“基層科普行動計劃”政策變遷的歷程、演進邏輯與未來展望

[摘" "要] “基層科普行動計劃”是國家首次通過中央財政轉移支付設立的科普專項，自2006年實施以來，以滿足基層科普需求為核心，聚焦解決科普服務“最后一公里”難題。研究發(fā)現(xiàn)，“基層科普行動計劃”經歷了發(fā)軔、拓展、轉型和深化四個階段，政策變遷強制性與誘致性協(xié)同演進，央地協(xié)同與社會參與共同作用，不斷實現(xiàn)基層科普效率提升和社會公平的雙重目標。政策演進過程呈現(xiàn)政策工具創(chuàng)新與路徑依賴交織、資源配置效率存在結構性矛盾、政策效能受制度供給質量制約的規(guī)律。最后，本文構建“制度—技術—社會”三維突破路徑，以期更好地實現(xiàn)政策變遷目標。

[關鍵詞]基層科普" "科學素質" "政策變遷

[中圖分類號]" N4 [文獻標識碼] A [ DOI ] 10.19293/j.cnki.1673-8357.2024.06.005

“基層科普行動計劃”是國家首次通過中央財政轉移支付設立的科普專項政策，其核心目標是通過資源下沉破解基層科普服務供給難題。在國家科普體系中，“基層科普行動計劃”旨在在全國評比、篩選、表彰一批有突出貢獻的、有較強區(qū)域示范作用的、輻射性強的農村專業(yè)技術協(xié)會、農村科普示范基地、農村科普帶頭人、少數(shù)民族科普工作隊等先進集體和個人，提高農民科學文化素質，引導其建立科學、文明、健康的生產和生活方式。作為《全民科學素質行動計劃綱要（2006—2010—2020年）》（以下簡稱《科學素質綱要》） [1]的重要抓手，該計劃通過“以獎代補”機制引導社會力量參與基層科普，對優(yōu)化公共科普資源配置、彌合城鄉(xiāng)科學素質差距具有戰(zhàn)略意義。

學界圍繞該政策已形成三類研究脈絡。第一，政策內涵研究聚焦基層科普的“雙向互動”特征，強調其需突破單向傳播模式，構建政府主導下的多主體協(xié)同網絡[2-3]。第二，政策效能研究表明，獎補機制顯著提升了基層科普服務覆蓋率?！翱破栈蒉r興村計劃”通過科技培訓、科普展覽、科普宣傳、科普活動等形式，發(fā)揮榜樣示范和輻射作用，把新的管理理念、生產技術傳遞給農民，傳播了科學思想和方法，提高了農民科學素質，增加了農民收入[4-5]。政策的實施加強了基層科普基礎設施和農村專業(yè)技術協(xié)會（以下簡稱農技協(xié)）組織建設，構建起新型基層科普服務組織網絡[6]。但是，該政策在實施過程中存在資金使用分散化、受益群體精準度不足等結構性矛盾[7]。李默然指出，“科普惠農興村計劃”惠及范圍及效果仍有限，地區(qū)間和地區(qū)內部省、市、縣三級地方財政配套資金差距較大，表彰重廣度而忽略深度[8]。第三，制度設計研究指出，2017年，“基層科普行動計劃”資金撥付由專項轉移支付向一般性轉移支付的轉型雖強化了地方自主性，卻加劇了區(qū)域間配套資金的失衡[9-10]。此外，缺乏項目化管理思路、科普專職人員素質不高、缺乏相應的技術支持、缺乏適合社區(qū)與農村的科普產品、事前宣傳不到位等原因，造成了資金平均化使用和利用率低[11-13]。既有研究多側重靜態(tài)政策分析，對政策變遷動力機制、路徑依賴等深層問題探討不足，制約了基層科普制度的建設與優(yōu)化。

本文基于道格拉斯·C.諾思（Douglass C.North）的制度變遷理論，構建“主體—動力—路徑”三維分析框架，通過政策文本分析、實地調研及專家評價，系統(tǒng)梳理2006—2023年“基層科普行動計劃”政策演進歷程。本文旨在揭示政策變遷的強制性與誘致性雙重邏輯，解析路徑依賴成因，最終提出適應性制度供給方案，為新時期基層科普治理體系創(chuàng)新提供決策參考。

