人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)存在問題和對策研究

王士花

馬鞍山市人大常委會辦公室 安徽 馬鞍山 243000

引言

開展人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，是新形勢下推進(jìn)人大監(jiān)督工作的創(chuàng)新舉措，是新時(shí)代加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督職能的現(xiàn)實(shí)需要，對于加強(qiáng)和改進(jìn)全口徑預(yù)算決算審查和監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督工作的針對性和實(shí)效性具有十分重要的意義。但在聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督實(shí)踐中，仍存在著許多問題。如何持續(xù)推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的平臺建設(shè)與運(yùn)用是當(dāng)前的新課題。本文通過對馬鞍山市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)案例的研究，探索了數(shù)字賦能，提升監(jiān)督實(shí)效的具體方法。

1 馬鞍山市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)現(xiàn)狀

馬鞍山市、縣（區(qū)）兩級人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建于2019年，基于“B/S”架構(gòu)進(jìn)行設(shè)計(jì)，包括：業(yè)務(wù)應(yīng)用層、應(yīng)用支撐層、數(shù)據(jù)中心層、數(shù)據(jù)采集層、數(shù)據(jù)源層，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與政策法規(guī)體系、信息安全保障體系“五層架構(gòu)、兩大體系”。系統(tǒng)部署在市黨政專網(wǎng)，市財(cái)政局網(wǎng)絡(luò)通過馬鞍山市黨政專網(wǎng)與市級人大相聯(lián)，統(tǒng)一納入市政府網(wǎng)絡(luò)和市財(cái)政專網(wǎng)安全防護(hù)，系統(tǒng)用戶主要涉及馬鞍山市級及縣區(qū)人大常委會組成人員、財(cái)經(jīng)（預(yù)算）工委人員、人大代表等[1]。

1.1 基本實(shí)現(xiàn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的查詢功能

對一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算，以及月度財(cái)政收支、部門預(yù)算收支等數(shù)據(jù)定期查詢；對部門預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督；對一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算政府決算數(shù)據(jù)進(jìn)行定期查詢，并逐步拓展到部門預(yù)算編制、部門決算等信息定期查詢；對相關(guān)預(yù)算法律法規(guī)、預(yù)決算文件，等信息定期查詢，并根據(jù)要求預(yù)留可擴(kuò)展性查詢功能。但在預(yù)警、分析、服務(wù)等模塊的構(gòu)建上只是搭建了基本的功能框架，預(yù)留了端口，具體的深入應(yīng)用還沒有開展。

1.2 初步實(shí)現(xiàn)與財(cái)政系統(tǒng)動態(tài)數(shù)據(jù)的對接

該系統(tǒng)檢直接從財(cái)政中獲取數(shù)據(jù)，確保了財(cái)政資金安全有效運(yùn)行，2022年1月，省財(cái)政廳數(shù)據(jù)收回，該系統(tǒng)與財(cái)政局執(zhí)行接口數(shù)據(jù)中斷，很多工作無法深入開展。另外與稅務(wù)、社保、審計(jì)等部門的橫向互通，與縣（區(qū)）人大的縱向貫通還需在今后的實(shí)踐中逐步完善[2]。

1.3 初步提高代表與系統(tǒng)的參與度

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督查詢室全年對代表開放，人大代表預(yù)約登記即可進(jìn)入查詢室實(shí)時(shí)查詢預(yù)決算收支等有關(guān)情況。同時(shí)，初步建立了手機(jī)聯(lián)網(wǎng)查詢功能。參會代表在每年人代會期間可通過二維碼下載App，收集查詢預(yù)算報(bào)告以及相關(guān)附表、法規(guī)、名詞解釋等。這與代表只有在人代會期間通過財(cái)政報(bào)告了解預(yù)算情況的傳統(tǒng)監(jiān)督方式相比，有了很大的進(jìn)步。

2 預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)存在的問題

2.1 數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不夠鞏固

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督數(shù)據(jù)源不完整，稅務(wù)、自規(guī)、統(tǒng)計(jì)、人社、醫(yī)保等部門的數(shù)據(jù)尚未納入系統(tǒng)中，距離通過建立關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)模型、多層級的深度挖掘分析來真正實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門、跨年度的大數(shù)據(jù)監(jiān)督模式還有很大的距離；省市縣財(cái)政數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不一致、系統(tǒng)之間編碼不一致，技術(shù)規(guī)范不統(tǒng)一等問題，造成數(shù)據(jù)難以集中管理和統(tǒng)籌利用；預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督所需數(shù)據(jù)來源、種類、層級較多，主要依托傳統(tǒng)拷貝、前置機(jī)推送等方式，容易出現(xiàn)數(shù)據(jù)丟失、傳輸不及時(shí)等問題，因此數(shù)據(jù)集成的效果發(fā)揮還不夠明顯。

