國有資本運(yùn)營平臺(tái)A集團(tuán)資金管理的內(nèi)控問題研究

唐帥

國有資本運(yùn)營平臺(tái)是國有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)，平臺(tái)以資本為紐帶、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，依法自主開展國有資本運(yùn)作。資金是資本運(yùn)作的基礎(chǔ)，建立良好的資金管理內(nèi)控制度及運(yùn)行機(jī)制有利于組織和管理平臺(tái)龐大的資金體系，提高平臺(tái)資金的使用效率、降低資金成本、控制資金風(fēng)險(xiǎn)等。本文以地方省屬國有資本運(yùn)營平臺(tái)A集團(tuán)為例，首先闡述了國有資本運(yùn)營平臺(tái)資金管理內(nèi)控研究的意義，然后深入剖析了其存在的問題及原因，最后通過結(jié)合先進(jìn)的資金管理經(jīng)驗(yàn)及內(nèi)部控制理論，對(duì)我國國有資本運(yùn)營平臺(tái)資金管理內(nèi)控提出有針對(duì)性的建議。

國有資本運(yùn)營平臺(tái)不同于傳統(tǒng)國企，強(qiáng)調(diào)通過實(shí)業(yè)經(jīng)營實(shí)現(xiàn)國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，它是以財(cái)務(wù)性持股基礎(chǔ)、以靈活高效的資本運(yùn)作實(shí)現(xiàn)國有資本合理流動(dòng)和保值增值，更加關(guān)注資金的流動(dòng)和調(diào)整。資金是國有資本運(yùn)營平臺(tái)的血液，是平臺(tái)發(fā)揮資本運(yùn)作職能的基石。平臺(tái)不僅需要持有大量的資金開展金融服務(wù)和各類投資活動(dòng)，以及承擔(dān)省委省政府國企改革功能性任務(wù)，而且也有能力運(yùn)用主體信用等級(jí)優(yōu)勢(shì)，通過金融機(jī)構(gòu)貸款、發(fā)行債券或票據(jù)等多種形式籌集大量資金。目前，傳統(tǒng)的資金管理模式已不適用國有資本運(yùn)營平臺(tái)，大額資金運(yùn)營管理，特別是大額資金收付的過程管理等，都是國有資本運(yùn)營平臺(tái)財(cái)務(wù)內(nèi)控管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，必須建立合規(guī)、高效的資金管理內(nèi)控制度及運(yùn)行機(jī)制，防范化解資金所引發(fā)的各類風(fēng)險(xiǎn)，在資金高效利用、合理流動(dòng)的基礎(chǔ)上保障資金安全運(yùn)行。本文以地方省屬國有資本運(yùn)營平臺(tái)A集團(tuán)為例，深入剖析了其資金管理內(nèi)部控制存在的問題及原因，結(jié)合先進(jìn)的資金管理經(jīng)驗(yàn)及內(nèi)部控制理論，對(duì)我國國有資本運(yùn)營平臺(tái)資金管理內(nèi)部控制的完善提出有針對(duì)性的對(duì)策建議。

一、國有資本運(yùn)營平臺(tái)資金管理研究的意義

（一）保證資金安全

平臺(tái)的特點(diǎn)是“管資本”?！肮苜Y本”就是通過加強(qiáng)整體調(diào)控，搞好國有資本布局，引導(dǎo)企業(yè)聚焦主責(zé)主業(yè)，提高國有資本運(yùn)營效率、國有資本回報(bào)率。因此，平臺(tái)主業(yè)多涉及股權(quán)及資產(chǎn)管理、基金投資、資本運(yùn)作、金融服務(wù)等，資金需求量大、投資項(xiàng)目多。在高強(qiáng)度的資金需求和資金密集的行業(yè)背景下，規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)馁Y金管理內(nèi)控制度及運(yùn)行機(jī)制是保證資金安全的基礎(chǔ)。

（二）提高資金使用效率

平臺(tái)一般擁有眾多所屬企業(yè)，點(diǎn)多面廣、業(yè)務(wù)生態(tài)多元，既有全資、控股子公司，又有參股、合營、上市公司，還有境外企業(yè)。各企業(yè)資金需求不一、資金運(yùn)營管理能力參差不齊。有的企業(yè)資金閑置，資金使用效率低；有的企業(yè)資金缺口嚴(yán)重，融資難度大。對(duì)于總部而言，最大的問題是資金過于分散，統(tǒng)籌調(diào)度難度大，單靠會(huì)議、匯報(bào)、報(bào)表等傳統(tǒng)形式不僅工作量大，信息不對(duì)稱、不準(zhǔn)確、不及時(shí)，而且難以全盤掌握資金需求、資金缺口、資金運(yùn)營等整體情況。因此，良好的資金管理模式是提高資金使用效率的重要手段。