1“基層科普行動計劃”的演變歷程與特征

1.1 發(fā)軔（2006—2011年）：強化農村科普網絡

2006年，《科學素質綱要》頒布，對農民科學素質提升提出剛性要求，但當時農村科普存在主體缺失、服務網絡碎片化以及城鄉(xiāng)科普資源二元分割等問題，為解決上述問題，2006 年 7 月 24 日，中國科協(xié)和財政部聯(lián)合印發(fā)《關于組織實施“科普惠農興村計劃”的通知》（科協(xié)發(fā)計字〔2006〕41 號），啟動實施“科普惠農興村計劃”。

2006年，中央財政通過專項轉移支付的形式，設立5 000萬元專項資金，用于獎勵農技協(xié)、農村科普示范基地、農村科普帶頭人和少數(shù)民族科普工作隊。2006年9月13日，財政部和中國科協(xié)聯(lián)合印發(fā)《科普惠農興村計劃專項資金管理辦法（試行）》（財教〔2006〕140號），文件規(guī)定，資金按照“獎勵先進、定額補助、定向使用”的原則進行分配和使用[14]，實行報賬制管理。同時，該文件也明確了資金可以支出的情形，并禁止用于人員工資和日常辦公等情形，要求加強全流程管理、監(jiān)督和評價，確保資金高效用于農村科普工作。

2007年，中央財政專項資金增加為1億元，2009年增加為2億元，2010年增加為3億元，并在此后長期穩(wěn)定在3億元。中國科協(xié)也發(fā)布了《“科普惠農興村計劃”實施方案（試行）》，明確了政策實施的指導思想、目標任務、實施原則、推薦范圍和條件，以及組織實施和保障條件。農技協(xié)等四類獎補對象是廣大農村基層科普組織和人員的優(yōu)秀代表，各具特色，互為補充，構成了農村基層科普網絡的骨干力量。

政策發(fā)軔期的制度創(chuàng)新呈現(xiàn)以下特點：第一，通過建立“獎補—示范—培訓—網絡”四維聯(lián)動機制，以農技協(xié)等四類組織為樞紐節(jié)點；第二，通過“以獎代補”培育在地化科普主體；第三，構建“中央評審—省級推薦—縣級實施”三級管理體系，確保資源精準下沉；第四，依托示范基地開展農技培訓年均超2萬場，形成“示范戶帶普通戶”的擴散鏈條。整體上看，該階段的政策呈現(xiàn)強中央主導性，資金分配嚴格限定于農村特定領域，通過樹典型、建網絡實現(xiàn)科普服務從“懸浮”到“嵌入”的轉變，但城鄉(xiāng)科普體系仍呈割裂狀態(tài)。

1.2 拓展（2012—2016年）：城鄉(xiāng)科普體系整合

在新型城鎮(zhèn)化加速背景下，城市社區(qū)科普需求激增與供給不足矛盾凸顯。2012年，政策整合“惠農”“益民”雙計劃，標志著科普治理從單一農村路徑轉向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑。

2010年，中國科協(xié)決定試點實施“社區(qū)科普益民計劃”，選取蘇州市、沈陽市、廣州市等6座城市作為試點城市，依托社區(qū)公共服務設施，通過科教進社區(qū)、全民健康科技行動、社區(qū)科普大講堂等形式，探索城市社區(qū)科普新路徑。

2012年4月19日，中國科協(xié)和財政部聯(lián)合印發(fā)《關于組織實施“基層科普行動計劃”的通知》（科協(xié)發(fā)普字〔2012〕12號），實施“基層科普行動計劃”。該計劃由“科普惠農興村計劃”和“社區(qū)科普益民計劃”兩個子計劃構成。

“社區(qū)科普益民計劃”旨在創(chuàng)新科普內容、機制、組織、載體和手段，提升社區(qū)居民的科學文化素質和創(chuàng)新意識。該政策通過評選、獎勵500個科普工作成績突出的全國科普示范社區(qū)，發(fā)揮科普示范社區(qū)的示范引領和輻射帶動作用，加快社區(qū)科普基礎設施建設，提高社區(qū)科普工作能力。

