政府投資項目代建制管理存在的問題及應(yīng)對策略分析

夏益璽

［上海青浦發(fā)展（集團(tuán)）有限公司，上海 201700］

一、政府投資項目代建制

（一）項目內(nèi)涵

我國政府投資項目是針對我國財政性資金項目所提出的一類概念，也就是政府利用本地預(yù)算內(nèi)的資金、土地開發(fā)基金等其他資金所投資建設(shè)的項目[1]。

（二）適用條件

一般來講，政府投資項目分為兩種類型：第一種，依據(jù)資金來源分為財政性資金項目、財政擔(dān)保銀行貸款項目及國際援助項目；第二種，依據(jù)項目用途分為辦公樓、醫(yī)院、學(xué)校、道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施項目。隨著國有企業(yè)改革的不斷深入，政府投資項目的適用范圍也在不斷縮小，同時在傳統(tǒng)管理模式下的部分非經(jīng)營性項目也逐步轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性項目。

二、政府投資項目代建制管理的適用范圍

依據(jù)劃分標(biāo)準(zhǔn)的不同，代建制管理模式也存在一定的差異性。根據(jù)代建單位運行標(biāo)準(zhǔn)的差異性，代建管理模式可以分為政府事業(yè)單位代建模式、社會代建模式及政府委托代建模式等[2]。依據(jù)代建制管理典型所處的地區(qū)差異，可以分為深圳模式、北京模式和上海模式。依據(jù)代建管理內(nèi)容的差異，可以分為全過程代建模式、分階段代建模式和聯(lián)合代建模式。目前，代建制管理的適用范圍和劃分標(biāo)準(zhǔn)，主要依據(jù)代建單位運作時的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分。

三、政府投資項目代建制管理中存在的問題分析

（一）啟動前提條件不夠明確

在項目啟動之前，項目發(fā)起單位對實際建設(shè)需求缺乏清晰的認(rèn)識，這導(dǎo)致了在項目建設(shè)過程中，項目建設(shè)范圍、內(nèi)容、規(guī)模和施工周期等方面頻繁發(fā)生變更。同時，缺乏專業(yè)的估算人員參與投資估算工作，導(dǎo)致項目估算結(jié)果缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性和準(zhǔn)確性。在協(xié)調(diào)發(fā)起單位進(jìn)行需求研究分析時，代建單位也經(jīng)常面臨建設(shè)需求更改的情況。即使在項目概念設(shè)計完成后，各種因素的影響也可能導(dǎo)致施工方案的推翻和重新組織。一旦項目的定位發(fā)生更改，項目的規(guī)模、裝修標(biāo)準(zhǔn)等方面也需要相應(yīng)優(yōu)化，從而導(dǎo)致項目概算發(fā)生變化，對項目施工造成不利影響。

多個項目在實際應(yīng)用中存在交叉需求問題，導(dǎo)致項目代建啟動的前提條件不明確。此外，部分項目涉及征地拆遷、河道改造等復(fù)雜問題，使得代建項目無法按照預(yù)定工期進(jìn)行。例如，在項目代建過程中涉及水源保護(hù)區(qū)，需要專業(yè)的水土保持單位和環(huán)評單位編制方案，如果沒有獲得行政許可書，項目施工將被擱置。由于項目啟動的前提條件不清晰，委托單位或代建單位需要在施工前進(jìn)行大量調(diào)查工作，這會影響項目進(jìn)度并增加承建成本。如果項目施工需求不合適，可能導(dǎo)致項目概算遠(yuǎn)超啟動前的估算，導(dǎo)致資金無法有效利用，造成資金浪費，甚至可能引發(fā)工程審計風(fēng)險。

（二）代建主體的法律地位不夠清晰

我國尚未建立與項目代建制配套的法律、法規(guī)，相關(guān)部門的操作細(xì)則也未得到完善，導(dǎo)致各地區(qū)在實施代建管理措施時，對代建人的法律定位存在一定的差異。在實際操作中，代建制遇到了較多的難點，導(dǎo)致項目代建實施過程中出現(xiàn)諸多問題，甚至出現(xiàn)無序狀態(tài)。如果代建人沒有獲得相關(guān)的法律地位，將導(dǎo)致代建合同主體之間的關(guān)系模糊，代建人在履行其代建職能時難以明確工作內(nèi)容和承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，代建人在國家基本建設(shè)程序中也缺乏法律授予的地位。