（三）防范控制風(fēng)險(xiǎn)

地方省屬國有資本運(yùn)營平臺(tái)一般為當(dāng)?shù)厥」艿闹匾歉善髽I(yè)，定位為國企改革的“試驗(yàn)田”，隔離風(fēng)險(xiǎn)的“防火墻”。2023年，湖南國資委提出關(guān)于打好防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)雙監(jiān)管體系建設(shè)仗，強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格規(guī)范投資決策、嚴(yán)格規(guī)范借款管理，要建立健全以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向、合規(guī)管理監(jiān)督為重點(diǎn)的內(nèi)控制度體系并嚴(yán)格執(zhí)行。資本運(yùn)作離不開資金管理，資金管理內(nèi)控不僅是財(cái)務(wù)內(nèi)控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是防范投資風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。

二、國有資本運(yùn)營平臺(tái)資金管理的現(xiàn)狀

（一）國有資本運(yùn)營平臺(tái)資金管理的特點(diǎn)

國有資本運(yùn)營平臺(tái)為貫徹落實(shí)上級(jí)重大決策部署，承擔(dān)大量功能性支持任務(wù)。例如，A集團(tuán)的職能是為省屬監(jiān)管企業(yè)提供借款支持、持有省屬監(jiān)管企業(yè)股權(quán)，幫助履行國有企業(yè)的社會(huì)責(zé)任等，均需大額資金的支持。因所持有的股權(quán)資產(chǎn)總體收益率不高，流動(dòng)性不足，有的資產(chǎn)每年還須為其提供營運(yùn)資金支持等原因，給平臺(tái)未來的發(fā)展帶來較重負(fù)擔(dān)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。集團(tuán)每年通過各種渠道、各種融資方式為國企改革脫困、轉(zhuǎn)型發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及地方政府化解債務(wù)等，提供金融服務(wù)支持。集團(tuán)累計(jì)有息負(fù)債、累計(jì)投資總額、服務(wù)國有產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的金融支持均達(dá)百億級(jí)規(guī)模以上。因此，無論是幫助國企改革發(fā)展和資本結(jié)構(gòu)調(diào)整，還是資本賦能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，均需巨額資金驅(qū)動(dòng)。高融資成本、高資產(chǎn)負(fù)債率已成為平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)的負(fù)擔(dān)，如何在巨大的融資規(guī)模下降低融資成本成為平臺(tái)資金管理的重中之重。

（二）國有資本運(yùn)營平臺(tái)資金管理存在的問題及原因分析

1.資金管理內(nèi)控制度不完善

平臺(tái)資金管理制度在設(shè)計(jì)層面上未結(jié)合國有資本運(yùn)營平臺(tái)資金管理屬性和特點(diǎn)，將資金集中管理的相關(guān)要求納入制度層面。主要原因是資金集中管理在推行上存在諸多爭(zhēng)議及困難。例如，部分所屬企業(yè)缺乏對(duì)資金集中管理優(yōu)勢(shì)的認(rèn)知和客觀判斷，對(duì)資金的歸屬有顧慮。有的企業(yè)認(rèn)為實(shí)行資金集中管理后，資金決策權(quán)集中在集團(tuán)總部，所屬企業(yè)沒有了資金支配權(quán)，因此缺乏“自由”，使其逐漸變?yōu)閳?zhí)行層。有的企業(yè)自身效益好、資金充裕，無法體驗(yàn)資金歸集的好處，從而缺乏積極性，最終使得集團(tuán)推行資金集中管控工作難以實(shí)施，無法全盤掌握集團(tuán)體系資金情況，導(dǎo)致資金統(tǒng)籌調(diào)度不暢，融資成本得不到有效控制。