為保障計劃的實施，中國科協(xié)和財政部聯(lián)合印發(fā)《“基層科普行動計劃”實施方案（試行）》，該文件明確了政策目標、實施原則、推薦范圍、條件、組織實施和保障措施。2012年7月10日，財政部和中國科協(xié)聯(lián)合印發(fā)《基層科普行動計劃專項資金管理辦法》（財教〔2012〕171號），在延續(xù)了《科普惠農興村計劃專項資金管理辦法（試行）》（財教〔2006〕140號）的基礎上，將資金使用范圍拓展到科普示范社區(qū)。

政策拓展期的制度創(chuàng)新呈現(xiàn)以下特點：第一，建立差異化獎補標準，農村項目單筆補助達5～20萬元，社區(qū)項目控制在3～10萬元；第二，引入“科普示范社區(qū)”評選機制，要求社區(qū)科普設施覆蓋率不低于60%；第三，啟動科普人才建設工程，累計培訓專兼職社區(qū)科普員1.2萬人次。該階段，“基層科普行動計劃”累計支持資金5億元，獎補2 500個社區(qū)，并通過社區(qū)居民科學素質行動和科普人才建設工程，加強社區(qū)科普組織和隊伍建設；政策也支持各地開展科普示范街道、示范社區(qū)等創(chuàng)建活動，培養(yǎng)了一支專兼結合的科普人才隊伍，開辟了城市社區(qū)科普新路徑[15]。但是，這一階段政策實施仍存在“重設施建設、輕內容運營”的結構性偏差。

1.3 轉型（2017—2022年）：財政事權改革驅動分權化探索

為響應國務院《關于改革中央對地方轉移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號），解決地區(qū)間財權與事權不匹配問題，推動地區(qū)基本公共服務均等化，2017年4月14日，財政部下發(fā)《關于下達2017年“基層科普行動計劃”資金預算的通知》（財科教〔2017〕27號）（以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ分刑岢?，中央財政從2017年起每年安排“基層科普行動計劃”資金39 750萬元，此項補助列入“1 100 227固定數(shù)額補助收入”[16]。這標志著項目資金撥付由中央財政專項轉移支付調整為一般性轉移支付①，實質是科普事權從中央集權向央地共治轉型。

為了更好地指導政策實施，2017年7月11日，中國科協(xié)和財政部聯(lián)合印發(fā)《關于進一步加強基層科普服務能力建設的意見》（科協(xié)發(fā)普字〔2017〕45號）（以下簡稱《意見》），提出各級科協(xié)和財政部門應堅持創(chuàng)新、提升、協(xié)同、普惠的科普服務理念，以增加公民科學素質建設薄弱地區(qū)和基層的科普服務供給為重點，大力加強“科普中國”信息服務應用，創(chuàng)新基層科普投入和工作保障機制，加強基層科普服務能力建設，為基層科普公共服務產品供給注入新動能[17]。

這一階段，政策實施呈現(xiàn)以下特點。第一，政策實施主體由中央下放到地方。據統(tǒng)計，超過一半的省份將項目審批權、資金分配權及有關決策權下放到各市或縣級科協(xié)、財政局，簡化了項目流程，調動了地方積極性，加快政策落地。第二，地方制度供給持續(xù)增加，保障政策落地實施。轉為一般性轉移支付后，各省科協(xié)會同財政部門結合本省實際，制定資金管理辦法和項目實施方案，規(guī)范資金使用。第三，建立“基礎因素+績效因素”的復合資金分配模型，增加人口規(guī)模、科學素質基線等權重。轉為一般性轉移支付后，各省靈活采用項目法、因素法或二者相結合的方式分配資金。2023年，北京、天津、黑龍江等11個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產建設兵團，在原有5類支持項目的基礎上，結合科普信息化、科普示范縣和基層科普能力提升等重點工作，采用項目法分配資金。河北、山西、內蒙古等12個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）綜合考慮地區(qū)人口數(shù)量、縣級行政區(qū)劃數(shù)量、公民科學素質水平、績效評價結果，采用因素法分配資金，確保資金分配相對公平。其他8個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）采用因素法和項目法相結合的方式，靈活應對不同需求。第四，允許部分資金用于數(shù)字化科普資源開發(fā)，推動科普服務線上滲透率提升。在原有5類獎補對象的基礎上，支持范圍拓展到科普示范村、科普示范學校、科技小院、科普e站與多媒體資源開發(fā)等科普信息化建設方面，增加基層科普服務供給數(shù)量和質量。

