流域國土空間規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制研究
——以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶為例

■ 倪維秋

（北京市社會(huì)科學(xué)院，北京 100101）

0 引言

流域是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)復(fù)合的復(fù)雜系統(tǒng)，不僅承載了水生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)，還是人類早期文明的發(fā)源地，時(shí)至今日城市與鄉(xiāng)村聚落仍同流域生態(tài)環(huán)境關(guān)系密切[1]。因此流域空間的開發(fā)與保護(hù)對(duì)流域生產(chǎn)生活及生態(tài)保護(hù)具有重要意義。但事實(shí)上，傳統(tǒng)規(guī)劃體系中圍繞流域編制的規(guī)劃并不多，其中由水利部主導(dǎo)的流域綜合規(guī)劃和由中共中央審議通過的《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》較為典型。前者主要涉及水資源綜合利用、防洪減災(zāi)、水生態(tài)及流域綜合管理等內(nèi)容，缺乏對(duì)流域內(nèi)自然資源統(tǒng)籌及國土空間開發(fā)保護(hù)的安排，目前長(zhǎng)江、黃河等七大流域均有相應(yīng)的流域綜合規(guī)劃；后者及其相近的規(guī)劃則是針對(duì)流域中特定地理單元所做的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，是指引流域內(nèi)區(qū)域發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，在空間規(guī)劃層面仍需相應(yīng)規(guī)劃銜接落實(shí)。

流域國土空間規(guī)劃是空間規(guī)劃體系變遷過程中國應(yīng)時(shí)代發(fā)展及現(xiàn)實(shí)需求的產(chǎn)物。長(zhǎng)期以來，傳統(tǒng)空間規(guī)劃體系面臨多規(guī)交疊與沖突等問題[1]，國土空間規(guī)劃體系順應(yīng)治理體系改革的需要橫空出世[2]，而流域國土空間規(guī)劃屬于國土空間規(guī)劃體系中“針對(duì)特定區(qū)域（流域）、體現(xiàn)特定功能、對(duì)空間開發(fā)保護(hù)利用做專門安排”的專項(xiàng)規(guī)劃[3]，是區(qū)域性、系統(tǒng)性、綜合性的規(guī)劃，關(guān)系流域治理全局，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

作為國土空間規(guī)劃體系中的新生內(nèi)容，流域國土空間規(guī)劃既面臨著已有規(guī)劃實(shí)施過程中存在的問題，同時(shí)也存在其他潛在風(fēng)險(xiǎn)。首先，流域空間治理在國土空間規(guī)劃體系之前是依靠流域綜合規(guī)劃，以及各行政單元空間規(guī)劃等傳統(tǒng)規(guī)劃體系實(shí)現(xiàn)，并未將流域視為整體進(jìn)行系統(tǒng)性空間層面的規(guī)劃，導(dǎo)致流域空間屬性不夠凸顯，流域國土空間規(guī)劃秉持著統(tǒng)籌流域空間開發(fā)與保護(hù)等一系列問題而誕生，需實(shí)現(xiàn)從無到有的體系建構(gòu)，從編制到實(shí)施均面臨重大考驗(yàn)。其次，以往由于部門權(quán)責(zé)、屬地管轄等原因，規(guī)劃實(shí)施中不可避免地存在“條塊化”“分割化”等問題，流域國土空間規(guī)劃并非一經(jīng)誕生便可徹底根除相關(guān)問題，目前仍存在相關(guān)規(guī)劃管理職能的錯(cuò)配，如水利部與自然資源部在流域綜合規(guī)劃上存在交叉錯(cuò)配[4]，新的體系仍有待建構(gòu)。此外，傳統(tǒng)規(guī)劃體系中還存在“重編制、輕實(shí)施”的問題，往往導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容貫徹落實(shí)存在困難與瓶頸，完善的實(shí)施保障機(jī)制設(shè)計(jì)有利于規(guī)劃的實(shí)施，因此流域國土空間規(guī)劃的實(shí)施亟需建立完善的規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制，方可避免流域國土空間規(guī)劃淪為“空中樓閣”。

