鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化視域下村級組織體系建設(shè)的困境及對策研究
——以四川省宜賓市為例

◇西南林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 宜賓市科學(xué)技術(shù)局 王 剛

中國式現(xiàn)代化離不開治理體系現(xiàn)代化的支撐，而我國作為農(nóng)業(yè)大國，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化既是重點(diǎn)更是難點(diǎn)，而村級組織在鄉(xiāng)村治理中有著十分關(guān)鍵的作用。但就目前來看，村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體參與鄉(xiāng)村治理的組織體系，正面臨系列挑戰(zhàn)和問題。鑒于此，本文以宜賓市為例，分析在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，村級組織體系建設(shè)所面臨的困境，進(jìn)而提出針對性對策建議。

我國作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，鄉(xiāng)村治理狀況很大程度上影響著國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在我國特殊國情體制下，鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化建設(shè)中村級組織的作用發(fā)揮十分重要，可以說沒有農(nóng)村組織的現(xiàn)代化就沒有國家治理體系的現(xiàn)代化。進(jìn)入新時(shí)代，在以習(xí)近平總書記為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會取得了長足發(fā)展，但受歷史、文化以及地域等多重因素影響，鄉(xiāng)村領(lǐng)域治理現(xiàn)代化水平還有較大差距，如何提高村級組織體系的現(xiàn)代化水平和治理能力，是一個(gè)亟待解決的問題。

1 村級組織體系的基本概念與認(rèn)識

在我國的政權(quán)和社會體制下，村級組織泛指村一級各種基層組織，因此，又稱為農(nóng)村基層組織，主要包括村黨支部、村民自治組織、村務(wù)監(jiān)督組織、村婦兒組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作社以及其他經(jīng)濟(jì)社會組織，由此可知，村級組織是個(gè)多元主體。相比于其他類別的組織，村級組織具有更強(qiáng)的治理主體性，一方面，村委會在法律上就是基層村民自治組織，沒有納入行政體系中；另一方面，村級組織是直接與村民打交道的基層組織，因而它的治理成效直接關(guān)系到村民的獲得感和幸福感。本文中所研究的村級組織體系，主要是基于中辦、國辦《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》文件里明確的，“以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、村民自治組織和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作組織為紐帶、其他經(jīng)濟(jì)社會組織為補(bǔ)充的村級組織體系”。

村級組織體系是聯(lián)系國家和農(nóng)民的橋梁與紐帶，其植根于農(nóng)民群眾之中的特性，天然地同農(nóng)民群眾保持著廣泛而又密切的聯(lián)系，是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要保障。當(dāng)前，我國農(nóng)村社會正發(fā)生深刻變化，社會生產(chǎn)方式、分配方式、利益關(guān)系等日益多元化，農(nóng)民的物質(zhì)精神需求越來越高，對治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需求也越來越高，新時(shí)期面對的新矛盾和新挑戰(zhàn)需要農(nóng)村基層組織急需進(jìn)一步加強(qiáng)自身建設(shè)。一是加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，不斷提升黨組織的組織力和凝聚力，把農(nóng)村基層黨組織建成堅(jiān)強(qiáng)的戰(zhàn)斗堡壘，領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌其他村級組織。二是完善村民自治體系，健全村民自治機(jī)制，加強(qiáng)群眾性自治組織建設(shè)，形成日益完善的鄉(xiāng)村便民服務(wù)體系。三是發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織紐帶作用，充分調(diào)動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織等的主動性、積極性，參與鄉(xiāng)村治理、完善村級組織體系。四是積極發(fā)展社會組織，支持農(nóng)村各類社會組織參與到鄉(xiāng)村社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的建設(shè)中，形成良性互動和補(bǔ)充。

