國(guó)土空間規(guī)劃背景下城鎮(zhèn)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃的編制與實(shí)施分析

一、新規(guī)劃背景下城鎮(zhèn)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃簡(jiǎn)述

（一）城鎮(zhèn)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃在國(guó)土空間規(guī)劃體系下的定位

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）指出，國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃；國(guó)土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)；國(guó)土空間總體規(guī)劃要統(tǒng)籌和綜合平衡各相關(guān)專項(xiàng)領(lǐng)域的空間需求；相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要遵循國(guó)土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容，其主要內(nèi)容要納入詳細(xì)規(guī)劃。在國(guó)空規(guī)劃體系中，城鎮(zhèn)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃從屬于國(guó)土空間規(guī)劃體系，既受國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃（發(fā)展規(guī)劃）的宏觀調(diào)控，又受國(guó)土空間總體規(guī)劃對(duì)空間利用相關(guān)內(nèi)容的指導(dǎo)和約束。

（二）城鎮(zhèn)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃的基本效用

從《意見》對(duì)城鎮(zhèn)燃?xì)庖?guī)劃的定位來(lái)看，在國(guó)土空間規(guī)劃體系中，城鎮(zhèn)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃需要發(fā)揮好三個(gè)基本效用。一是支撐性，在符合同級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上，落實(shí)、細(xì)化總體規(guī)劃的引導(dǎo)和管控并起到支撐作用，對(duì)城鎮(zhèn)燃?xì)獍l(fā)展做出專門的空間保護(hù)利用安排；二是協(xié)同性，國(guó)土空間總體規(guī)劃為城鎮(zhèn)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃提供空間依據(jù)，城鎮(zhèn)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃需要服從國(guó)土空間總體規(guī)劃的統(tǒng)籌，提出專項(xiàng)發(fā)展的空間訴求，將燃?xì)獍l(fā)展訴求進(jìn)行轉(zhuǎn)譯并落實(shí)到空間上；三是傳導(dǎo)性，對(duì)國(guó)土空間總體規(guī)劃中的燃?xì)獍l(fā)展進(jìn)行細(xì)化安排后傳導(dǎo)至詳細(xì)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)對(duì)詳細(xì)規(guī)劃中燃?xì)庠O(shè)施配套及用途管制的整體統(tǒng)籌（圖1）。

二、城鎮(zhèn)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃主要內(nèi)容

國(guó)土空間規(guī)劃中對(duì)燃?xì)庖?guī)劃編制內(nèi)容和深度已有初步要求。2019年6月，自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局發(fā)布的《市縣國(guó)土總體空間規(guī)劃編制指南》提出，明確劃定城市黃線、藍(lán)線、綠線、紫線，建立‘城市四線’管控體系，提出分級(jí)管控和規(guī)劃傳導(dǎo)要求。城市重大交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共安全設(shè)施控制線，應(yīng)納入線控范圍。2020年9月自然資源部發(fā)布的《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南》明確，應(yīng)提出市域天然氣高壓干線等能源通道空間布局，提出中心城區(qū)能源等基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模和網(wǎng)絡(luò)化布局要求，明確廊道控制要求，鼓勵(lì)新建城區(qū)提出綜合管廊布局方案；確定重要交通、能源、市政、防災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施用地控制范圍，劃定中心城區(qū)重要基礎(chǔ)設(shè)施的黃線，與生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田等控制線相協(xié)調(diào)?？梢?，國(guó)土空間總體規(guī)劃的相關(guān)編制指南對(duì)燃?xì)鈿庠?、燃?xì)鈨?chǔ)配站、燃?xì)飧删€管廊等城市供燃?xì)庠O(shè)施進(jìn)行了明確，提出了原則性、導(dǎo)向性要求，作為城鎮(zhèn)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃編制的基礎(chǔ)和重要依據(jù)。