由于代建制的法律地位不夠明確，導(dǎo)致在具體實施過程中出現(xiàn)了各種問題。首先，代建單位的職責(zé)與風(fēng)險之間存在不對等的情況，代建單位在施工過程中往往缺乏項目管理權(quán)。其次，在項目建設(shè)過程中，代建單位辦理項目建設(shè)程序時在客觀上無法得到我國相關(guān)管理部門的認(rèn)可，這導(dǎo)致實際工程建設(shè)程序辦理中存在諸多困難。通常由項目的使用人辦理相關(guān)程序，這會拖延工程進(jìn)度[3]。

由于代建制在項目施工過程中存在諸多問題，導(dǎo)致各單位之間難以進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，從而大幅增加了項目成本。代建單位承擔(dān)著繁重的工作負(fù)擔(dān)，并且在施工過程中處于被動地位，這打擊了他們的施工積極性，嚴(yán)重時可能影響代建工程的建設(shè)和管理，延誤工程進(jìn)度。目前，關(guān)于代建制度的關(guān)系缺乏法律法規(guī)上的定論，因此無法確定代建制度是民事委托還是行政委托。這導(dǎo)致了代建過程中各單位之間的權(quán)利與義務(wù)劃分不清晰。在工程建設(shè)中，各單位都期望自身利益最大化，當(dāng)工程出現(xiàn)問題時，他們往往會推卸責(zé)任，這不利于工程的建設(shè)。

（三）代建費用普遍偏低

一般來說，合理且科學(xué)的代建費用是確保工程質(zhì)量的重要基礎(chǔ)。然而，當(dāng)前業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為代建取費標(biāo)準(zhǔn)偏低，與代建單位承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任不匹配，導(dǎo)致代建單位無法獲得應(yīng)有的利益，這不利于代建制的健康發(fā)展。代建工作僅規(guī)定了收費上限，但沒有規(guī)定收費下限，導(dǎo)致項目代建競標(biāo)過程中出現(xiàn)惡意競爭。代建費用偏低會導(dǎo)致項目風(fēng)險增加，而代建人可能會將項目風(fēng)險轉(zhuǎn)移到項目管理中，從而影響項目工程的穩(wěn)定性和可靠性。在項目代建過程中，過低的代建費用也不利于吸引高素質(zhì)人才參與項目管理。缺乏高素質(zhì)人員參與，將制約項目管理水平的提升，無法充分發(fā)揮項目代建制在工程實施過程中的作用。

國家為代建制制定了激勵與約束制度，要求代建管理費與代建單位的代建內(nèi)容、績效管理相掛鉤。這意味著需要加強(qiáng)代建單位在項目代建過程中的考核制度，對于表現(xiàn)優(yōu)秀的代建單位給予獎勵，而表現(xiàn)不佳的則酌情懲罰。代建管理費用可以與工程進(jìn)度、工程質(zhì)量等內(nèi)容有機(jī)結(jié)合，并在項目竣工查驗后支付尾款。然而，各地區(qū)對于代建獎勵存在一定差異，只有少數(shù)地區(qū)規(guī)定投資結(jié)余時代建單位參與分成，而懲罰措施的規(guī)定也缺乏一致性。雖然采用激勵與約束機(jī)制可以在一定程度上緩解代建費用較低的問題，但無法從根本上解決約束與激勵的矛盾[4]。

（四）代建單位缺少項目管理經(jīng)驗

由于我國代建制度發(fā)展較晚，有能力負(fù)責(zé)政府大型項目全過程代建的單位十分稀缺。我國的代建單位大部分是由政府建設(shè)單位、工程承包公司等相關(guān)單位轉(zhuǎn)型而來，其經(jīng)濟(jì)實力、人才結(jié)構(gòu)以及相關(guān)管理經(jīng)驗尚未達(dá)到期望水平，導(dǎo)致代建單位的項目管理水平有限，無法滿足需求。目前，代建單位的運營管理能力不足，盡管各單位在各自領(lǐng)域中具備專業(yè)化的管理水平，但缺乏相關(guān)的項目管理經(jīng)驗。其業(yè)務(wù)能力僅限于單一領(lǐng)域與代建項目的需求相匹配，在其他職能、需求方面存在一定程度的缺失，導(dǎo)致代建單位在進(jìn)行項目管理時具有較大的局限性。