為構(gòu)建與完善流域國土空間規(guī)劃實(shí)施保障體系，本研究以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶為研究對(duì)象，結(jié)合長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶傳統(tǒng)規(guī)劃體系實(shí)施保障機(jī)制內(nèi)容，總結(jié)提煉流域國土空間規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制內(nèi)容。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶依托長(zhǎng)江黃金水道，涉及范圍包括云南、四川、貴州、重慶、湖北、湖南、江西、安徽、江蘇、浙江、上海等九省二市，涵蓋上、中、下游，橫跨東、中、西部，串聯(lián)著長(zhǎng)江三角洲城市群、長(zhǎng)江中游城市群和成渝城市群。河湖水系方面，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是我國地表淡水資源最豐富的地區(qū)，擁有岷江、嘉陵江、烏江、清江、漢江、湘江和贛江等眾多支流，以及洞庭湖、鄱陽湖、太湖和巢湖等湖泊。社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面，根據(jù)2021年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶轄區(qū)人口約6.06億人，占全國人口總數(shù)的42.92%；行政區(qū)劃面積約206萬平方千米，占我國國土面積的21.36%；地區(qū)生產(chǎn)總值約為47.16萬億人民幣，占全國比重為46.75%；人均GDP為7.78萬元，略高于全國平均水平。

1 流域國土空間規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制的體系構(gòu)建

當(dāng)前，針對(duì)規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制或體系的研究不多?？臻g規(guī)劃方面，鄧紅蒂等提出從目標(biāo)層、管理措施層、細(xì)化內(nèi)容層三大層次構(gòu)建土地利用規(guī)劃實(shí)施保障體系框架，其中管理措施層涵蓋法律、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技管理保障等維度[5]；馬文軍等提出在制度、程序、權(quán)限、資源四個(gè)方面構(gòu)建城市規(guī)劃實(shí)施保障體系[6]；王世營等針對(duì)上海市最新的城市總體規(guī)劃提出空間規(guī)劃體系、政策法規(guī)體系、空間管控體系、社會(huì)參與體系、規(guī)劃維護(hù)體系等五大內(nèi)容的實(shí)施保障框架[7]。其他規(guī)劃方面，劉樹林等提出保障機(jī)制、保障策略、保障措施的宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃實(shí)施保障體系[8]；湯紅梅等針對(duì)國家級(jí)新區(qū)環(huán)境規(guī)劃提出理論支撐、目標(biāo)約束、行動(dòng)指引的規(guī)劃實(shí)施保障框架[9]；還有學(xué)者針對(duì)區(qū)域規(guī)劃提出組織、法規(guī)制度、利益分享、激勵(lì)約束、考核評(píng)估五大維度的規(guī)劃實(shí)施保障體系[10]。此外，部分學(xué)者針對(duì)典型案例建設(shè)探討規(guī)劃實(shí)施保障體系的構(gòu)建，如珠三角綠道網(wǎng)建設(shè)搭建了責(zé)任主體、工作模式及保障機(jī)制在內(nèi)的保障體系，其中保障機(jī)制包括規(guī)劃文件、技術(shù)文件、管理文件及地圖匯編四大內(nèi)容[11]；劉松齡就廣佛同城規(guī)劃這類跨界規(guī)劃存在的問題提出涵蓋行政管理、技術(shù)、法制等層面在內(nèi)的協(xié)調(diào)平臺(tái)，從而建立相應(yīng)的保障機(jī)制[12]。

以流域、區(qū)域空間為對(duì)象，其規(guī)劃需要探索更為有效的央、地事權(quán)重組與跨區(qū)域協(xié)調(diào)合作模式，優(yōu)化運(yùn)作模式和規(guī)劃平臺(tái)，以更完善的配套制度、制度機(jī)制和技術(shù)支撐保障國土空間規(guī)劃實(shí)施。圍繞該目標(biāo)，通過流域國土空間規(guī)劃保障機(jī)制從全局視角充分統(tǒng)籌流域規(guī)劃的全生命周期管理，高效解決規(guī)劃實(shí)施過程中各地間存在的權(quán)責(zé)不清、制度欠缺、機(jī)制不全、方法落后等相關(guān)問題。基于文獻(xiàn)研究及規(guī)劃實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文總結(jié)認(rèn)為，規(guī)劃實(shí)施保障體系內(nèi)容往往涵蓋傳導(dǎo)體系、主體責(zé)任、制度機(jī)制、配套政策、技術(shù)支撐、其他保障等內(nèi)容，并據(jù)此搭建流域國土空間規(guī)劃實(shí)施保障體系框架（圖1）。