《城鎮(zhèn)燃?xì)庖?guī)劃規(guī)范》（GB/T 51098—2015）明確：“城鎮(zhèn)燃?xì)庖?guī)劃的主要內(nèi)容應(yīng)包括：‘負(fù)荷預(yù)測(cè)、氣源選擇、管網(wǎng)布置、廠站布局、儲(chǔ)氣調(diào)峰、應(yīng)急儲(chǔ)備等；成果文件應(yīng)包括規(guī)劃文本、說(shuō)明書及圖紙’?！背擎?zhèn)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源狀況及發(fā)展需求，統(tǒng)籌并科學(xué)合理選擇各類氣源，滿足市場(chǎng)需求、保障供需平衡。規(guī)劃的編制應(yīng)與城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃相銜接，規(guī)劃范圍及期限的劃分應(yīng)與城鎮(zhèn)規(guī)劃相一致。規(guī)劃應(yīng)與城鎮(zhèn)道路交通、水系、給水、排水、電力、電信、熱力及其他專業(yè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。此為城鎮(zhèn)燃?xì)庖?guī)劃編制的主要內(nèi)容和基本要求。

在國(guó)空規(guī)劃背景下，城鎮(zhèn)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃需符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間總體規(guī)劃、能源規(guī)劃及上一級(jí)城鎮(zhèn)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃，并與城鎮(zhèn)道路交通、給水排水、電力電信等其他專項(xiàng)規(guī)劃銜接，是對(duì)總體規(guī)劃階段燃?xì)庠O(shè)施、管廊空間布局和建設(shè)要求的落實(shí)和深化，其主要內(nèi)容納入國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃。而詳細(xì)規(guī)劃是開展國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)，包括實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的法定依據(jù)。

當(dāng)前，國(guó)土空間規(guī)劃體系已基本形成。總體來(lái)看，對(duì)于城鎮(zhèn)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃而言，國(guó)土空間總體規(guī)劃階段重點(diǎn)在于總體性安排城市氣源、儲(chǔ)氣站、門站及線路設(shè)施的總體布局和用地管控。城鎮(zhèn)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃應(yīng)滿足國(guó)土空間規(guī)劃中燃?xì)庖?guī)劃有關(guān)要求，在規(guī)劃年限和規(guī)劃范圍內(nèi)，側(cè)重于科學(xué)合理地協(xié)調(diào)落實(shí)氣源和燃?xì)飧删€用地空間，銜接上一級(jí)能源規(guī)劃和相關(guān)燃?xì)庖?guī)劃，成果應(yīng)納入國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，明確上下位規(guī)劃剛性傳導(dǎo)內(nèi)容。詳細(xì)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)實(shí)施性，一般是在市縣以下組織編制，是對(duì)具體地塊用途和開發(fā)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排。

三、規(guī)劃數(shù)據(jù)管理與項(xiàng)目審批

2021年3月，自然資源部辦公廳印發(fā)了《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃制圖規(guī)范（試行）》和《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)范（試行）》，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的規(guī)劃圖紙和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)提出了明確要求。城鎮(zhèn)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃應(yīng)依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)建立坐標(biāo)一致、邊界吻合的燃?xì)庖?guī)劃圖集和數(shù)據(jù)庫(kù)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后納入同級(jí)國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，并疊加到國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”上。

城鎮(zhèn)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)納入“一張圖”管理后，規(guī)劃方案將不得隨意更改，規(guī)劃調(diào)整難度加大。因此，規(guī)劃宜剛性與彈性結(jié)合，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，應(yīng)充分論證遠(yuǎn)景負(fù)荷發(fā)展水平，預(yù)留足夠的站址和廊道用地，落實(shí)燃?xì)庠O(shè)施保護(hù)范圍和控制范圍，嚴(yán)格控制用地邊界；在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的區(qū)域，宜落實(shí)現(xiàn)狀站址和線路廊道并控制用地邊界，規(guī)劃新增燃?xì)庠O(shè)施站址和線路廊道重點(diǎn)避讓永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線等剛性管控區(qū)域，完成初步的布局方案，最終的選址選線可在項(xiàng)目建設(shè)中結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)一步落實(shí)，規(guī)劃數(shù)據(jù)管理中宜明確具體的管控要求，給規(guī)劃實(shí)施預(yù)留一定的彈性空間。