（五）代建制存在一定風(fēng)險

1.代建人與業(yè)主之間責(zé)任權(quán)利不明確而引起的代建風(fēng)險

在代建項目中，政府主管部門負(fù)責(zé)立項后，通過招標(biāo)的方式選擇合適的代建單位。代建人在代建過程中承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)應(yīng)與業(yè)主對等，即明確雙方的責(zé)任與義務(wù)，以確保代建人所承擔(dān)的責(zé)任與獲得的利益相匹配。一般來說，代建單位的利潤來源于代建管理費，而代建管理費是根據(jù)項目概算來計算的。在具體的代建工作中，如果代建人與業(yè)主之間的權(quán)利責(zé)任不明確，代建單位可能會采取措施提高項目概算，進(jìn)而提高自身的利潤，從而引發(fā)代建風(fēng)險。

2.代建制中項目過程的管理風(fēng)險

在簽訂代建合同后，代建人首先面臨的是項目建設(shè)前期手續(xù)的辦理問題。過去，這些手續(xù)通常由建設(shè)單位（業(yè)主）負(fù)責(zé)辦理并取得相關(guān)批復(fù)。然而，隨著代建人依據(jù)相關(guān)規(guī)定和合同約定深入?yún)⑴c項目建設(shè)，這些手續(xù)和批復(fù)應(yīng)由代建人負(fù)責(zé)辦理和管理。但由于代建人的法律地位尚不明確，其獨立實施相關(guān)行為缺乏法律支持，且沒有相關(guān)政策文件為其提供保證和支撐。這導(dǎo)致代建人在獲得代建相關(guān)權(quán)限后，首先面臨前期配套手續(xù)辦理的困境。其次，代建制在代建人資格準(zhǔn)入上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。參與代建的代建人通常只擁有工程設(shè)計、監(jiān)理、工程咨詢、工程造價咨詢等部分資質(zhì)，其管理人員所具備的知識和經(jīng)驗也僅限于其中的某一部分。這導(dǎo)致他們在全過程管理和綜合協(xié)調(diào)方面的知識和經(jīng)驗不足，從而可能引發(fā)許多管理失誤風(fēng)險。最后，合同管理在項目代建管理中具有極其重要的地位。合同中蘊含著巨大風(fēng)險，已成為所有企業(yè)普遍認(rèn)同的最重要的內(nèi)容之一。由于代建行為在我國缺乏明確的法律法規(guī)依據(jù)，代建人的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)以及與投資單位和使用單位的權(quán)責(zé)劃分都是依據(jù)代建合同產(chǎn)生的。代建合同成為項目代建各方實施具體行為的指導(dǎo)性文件，其重要性不言而喻。在代建項目的過程管理中，如果合同管理混亂，必然會帶來一系列風(fēng)險。一旦出現(xiàn)合同管理失誤，可能會對代建人造成毀滅性的打擊。

四、政府投資項目代建制管理的優(yōu)化策略

（一）不斷完善代建制的管理方法

第一，針對項目建設(shè)前期需求不確定性導(dǎo)致的工程前期工作煩瑣問題，施工單位或前期工作部門需在項目代建發(fā)起前，構(gòu)建合理的施工概念方案，明確項目的建設(shè)內(nèi)容、范圍、規(guī)模及預(yù)算。相關(guān)部門需對項目需求進(jìn)行統(tǒng)籌分析，在項目確定后提出各類需求要求，避免重復(fù)施工，降低成本，減少預(yù)算，減少項目施工中的問題。對于涉及規(guī)劃調(diào)整、河道優(yōu)化等需求的項目，需解決核心問題后分析是否采用代建。第二，代建委托方式應(yīng)避免單一化。實施代建制旨在選擇社會專業(yè)化項目管理單位，負(fù)責(zé)投資和工程建設(shè)管理，提升項目管理水平。部分政府單位也可作為政府投資項目的代建單位。為發(fā)揮各職能部門的專業(yè)性，需根據(jù)項目規(guī)模和需求，將政府職能部門作為代建提出單位，提高各部門對項目代建工程的積極性。第三，針對需求復(fù)雜、施工難度大的項目，可讓使用單位和建設(shè)部門作為代建委托單位。使用單位需對項目方案進(jìn)行研討，選擇科學(xué)的方案。代建單位需根據(jù)項目進(jìn)度，滿足使用單位和委托單位的需求[5]。