圖1 流域國土空間規(guī)劃實(shí)施保障體系框架

傳導(dǎo)體系包括橫向與縱向兩個(gè)層面，涉及建立以空間要素為導(dǎo)向的多部門權(quán)責(zé)管理協(xié)作體系，明確各部門在國土空間要素管理中的責(zé)任邊界，也包括在各類國土空間總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃編制階段，與上位流域國土空間總體規(guī)劃進(jìn)行規(guī)劃銜接；主體責(zé)任方面，涉及規(guī)劃管理事權(quán)的確定，如建立政府統(tǒng)籌多部門參與的決策機(jī)制，制定信息共享和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，按工作要點(diǎn)執(zhí)行落實(shí)；制度機(jī)制方面，剛性空間管控要素應(yīng)配套責(zé)任制度，明確管理邊界、負(fù)面清單，并將底線管控成效納入地方政府政績(jī)考核，運(yùn)用規(guī)劃?rùn)?quán)力制約規(guī)劃實(shí)施；配套政策方面，應(yīng)基本形成適應(yīng)流域國土空間規(guī)劃要求的政策體系，完善績(jī)效考核辦法和利益補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)各地區(qū)嚴(yán)格按照規(guī)劃要求推進(jìn)發(fā)展；技術(shù)支撐方面，涉及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施平臺(tái)等，在流域國土空間規(guī)劃的編制—審批—實(shí)施—監(jiān)督的全過程構(gòu)建統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，通過平臺(tái)整合和共享各職能部門的空間基礎(chǔ)地理信息、規(guī)劃編制成果信息、審批管理信息和執(zhí)法監(jiān)督信息，并形成與社會(huì)經(jīng)濟(jì)等非空間性信息的互聯(lián)互通，加強(qiáng)規(guī)劃全過程的信息化支撐；其他保障內(nèi)容涉及公眾參與的深化，采用多渠道、多形式的宣傳展示方式，普及流域國土空間規(guī)劃。

2 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制內(nèi)容

長(zhǎng)江流域是中國第一大流域，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶作為中國經(jīng)濟(jì)的承載帶，其國土空間規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制的探索對(duì)于協(xié)調(diào)流域開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，統(tǒng)籌流域各要素的空間配置與優(yōu)化，促進(jìn)沿江省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國土空間開發(fā)保護(hù)仍存在土地利用、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和生態(tài)保護(hù)開發(fā)等方面的挑戰(zhàn)[13-15]，特別是針對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的空間規(guī)劃體系尚未建立健全，各類規(guī)劃及其行政主管部門存在“九龍治水”的問題[16]。同時(shí)，伴隨著國土空間開發(fā)保護(hù)進(jìn)入生態(tài)文明的新時(shí)代，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶面臨高質(zhì)量發(fā)展的要求[17]。因此，需要針對(duì)國土空間開發(fā)保護(hù)中的問題，梳理當(dāng)前長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶相關(guān)規(guī)劃體系，概括總結(jié)既往規(guī)劃在實(shí)施保障政策機(jī)制中存在的問題，如規(guī)劃管理機(jī)制不健全、規(guī)劃技術(shù)陳舊、規(guī)劃意識(shí)落后等，為流域國土空間規(guī)劃實(shí)施提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