2.資金管理內(nèi)控制度執(zhí)行力不夠

平臺(tái)在資金管理制度執(zhí)行層面，存在內(nèi)控要求雖在制度中明確，但執(zhí)行不到位、不精準(zhǔn)的情況。例如，在銀行賬戶集中管理中，制度規(guī)定集團(tuán)對(duì)各所屬單位賬戶開立、變更采取集中審批的模式，未經(jīng)集團(tuán)審批同意，各所屬單位不得自行辦理賬戶開戶、變更手續(xù)。但在實(shí)際執(zhí)行中，存在部分所屬子公司開立、變更賬戶未按照制度要求報(bào)集團(tuán)審批同意的情況。在資金預(yù)算管理中，制度規(guī)定資金預(yù)算管理以各企業(yè)自身內(nèi)部控制流程為基礎(chǔ)，各所屬子公司一切資金收支均應(yīng)納入資金預(yù)算管理，但仍有少數(shù)企業(yè)存在資金體外循環(huán)的情況。主要原因是資金管理內(nèi)部控制流程不健全以及缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。

3.資金管理內(nèi)控體制機(jī)制不健全

未建立總會(huì)計(jì)師資金聯(lián)簽管理機(jī)制，對(duì)于投資并購等非經(jīng)營性支出，設(shè)立、合并、撤銷銀行賬戶，以及超過企業(yè)對(duì)總會(huì)計(jì)師授權(quán)以外的重要事項(xiàng)未將財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人聯(lián)簽納入制度范疇。缺乏對(duì)資金內(nèi)控環(huán)節(jié)的有效監(jiān)督，未將各類預(yù)警機(jī)制嵌入資金管理信息系統(tǒng)，未實(shí)現(xiàn)資金管理的數(shù)智化轉(zhuǎn)型，未將流程、制度固化至信息系統(tǒng)。平臺(tái)內(nèi)部控制環(huán)境基礎(chǔ)較為薄弱，宣貫力度不夠，人員配備不足，兼職人員業(yè)務(wù)能力欠缺，導(dǎo)致資金管理內(nèi)部控制缺陷排查質(zhì)量不高，監(jiān)督檢查效果不明顯。未建立資金管理內(nèi)控監(jiān)督檢查評(píng)價(jià)結(jié)果與績(jī)效考核相掛鉤的機(jī)制，未將制度健全程度、執(zhí)行情況等作為考核指標(biāo)之一。

三、國有資本運(yùn)營平臺(tái)加強(qiáng)資金管理內(nèi)部控制的對(duì)策

（一）加強(qiáng)資金管理內(nèi)部控制制度建設(shè)

制定資金管理制度，明確資金流動(dòng)過程中各環(huán)節(jié)的工作程序、控制措施和方法。結(jié)合國有資本運(yùn)營平臺(tái)的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)需求，在銀行賬戶管理中，規(guī)范所屬企業(yè)銀行賬戶開戶辦理程序，經(jīng)集團(tuán)審批通過后方可開戶。資金集中管理時(shí)，原則上所有收到的資金均需納入集團(tuán)“資金池”，下?lián)苜Y金以集中的資金余額為限。資金預(yù)算管理中，細(xì)化資金預(yù)算與業(yè)務(wù)計(jì)劃的銜接，建立年度預(yù)算確定總盤、月度計(jì)劃滾動(dòng)調(diào)整的資金動(dòng)態(tài)管控機(jī)制。資金管理內(nèi)部控制措施包括：一是不相容崗位分離，確保資金管理的各個(gè)環(huán)節(jié)由不同的人員負(fù)責(zé)，防止舞弊導(dǎo)致資金流失；二是建立授權(quán)審批制度，對(duì)資金管理的各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行授權(quán)批準(zhǔn)，確保資金使用的合法性和規(guī)范性；三是建立嚴(yán)格的會(huì)計(jì)核算制度，對(duì)資金收入、支出、結(jié)余等進(jìn)行全面、準(zhǔn)確、及時(shí)的核算，保證資金賬務(wù)的真實(shí)性。