（二）拓寬代建單位的招標(biāo)范圍

作為政府投資項目預(yù)選過程中的中標(biāo)單位，代建單位在參與政府項目招標(biāo)過程中，一旦中標(biāo)，便承擔(dān)起代建項目的管理職責(zé)，并確認(rèn)其在代建管理中的主體身份。政府在項目招標(biāo)過程中，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大代建單位的招標(biāo)范圍，并明確實際參與代建項目的單位。

（三）做好政府投資評估合理下?lián)茼椖抠Y金

針對政府投資項目建設(shè)資金的劃撥方式，目前我國通常采取的是依據(jù)年度投資計劃及項目工程進(jìn)度，由國家財政從財政基建專戶分批撥付給主管部門、項目法人及建設(shè)單位專戶。各主管部門再根據(jù)項目的施工情況，將專戶資金劃撥給所屬的建設(shè)單位專戶。然而，這種撥款方式存在一些弊端。首先，資金使用效率低下，由于中間環(huán)節(jié)較多，資金滯留在相關(guān)部門或建設(shè)單位的時間較長，導(dǎo)致資金閑置。其次，容易產(chǎn)生違規(guī)違紀(jì)行為，部分部門將項目資金視為自有資金，隨意支配，不利于資金管理工作。最后，不利于廉政工作的實施。為了優(yōu)化改革財政性資金劃撥方式，做好政府投資評估并合理下?lián)茼椖抠Y金是必要的。在向建設(shè)單位提出資金用款申請的過程中，建設(shè)單位需審核申請意見，審核確認(rèn)后將其送至財政部門再次審核，然后才能撥款。這種方式能促使建設(shè)單位明確資金的流向，同時強(qiáng)調(diào)建設(shè)單位的項目管理責(zé)任與義務(wù)，提高資金撥付的安全性。

（四）加強(qiáng)政府對代建項目的監(jiān)督

在實施代建制度時，項目建設(shè)、管理和使用三者分離。在代建合同簽署過程中，三方單位需要明確各自的法律地位。雖然代建制度在一定程度上降低了貪污腐敗的風(fēng)險，但工程腐敗風(fēng)險仍無法得到有效管理。因此，各單位應(yīng)加強(qiáng)項目監(jiān)督管理。政府需要對項目的全過程進(jìn)行全方位管理，政府投資的主管部門需要定期檢查代建單位的具體工作、人才配置以及項目質(zhì)量、施工進(jìn)度等內(nèi)容。若代建單位出現(xiàn)違規(guī)行為，應(yīng)及時指出并糾正。針對資金管理，應(yīng)盡可能減少資金流通環(huán)節(jié)，有效預(yù)防使用單位挪用資金的情況。在項目監(jiān)督過程中，應(yīng)避免身兼數(shù)職的情況發(fā)生，確保項目監(jiān)督工作的嚴(yán)謹(jǐn)性。

（五）保障代建單位的合法權(quán)益

雖然政府與代建單位在民事上處于平等地位，但在政治地位上，政府明顯占據(jù)優(yōu)勢。由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)的委托代建合同示范文本，代建合同在制定過程中可能將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給代建企業(yè)。在實施過程中，由此產(chǎn)生的法律和民事責(zé)任可能會轉(zhuǎn)移到代建單位，導(dǎo)致代建單位權(quán)利與義務(wù)的不對等。為了保障代建單位的合法權(quán)益，政府與代建單位應(yīng)進(jìn)行平等的協(xié)商，合理分配項目中可能出現(xiàn)的風(fēng)險因素。一旦問題發(fā)生，可根據(jù)協(xié)商內(nèi)容確定相應(yīng)的責(zé)任人進(jìn)行賠償。

結(jié) 語

代建制管理模式是我國政府投資項目管理模式的一次創(chuàng)新，它遵循現(xiàn)代市場發(fā)展的規(guī)律，打破了傳統(tǒng)模式下政府投資項目建設(shè)的束縛，有助于推動政府職能的轉(zhuǎn)變。然而，由于我國代建制起步較晚，目前仍面臨著法律法規(guī)不健全、管理制度不匹配等問題，這在一定程度上阻礙了代建制度的可持續(xù)發(fā)展。為了促進(jìn)代建制度的健康、可持續(xù)發(fā)展，我們需要在未來進(jìn)一步完善相關(guān)的法律法規(guī)，明確代建單位的法律主體地位。此外，還需要優(yōu)化選擇機(jī)制，合理轉(zhuǎn)移風(fēng)險，進(jìn)而提升政府投資項目的施工質(zhì)量，促進(jìn)代建制度的健康發(fā)展。