自2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革開始，國家逐步對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃體系進(jìn)行梳理，并提出建立國家規(guī)劃體系的任務(wù)要求。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》明確：“堅(jiān)持下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃、下級(jí)規(guī)劃服務(wù)上級(jí)規(guī)劃、等位規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市縣各級(jí)規(guī)劃共同組成的，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系。”因此，常見規(guī)劃可劃分為發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃等四大類。本文根據(jù)現(xiàn)有與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶相關(guān)的規(guī)劃（共143項(xiàng)），對(duì)其規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制進(jìn)行梳理統(tǒng)計(jì)，歸納現(xiàn)狀問題。規(guī)劃來源如表1所示，主要由四種類型組成：①空間規(guī)劃，包括發(fā)展和改革體系、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)體系及國土資源體系三大類；②發(fā)展規(guī)劃，一定地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化建設(shè)發(fā)展總體綱要；③區(qū)域規(guī)劃，區(qū)域間的相互協(xié)調(diào)和共建共享規(guī)劃；④專項(xiàng)規(guī)劃，涉及空間利用的某一領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃。

表1 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶相關(guān)規(guī)劃統(tǒng)計(jì)資料來源

2.1 空間規(guī)劃

在空間規(guī)劃體系中，發(fā)展和改革體系主要為主體功能區(qū)規(guī)劃，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)體系主要為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等，而國土資源體系則包含土地利用規(guī)劃及國土空間規(guī)劃。其中，主體功能區(qū)規(guī)劃通過依據(jù)開發(fā)方式、開發(fā)內(nèi)容確定不同的主體功能，以及規(guī)劃相應(yīng)的制度機(jī)制、配套政策和技術(shù)支撐；城鄉(xiāng)規(guī)劃是對(duì)一定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)建設(shè)活動(dòng)的控制，圍繞城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)、空間格局與功能布局、要素配置、行動(dòng)計(jì)劃與策略等內(nèi)容展開；土地利用規(guī)劃和國土空間規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行的嚴(yán)格規(guī)劃控制，著重解決耕地和建設(shè)用地的供需矛盾問題。從相關(guān)規(guī)劃的各類保障機(jī)制所占比例統(tǒng)計(jì)中可以看到（圖2），發(fā)展和改革體系的主體功能區(qū)規(guī)劃作為基礎(chǔ)性的規(guī)劃，需要統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，案例中尚缺乏統(tǒng)一銜接的規(guī)劃傳導(dǎo)體系；省級(jí)及以上的城鄉(xiāng)規(guī)劃尚未建立相關(guān)的技術(shù)支撐；土地利用規(guī)劃和國土空間規(guī)劃作為管控性較強(qiáng)的規(guī)劃在制度機(jī)制方面較為明確，且隨著國土空間規(guī)劃“一張圖”等基礎(chǔ)技術(shù)要求，規(guī)劃的技術(shù)支撐得到保障，但其主體責(zé)任和配套政策尚不完善。

圖2 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶相關(guān)規(guī)劃的各類保障機(jī)制所占比例

2.2 發(fā)展規(guī)劃

發(fā)展規(guī)劃是一定地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化建設(shè)發(fā)展總體綱要，具有戰(zhàn)略性與指導(dǎo)性作用，因此在各方面保障機(jī)制都較為明確（圖2）。其中，配套政策加強(qiáng)規(guī)劃與宏觀政策的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，如強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃對(duì)產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策等的引導(dǎo)約束作用等，但在省級(jí)以下的發(fā)展規(guī)劃中，仍缺乏具體的技術(shù)支撐以保障規(guī)劃實(shí)施。

2.3 區(qū)域規(guī)劃

區(qū)域規(guī)劃體系強(qiáng)調(diào)區(qū)域間的相互協(xié)調(diào)和共建共享，因而十分明確涉及區(qū)域的主體責(zé)任，在制度體制、配套政策中也更加強(qiáng)調(diào)協(xié)同發(fā)展的方式方法。但大部分規(guī)劃對(duì)傳導(dǎo)體系的關(guān)注較低，即區(qū)域范圍如何與國家級(jí)、市縣級(jí)規(guī)劃銜接，規(guī)劃的全生命周期傳導(dǎo)如何推進(jìn)，且基本缺乏技術(shù)支撐（圖2）。

2.4 專項(xiàng)規(guī)劃

專項(xiàng)規(guī)劃體系遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃確定的空間戰(zhàn)略、總體目標(biāo)、國土空間布局、約束性指標(biāo)、重大政策等強(qiáng)制性內(nèi)容，因此各方面保障機(jī)制都較為明確。在專項(xiàng)規(guī)劃案例中，傳導(dǎo)體系以專項(xiàng)要素為重點(diǎn)，需要加強(qiáng)與其他相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃縱向傳遞和橫向傳導(dǎo)管控，但相關(guān)案例中仍缺乏明確的傳導(dǎo)體系（圖2）。

