預算管理一體化視域下加強科研事業(yè)單位預算管理的策略

唐同欣 中國地質科學院水文地質環(huán)境地質研究所

引言

2020 年，財政部印發(fā)《預算管理一體化規(guī)范（試行）》提出要推進預算管理一體化建設。預算管理一體化是預算管理與大數(shù)據(jù)技術的產(chǎn)物，是財務管理工作高質量發(fā)展的重要保障。預算管理一體化將預算管理內嵌于業(yè)務全過程，實現(xiàn)對預算管理全流程的動態(tài)管理。預算管理一體化建設對科研事業(yè)單位預算管理工作提出更高要求，迫切要求科研事業(yè)單位圍繞預算管理一體化建設來積極調整預算管理策略，以此規(guī)范預算資金使用程序，規(guī)避財政風險、提升財政資金使用效率[1]。

一、預算管理一體化的概述

預算管理一體化是深化預算管理制度改革、構建現(xiàn)代財稅體制的必然要求。根據(jù)財政部統(tǒng)計，截至2023 年2 月，地方3700多個財政部門、60 余萬個預算單位已經(jīng)應用了財政預算管理一體化系統(tǒng)，預算管理一體化系統(tǒng)基本覆蓋縣級及以上行政預算單位，初步實現(xiàn)了預算管理各環(huán)節(jié)的銜接貫通[2]。2022 年初，預算管理一體化系統(tǒng)已在河北省省直部門全面應用。

結合多年工作經(jīng)驗，預算管理一體化系統(tǒng)的應用具有重要的作用：一是整合國庫集中支付方式。傳統(tǒng)的國庫支付方式包括財政部門直接撥付和經(jīng)財政部門授權撥付，此種模式程序煩瑣。預算管理一體化對財政資金支付均進行系統(tǒng)校驗，所有的資金撥付款項目均由單位通過預算管理一體化系統(tǒng)提出申請后，由系統(tǒng)根據(jù)制定的效驗規(guī)范對預算指標進行效驗完成撥付，尤其是預算管理一體化系統(tǒng)增加了國債管理、國際金融組織等方面的內容，細化了地方政府債務管理的流程，提升政府債務資金使用方向的透明化管理；二是實現(xiàn)資產(chǎn)全生命周期管理，將分散的預算編制、執(zhí)行、核算等業(yè)務流程整合在一起，實現(xiàn)“人、機、物”的統(tǒng)一管理，打破“信息孤島”、統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑，覆蓋從預算編制到執(zhí)行再到核算的閉環(huán)管理模式，達到對財政資產(chǎn)配置、使用、處置全生命周期實物量與價值量的動態(tài)管理[3]；三是強化預算約束，將績效管理嵌入預算管理主體流程。通過技術手段加強對預算管理主要環(huán)節(jié)鏈條的控制，在基礎信息管理環(huán)節(jié)加強績效指標庫管理，在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)開展績效運行監(jiān)控、在決算環(huán)節(jié)開展績效評價，構建事前、事中以及事后相結合的內控體系。同時，最大程度上解放了財務人員往返于不同系統(tǒng)和重復填寫數(shù)據(jù)的弊端，確保數(shù)據(jù)的唯一性和統(tǒng)一性，解決賬表不一致的問題，防范財政資金風險；四是加強政府采購管理，提升預算資金信息透明度。政府采購是財政資金使用的主要方向之一，預算管理一體化系統(tǒng)將政府采購管理政策功能和管理要求嵌入預算管理流程，政府采購預算編制需要填寫相對應的品目、金額以及政府采購支持節(jié)能環(huán)保、促進小企業(yè)發(fā)展等采購需求信息，將采購計劃、采購合同以及驗收等納入到預算管理一體化系統(tǒng)中，利用預算管理一體化系統(tǒng)披露政府采購的相關信息，便于財政部門、審計部門準確掌握整體情況，統(tǒng)籌安排預算，更好落實“過緊日子”的要求[4]。

二、預算管理一體化視域下科研事業(yè)單位預算管理存在的問題

預算管理一體化系統(tǒng)為構建規(guī)范透明、約束有力的預算制度提供了保障，形成了層次清晰、運轉順暢的預算管理框架，但是預算管理一體化的建設對科研事業(yè)單位預算管理工作提出更高要求，科研事業(yè)單位在預算管理上暴露出不少問題：

（一）預算支出項目庫建設亟須完善，缺乏動態(tài)管理

預算支出項目庫建設至關重要，雖然科研事業(yè)單位近些年非常重視預算支出項目庫建設工作，但是受限于各種因素制約，其在項目庫建設管理方面還存在以下問題：一是預算支出項目庫儲備不足，數(shù)據(jù)不全。原則上部門項目庫的儲備需要由部門和單位發(fā)起，經(jīng)過評審論證后報財政部門。但是部分科研事業(yè)單位在項目庫建設上并未經(jīng)過部門或內部論證審批，而是單位主管領導根據(jù)上級專項資金的安排構建項目庫，致使項目庫不符合專項資金的撥付要求；二是預算支持項目庫建設流程不規(guī)范，缺乏動態(tài)管理。“資金跟著項目走”是預算編制的基本原則，項目庫是預算支持的主要途徑。然而部分科研事業(yè)單位在預算支出項目庫儲備建設過程中缺乏動態(tài)管理，未能及時根據(jù)預算資金安排、國家宏觀政策等調整和清理項目庫，不能及時準確反映預算資金的使用信息，存在“年終突擊花錢”的現(xiàn)象[5]。