2 宜賓市鄉(xiāng)村治理村級組織體系建設(shè)現(xiàn)狀與實(shí)踐探索

（1）鄉(xiāng)村治理村級組織體系現(xiàn)狀。一是基層黨組織健全。全市有村級黨組織2802個(gè)，村黨組織書記、村主任“一肩挑”100%，并全面兼任集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人。二是村民自治組織和村務(wù)監(jiān)督組織構(gòu)架完善。進(jìn)一步突出村民主體地位，規(guī)范設(shè)置“2+4+N”群眾自治架構(gòu)，自治組織和村務(wù)監(jiān)督組織在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮基礎(chǔ)作用不斷提升。三是集體經(jīng)濟(jì)組織串珠成鏈。全覆蓋建立集體股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社，建立農(nóng)民合作社6834家，帶動發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，通過收益支持村級治理，搭建農(nóng)村治理人才隊(duì)伍培育平臺，實(shí)現(xiàn)聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)、助農(nóng)富農(nóng)。四是社會組織積極參與。探索建立村（社區(qū)）社會組織登記備案制度，全市村級社會組織1830個(gè)，341個(gè)兩新組織參與“兩新聯(lián)百村·黨建助振興”與230個(gè)村結(jié)對，通過培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、引導(dǎo)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、提供就業(yè)崗位、公益助力、倡導(dǎo)文明鄉(xiāng)風(fēng)等形式參與鄉(xiāng)村治理。

（2）村級組織支撐鄉(xiāng)村治理的狀實(shí)踐探索。通過對全市的初步調(diào)研，全市在鄉(xiāng)村治理村級組織體系建設(shè)中探索形成了一批行之有效的鄉(xiāng)村治理模式，主要分為四種類型。一是組織引領(lǐng)型。村黨組織切實(shí)發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用，引領(lǐng)各類治理力量各司其職，推動基層治理工作有序開展。如：筠連縣騰達(dá)鎮(zhèn)春風(fēng)村探索建立“四三二工作法”。二是自治參與型。發(fā)揮自治組織基礎(chǔ)作用，全面調(diào)動群眾主觀能動性，提高參與度。如：屏山縣屏山鎮(zhèn)蔣壩村探索積分管理、紅黑二榜、項(xiàng)目政策資金三均衡的“一分二榜三均衡”治理模式。三是發(fā)展互促型。建強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，支持鄉(xiāng)村治理。如：高縣來復(fù)鎮(zhèn)大屋村2021年集體經(jīng)濟(jì)收入650萬元、收益55萬元，用于支持公共服務(wù)24萬元，扶困助老、表揚(yáng)先進(jìn)0.5萬元，聯(lián)合社全體成員分紅16萬元。四是多元參與型。通過結(jié)對幫帶、廣泛動員、提供服務(wù)，充分發(fā)揮其他經(jīng)濟(jì)社會組織鄉(xiāng)村治理的補(bǔ)充作用。如：三江新區(qū)宋家鎮(zhèn)金石村侯媽媽工作室以“用心關(guān)愛、用愛溫暖”，引導(dǎo)社會力量參與留守兒童、留守老人和留守婦女的“三留守”群體關(guān)心關(guān)愛工作。

3 宜賓市鄉(xiāng)村治理村級組織體系建設(shè)存在的主要問題

（1）黨組織領(lǐng)導(dǎo)其他治理力量的工作機(jī)制不健全。一是聯(lián)系服務(wù)不深入。黨組織、黨員干部落實(shí)聯(lián)系服務(wù)群眾的工作有差距、聯(lián)系服務(wù)事項(xiàng)未明確，收集、解決群眾困難訴求不及時(shí)，聯(lián)系服務(wù)緊密度還不夠。二是組織上融入不充分。村黨組織負(fù)責(zé)人、黨員擔(dān)任村其他組織負(fù)責(zé)人占比較低，17個(gè)樣本村有292個(gè)其他組織，負(fù)責(zé)人是黨員的105個(gè)，與黨組織書記交叉任職的74個(gè)。三是工作制度不完善。相關(guān)管理辦法未對村黨組織領(lǐng)導(dǎo)其他組織明確具體要求，未全面開展定期匯報(bào)、述職評議、年度考核等工作。支持力度不夠，17個(gè)樣本村用于支持其他治理力量工作開展經(jīng)費(fèi)14.04萬元，僅占村辦公經(jīng)費(fèi)和為民服務(wù)專項(xiàng)資金總額的4.7%。