3 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制現(xiàn)狀問題

3.1 規(guī)劃實(shí)施主體與權(quán)利責(zé)任尚不明確

在組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置層面，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域協(xié)作經(jīng)歷了自下而上到自上而下的轉(zhuǎn)變，早期的自主合作探索逐漸轉(zhuǎn)向完善的合作機(jī)制與框架，特別是2014年推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組成立以來，各部門依托該平臺(tái)組織開展跨區(qū)域聯(lián)席會(huì)議，圍繞長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶某一要素發(fā)展展開合作。但在規(guī)劃層面，目前自然資源部門尚未建立相關(guān)機(jī)制，特別是規(guī)劃實(shí)施層面仍缺乏明確且統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)主體、協(xié)調(diào)主體、實(shí)施主體。因此，在規(guī)劃實(shí)際實(shí)施過程中，可能會(huì)存在以下問題：①主體責(zé)任不明確。目前國土空間規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制中，主體責(zé)任的具體內(nèi)容和范圍并不是十分明確，容易造成權(quán)責(zé)不清、責(zé)任推諉的問題。②責(zé)任主體不統(tǒng)一。國土空間規(guī)劃實(shí)施涉及多個(gè)部門和單位，但是目前的規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制中，各部門和單位之間的責(zé)任分工、協(xié)調(diào)配合機(jī)制并不健全，導(dǎo)致責(zé)任主體不統(tǒng)一，難以形成合力。③監(jiān)管機(jī)制不完善。當(dāng)前國土空間規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制中，監(jiān)管機(jī)制相對(duì)薄弱，監(jiān)管部門的職責(zé)和權(quán)限不明確，監(jiān)管力度不夠。

3.2 規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)體系欠缺

流域國土空間規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系一個(gè)全新的組成部分，目前尚未形成清晰、具體的規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)體系。首先，流域國土空間規(guī)劃如何在各級(jí)政府、部門、企業(yè)等主體之間傳導(dǎo)、貫徹和實(shí)施，實(shí)踐中可能存在傳導(dǎo)路徑不暢、傳導(dǎo)機(jī)制不完善等問題。規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)與其他主體之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致流域國土空間規(guī)劃難以傳導(dǎo)到各級(jí)政府和企業(yè)等主體。傳導(dǎo)機(jī)制的不完善可能導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施過程中存在信息不對(duì)稱、利益沖突等問題，影響流域國土空間規(guī)劃的有效性。其次，如上文所述，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵構(gòu)成，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃是流域國土空間規(guī)劃的重要組成部分，目前尚未公布實(shí)施，且各省市國土空間規(guī)劃已基本進(jìn)行公示，從規(guī)劃全生命周期視角重構(gòu)規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)體系十分必要。

3.3 國土空間實(shí)施用途管制未形成常態(tài)化制度

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省市在主體功能區(qū)規(guī)劃、國土空間規(guī)劃中均對(duì)用途管制提出相應(yīng)要求，如主體功能區(qū)中完成了對(duì)各?。ㄖ陛犑校^(qū)（縣）主體功能的定位，確定了區(qū)（縣）級(jí)別發(fā)展的大方向；國土空間規(guī)劃中針對(duì)城鎮(zhèn)、生態(tài)、生產(chǎn)等空間在用途管制方面提出要求，特別是三線劃定、耕地保護(hù)等內(nèi)容。而《長(zhǎng)江保護(hù)法》第二十條提出，“國家對(duì)長(zhǎng)江流域國土空間實(shí)施用途管制。長(zhǎng)江流域縣級(jí)以上地方人民政府自然資源主管部門依照國土空間規(guī)劃，對(duì)所轄長(zhǎng)江流域國土空間實(shí)施分區(qū)、分類用途管制”“長(zhǎng)江流域國土空間開發(fā)利用活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合國土空間用途管制要求，并依法取得規(guī)劃許可。對(duì)不符合國土空間用途管制要求的，縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門不得辦理規(guī)劃許可”。該法是對(duì)上位法的落實(shí)，并未提出長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶在空間用途管制方面的具體要求。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶空間用途管制尚未形成常態(tài)化規(guī)則、制度，更多依賴于行政手段、專項(xiàng)行動(dòng)等方式推動(dòng)執(zhí)行，未來應(yīng)當(dāng)在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃及其他相關(guān)規(guī)劃中針對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶用途管制逐步完善細(xì)則與要求。

