高度城鎮(zhèn)化地區(qū)土地綜合整治創(chuàng)新機(jī)制研究
——以南海區(qū)地券、房券和綠券為例

■ 劉 娜/胡珍珍/吳家龍/李 霞

（1.廣東國(guó)地規(guī)劃科技股份有限公司，廣州 510650；2. 廣州市林業(yè)和園林科學(xué)研究院，廣東 廣州 510405）

0 引言

城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)程中，耕地碎片化、建設(shè)用地利用低效化、生態(tài)用地質(zhì)量退化、空間布局無(wú)序化等多重問(wèn)題并存且日益凸顯[1]。通過(guò)大規(guī)模的土地整治，可以消除城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的上述問(wèn)題。土地綜合整治源于浙江省“千村示范，萬(wàn)村整治”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。相比傳統(tǒng)的土地整治，土地綜合整治的目標(biāo)更加多元、內(nèi)容更加豐富、手段更加多樣化，通過(guò)統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)和鄉(xiāng)村風(fēng)貌提升，塑造人地關(guān)系相協(xié)調(diào)的高品質(zhì)國(guó)土空間格局[2-4]，可有效激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)力，拓展城鄉(xiāng)發(fā)展空間，促進(jìn)自然資源要素高效流通和實(shí)現(xiàn)價(jià)值轉(zhuǎn)化。土地綜合整治是助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要平臺(tái)抓手，是對(duì)新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)需求的積極響應(yīng)[5-9]。

高度城鎮(zhèn)化地區(qū)往往用地空間布局混亂，存在大量低效建設(shè)用地和污染工業(yè)用地，同時(shí)伴隨耕地保護(hù)壓力大等制約區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境，相較小城鎮(zhèn)區(qū)域和偏遠(yuǎn)村莊，高度城鎮(zhèn)化地區(qū)對(duì)土地綜合整治的需求會(huì)存在較大差異[10]。因此，高度城鎮(zhèn)化地區(qū)開(kāi)展土地綜合整治，一方面應(yīng)主動(dòng)融合區(qū)域發(fā)展格局，打破行政邊界，將多個(gè)村劃歸為一個(gè)整治單元，統(tǒng)籌各類型項(xiàng)目實(shí)施，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合；另一方面，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)體業(yè)當(dāng)家，通過(guò)優(yōu)化土地資源配置，淘汰低端產(chǎn)能、吸引高端產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能；再者，應(yīng)注重生態(tài)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，聚焦突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，提高生態(tài)服務(wù)功能，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化，聯(lián)動(dòng)區(qū)域傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)文化資源，實(shí)現(xiàn)空間要素流動(dòng)、多產(chǎn)融合，助推高質(zhì)量發(fā)展。由此可見(jiàn)，高度城鎮(zhèn)化地區(qū)對(duì)土地綜合整治工作提出了更高要求。同時(shí)，土地綜合整治作為一項(xiàng)由政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體合作參與的綜合性整治工作，需通過(guò)不斷健全完善相關(guān)配套政策體系，強(qiáng)化對(duì)土地綜合整治的服務(wù)支撐作用。

鑒于此，本文選取廣東省唯一以縣域?yàn)閷?shí)施單元的全域整治試點(diǎn)——佛山市南海區(qū)作為研究對(duì)象，分析該地開(kāi)展土地綜合整治過(guò)程中面臨的現(xiàn)實(shí)困境，通過(guò)借鑒學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法，提出建立緊扣南海實(shí)際和發(fā)展訴求的地券、綠券、房券“三券”機(jī)制，進(jìn)一步探索生態(tài)券機(jī)制，不斷完善城鄉(xiāng)土地要素市場(chǎng)化配置和空間騰挪集聚的配套政策支撐體系，助力南海區(qū)高效推進(jìn)土地綜合整治試點(diǎn)工作，亦可為全國(guó)其他高度城鎮(zhèn)化地區(qū)，尤其是珠三角地區(qū)部分城市提供土地綜合整治模式參考和經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1 研究區(qū)概況