轉為一般性轉移支付后，政策支持范圍不斷拓展、支持項目數(shù)量增加、服務形式更加多樣，不斷擴大基層科普服務覆蓋面。部分省份通過降低獎補標準，增加項目數(shù)量，擴大項目覆蓋面，如山東省將單個項目獎補資金由20萬降至10萬，保證每個縣至少有1個社區(qū)項目。2017年，支持項目總數(shù)達到10 504項，較2016年的2 411項增加了335.67%。此后，每年支持項目數(shù)量雖有降低，但均超過4 500項（見圖1）。

1.4 深化（2023年以來）：高質量發(fā)展導向下的系統(tǒng)重構

近年來，國家高度重視公民科學素質在科技強國建設中的重要作用，公民科學素質監(jiān)測結果也被納入各級政府績效考核，推動科普從“軟任務”向“硬約束”轉變。

在此背景下，面對基層科普服務邊際效益遞減問題，2023年6月，中國科協(xié)辦公廳、科普部、農村專業(yè)技術服務中心，部分省科協(xié)科普部門負責人和北京科技大學課題組，在北京聯(lián)合召開新時期“基層科普行動計劃”高質量發(fā)展研討會。會議重點討論資金分配方式和未來發(fā)展方向，旨在解決資金使用方向模糊、過于分散、基層效果體現(xiàn)不明顯等問題。會議明確了政策實施“精準性、可持續(xù)性、可及性”新目標，核心是破解資源投入與效能產出的非線性矛盾。政策深化期的制度創(chuàng)新將呈現(xiàn)“中央頂層設計—地方試點創(chuàng)新—經驗制度化”的螺旋上升路徑，資金規(guī)模擴張與管理制度精細化同步推進的趨勢。

2“基層科普行動計劃”的政策變遷機制

2.1 變遷主體：央地協(xié)同與社會參與的三維架構

政策變遷是決策者為適應內部和外部環(huán)境變化做出的調適性變革，它表現(xiàn)為對新政策的采納、對現(xiàn)行政策的修正或廢止。諾斯指出，制度塑造和約束政策，政策也以非正式制度和理念的形式反作用于原本靜態(tài)的制度結構，推動制度變遷[18]。

在“基層科普行動計劃”實施過程中，政府部門、社會團體、社會公眾、社會媒體和第三方機構共同塑造了政策變遷的主體，呈現(xiàn)出以政府為主導，社會團體指導，融合社會公眾、第三方評價機構和社會媒體的運行關系（見圖2）。

中國科協(xié)和財政部作為初級行動團體，在“基層科普行動計劃”的政策變遷過程中起決策作用，當發(fā)現(xiàn)政策實施的預期收益大于預期成本，即現(xiàn)有政策的實施無法滿足公眾科普需求，就會提出政策變遷方案，對方案進行評估和完善，成為政策變遷的決策者和推動者。財政部通過提供專項財政資金，確定資金分配方案，并加強資金的監(jiān)督管理。中國科協(xié)作為政策實施的主要組織者，制定實施方案，搭建科普工作平臺，選樹典型，推動科普資源供給，培育科普人才隊伍，指導政策順利實施。