3.4 規(guī)劃實(shí)施配套政策尚不完善

當(dāng)前，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶相關(guān)規(guī)劃配套政策在設(shè)計(jì)與執(zhí)行中存在諸如國家到地方的政策傳遞速度和廣度參差不齊，地方對(duì)于政策價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，政策落實(shí)主動(dòng)性不強(qiáng)，政策工具創(chuàng)新異質(zhì)性不強(qiáng)，未達(dá)到因地制宜效果等問題，可歸納為：①政策體系有待細(xì)化。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶對(duì)配套政策都有方向性的規(guī)定和政策要求，但還缺乏細(xì)致性的規(guī)定。②政策組合效應(yīng)有待提升。如在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)政策體系中，產(chǎn)業(yè)政策等較為到位，但是人口政策比較滯后，導(dǎo)致重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)有大量人口分布，超過生態(tài)負(fù)荷。③政策適應(yīng)性有待加強(qiáng)。由于所處政策網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者地位不同、政策參與者關(guān)系強(qiáng)弱及網(wǎng)絡(luò)開放程度不同，使得不同部門發(fā)布的政策在具體執(zhí)行層面的影響程度不一，機(jī)制不完善將帶來規(guī)劃執(zhí)行中的博弈空間，使規(guī)劃政策執(zhí)行面臨偏離軌道風(fēng)險(xiǎn)。而流域國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)再造，對(duì)其開展配套政策設(shè)計(jì)還面臨著如新的上位政策的遵循落實(shí)、既有政策的廢止繼承、橫向部門政策的博弈協(xié)調(diào)、地方創(chuàng)新政策的容納響應(yīng)等一系列新情況，需要與規(guī)劃傳導(dǎo)體系相結(jié)合。

3.5 規(guī)劃實(shí)施技術(shù)方法有待突破

流域國土空間規(guī)劃在認(rèn)知、管控和治理層面存在眾多不確定性、數(shù)據(jù)難集成和信息滯后等局限，亟需全方位技術(shù)突破。相對(duì)于傳統(tǒng)規(guī)劃管理模式與手段的不足，智慧技術(shù)與信息平臺(tái)則更加動(dòng)態(tài)、系統(tǒng)和智能，能夠?qū)崿F(xiàn)信息全監(jiān)測(cè)、調(diào)度全協(xié)同、分析全要素、控制全自動(dòng)和服務(wù)全主動(dòng)，為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃提供全流程和全方位的處理方法。當(dāng)前，在協(xié)同感知、智能處理和智能監(jiān)控方面，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)仍需要探索和掌握相關(guān)關(guān)鍵技術(shù)，如流域生態(tài)系統(tǒng)智能感知技術(shù)、流域模型組合技術(shù)和生態(tài)空間紅線動(dòng)態(tài)管控技術(shù)等。在技術(shù)之上，還需搭建長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃支撐平臺(tái)，以針對(duì)數(shù)據(jù)管理、智能仿真和智能決策三個(gè)環(huán)節(jié)，如分布式大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)、三維數(shù)字孿生平臺(tái)和智能決策支持平臺(tái)等。