1.1 南海區(qū)概況

廣東省佛山市地處廣東省中南部、珠江三角洲腹地，它所在的粵港澳大灣區(qū)是我國(guó)改革的最前沿地區(qū)，具有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和蓬勃的發(fā)展活力，是正在形成中的世界級(jí)城市群。南海區(qū)為佛山市轄區(qū)，位于“廣佛同城”的核心位置，是“廣佛肇都市圈”的中心節(jié)點(diǎn)之一，承擔(dān)重要戰(zhàn)略功能。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始的鄉(xiāng)村工業(yè)化，到2000年以來(lái)的快速城市化，南海區(qū)勇立改革潮頭，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就顯著，榮獲2021年度全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展百?gòu)?qiáng)區(qū)第二名，綜合實(shí)力連續(xù)7年位列全國(guó)中小城市百?gòu)?qiáng)區(qū)第二名。目前，南海區(qū)全區(qū)土地利用現(xiàn)狀以建設(shè)用地為主，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已超50%，城鎮(zhèn)發(fā)展空間受限，加之受區(qū)位和自然資源本底條件影響，區(qū)內(nèi)東西部發(fā)展不平衡，整體表現(xiàn)為東部的桂城街道、里水鎮(zhèn)、獅山鎮(zhèn)和大瀝鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)體量和人口集聚程度上遠(yuǎn)超西部地區(qū)的九江鎮(zhèn)、西樵鎮(zhèn)和丹灶鎮(zhèn)，亟需通過(guò)土地綜合整治盤(pán)活存量、挖掘發(fā)展增量，探索工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和生態(tài)，協(xié)調(diào)區(qū)域平衡，助力高質(zhì)量發(fā)展。

1.2 發(fā)展目標(biāo)

南海區(qū)響應(yīng)廣東省高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略和創(chuàng)建自然資源高水平保護(hù)、高效率利用示范省的工作部署，通過(guò)開(kāi)展土地綜合整治，緊抓落實(shí)節(jié)約集約用地。一方面統(tǒng)籌用好新增和存量?jī)墒仲Y源，確?！案哔|(zhì)量發(fā)展有空間”“好項(xiàng)目有地用”“好項(xiàng)目也要用好地”，逐步轉(zhuǎn)向以盤(pán)活存量建設(shè)用地為主的土地利用模式；另一方面切實(shí)統(tǒng)籌資源保護(hù)與資源保障，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)空間集中連片、城鎮(zhèn)空間分片融合、產(chǎn)業(yè)空間集聚入園、生態(tài)空間相連成網(wǎng)。充分發(fā)揮土地綜合整治平臺(tái)抓手作用，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，推動(dòng)國(guó)土空間布局全面優(yōu)化，構(gòu)建城鄉(xiāng)空間集聚新格局，全面強(qiáng)化空間要素對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的服務(wù)支撐作用，助力南海區(qū)打造城鄉(xiāng)融合、綠色智慧、品質(zhì)宜居的高質(zhì)量發(fā)展先導(dǎo)區(qū)。

1.3 現(xiàn)有實(shí)踐

南海區(qū)是改革開(kāi)放的前沿陣地、國(guó)家農(nóng)村制度改革的“試驗(yàn)田”、土地利用的創(chuàng)新先行區(qū)。一直以來(lái)，南海區(qū)積極響應(yīng)中央號(hào)召，先后承擔(dān)廣東省“三舊”改造試點(diǎn)、農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)、廣東省市縣國(guó)土空間規(guī)劃編制試點(diǎn)、廣東省城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)等多項(xiàng)改革試點(diǎn)任務(wù)，為開(kāi)展土地綜合整治省級(jí)試點(diǎn)工作積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。近年來(lái)，南海區(qū)以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”項(xiàng)目為主，大力推進(jìn)農(nóng)用地整理和建設(shè)用地整理工作，為開(kāi)展土地綜合整治項(xiàng)目積累了一定經(jīng)驗(yàn)。自申報(bào)土地綜合整治試點(diǎn)以來(lái)，南海區(qū)積極謀劃、主動(dòng)作為，從區(qū)級(jí)層面統(tǒng)籌資源要素，構(gòu)建服務(wù)全域發(fā)展總體戰(zhàn)略的組織運(yùn)作機(jī)制，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)保障；立足整治總體目標(biāo)任務(wù)，明確適配新模式和新要求的整治實(shí)施路徑，研究制定《全域土地綜合整治工作手冊(cè)》，細(xì)化各類整治項(xiàng)目工作流程及要求，確保整治工作全流程可控[11]。改革試點(diǎn)過(guò)程中積累的農(nóng)用地整理經(jīng)驗(yàn)、建設(shè)用地整理經(jīng)驗(yàn)，以及工作機(jī)制基礎(chǔ)為南海區(qū)開(kāi)展土地綜合整治試點(diǎn)提供了更多的可行性。

2 南海區(qū)土地綜合整治的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 耕地保護(hù)壓力大、農(nóng)用地整理工作積極性不高