地方科協(xié)、財政部門、社會媒體、社會公眾和第三方機構構成次級行動團體，協(xié)助初級行動團體作出策略性安排，參與和實施政策變遷。地方科協(xié)和財政部門負責制定具體方案，包括項目申報、實施、監(jiān)督和驗收，以及資金撥付和監(jiān)管。此外，地方科協(xié)不斷加強政策宣傳推廣，提高公眾對科普工作的認識和參與。各政策實施主體，包括農技協(xié)、農村科普帶頭人、農村科普示范基地、科普示范社區(qū)（村）、少數(shù)民族科普工作隊、科技小院等，發(fā)揮示范引領和輻射帶動作用，負責具體項目的實施。社會公眾，重點包括老年人、青少年和農民，作為政策直接受眾，可以獲取科技知識和科學方法，理解科學思想和科學精神，提升自身科學素質，形成健康文明的生活方式。同時，公眾也將意見和建議反饋給政策實施單位，助力其完善實施方案，提升科普工作的效果。社會媒體通過宣傳項目典型案例和人物，促進科普資源共享，擴大政策覆蓋面和影響力。第三方機構通過獨立、客觀的績效評價，發(fā)現(xiàn)政策實施存在的問題，并提出改進建議。

整體上看，政策變遷主體呈現(xiàn)“決策—執(zhí)行—反饋”的鏈式結構，其作用模式隨發(fā)展階段演變。中國科協(xié)和財政部構成決策核心層，在發(fā)軔期掌握100%的項目審批權，轉型期將項目的審批權下放至省、市、縣，推動形成“中央定標準—地方抓實施”新格局。省級科協(xié)和省級財政部門構成執(zhí)行創(chuàng)新層，2017年政策轉型后，制定地方實施細則的省份從2017年的9個增至2023年的27個，涌現(xiàn)湖北“科普驛站+網格員”、上?！吧鐓^(qū)書院”等基層科普新模式。同時，基層組織、公眾和第三方機構共同構成反饋調節(jié)層。

2.2 變遷目的：效率提升與公平保障的雙重進階

政策變遷始終圍繞“基層科普服務效能提升”與“科普資源公平配置”兩大核心目標迭代升級，呈現(xiàn)三階演進特征。效率主導期（2006—2011年）：通過“科普惠農興村計劃”的實施，建立“先進獎勵+定向補助”機制，重點解決農村科普服務供給效率問題，單位資金覆蓋農技協(xié)數(shù)量增長16倍。公平校準期（2012—2016年）：整合城鄉(xiāng)基層科普政策后，資金分配引入“老少邊窮地區(qū)傾斜系數(shù)”，不斷擴大項目對脫貧地區(qū)的覆蓋。2021年，政策的實施覆蓋了563個脫貧縣，占全國脫貧縣的67.7%；覆蓋了87個國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，占全國重點幫扶縣的54.4%。質效協(xié)同期（2017—2023年）：轉為一般性轉移支付后各省逐步建立“基礎額度+績效獎勵”的資金分配機制，2023年，河北、安徽、河南等7省將項目實施績效因素納入資金分配方案。

2.3 變遷動力：需求升級與政策試點的雙向牽引

第一，基層科普供需失衡倒逼制度調整?；鶎涌破召Y源供給的“邊際收益遞減”與公眾需求的“邊際效用遞增”矛盾，推動政策工具迭代。2006—2016年，“科普惠農興村計劃”年均覆蓋行政村數(shù)量僅占全國總量的0.3%，而農民科學素質達標率從1.2%提升至4.3%[19]。需求缺口催生2017年資金分配權下放改革，政策實施支持基層科普項目數(shù)量由年均1 662.1項（2006—2016年）擴大至年均6 156項（2017—2023年）。

第二，地方政策試點形成“誘致性變遷”樣本?；鶎觿?chuàng)新實踐通過“政策紅利”反哺頂層設計。例如，北京市2008年的“社區(qū)科普益民計劃”試點中，70%資金用于社區(qū)科普設施建設，提升居民參與度，其“硬件先行”模式被全國推廣方案吸納；2020年湖北省“科技小院”項目通過農技服務降低生產成本，促使全國支持范圍新增“科技小院”專項支持類別。

第三，數(shù)字化技術重構科普資源分配規(guī)則?？破辗盏摹皵?shù)字化悖論”驅動政策工具轉型。傳統(tǒng)“獎補先進”模式難以量化線上服務成效（如點擊量、互動率）。為此，2021年，山東、浙江等地修訂資金管理辦法，將“科普e站活躍度”“新媒體傳播力”納入考核指標，推動政策從“實體資源傾斜”轉向“數(shù)字能力建設”。