（二）預算績效管理不到位，績效評價流于形式

預算管理一體化系統(tǒng)將績效目標嵌入預算管理各主要環(huán)節(jié)，以期提升財政資金使用效率。預算管理一體化系統(tǒng)突出預算績效管理，雖然近年來我國一直致力于預算績效管理工作，并取得較大成效，但是對照預算管理一體化建設要求，科研事業(yè)單位仍存在預算管理不到位問題：一是預算績效管理目標不明確，過度關注短期效益。預算績效目標是財政預算資金計劃在一定期限內達到的產(chǎn)出和效果。受傳統(tǒng)觀念影響，科研事業(yè)單位預算績效考核目標仍然聚焦于對財政資金使用方向、使用規(guī)模的考核，其并未突出高質量發(fā)展目標，致使預算績效考核仍以資金管理為主，而忽視非財務方面的成效。例如科研事業(yè)單位在科研項目預算績效評價時，其更多是把科研項目的最終成果作為項目資金績效考核的唯一目標，而忽視了項目科研過程中的非顯性的成效，結果導致相關人員過度重視預算資金使用結果，而忽視了預算資金使用過程的監(jiān)管，影響預算資金的整體效益；二是預算績效評價流于形式。一般公共預算、國有資本經(jīng)營預算等全部納入績效管理，預算績效不僅要注重支出績效評價，而且還要注重收入、政策等方面的績效考核[6]。雖然預算管理一體化系統(tǒng)明確了預算績效評價規(guī)范，但是部分科研事業(yè)單位在預算績效評價時存在走形式的現(xiàn)象，無論是評價目標還是評價過程缺乏科學性，未發(fā)揮預算績效評價的效應。

（三）預算編制方法滯后，忽視業(yè)務部門參與

編制預算是預算管理的基礎，是確保預算資金科學合理安排的關鍵。預算管理一體化要求實現(xiàn)預算編制的全覆蓋，然而部分科研事業(yè)單位在編制預算時忽視業(yè)務部門的參與，缺乏對相關數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，致使預算方案與項目不符：一是基礎數(shù)據(jù)不準確，沒有及時了解相關財稅數(shù)據(jù)。預算管理一體化為數(shù)據(jù)共享提供了有力的平臺支撐，然而科研事業(yè)單位在編制預算方案時仍然是以傳統(tǒng)的人工統(tǒng)計數(shù)據(jù)為準，未能有效利用預算管理一體化系統(tǒng)，導致所搜集的相關信息存在失真現(xiàn)象，影響預算方案的精準性。例如科研事業(yè)單位在編寫預算方案時，其所依賴的數(shù)據(jù)更多來源于財務報表數(shù)據(jù)，沒有及時將最新的項目數(shù)據(jù)或者業(yè)務信息融入到預算編制體系中，導致基礎信息失真；二是預算編制方法滯后，忽視基層人員的參與。預算管理一體化要求構建全員參與的預算編制體系，但是部分科研事業(yè)單位在編制預算時采取“自上而下”的方式，其工作主要由財務部門完成，預算編制更多采取傳統(tǒng)的模式完成，沒有充分利用業(yè)財融合系統(tǒng)，致使編制的預算缺乏“合理性”。例如科研單位在編制預算時業(yè)務部門認為預算屬于財務工作范疇，業(yè)務部門工作人員參與預算編制的積極性不高，各項目收支預算仍然參照上年預算口徑[7]。

三、預算管理一體化視域下加強科研事業(yè)單位預算管理的具體策略

基于科研事業(yè)單位預算管理存在的問題，科研事業(yè)單位需要做好以下工作：

（一）建立完整規(guī)范的項目庫，發(fā)揮項目庫效用

項目庫管理是預算管理的基礎，科研事業(yè)單位的預算支出需要以項目形式納入預算項目庫，因此對于科研事業(yè)單位而言需要建立規(guī)范的項目儲備庫：一是嚴格按照相關規(guī)定對預算項目進行管理，確保相關數(shù)據(jù)全面準確。例如科研事業(yè)單位項目支出涉及新增資產(chǎn)的則要及時填報新增資產(chǎn)相關信息。對于已經(jīng)完成的項目則要及時將其剔除項目庫，以此確保預算資金支出的合理性與合規(guī)性；二是規(guī)范項目庫建設流程，本著精細化管理的要求，對項目儲備庫的各個項目預算進行編號，對于項目達到一定資金支出規(guī)模的則要嚴格執(zhí)行績效考核評估，對于評估不合格的項目則不能進入項目儲備庫，只有評估合格的項目才能納入到項目儲備庫，準確反映預算資金使用信息，避免“突擊花錢”的現(xiàn)象[8]。

