，逐步擴大全成本績效分析領域，運用全成本核算方法，推動建立科學、規(guī)范、高效、節(jié)約的全成本預算績效管理新模式，形成一批科學合理、動態(tài)調整的成本定額標準、財政支出標準和公共服務標準，提高預算管理的規(guī)范化、精細化和科學化水平，打造成本績效管理“樣板間”。 通過開展成本績效分析， 探索解決預算成本邊界模糊、 標準不明問題， 推進財政支出標準化建設， 擠出項目成本“水分”，擰緊資金支出“閥門”，尋找破解財政收支矛盾的新突破口。

（三）探索財政運行，推進財政體制改革

財政運行績效評價是財政部門按照財政規(guī)劃、財政管理等要求，充分發(fā)揮“體檢表”和“指揮棒”的作用，對下級政府成本節(jié)約、規(guī)范管理、財政保障、運行成效、財源建設等方面進行客觀分析和評判，對于推動建立完善、科學、規(guī)范、高效的財政管理模式，進一步保障履行政治、經濟和社會管理職能具有積極意義。

高新區(qū)在前期對四寶山街道、 中埠鎮(zhèn)財政運行綜合績效評價試點的基礎上， 將繼續(xù)探索基層政府財政運行綜合評價。 圍繞當前經濟和財力條件狀況，緊扣財力保障和發(fā)展動力問題，堅持以解決鎮(zhèn)級政府財政運行存在的突出問題為導向， 強化績效評價結果應用， 抓好整改落實， 調整相關財政政策。 科學核定新態(tài)勢下區(qū)鎮(zhèn)兩級收入支出基數， 有效調整超收獎勵補助政策， 探索建立轉移支付分配與政府財政運行評價結果掛鉤機制，強化各級政府主體責任，充分調動各級政府履職盡責、干事創(chuàng)業(yè)的積極性。通過開展財政運行績效評價， 力爭試點一個成熟一個，以點破面、穩(wěn)步推廣，引導街道鎮(zhèn)辦圍繞高質量發(fā)展，不斷提高收入質量、優(yōu)化支出結構，進一步加強預算績效管理、防范化解風險、提升財政綜合運行效率。

四、立足實際，拓寬預算績效管理新思路

2024 年是實施“十四五”規(guī)劃、加快綠色低碳高質量發(fā)展的關鍵一年， 高新區(qū)作為淄博轉型跨越發(fā)展的龍頭和引領者，聚焦“向高而攀”和“向新而行”， 聚力打造“五大新高地”。 高新區(qū)將加快全面預算績效管理改革，在科技創(chuàng)新、產業(yè)集聚、“雙招雙引” 等重點領域強化績效評價，有效配置財政資源，服務高新區(qū)經濟社會高質量發(fā)展。

（一）“以評促轉”，聚力動能轉換創(chuàng)新發(fā)展

近年來，淄博高新區(qū)堅持創(chuàng)新驅動，借勢借力“國家高新區(qū)科學城合作聯(lián)合體平臺”搭建高能級平臺載體，加快構建科技成果孵化、項目落地、 成長型企業(yè)加速發(fā)展的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)圈，“創(chuàng)業(yè)苗圃+孵化器+加速器+中試+產業(yè)園區(qū)”全生命周期創(chuàng)新載體鏈條更趨完善。前期，為助力創(chuàng)新經濟發(fā)展，充分發(fā)揮財政資金效益，高新區(qū)對卡奧斯工業(yè)互聯(lián)網平臺項目開展重點績效評價，深度挖掘平臺在技術帶動引領、運行服務特點、產業(yè)發(fā)展方式、項目成本效益、運營監(jiān)督管理等方面的成效和不足，優(yōu)化調整扶持政策，推動本地企業(yè)通過工業(yè)互聯(lián)網實現升級轉型。

下一步，高新區(qū)將在智能制造、綠色能源、數字醫(yī)療等新賽道加大績效評價力度， 設置經濟增長、提高稅收、帶動就業(yè)、產業(yè)升級、可持續(xù)發(fā)展等核心指標， 重點考察扶持政策和專項資金效益發(fā)揮情況。 一是通過具體性評價指標的考核，激勵企業(yè)制定長期穩(wěn)定發(fā)展的經營策略，調整優(yōu)化企業(yè)內部資源結構，加大科研投入，強化研發(fā)能力，擴大經營規(guī)模，持續(xù)推動主營業(yè)務穩(wěn)定增長。二是通過策略性評價指標的考核，推動部門對未來新經濟發(fā)展模式、 目標及思路的轉變，創(chuàng)新打造新型企業(yè)培育路徑體系，推動新興產業(yè)的引入及傳統(tǒng)產業(yè)的二次變革， 推動區(qū)域經濟社會長期穩(wěn)定發(fā)展。