第四，財政事權改革觸發(fā)強制性變遷。中央與地方財政事權再配置直接引發(fā)政策工具迭代。2014年，國務院71號文要求轉移支付“去專項化”，倒逼2017年“基層科普行動計劃”調整為一般性轉移支付。2017—2023年，改革后地方配套資金自主權提升，省級專項配套省份從21個降至18個，東、中、西部配套資金差異也逐步擴大，反映制度變遷中的“公平—效率”張力。

2.4 變遷方式：強制性與誘致性協(xié)同演進的政策調適

政策變遷方式呈現(xiàn)“中央主導強制變遷—地方創(chuàng)新誘致變遷”的互動特征。在發(fā)軔期主要采用強制性變遷，通過中央財政專項轉移支付建立“科普惠農+社區(qū)益民”雙軌模式，政策的實施由財政部和中國科協(xié)聯(lián)合推動，基層科普政策主要由立法、政府發(fā)布政策文件等形式來主導和推動。2007年、2010年和2012年，“科普惠農興村計劃”三次寫入“中央一號文件”。2012年政策整合后中央直接制定實施細則，明確資金使用方向，加強資金監(jiān)管，鼓勵和引導更多的社會資源投入基層科普工作中，覆蓋全國31個省份。

2017年，轉移支付方式改革雖屬強制性變遷，但直接誘發(fā)了地方制度創(chuàng)新。轉型期誘致性變遷影響顯著提升，表現(xiàn)為地方首創(chuàng)經驗的制度吸納，如，上海市基于自身大城市、小農村的特點，率先開展“基層科普+

社區(qū)書院”模式，形成“科普+治理”新模式。特別是科普信息化專項中，廣東省通過開辦“AI 科普 +” 創(chuàng)意與應用大賽，制定《AI+科普小程序評審標準》等，這顯示基層創(chuàng)新已成為政策迭代的重要動力。這種“中央定框架—地方創(chuàng)模式—全國推經驗”的螺旋上升機制，構成了該政策獨特的制度變遷路徑。

2.5 路徑依賴問題

“基層科普行動計劃”的政策調整受制于初始制度設計慣性與利益結構固化，形成“政策鎖定”效應，具體有以下表現(xiàn)。第一，獎補對象的結構性鎖定。政策初期聚焦農技協(xié)、示范基地等5類實體，形成“重組織、輕個體”的路徑依賴。2017年，政策轉型后，盡管中央鼓勵拓展至數(shù)字科普等新領域，但2023年的數(shù)據顯示：傳統(tǒng)5類項目仍占資金總額的三分之二以上，而科技小院、科普e站等新業(yè)態(tài)僅占30%左右，反映出了政策工具迭代滯后于基層需求變化。第二，利益格局的剛性固化。傳統(tǒng)受獎補主體形成“政策依賴型”生存模式，阻礙資源再分配。同時，東部發(fā)達地區(qū)憑借早期積累的示范優(yōu)勢，持續(xù)獲得更高份額資金（2023年東、中、西部資金配比為0.34：0.24：0.42），加劇區(qū)域科普資源失衡。政策實施過程中，有省級專項支持資金的省份由2017年的21個減少至2023年的18個；地方配套資金也由2017年的14 817萬元，減少至2023年的12 023萬元。第三，配套制度的適應性滯后。政策轉型與制度供給速度錯位引發(fā)執(zhí)行偏差。2017年，資金調整為一般性轉移支付后，部分省份仍沿用2012年專項轉移支付時期的分配方案，導致“資金下沉”與“數(shù)字化服務”等新目標無法落地。

3政策實施成效與問題

3.1 實施成效

政策通過“示范—輻射”機制重構基層科普生態(tài)，形成以下三重制度性貢獻。

第一，組織網絡賦能。2023年，政策的實施覆蓋312個地級市，覆蓋率達到93.69%，覆蓋2 044個區(qū)縣，覆蓋率為71.90%，縣級覆蓋率較2022年增加2.33%；2022—2023年，省級配套資金由8 403萬元增加至12 023萬元，增加43.08%；2017—2023年，政策的實施覆蓋的農技協(xié)、科普e站等基層組織數(shù)量增長超3倍，構建起“中央引導—地方聯(lián)動—社會協(xié)同”的立體化科普服務體系。如湖北省通過“科普驛站+網格員”模式，實現(xiàn)基層科普站點行政村覆蓋率突破80%。