2.2 系統(tǒng)功能有待優(yōu)化

一是軟件本身功能設(shè)計(jì)不夠合理，系統(tǒng)模塊的設(shè)置及功能與當(dāng)前預(yù)算監(jiān)督工作所需還有差距，缺乏審查功能和深度挖掘能力，特別是預(yù)警、分析功能不強(qiáng)，存在預(yù)警指標(biāo)體系尚未健全，指標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)，預(yù)警結(jié)果參考意義不大，分析智能化水平不高等問題；二是現(xiàn)有系統(tǒng)設(shè)計(jì)還不夠友好便捷，數(shù)據(jù)報(bào)表較多，內(nèi)容相對繁雜，服務(wù)功能較為單一，人大代表和常委會組成人員使用系統(tǒng)的體驗(yàn)感一般，參與的深度和廣度不夠；目前系統(tǒng)在政務(wù)外網(wǎng)環(huán)境下運(yùn)行，安全性有一定的保障，但很大程度上致使系統(tǒng)利用率很難提高；三是部門執(zhí)行接口數(shù)據(jù)不能實(shí)時(shí)傳輸，2022年1月，安徽省財(cái)政廳上線了新的預(yù)算管理一體化平臺，市財(cái)政數(shù)據(jù)在省財(cái)政廳數(shù)據(jù)共享平臺內(nèi)提取，市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)還在市財(cái)政局的內(nèi)網(wǎng)中，數(shù)據(jù)不能自動傳輸給市人大，需人工導(dǎo)入[3]。

2.3 智能監(jiān)督有待完善

2.3.1 缺乏智能圖表分析功能。在前期建設(shè)對綜合分析功能缺乏深入研究，導(dǎo)致在監(jiān)督結(jié)果缺少可直接使用的分析智能工具，分析結(jié)果可比性利用率不高，信息獲取的分析結(jié)果有限和復(fù)雜難以理解等[4]，尤其是對“四本預(yù)算”中涉及專項(xiàng)預(yù)算和部門預(yù)算部分，更是難以直觀、靈活展示。

2.3.2 在現(xiàn)行聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)中，存在經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行、國有資產(chǎn)監(jiān)督、政府債務(wù)監(jiān)督和審計(jì)整改等方面，數(shù)據(jù)資源不完整、有價(jià)值的數(shù)據(jù)信息提供量有限，對立法、監(jiān)督和決策輔助分析支撐度不足，在很大程度上影響了人大監(jiān)督的科學(xué)性和時(shí)效性。在實(shí)踐中，不能全量分析數(shù)據(jù)的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致監(jiān)督的深度和廣度不夠，系統(tǒng)整體價(jià)值的發(fā)揮也直接受到了影響。

2.4 專業(yè)力量相對薄弱

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督專業(yè)性強(qiáng)、工作要求高，管理人員既要懂業(yè)務(wù)又要會技術(shù)，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)普遍存在重硬件建設(shè)、輕能力提升，重功能展示、輕實(shí)際應(yīng)用的現(xiàn)象，缺乏既懂信息系統(tǒng)建設(shè)又熟悉財(cái)經(jīng)預(yù)算專業(yè)知識的人才隊(duì)伍。

3 完善預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)的對策和建議

3.1 破除聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)壁壘，夯實(shí)系統(tǒng)建設(shè)基礎(chǔ)

3.1.1 橫向上加強(qiáng)與政府部門協(xié)作，持續(xù)打通數(shù)據(jù)壁壘，整合市財(cái)政局（國資委）、稅務(wù)局、人社局、審計(jì)局等單位的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享部門的軟件。由于部分垂直單位的特殊性，如市稅務(wù)局因上下級垂直管理具有單獨(dú)的涉稅軟件，可通過搭建中間數(shù)據(jù)庫實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，利用多種手段擴(kuò)充聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的數(shù)據(jù)倉庫。縱向上積極構(gòu)建省、市和縣（區(qū)）三級預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)平臺，實(shí)現(xiàn)上下級人大之間信息和業(yè)務(wù)的實(shí)時(shí)共享。

3.1.2 強(qiáng)化與財(cái)政預(yù)算一體化系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對接，解決各級人大系統(tǒng)數(shù)據(jù)上下不貫通、口徑不一等問題，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金使用管理的穿透式監(jiān)督。