（二）健全資金管理內(nèi)部控制體制機(jī)制

根據(jù)平臺(tái)內(nèi)部控制監(jiān)督的模式和方法，資金管理內(nèi)部控制可通過內(nèi)控評(píng)價(jià)、內(nèi)控監(jiān)督檢查評(píng)價(jià)、內(nèi)控審計(jì)三個(gè)方面進(jìn)行。各業(yè)務(wù)部門、各所屬單位負(fù)責(zé)內(nèi)控自評(píng)，總部?jī)?nèi)控管理部門負(fù)責(zé)對(duì)各業(yè)務(wù)部門、各所屬單位進(jìn)行內(nèi)控監(jiān)督檢查評(píng)價(jià)，總部審計(jì)部門負(fù)責(zé)對(duì)內(nèi)控有效性進(jìn)行審計(jì)。在人員職責(zé)要求上，按照省國資委防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)雙監(jiān)管體系建設(shè)要求，財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人（總會(huì)計(jì)師）在財(cái)務(wù)管理與監(jiān)督、資金內(nèi)控體系建設(shè)、資金風(fēng)險(xiǎn)防控方面承擔(dān)重要職責(zé)，總會(huì)計(jì)師與企業(yè)主要負(fù)責(zé)人對(duì)重大資金支出實(shí)施聯(lián)簽制度，總會(huì)計(jì)師對(duì)大額資金支付事項(xiàng)須立即向上級(jí)主管部門報(bào)告；外部董事對(duì)新增借款額度、用途、程序等方面也要嚴(yán)格把關(guān)。實(shí)施資金內(nèi)控監(jiān)管，對(duì)資金運(yùn)行全過程進(jìn)行監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)異常情況及時(shí)報(bào)告，定期對(duì)資金管理情況進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，確保資金管理的規(guī)范性和有效性。建立資金管理保密制度，禁止泄露資金管理信息，保護(hù)平臺(tái)資金安全。

（三）強(qiáng)化資金管理內(nèi)部控制關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督

根據(jù)國有資本運(yùn)營平臺(tái)資金管理特點(diǎn)，資金管理內(nèi)部控制關(guān)鍵監(jiān)督環(huán)節(jié)包括資金籌措、資金投資、資金運(yùn)營三個(gè)板塊。

1.資金籌措環(huán)節(jié)監(jiān)督

資金籌措環(huán)節(jié)主要關(guān)注籌資預(yù)算管理、決策審批流程、籌資用途，以及償債情況四個(gè)方面?；I資預(yù)算管理要了解企業(yè)每年是否合理規(guī)劃新增債務(wù)額度，是否納入全面預(yù)算管理，是否存在預(yù)算外新增借款。根據(jù)省國資委“雙監(jiān)管”體系建設(shè)要求，決策審批流程方面，“每一分借款都要集團(tuán)董事會(huì)決策”，主要關(guān)注決策審批程序是否執(zhí)行到位，是否集體決策或聯(lián)簽，如發(fā)生籌資項(xiàng)目重大變更，是否重新履行審批程序；籌資用途方面，“每一分借款都要明確用途”，主要關(guān)注是否存在改變用途使用資金的情況；償債方面，主要關(guān)注對(duì)方償債能力、財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營能力等，是否存在逾期債務(wù)，債務(wù)化解情況如何等。

2.資金投資環(huán)節(jié)監(jiān)督

資金投資主要關(guān)注投資方案立項(xiàng)、決策審批程序、合同簽訂實(shí)施、投資跟蹤四個(gè)方面。投資方案立項(xiàng)時(shí)，要對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行充分調(diào)研，研討分析盡職調(diào)查報(bào)告、可行性研究報(bào)告等，合理評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)及預(yù)期效益；在決策審批程序上，按照省國資委“雙監(jiān)管”體系建設(shè)要求，大額投資項(xiàng)目需上集團(tuán)董事會(huì)，限額以下投資項(xiàng)目，需“兩上”董事會(huì)；在合同簽訂實(shí)施階段，要充分研究重要合同條款，明確各方權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任內(nèi)容；在后續(xù)投資跟蹤時(shí)，要關(guān)注是否明確相關(guān)部門進(jìn)行投后評(píng)價(jià)，是否存在超概算、預(yù)算項(xiàng)目，如有，是否重新履行決策審批程序，是否關(guān)注被投資方財(cái)務(wù)狀況、合同履行情況、經(jīng)營成果等，一旦發(fā)現(xiàn)被投資方存在異常，盡快妥善處理。