4 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制的思考與建議

4.1 健全規(guī)劃全生命周期管理制度

流域國土空間規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系的重要內(nèi)容，首要保障體系內(nèi)的傳導(dǎo)與實(shí)施。針對(duì)傳統(tǒng)規(guī)劃體系存在的“重編制、輕實(shí)施”問題，可借鑒企業(yè)運(yùn)營管理中將產(chǎn)品研發(fā)設(shè)計(jì)—生產(chǎn)制造—銷售運(yùn)營—回收利用等各個(gè)環(huán)節(jié)統(tǒng)籌管理的方法，及時(shí)更新各鏈路信息，針對(duì)出現(xiàn)的問題溯源分析、優(yōu)化解決方案，以保障整個(gè)體系的高效運(yùn)作。全生命周期管理規(guī)劃意味著將規(guī)劃所針對(duì)的對(duì)象作為一個(gè)有機(jī)生命體，將長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃的各個(gè)環(huán)節(jié)作為完整的鏈條，即“規(guī)劃鏈”，基于系統(tǒng)理念進(jìn)行管理與組織，促進(jìn)規(guī)劃傳導(dǎo)與落實(shí)，最大限度地保障規(guī)劃的貫徹實(shí)施。從總體上看，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃鏈條涉及規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃實(shí)施、監(jiān)督評(píng)估四個(gè)環(huán)節(jié)，任一環(huán)節(jié)可針對(duì)前述保障機(jī)制框架的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)對(duì)照評(píng)估，健全規(guī)劃全生命周期保障機(jī)制（表2）。具體實(shí)施方面，前一環(huán)節(jié)需報(bào)告該環(huán)節(jié)圍繞規(guī)劃全生命周期所做的協(xié)調(diào)、傳導(dǎo)及評(píng)價(jià)，后一環(huán)節(jié)對(duì)前一環(huán)節(jié)進(jìn)行驗(yàn)證，從而不斷優(yōu)化各環(huán)節(jié)所存問題的解決措施。

表2 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃全生命周期保障機(jī)制重點(diǎn)

4.2 明確規(guī)劃實(shí)施主體與權(quán)利責(zé)任

建立健全長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制，需在組織機(jī)構(gòu)層面進(jìn)行特殊設(shè)置。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域協(xié)作自改革開放以來經(jīng)歷了自下而上到自上而下的轉(zhuǎn)變，早期的自主合作探索逐漸轉(zhuǎn)向完善的合作機(jī)制與框架，特別是2014年推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組成立以來，各部門依托該平臺(tái)組織開展跨區(qū)域聯(lián)席會(huì)議，圍繞長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶某一要素發(fā)展展開合作（表3）。但在規(guī)劃層面，目前自然資源部門相關(guān)機(jī)制尚未建立，特別是規(guī)劃實(shí)施層面仍缺乏明確且統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)主體、協(xié)調(diào)主體、實(shí)施主體?？梢劳型苿?dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組建立自然資源部門相關(guān)會(huì)議機(jī)制，作為明確且統(tǒng)一的流域國土空間規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)主體和省際協(xié)調(diào)主體，圍繞自然資源相關(guān)部門職能開展各要素行動(dòng)計(jì)劃的制定與引導(dǎo)。實(shí)施層面，以省級(jí)自然資源主管部門為第一責(zé)任單位，對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃各項(xiàng)要求進(jìn)行落實(shí)落位，監(jiān)督與協(xié)調(diào)下級(jí)行政部門規(guī)劃實(shí)施進(jìn)度與問題，其他層級(jí)實(shí)施主體參照同類規(guī)劃進(jìn)行傳導(dǎo)與實(shí)施。

表3 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線相關(guān)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)或制度