3.1.3 研究核算統(tǒng)計(jì)口徑，明確細(xì)化綜合報(bào)告資產(chǎn)的范圍和內(nèi)容要求。目前，國有資產(chǎn)報(bào)告制度尚未有統(tǒng)一的計(jì)量計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、編制格式、標(biāo)準(zhǔn)和范圍，需建立針對不同類別資產(chǎn)的評價(jià)機(jī)制。企業(yè)國有資產(chǎn)方面，進(jìn)一步厘清人大監(jiān)督出資人所有權(quán)和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的邊界，突出經(jīng)營性企業(yè)中國有權(quán)益的體量，關(guān)注企業(yè)國有資產(chǎn)質(zhì)量、效益，科學(xué)設(shè)定保值增值指標(biāo)，監(jiān)督企業(yè)規(guī)范運(yùn)行，防止混合所有制等改革中的國有資產(chǎn)流失；金融企業(yè)國有資產(chǎn)方面，明確地方金融企業(yè)和非金融企業(yè)的定義和范圍，要進(jìn)一步研究明確特殊資產(chǎn)的管理，如地方融資平臺、政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目以及政府投資基金形成的資產(chǎn)等；國有自然資源資產(chǎn)方面，明確報(bào)告范圍、內(nèi)容、指標(biāo)、重點(diǎn)、統(tǒng)計(jì)核算方法、核算計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和每年的報(bào)告內(nèi)容，以及進(jìn)一步研究集體所有的自然資源是否納入報(bào)告范圍等。

3.2 優(yōu)化模塊功能應(yīng)用，提升系統(tǒng)智能化水平

3.2.1 不斷完善系統(tǒng)預(yù)警功能和分析模型，提升審查監(jiān)督的有效性和精準(zhǔn)性。首先，要完善預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督分析指標(biāo)體系。在構(gòu)建方式和類別劃分上，根據(jù)不同的部門職責(zé)、不同項(xiàng)目內(nèi)容構(gòu)建不同的智能分析指標(biāo)和人工審查指標(biāo)。審查專家可根據(jù)自動預(yù)警結(jié)果，對相關(guān)指標(biāo)做進(jìn)一步的審查并批復(fù)相關(guān)意見，實(shí)現(xiàn)線上監(jiān)督和線下決策的有機(jī)結(jié)合。其次，要完善聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督分析模型。推進(jìn)人大財(cái)經(jīng)核心業(yè)務(wù)下沉基層，總結(jié)各地成功經(jīng)驗(yàn)，整合相關(guān)資源，設(shè)置共性預(yù)警指標(biāo)，提煉數(shù)據(jù)分析模型，推動人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作提質(zhì)增效。例如對一般轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)及時(shí)性、合法性、規(guī)范性開展監(jiān)督，從上級來文穿透對下分配，詳溯每筆指標(biāo)信息。

3.2.2 圍繞代表關(guān)切的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，從人大立法、監(jiān)督、決定重大事項(xiàng)、代表履職和聯(lián)系基層等5個(gè)方面為人大代表、常委會委員履職、各委員會依法監(jiān)督提供支撐和保障，著力打造通俗易懂、簡明清晰、智能高效的系統(tǒng)，讓代表能用、會用、愿意用。

3.3 完善制度規(guī)范建設(shè)，確保系統(tǒng)長效運(yùn)轉(zhuǎn)

加快人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督法治建設(shè)，將國家和地方的成功經(jīng)驗(yàn)上升為法律法規(guī)和規(guī)范性制度，并以此保障預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的權(quán)威性、規(guī)范性。

3.3.1 建立預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作機(jī)制。內(nèi)部成立預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市人大常委會分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，市人大常委會財(cái)經(jīng)（預(yù)算）工委主任擔(dān)任副組長，財(cái)經(jīng)（預(yù)算）委員會、財(cái)政、稅務(wù)、發(fā)改、數(shù)據(jù)資源局等部門相關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任成員，建立推動聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作有序開展的長效機(jī)制。

3.3.2 加強(qiáng)系統(tǒng)上線后的使用和管理。需進(jìn)一步細(xì)化了辦公室、財(cái)經(jīng)（預(yù)算）工委對系統(tǒng)的管理責(zé)任，同時(shí)需對市財(cái)政局、人社局、審計(jì)局、發(fā)改委、稅務(wù)局、人行馬鞍山中心支行等相關(guān)部門單位配合系統(tǒng)管理，出臺系統(tǒng)傳輸和推送相關(guān)數(shù)據(jù)信息的詳細(xì)規(guī)定。