3.資金運(yùn)營環(huán)節(jié)監(jiān)督

資金運(yùn)營主要關(guān)注資金調(diào)度、資金收付、大額資金支出、應(yīng)收賬款、人員崗位分離等方面。資金調(diào)度上，要關(guān)注是否按照預(yù)算要求統(tǒng)一控制、調(diào)配、調(diào)度資金，資金流動(dòng)性是否存在風(fēng)險(xiǎn)，資金短缺時(shí)是否采取措施避免資金鏈斷裂，資金閑置時(shí)是否在保證安全和流動(dòng)性的前提下，采取相應(yīng)措施提升資金使用效率；在資金收付時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注收到生產(chǎn)經(jīng)營及其他業(yè)務(wù)活動(dòng)中取得的資金是否及時(shí)入賬，是否存在坐支現(xiàn)金、資金體外循環(huán)的情況，是否存在現(xiàn)金未及時(shí)入賬、設(shè)立“小金庫”現(xiàn)象；在大額資金支付時(shí)，特別關(guān)注是否有申請(qǐng)單、審批文件、發(fā)票明細(xì)等原始憑證，履行嚴(yán)格審批程序后安排資金支出，其中，申請(qǐng)單中是否明確用途、金額、預(yù)算等信息且填列完整，大額資金支出是否實(shí)行集體決策審批或者聯(lián)簽制度；應(yīng)收賬款方面，主要關(guān)注制度的制定，以及催收是否按照制度執(zhí)行，有無計(jì)提壞賬準(zhǔn)備等；在人員安排上，重點(diǎn)關(guān)注辦理資金業(yè)務(wù)的人員是否定期輪換，出納與會(huì)計(jì)職務(wù)是否分離，U盾密碼是否設(shè)置雙密碼，是否存在會(huì)計(jì)、出納代辦對(duì)方資金支付程序的情況。

（四）實(shí)現(xiàn)資金集中統(tǒng)一管理

資金實(shí)現(xiàn)集中管理的前提是銀行賬戶首先要實(shí)行集中統(tǒng)一管理。成員單位的開戶納入集團(tuán)審批，實(shí)現(xiàn)銀行賬戶全生命周期管理。資金集中管理后，資金的所有權(quán)與使用權(quán)不變，各成員單位對(duì)本公司資金收支的管理責(zé)任不變。集中管理的資金采取存、貸計(jì)費(fèi)，有償使用的方式，計(jì)息方式和利率根據(jù)集團(tuán)制定的計(jì)息規(guī)則執(zhí)行。下?lián)苜Y金以集中的資金余額為限，根據(jù)各單位每月的資金計(jì)劃，按周下?lián)苜Y金。各成員單位可以隨時(shí)通過資金管理系統(tǒng)查看可使用資金額度，并在其額度內(nèi)充分調(diào)動(dòng)和使用資金。集團(tuán)總部與各成員單位每月末核對(duì)資金歸集、下?lián)馨l(fā)生額及余額情況。

（五）推進(jìn)資金管理信息化建設(shè)

根據(jù)國有資本運(yùn)營平臺(tái)資金集中管理的特點(diǎn)，搭建高效靈活的資金管理信息系統(tǒng)，將資金預(yù)算、資金運(yùn)營、資金成本、資金監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，以及資金報(bào)告等管理功能納入資金管理信息系統(tǒng)，隨時(shí)跟蹤、分析和報(bào)告資金情況，幫助管理者掌握資金“來龍去脈”，確保資金安全、合規(guī)和高效使用。資金管理信息系統(tǒng)應(yīng)有較為完善且符合實(shí)際的權(quán)責(zé)設(shè)置，將授權(quán)審批規(guī)定落實(shí)到位，通過信息系統(tǒng)剛性約束，讓審批人在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行審批。同時(shí)，還應(yīng)強(qiáng)化資金全流程預(yù)警監(jiān)控，將內(nèi)部控制缺陷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、資金風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)等設(shè)置為控制觸發(fā)或異常預(yù)警條件，并嵌入信息系統(tǒng)，促進(jìn)資金管理活動(dòng)可控制、可追溯、可檢查，有效減少人為違規(guī)操控因素。

結(jié)語：

綜上所述，國有資本運(yùn)營平臺(tái)無論是提供股權(quán)管理與金融服務(wù)，還是資本賦能產(chǎn)業(yè)發(fā)展、助力國企改革服務(wù)，均需要大量資金驅(qū)動(dòng)，為降低融資成本，緩解資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，建立資金集中管理的內(nèi)控制度和完善的資金管理內(nèi)控體制機(jī)制必不可少。除此之外，還需加強(qiáng)對(duì)資金籌措、資金投資、資金運(yùn)營等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的內(nèi)控監(jiān)督，完善資金管理信息系統(tǒng)，真正實(shí)現(xiàn)管理制度化、制度流程化、流程表單化、表單信息化的內(nèi)控目標(biāo)。