（2）自治組織作用發(fā)揮與治理需求不相適。一是自我服務(wù)“接地氣”不夠。抽樣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前自治組織活動開展不能滿足農(nóng)村居民重點(diǎn)關(guān)注的就業(yè)社保、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、關(guān)愛幫扶等方面需求。二是自治單元“精微度”不夠。對于人口數(shù)量多、幅員面積大的村組，村民小組長服務(wù)群眾的半徑過大，在應(yīng)急狀態(tài)下難以實(shí)現(xiàn)有效治理的要求。三是自治組織“智慧化”不夠。村黨組織日常工作中未意識到網(wǎng)絡(luò)是治理的重要工具，僅僅將“qq群”“微信群”作為“上情下達(dá)”的信息平臺，缺乏懂網(wǎng)、用網(wǎng)、管網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)自治力量。

（3）集體經(jīng)濟(jì)組織紐帶作用發(fā)揮不明顯。一是村集體經(jīng)濟(jì)總體收益低。2021年度，全市村集體經(jīng)濟(jì)平均收益5.75萬元，其中397個(gè)村低于1萬元，造血能力不能為鄉(xiāng)村治理提供有力支撐。二是部分經(jīng)營活動聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)不夠緊密。個(gè)別村黨組織發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)定位不準(zhǔn)，與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活結(jié)合不夠緊密，群眾參與度不高，聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)、助農(nóng)富農(nóng)效果偏弱。三是群眾獲得感不強(qiáng)。市委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組已出臺《宜賓市扶持發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)十條措施》，從調(diào)研17個(gè)樣本村情況看，有12個(gè)村開展了收益分配，僅1個(gè)村面向全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員開展分紅。收益分配中主要用于支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在扶困助老、關(guān)心留守兒童、表揚(yáng)先進(jìn)等方面投入較少。

（4）農(nóng)村社會組織發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。一是類型較為單一。全市1830個(gè)村級社會組織中，老年協(xié)會1792個(gè)、占比97.92%，其他社會組織38個(gè)、僅占2.08%，孵化和引入社會組織不夠。二是質(zhì)量有待提升。現(xiàn)有社會組織組織化程度低，缺乏專業(yè)的從業(yè)人員，存在職能不清、運(yùn)作不規(guī)范、人才匱乏等問題。三是作用發(fā)揮有限。多數(shù)村級社會組織未開展實(shí)質(zhì)性活動，參與鄉(xiāng)村治理的程度不深、積極性不高，服務(wù)力量薄弱，工作成效難以呈現(xiàn)和凝聚，滿足不了村民的多元化服務(wù)需求。

4 對策建議

（1）強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位。一是全面深化聯(lián)系服務(wù)群眾。進(jìn)一步深化縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村“包村聯(lián)戶”的聯(lián)系服務(wù)群眾機(jī)制，按照“三必到七必訪”（即家庭矛盾必到、鄰里糾紛必到、新搬遷入住必到，新婚家庭必訪、新生小孩家庭必訪、考取大學(xué)家庭必訪、生病住院家庭必訪、喪事家庭必訪、當(dāng)年退役軍人家庭必訪、獲得縣級以上榮譽(yù)家庭必訪）的要求常態(tài)聯(lián)系走訪，以村黨組織書記逆向評價(jià)為抓手，暢通訴求、服務(wù)群眾，增強(qiáng)基層黨組織的組織力、凝聚力、號召力。二是全面推行交叉任職。實(shí)行雙向培養(yǎng)，將黨員培養(yǎng)成其他組織負(fù)責(zé)人，將其他組織負(fù)責(zé)人發(fā)展成黨員。實(shí)行交叉任職，鼓勵(lì)有條件的村級組織負(fù)責(zé)人由村支委委員擔(dān)任，不能達(dá)到條件的原則上由黨員擔(dān)任。三是全面細(xì)化工作要求。建立健全村級其他組織向黨組織報(bào)備制度，制定黨組織領(lǐng)導(dǎo)村級其他組織指導(dǎo)意見，明確管理要求，制定管理細(xì)則。將村黨組織領(lǐng)導(dǎo)其他組織的工作情況作為黨組織書記黨建述職評議、逆向考評的重要內(nèi)容，村黨組織每季度聽取村其他組織運(yùn)行情況、每年開展述職評議，結(jié)果作為表揚(yáng)獎勵(lì)、經(jīng)費(fèi)支持重要依據(jù)。