（二）“以評促聚”，重點打造特色產業(yè)集群

近年來， 淄博高新區(qū)特色產業(yè)集群加速崛起，通過全面推行產業(yè)鏈“鏈長制”，重點打造MEMS、物聯(lián)網、人工智能等產業(yè)鏈條11 條，聚力發(fā)展新能源制造、智能微系統(tǒng)、大健康、新材料及金融科技“4+1”主導產業(yè)，打造千億級新能源制造、智能微系統(tǒng)、大健康產業(yè)集群。 前期，高新區(qū)選取微系統(tǒng)產業(yè)園項目開展地方政府專項債券重點績效評價，推動主管部門加強統(tǒng)籌協(xié)調、規(guī)范項目管理、提升服務效能、強化招商引資，充分發(fā)揮專項債券資金效益，提高產業(yè)集群發(fā)展水平。

下一步， 高新區(qū)將加快智能微系統(tǒng)產業(yè)園、齊魯儲能谷、醫(yī)療健康產業(yè)等專業(yè)園區(qū)建設， 在資金籌集和使用等方面加大績效評價力度。 一是在資金籌集上全面發(fā)力，積極研究政策，加大上級?？睢ｍ梻?、特別國債等資金爭取力度，主要圍繞償債來源、融資與項目收益平衡、 成本測算及支出屬性等方面進行評價，確保每一分錢都花在“刀刃”上。 二是在資金使用上強化績效評價，搭建科學、實用的評價指標體系，以突出實效為導向，分析財政資金投入的科學性和有效性， 在做好績效目標編制、過程管理日常工作的基礎上，深刻剖析體制性、政策性、管理性等深層次問題，提出針對性強、可行性強、操作性強的意見建議， 進一步提高項目資金管理水平和使用效益。

（三）“以評促引”，激活高質量發(fā)展新引擎

近年來，高新區(qū)積極推行“六個一”平臺招引機制，緊盯風口產業(yè)、新興產業(yè)、未來產業(yè)，突出“外引內培”并重，“雙招雙引”成效顯著。前期，高新區(qū)對金融科技中心開展財政重點績效評價，深入分析各類金融要素資源引進聚合情況，剖析問題，提出建議，促進高新區(qū)金融產業(yè)集聚發(fā)展。

下一步，高新區(qū)將深化市場改革，聚焦“4+1”主導產業(yè)，深入開展產業(yè)鏈招商，加強資本運作，推進金融賦能，同時對“雙招雙引”工作開展重點績效評價，激活高質量突破發(fā)展新引擎。 一是聚焦頂層設計和產業(yè)創(chuàng)新，重點關注項目的經濟性和效益性， 圍繞企業(yè)經濟發(fā)展、產業(yè)鏈拓展、產業(yè)聚集引領、科技創(chuàng)新、帶動財稅收入等方面設置評價指標，進一步豐富高新區(qū)產業(yè)業(yè)態(tài)，促進資源聚集，壯大產業(yè)規(guī)模，支撐經濟高質量發(fā)展。 二是聚焦扶持政策和產業(yè)引導基金，定向支持創(chuàng)業(yè)初期的新興戰(zhàn)略性產業(yè)、高新技術產業(yè)發(fā)展，從政策合規(guī)性、成本與效益、可持續(xù)性等維度進行績效評價，重點考察帶動和引導社會投資、 促進產業(yè)發(fā)展和成熟、提升產品競爭力、推動產業(yè)結構優(yōu)化升級等方面的成效。 通過開展“雙招雙引”績效評價，進一步提高招商引資、招才引智質量和水平，規(guī)范政府扶持政策和引導資金管理，發(fā)揮財政資金杠桿效應， 提高財政資金使用效益，培植區(qū)域經濟發(fā)展新的增長點，推動淄博高新區(qū)高質量突破發(fā)展。 ■