第二，資源分配優(yōu)化。政策引導科普資源向薄弱地區(qū)傾斜。2021年，政策實施覆蓋了全國67.7%的脫貧縣和54.4%的國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，較2017年提升29個百分點。內蒙古自治區(qū)等邊疆地區(qū)依托專項資金建立雙語科普服務隊，公民科學素質增速連續(xù)3年超過全國均值。

第三，供給模式創(chuàng)新。轉型為一般性轉移支付后，21省份探索“項目法+因素法”組合分配，北京、山東等地通過“微項目”機制將單項資金降至5萬元，帶動基層創(chuàng)新案例數(shù)量增長。

3.2 存在的問題

第一，目標與工具脫節(jié)，資金使用方向滯后于科普內涵拓展。2017年后，部分省份仍沿用傳統(tǒng)“五大類”支出框架，導致對智慧助老、數(shù)字素養(yǎng)等新興領域投入不足。目前，中央層面的政策實施以2017年發(fā)布的《關于進一步加強基層科普服務能力建設的意見》為依據。資金分配仍基于2014年各省農技協(xié)會數(shù)、農業(yè)人口數(shù)、縣級行政區(qū)劃數(shù)、各地社區(qū)數(shù)量以及各省公民科學素質水平等因素。很多省科協(xié)和財政部門認為財政部和中國科協(xié)在國家層面未制定新的資金管理辦法，各地實施方案大多仍按原資金管理辦法執(zhí)行，未通過動態(tài)調整資金規(guī)模調動地方的積極性和創(chuàng)造性，也限制了各地對政策內容的拓展和實施機制的創(chuàng)新。

第二，央地與權責脫節(jié)，動態(tài)調整機制缺失加劇區(qū)域失衡。中央財政規(guī)模自2012年以來長期未變（4億元/年），而地方配套資金波動中降低。2023年，32個省級部門中，有省級專項支持資金的省份由2017年的21個減少至2023年的18個；地方支持規(guī)模也由2017年的14 817萬元，減少至2023年的12 023萬元，年均減少465.67萬元（見圖3）。地方專項支持力度的降低，將導致基層科普供需缺口日趨擴大，形成“中央?；?、地方缺增量”的負向循環(huán)。如上海因配套資金缺口，社區(qū)科普設施更新率較低。調查顯示，部分省份資金使用方向較混亂，存在將資金用于大型活動、高端論壇、學科競賽、建設農產品展銷中心等方向，與資金設立的初衷相悖。

第三，供給與效能脫節(jié)，項目績效評估缺乏科學度量體系?，F(xiàn)有績效評價指標側重覆蓋率而忽視質量效益，特別是項目受眾滿意度評價不足。政策服務對象的數(shù)量和滿意度是衡量政策實施效果的核心指標。目前，絕大多數(shù)組織與項目，如農技協(xié)、科技小院、科普e站，由于場所不固定，服務形式多樣、線上線下相結合，無法明確統(tǒng)計出服務對象的數(shù)量及其滿意度。因此，各省也均未將服務對象滿意度納入本省績效評價方案和資金分配方案，無法體現(xiàn)政策實施成效和激勵實施主體的積極性。2022年7月，筆者邀請5位國內基層科普領域的權威專家，對“基層科普行動計劃”對各省基層科普的組織動員能力、資源匯聚能力和示范引領能力的影響進行打分（0～10分）。結果顯示，2022年政策實施對全國基層科普能力提升影響的平均得分為7.24分，其中組織動員能力最高（7.47分），示范引領能力次之（7.14分），資源匯聚能力最低（7.11分）。資源匯聚能力顯著低于組織動員能力，反映出資源配置效率短板。廣西、湖北、遼寧、陜西得分超過8分，上海和海南得分最低，僅為6.07分，省際差距較為明顯。