3.3.3 完善系統(tǒng)信息安全技術(shù)體系。信息安全技術(shù)體系包括：物理安全、網(wǎng)絡(luò)安全、主機(jī)安全、應(yīng)用安全和數(shù)據(jù)安全。系統(tǒng)建設(shè)需按照安全體系建設(shè)要求，做好5個(gè)技術(shù)方面的安全建設(shè)，系統(tǒng)的各項(xiàng)安全等級需按信息系統(tǒng)三級等保要求進(jìn)行運(yùn)維保障。根據(jù)不同人員授予不同權(quán)限，做到訪問可控、授權(quán)訪問、訪問留痕，確保數(shù)據(jù)安全，保障系統(tǒng)正常運(yùn)行。

3.3.4 健全問題反饋協(xié)同處理機(jī)制。將人大線上監(jiān)督和線下問題處理相結(jié)合，吸收先發(fā)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)建立預(yù)警問題在線協(xié)同處理工作機(jī)制。通過系統(tǒng)市財(cái)政和市級預(yù)算部門在線接收系統(tǒng)發(fā)出的各類預(yù)警問題、核實(shí)數(shù)據(jù)信息、反饋處理結(jié)果。在系統(tǒng)內(nèi)跟蹤預(yù)警問題處理的全過程，針對已核實(shí)的問題，督促財(cái)政和預(yù)算部門履行相應(yīng)整改職責(zé)。此外，建立審計(jì)查出突出問題整改情況在線協(xié)同處理工作機(jī)制。審計(jì)機(jī)關(guān)在線提交審計(jì)查出突出問題清單、整改清單、整改證明性材料。被審計(jì)部門通過系統(tǒng)及時(shí)報(bào)告整改過程及結(jié)果。人大在線監(jiān)督整改情況，督促審計(jì)部門及被審計(jì)單位履行審計(jì)監(jiān)督和整改職責(zé)，直至整改完畢，形成監(jiān)督閉環(huán)。

3.4 抓好人才儲備，推進(jìn)系統(tǒng)蝶變躍遷

一是著眼打造懂財(cái)政預(yù)算業(yè)務(wù)、會信息通信技術(shù)、善聯(lián)網(wǎng)審查監(jiān)督的專業(yè)化隊(duì)伍，為預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作持續(xù)深入開展提供智力保障和人才支撐；二是加大預(yù)決算審查監(jiān)督專業(yè)技能的宣傳培訓(xùn)力度，要讓人大代表“懂預(yù)算、會審查、通系統(tǒng)”，提高人大預(yù)決算審查監(jiān)督的技術(shù)水平和監(jiān)督能力；三是建立與兄弟地市的常態(tài)化學(xué)習(xí)交流機(jī)制，借鑒好的經(jīng)驗(yàn)做法，開展多種形式的研討座談，在實(shí)際工作中加以吸納；四是加強(qiáng)對縣區(qū)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)使用的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，鞏固共建成果，鼓勵(lì)先行先試，整體推進(jìn)我市人大財(cái)經(jīng)數(shù)字化改革工作。

4 結(jié)束語

通過長時(shí)間的努力，人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作有了一定的提高，但總體效果與“聯(lián)得上、用得好、可持續(xù)、有效果”的目標(biāo)尚有一定的距離。主要是由于監(jiān)督主體專業(yè)水平和思想認(rèn)知的匱乏、聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)主要功能的缺失、法律法規(guī)的空白等因素造成。如何進(jìn)一步提升地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作質(zhì)效，本文研究認(rèn)為：首先要解決聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)壁壘，不斷拓展和市財(cái)政局（國資委）、稅務(wù)局、人社局、審計(jì)局等單位數(shù)據(jù)的橫向聯(lián)通，另外實(shí)現(xiàn)省市縣三級人大數(shù)據(jù)的縱橫貫通。其次要不斷開發(fā)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的功能模塊，研究核算統(tǒng)計(jì)口徑，明確細(xì)化資產(chǎn)報(bào)告，讓聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)穿透式監(jiān)督。另外要建立健全人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作機(jī)制，完善協(xié)同推進(jìn)、運(yùn)行管理、技術(shù)防范等相關(guān)制度，讓人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作在陽光、健康的環(huán)境下走深走實(shí)，更好地向規(guī)范化、制度化、常態(tài)化邁進(jìn)。