（2）夯實(shí)多元互助村民自治體系根基。一是設(shè)置“規(guī)范化+個(gè)性化”群眾自治互助組織。全面完善以村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員為主體，村民議事會、道德評議會、紅白理事會、禁毒禁賭會為補(bǔ)充的村級自治組織架構(gòu)，同時(shí)以需求為導(dǎo)向，因地制宜建立群眾自治互助組織，開展就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、托幼等互助服務(wù)，加強(qiáng)對困難群體和特殊人群關(guān)愛照護(hù)，與市場主體、社會力量形成合力。二是探索精耕細(xì)作的群眾自治微單元。大力推廣“山灣十戶聯(lián)防”“大戶長”“黨員中心戶”等農(nóng)村自治微單元模式，解決從村民小組到群眾最后一公里問題。通過整合各類資源、財(cái)政補(bǔ)助、村集體經(jīng)濟(jì)支持等方式給予激勵(lì)，調(diào)動村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育的積極性。三是挖掘網(wǎng)絡(luò)自治新興力量。在現(xiàn)有治理體系上，建立農(nóng)村文明用網(wǎng)公約組織，培育知網(wǎng)、懂網(wǎng)、用網(wǎng)的明白人，將黨員干部、優(yōu)秀青年、網(wǎng)紅達(dá)人等吸收進(jìn)來，形成以村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)自治組織，通過網(wǎng)絡(luò)平臺開展正面宣傳、民意訴求收集、疫情防控等，達(dá)到信息全覆蓋、服務(wù)精準(zhǔn)化。

（3）激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)組織橋梁紐帶作用。一是準(zhǔn)確把握村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位。在集體經(jīng)營方向選擇上，準(zhǔn)確把握村集體經(jīng)濟(jì)組織管資產(chǎn)、抓服務(wù)、搞經(jīng)營的功能優(yōu)先順序，重點(diǎn)選擇聯(lián)系群眾密切、助農(nóng)增收明顯、群眾參與廣泛的項(xiàng)目。二是做實(shí)集體經(jīng)濟(jì)扶持項(xiàng)目。財(cái)政持續(xù)加大支持集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目力度，動態(tài)建立全市集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目儲備庫，按照帶動群眾數(shù)量、提升產(chǎn)業(yè)質(zhì)效的標(biāo)準(zhǔn)，建立梯級管理機(jī)制，擇優(yōu)選取部分條件成熟村開展專項(xiàng)扶持，帶動集體經(jīng)濟(jì)不斷壯大，提升鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動力。三是完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。完善村集體經(jīng)濟(jì)收益分配指導(dǎo)意見，引導(dǎo)村集體在收益分配時(shí)，聚焦鄉(xiāng)村治理短板弱項(xiàng)、重點(diǎn)難點(diǎn)，回應(yīng)群眾關(guān)切，推動實(shí)現(xiàn)“發(fā)展+治理”最大綜合效益。

（4）鼓勵(lì)靈活多樣的社會組織孵化培育模式。一是完善社會組織培育機(jī)制。按照“政府扶持、社會參與、專業(yè)運(yùn)行、項(xiàng)目合作”的模式，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村三級社會組織服務(wù)平臺，分類分級開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)和專業(yè)培訓(xùn)。依法簡化社會組織登記備案程序。二是深入挖掘本土鄉(xiāng)村精英。充分發(fā)揮退休老干部、老教師、老黨員、老軍人、老模范等“五老”作用，組織動員外出務(wù)工返鄉(xiāng)青年參與，匯聚服務(wù)鄉(xiāng)村的社會力量，推動社會組織服務(wù)能力可持續(xù)發(fā)展。三是引導(dǎo)兩新組織下沉鄉(xiāng)村。大力開展黨建引領(lǐng)兩新組織鄉(xiāng)村行活動，引導(dǎo)新經(jīng)濟(jì)社會組織下沉鄉(xiāng)村參與志愿服務(wù)；通過梳理農(nóng)村需求清單，以政府購買服務(wù)形式化解社會組織發(fā)展資金問題，強(qiáng)化社會組織作用發(fā)揮。