閑話營商環(huán)境改革
——成本與效益

文 / 潘毅剛

浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院副院長、研究員

天下沒有免費(fèi)的午餐，成本效益規(guī)律于改革也是適用的

2023年，疫后旅游的爆發(fā)式增長讓這個“不響”三年的行業(yè)熱熱鬧鬧起來了。從年初到年尾,“淄博燒烤熱”“哈爾濱冰雪旅游熱”，把旅游營商環(huán)境這場大戲演繹得眼花繚亂。從“文旅局長花式出圈”熱潮開始，營商環(huán)境這門課就成了各地的必修課。

當(dāng)前，營商環(huán)境改革已逐步從普遍的便捷化、公平化階段向特殊的增值化、個性化階段轉(zhuǎn)型。旅游市場中政府的花式營銷、招商引資中的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、政務(wù)服務(wù)中的平臺化增值，無不是在辦事更快、服務(wù)更優(yōu)的天平上加了“我的條件更好”這個砝碼。但在熱鬧的同時，我們要冷靜的思考一個問題，這樣的改革創(chuàng)新成本幾何？除了行政人員的時間成本，行政成本和長期需要投入的常規(guī)成本更應(yīng)引起我們警覺。

為便于理解這個問題，我把營商環(huán)境改革成本和效益關(guān)系，用一條三階段的成本效益規(guī)律“鐘型曲線”來描繪（見上圖）：

第一階段，改革成本急劇上升，改革效益提高較慢（圖中I區(qū)）。改革進(jìn)入深水期，大多數(shù)改革都將對原有體制機(jī)制進(jìn)行重塑，這需要付出巨大啟動成本，成本—效益線呈現(xiàn)陡峭向上趨勢。這種成本可能會持續(xù)很長一段時間，且改革效益無法覆蓋成本。比如，旅游市場行政營銷的背后有巨大財政投入和系統(tǒng)性投入，否則單靠一些噱頭，市場熱不起來，也賺不了錢；有些即使熱起來了，一算大賬也虧著。

第二階段，改革成本保持高位，邊際成本增長可以忽略，改革效益急劇顯現(xiàn)（圖中Ⅱ區(qū)）。熱起來的地區(qū)的旅游市場，可以視作進(jìn)入了改革效益凸顯期。但這還遠(yuǎn)沒結(jié)束，因?yàn)榇藭r改革效益也不一定能覆蓋成本。還要考慮到，市場喜好是會變的，如果不維持這樣一塊額外投入維持市場新鮮感、降低市場服務(wù)成本，來年市場很可能萎縮。這就需要政府思考，這個成本值不值得政府負(fù)擔(dān)？

改革進(jìn)入成熟期，是進(jìn)入了第三個階段——在經(jīng)歷高成本平臺期后，改革效益逐步顯現(xiàn)，常規(guī)性改革成本開始明顯下降，呈現(xiàn)一條向右下方傾斜陡峭的成本—效益線，進(jìn)入改革效益覆蓋成本的區(qū)間（圖中Ⅲ區(qū)）。此時，由于市場規(guī)律起作用。地方品牌的創(chuàng)建內(nèi)含政府的前期投入降低營商成本的貢獻(xiàn)，也有隨著市場化服務(wù)完備提高的貢獻(xiàn)。最終，政府即使不再像前期那樣投入，市場主體為了維持這個火熱市場，也愿意承擔(dān)市場建設(shè)成本、維持品牌聲譽(yù)。

從第二階段過渡到第三階段，是一個政府服務(wù)增值化的過程（圖中Ⅳ區(qū)）。增值化有兩種選擇：一種是政府負(fù)擔(dān)所有增值成本；另一種是培育市場力量承擔(dān)增值服務(wù)，政府只作用于平臺撮合和背書。這樣，政府負(fù)擔(dān)的改革成本就是虛線水平，虛線和實(shí)線圍合部分則是市場內(nèi)化承擔(dān)的成本。這樣的增值化改革一方面直接降低了政府承擔(dān)的改革成本，另一方面通過有組織的市場服務(wù)，培育了主體力量，為進(jìn)入“低成本、高效益”改革階段做了鋪墊。

天下沒有免費(fèi)的午餐，成本效益規(guī)律于改革也是適用的。在增值化大趨勢下，營商環(huán)境改革尤其應(yīng)把握好成本規(guī)律，茲事體大。眼下全國盛行的在招商引資中設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金這一典型增值化改革，如果基金設(shè)立成本最終不是政府退出時市場兌付，而是用財稅收入保障，大概率改革是要失敗的。因?yàn)?，它扭曲的不僅是成本效益關(guān)系，還混淆了政府和市場的邊界。