燃?xì)夤こ淘O(shè)施建設(shè)前期，可行性研究階段的選址選線，辦理用地預(yù)審與選址意見書、環(huán)評(píng)、水保、風(fēng)評(píng)等審查，均與用地規(guī)劃密切相關(guān)。國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，有利于燃?xì)庠O(shè)施與用地規(guī)劃的協(xié)調(diào)，在規(guī)劃階段應(yīng)充分考慮與城鄉(xiāng)用地布局、城鎮(zhèn)道路交通、水系、給水、排水、電力、電信、熱力及其他專項(xiàng)規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)，盡量不占或少占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，避開國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的文化遺址或有重要開采價(jià)值的礦藏，以便簡(jiǎn)化燃?xì)忭?xiàng)目前期審批手續(xù)。

四、城鎮(zhèn)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃編制與實(shí)施建議

（一）建立統(tǒng)一的規(guī)劃體系

縣級(jí)以上人民政府燃?xì)庵鞴懿块T應(yīng)在國(guó)土空間規(guī)劃背景下，積極參與國(guó)土空間規(guī)劃的編制工作，協(xié)調(diào)自然資源部門，形成的專項(xiàng)規(guī)劃成果應(yīng)納入國(guó)土空間規(guī)劃和下一階段的控制性詳細(xì)規(guī)劃，落實(shí)氣源、氣化站（儲(chǔ)氣站）選址和中高壓燃?xì)饫鹊揽臻g，從而縮減燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)的審批流程，提高規(guī)劃的可實(shí)施性。深度銜接城市近期建設(shè)規(guī)劃，必要情況下可編制燃?xì)夤こ探诮ㄔO(shè)規(guī)劃或區(qū)域燃?xì)夤こ淘敿?xì)規(guī)劃，進(jìn)一步細(xì)化深化落實(shí)燃?xì)庠O(shè)施布局，優(yōu)化燃?xì)饨ㄔO(shè)項(xiàng)目的時(shí)序安排，使燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)與城市用氣負(fù)荷增長(zhǎng)相匹配，以達(dá)到最佳的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（二）建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制

燃?xì)庠O(shè)施納入市（縣）級(jí)國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)后，應(yīng)建立兩個(gè)規(guī)劃間的常態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制。燃?xì)庵鞴懿块T、自然資源部門和燃?xì)馄髽I(yè)應(yīng)加強(qiáng)溝通，共同就燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃的目標(biāo)、范圍、技術(shù)方法、規(guī)劃年限、用地管控與規(guī)劃的實(shí)施管理機(jī)制等方面作進(jìn)一步探討協(xié)商，從規(guī)劃編制、修編、審查等各方面建立完善的組織體系和協(xié)調(diào)機(jī)制，從燃?xì)夤芫W(wǎng)布局、儲(chǔ)配站、門站站址用地、線路走廊等各方面采取相應(yīng)的技術(shù)手段和管理措施，保證兩個(gè)規(guī)劃相互銜接。

（三）建立基礎(chǔ)信息共享機(jī)制

國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施中，在保障數(shù)據(jù)安全的情況下，嚴(yán)格按照國(guó)土空間“一張圖”基礎(chǔ)信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)信息的動(dòng)態(tài)反饋和互聯(lián)互通。燃?xì)庵鞴懿块T在組織燃?xì)馄髽I(yè)開展燃?xì)庠O(shè)施及管網(wǎng)建設(shè)時(shí)，可依據(jù)“一張圖”基礎(chǔ)信息，結(jié)合城市開發(fā)合理安排建設(shè)計(jì)劃，縮減項(xiàng)目前期論證審查時(shí)間，實(shí)現(xiàn)燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)與城市用氣需求有效匹配；自然資源部門在用地管理中，能更加便捷地查詢?nèi)細(xì)庠O(shè)施現(xiàn)狀和規(guī)劃建設(shè)情況，應(yīng)加強(qiáng)燃?xì)庠O(shè)施用地管控，滿足行政監(jiān)督、公眾參與和意見征詢等需求，提升國(guó)土空間治理能力和公共服務(wù)水平。

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（責(zé)任編輯：榮榮）