4結論與展望

4.1 結論

“基層科普行動計劃”作為國家首次通過中央財政轉移支付設立的科普專項，自2006年實施以來，經歷了發(fā)軔、拓展、轉型和深化四個階段。政策的實施發(fā)揮了示范引領和輻射帶動作用，聚焦解決科普服務“最后一公里”難題，通過再分配的形式推動科普資源持續(xù)向基層和薄弱地區(qū)傾斜，為基層持續(xù)提供公平普惠的科普服務。

本研究通過制度變遷理論分析，揭示了“基層科普行動計劃”政策演進的三重規(guī)律。第一，政策工具創(chuàng)新與路徑依賴交織。四階段演進呈現(xiàn)“強制性變遷主導—誘致性因素增強”特征，2017年資金撥付機制轉型雖激發(fā)地方創(chuàng)新活力，但傳統(tǒng)獎補模式依賴仍制約政策突破。第二，資源配置效率存在結構性矛盾。中央財政十年未變的靜態(tài)投入（4億元/年）與地方配套資金波動中降低形成張力，未來將導致基層科普供需缺口持續(xù)擴大。第三，政策效能受制度供給質量制約?，F(xiàn)有績效考核體系對服務對象滿意度等關鍵指標覆蓋不足，致使部分資金流向異化項目，資源匯聚能力成為基層科普能力建設的最薄弱環(huán)節(jié)。

4.2 展望

面向新時期科普治理現(xiàn)代化需求，“基層科普行動計劃”制度建設需構建以下的“制度—技術—社會”三維突破路徑。

第一，制度突破。建議中國科協(xié)積極聯(lián)合財政部等相關部委加快制定并實施國家層面的政策實施方案，建立“基準+浮動”資金動態(tài)調整機制，將公民科學素質水平、服務公眾數(shù)量等指標納入中央財政資金分配方案，推動形成“中央?；鶞?、地方爭績效”的激勵機制。新的項目實施方案可以考慮將“中央和地方用于基層科普的財政支出占財政總支出的比重逐年提高，用于基層科普的財政支出增速應當高于一般性公共預算支出增速”作為明確要求。鼓勵地方設立專項資金，逐步建立各級財政資金穩(wěn)定增長機制。

第二，技術賦能。項目實施依托“科普中國”平臺，發(fā)揮科普信息員的引導作用，開發(fā)適配基層需求的數(shù)字資源庫，通過用戶畫像技術實現(xiàn)精準推送。依托“智慧科協(xié)2.0”建設，加強對項目全流程監(jiān)管，提升項目質量。支持科普多媒體資源開發(fā)和科普信息化，以信息化賦能基層科普陣地建設。

第三，社會協(xié)同。推廣湖北“科普驛站+網格員”模式，將社區(qū)工作者、科技特派員等納入科普人才體系。持續(xù)開展項目實施第三方績效評價，突出項目的基層屬性和產出導向，提高地方配套資金數(shù)量、品牌影響力、公眾滿意度，以及經費向基層，特別是老少邊窮薄弱地區(qū)傾斜的力度在績效評價中的比重。充分利用全媒體傳播渠道，加大宣傳力度，提高宣傳的針對性、時效性，營造人人參與基層科普的良好氛圍。

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（編輯" 顏" "燕" " 荊祎瀾）

收稿日期：2024-08-15

基金項目：2024年度中國科協(xié)研究生科普能力提升項目（KXYJS2024005）；中國科協(xié)農村專業(yè)技術服務中心委托課題

“2023年‘基層科普行動計劃’評價研究”（2023070508CG051101）。

作者簡介：賀茂斌，北京科技大學科學技術與文明研究中心講師，研究方向：科學傳播、科技館建設，E-mail：hemaobin@nwafu.edu.cn。任鵬為通訊作者，E-mail：beijingrenpeng@126.com。

*本文關于各省“基層科普行動計劃”的實施數(shù)據，均來源于各省科協(xié)科普部提交的2006—2023年歷年項目資金統(tǒng)計表、實施情況總結報告和實施情況調查表。