4.3 嚴(yán)格落實(shí)重點(diǎn)區(qū)域空間管控

用途管制是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃應(yīng)起到重點(diǎn)區(qū)域嚴(yán)格管控的作用，聚焦長(zhǎng)江生態(tài)脆弱區(qū)、自然岸線、基本農(nóng)田等。堅(jiān)持“剛性管控、彈性調(diào)整”的總原則，具體實(shí)施上可歸納為：①在總量嚴(yán)格控制的基礎(chǔ)上，實(shí)行年度規(guī)模動(dòng)態(tài)調(diào)整，特別是對(duì)基本農(nóng)田、自然岸線、生態(tài)紅線內(nèi)區(qū)域等重點(diǎn)目標(biāo)，實(shí)行剛性管控、嚴(yán)控新增用地指標(biāo)，同時(shí)探索嚴(yán)格管控下用途轉(zhuǎn)換的彈性調(diào)整方法，保障重大建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施。②完善產(chǎn)權(quán)制度與利益協(xié)調(diào)機(jī)制，健全發(fā)展權(quán)交易市場(chǎng)，完善宅基地、集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化交易，推動(dòng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，盤活閑置集體建設(shè)用地，破除城鄉(xiāng)要素流動(dòng)壁壘。③創(chuàng)新彈性調(diào)整制度設(shè)計(jì)，探索混合式用途管制分區(qū)，參考復(fù)合分區(qū)制等已有模式創(chuàng)造可彈性轉(zhuǎn)換用途分區(qū)，如基本農(nóng)田“待置換建設(shè)留用區(qū)”等，豐富彈性調(diào)整政策工具箱。④完善國土空間準(zhǔn)入許可制度，以優(yōu)化整合各行業(yè)專項(xiàng)清單為基底，根據(jù)空間分區(qū)結(jié)果，通過正負(fù)面清單方式列出鼓勵(lì)、限制和禁止等差別化空間準(zhǔn)入許可條件和要求，并據(jù)此進(jìn)行審批管理。充分對(duì)接國土空間規(guī)劃功能分區(qū)、國土空間正負(fù)面清單管控分區(qū)和地區(qū)發(fā)展具體要求與定位，明確各類分區(qū)差異化管控重點(diǎn)和管理方式。

4.4 完善重點(diǎn)配套實(shí)施政策

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃通過科學(xué)合理規(guī)劃整合流域土地資源，調(diào)整流域空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。對(duì)此，規(guī)劃實(shí)施配套政策，如產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境政策、財(cái)稅政策、人口政策、土地政策等，需適應(yīng)流域發(fā)展，形成體系化，并發(fā)揮組合效應(yīng)。以環(huán)境政策、產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅政策為例，落實(shí)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃，不僅要制定嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)政策，保護(hù)流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境和自然資源，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)與保護(hù)，還要鼓勵(lì)綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的良性循環(huán)，促進(jìn)流域的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)此，產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅政策、環(huán)境政策可協(xié)同發(fā)揮組合效應(yīng)，通過稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等方法，培育一批綠色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境保護(hù)的平衡。

4.5 有效利用監(jiān)測(cè)評(píng)估技術(shù)與信息平臺(tái)

全生命周期管理規(guī)劃建立在及時(shí)準(zhǔn)確的監(jiān)測(cè)評(píng)估和信息支持基礎(chǔ)之上，為此應(yīng)完善規(guī)劃技術(shù)方法，提升規(guī)劃信息化和數(shù)字化水平。一方面，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃實(shí)施需建立“動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)—定期評(píng)估—及時(shí)預(yù)警—調(diào)整維護(hù)”的長(zhǎng)效機(jī)制，制定規(guī)劃監(jiān)控指標(biāo)體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和工作流程，以國土空間信息平臺(tái)為支撐，加強(qiáng)對(duì)各類管控邊界、約束性指標(biāo)的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，并建立生態(tài)承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制，根據(jù)評(píng)估成果提出規(guī)劃調(diào)整與修訂的建議，結(jié)合新情況與新形勢(shì)及時(shí)調(diào)整相關(guān)實(shí)施策略。另一方面，搭建長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃支撐平臺(tái)，通過分布式大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)的整合與共享，形成統(tǒng)一空間邊界、統(tǒng)一土地用途、統(tǒng)一管控要素的全域空間規(guī)劃“一張圖”；通過三維數(shù)字孿生平臺(tái)形成流域及其相關(guān)現(xiàn)象的統(tǒng)一數(shù)字化體系，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境與災(zāi)害的智能管理；通過智能決策支持平臺(tái)形成空間治理“一張網(wǎng)”，為多維度國土空間規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督提供支撐，促進(jìn)空間治理的智能協(xié)同，提升空間治理能力的現(xiàn)代化水平。

基于規(guī)劃全生命周期管理的理念，通過傳導(dǎo)體系、主體責(zé)任、制度機(jī)制、配套政策、技術(shù)支撐、其他保障等措施的有機(jī)結(jié)合，將促進(jìn)流域國土空間規(guī)劃的有效實(shí)施，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。