（二）合理編制預算，實現(xiàn)預算全覆蓋

編制預算是預算管理的重點內容，科研事業(yè)單位要基于預算管理一體化系統(tǒng)的要求做好預算編制工作，實現(xiàn)預算編制全覆蓋、全流程。首先，科研事業(yè)單位要結合變動因素，關注基礎信息的真實性。預算基礎信息是編制高質量預算的基礎，是做好人員經(jīng)費、公用經(jīng)費分配的重要依據(jù)。科研事業(yè)單位要及時了解本單位各項業(yè)務的變動情況，及時將變動信息反饋給財務部門，便于財務部門在編制預算報表時能夠及時考慮其影響。對于科研單位而言，人員變動、科研項目進度等信息無疑是影響預算資金的重要因素，為此科研單位要利用預算管理一體化系統(tǒng)，及時將各項變動因素反饋給相關部門，確保基礎信息的真實性；其次，創(chuàng)新預算編制方法，提升預算信息的透明度。傳統(tǒng)的預算編制仍以過去數(shù)據(jù)為主，未能體現(xiàn)科研事業(yè)單位實際情況?；陬A算管理一體化系統(tǒng)的應用，科研事業(yè)單位要發(fā)揮其優(yōu)勢特點，關注新增資產(chǎn)或業(yè)務及時調整預算方案，確保預算與實際業(yè)務相符。同時在編制預算時要發(fā)揮非財務人員的作用，采取“自上而下”與“自下而上”相結合的原則，鼓勵非財務人員、業(yè)務部門工作人員參與到預算編制體系中，提升預算編制信息的透明度。

（三）豐富預算績效評價指標，完善預算績效管理體系

預算績效管理是建立現(xiàn)代財稅體系的重要內容。預算管理一體化系統(tǒng)的應用要求科研事業(yè)單位要做好預算績效管理工作：一是明確預算績效考核目標，優(yōu)化預算考核評價指標。預算績效考核模式是引領預算管理工作的重要依據(jù)，科研事業(yè)單位要結合當前財稅政策制定完善的預算績效考核目標，設定人員類、運轉類以及特定目標類的績效考核目標。為了建立完善的預算績效目標，科研事業(yè)單位要完善預算績效指標體系，形成產(chǎn)出指標、效益指標、滿意指標。產(chǎn)出指標包括數(shù)量、質量、時效以及成本，效益指標包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益以及高質量發(fā)展影響，滿意度指標包括服務對象的滿意度；二是跟蹤管理，構建多層次預算績效評價體系。為克服科研事業(yè)單位內部評價的單一性和局限性，建立健全預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評價各環(huán)節(jié)有效監(jiān)督體系，科研事業(yè)單位在充分發(fā)揮自我評價的基礎上可以聘請第三方機構對本單位年初預算確定的重點項目和部門整體支出進行預算績效跟蹤管理，事前，加強績效評估，將績效評估結果作為申報預算的必備條件。事中，做實績效監(jiān)控，將績效監(jiān)控的側重點按季度進行細化，監(jiān)控結果用于當年預算調整，并與下一年預算安排掛鉤，增強預算執(zhí)行有效性。事后，績效評價提質擴圍，實現(xiàn)部門預算項目支出、部門整體支出和轉移支付績效自評全覆蓋，加強績效評價質量管控，增強評價工作質效[9]。

（四）做好決算審核工作，提升財務人員專業(yè)技能

決算審核是預算管理的重要環(huán)節(jié)，是對預算執(zhí)行情況的系統(tǒng)檢查評估。預算一體化顯著提升了科研事業(yè)單位預算管理水平，實現(xiàn)了全過程審計監(jiān)督?？蒲惺聵I(yè)單位要做好決算審核工作，對預算方案、預算資金支付規(guī)模等進行審核，確保預算資金使用效率最大化。為了做好預算管理工作，提升決算審核工作質量，科研事業(yè)單位要加強財稅隊伍建設，通過專項技能培訓、專題宣傳、實地考察等方式不斷提升財稅人員的專業(yè)技能。例如基于預算一體化系統(tǒng)的上線運行，要求財稅人員不僅要掌握專業(yè)的財稅專業(yè)知識，而且還要懂得大數(shù)據(jù)操作技能。為此，科研事業(yè)單位要定期組織財稅人員學習預算一體化系統(tǒng)的操作技能，以此適應預算管理工作的要求。

結語

總之，預算管理一體化建設對科研事業(yè)單位預算管理工作產(chǎn)生巨大影響，科研事業(yè)單位要圍繞預算一體化建設要求，積極調整預算管理策略，以此提升預算管理水平，實現(xiàn)財政資金效益最大化。