南海區(qū)現(xiàn)狀耕地布局分散破碎，“非農(nóng)化”和“非糧化”問(wèn)題嚴(yán)重，威脅耕地保護(hù)紅線和糧食安全，一定程度上限制了南海區(qū)城市發(fā)展建設(shè)和政府各項(xiàng)愿景、規(guī)劃落地。由于南海區(qū)歷年來(lái)通過(guò)耕地、水田儲(chǔ)備指標(biāo)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，農(nóng)用地整理工作以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，缺乏開(kāi)墾耕地和水田的經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)存在一定難度，進(jìn)而降低相關(guān)工作開(kāi)展積極性，加大試點(diǎn)期間新增耕地面積目標(biāo)任務(wù)完成難度。此外，受區(qū)位條件和自然資源稟賦影響，南海區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以水產(chǎn)養(yǎng)殖和蔬果、花卉種植為主，“?；~(yú)塘”就是這種農(nóng)業(yè)種養(yǎng)結(jié)構(gòu)下的典型形態(tài)；加之耕地種糧收益往往遠(yuǎn)低于園林業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖收益，這種收益差加劇了耕地和永久基本農(nóng)田“非糧化”風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)農(nóng)用地整理工作開(kāi)展積極性不高，進(jìn)一步加大了區(qū)域耕地保護(hù)壓力。

2.2 低效建設(shè)用地騰退任務(wù)重、阻力大

南海區(qū)村級(jí)工業(yè)園規(guī)模大但產(chǎn)值較低。村級(jí)工業(yè)園內(nèi)的建筑物基本為20世紀(jì)80至90年代建設(shè)的低層、簡(jiǎn)易廠房，廠房?jī)?nèi)部設(shè)施老舊、產(chǎn)業(yè)形態(tài)低端、生產(chǎn)安全隱患多，破壞生態(tài)環(huán)境，影響村容村貌，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展亟需騰退低效、零散建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地集約利用、產(chǎn)業(yè)用地集聚發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。南海區(qū)低效建設(shè)用地量大、面廣，整體騰退任務(wù)重、阻力大，首先體現(xiàn)在現(xiàn)行拆舊復(fù)墾和增減掛鉤項(xiàng)目民意調(diào)查流程復(fù)雜、協(xié)調(diào)成本高，拖慢項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)進(jìn)度；其次是騰退低效建設(shè)用地產(chǎn)生的復(fù)墾指標(biāo)形成及下發(fā)周期長(zhǎng)，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部分重點(diǎn)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、民生工程項(xiàng)目因缺乏用地指標(biāo)遲遲不能落地，較大程度降低鎮(zhèn)村參與低效建設(shè)用地騰退復(fù)墾的意愿；再次是由于農(nóng)用地種養(yǎng)效益與建設(shè)用地帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值相差懸殊，而騰退復(fù)墾指標(biāo)收益不明顯，導(dǎo)致復(fù)墾主體參與騰退低效建設(shè)用地復(fù)墾的積極性不高；最后是南海區(qū)低效建設(shè)用地以零散分布的村級(jí)工業(yè)園為主，且多位于村邊、田邊、路邊、河邊，地塊面積較小，受復(fù)墾地類及面積限制導(dǎo)致立項(xiàng)難，低效建設(shè)用地騰退范圍受限，制約構(gòu)建空間集聚區(qū)新格局目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.3 發(fā)展權(quán)保障不足，阻礙整治工作開(kāi)展

低效集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地整治是南海區(qū)土地綜合整治中的重點(diǎn)內(nèi)容，但現(xiàn)行制度未能為解決零散、低效產(chǎn)業(yè)用地騰退提供有效方案，無(wú)法高效、穩(wěn)妥推進(jìn)低效產(chǎn)業(yè)用地騰退。南海區(qū)在土地綜合整治兩年試點(diǎn)任務(wù)期間，建設(shè)用地整理工作時(shí)間緊、任務(wù)重。結(jié)合相關(guān)制度實(shí)踐情況來(lái)看，開(kāi)展土地綜合整治，實(shí)施低效建設(shè)用地騰退復(fù)墾，必然面臨著如何妥善解決村集體整治前后效益保障問(wèn)題，以及地上經(jīng)營(yíng)性房屋租賃企業(yè)的生產(chǎn)空間保障問(wèn)題。按照實(shí)施計(jì)劃，整治后的建設(shè)用地變更為農(nóng)用地，雖然土地權(quán)屬不變，但原權(quán)屬人實(shí)質(zhì)上已經(jīng)喪失了開(kāi)發(fā)建設(shè)權(quán)。然而按照現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)，原土地權(quán)屬人僅可選擇獲得一次性貨幣補(bǔ)償，與整治前長(zhǎng)期租金收益相比，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)利益保障，實(shí)質(zhì)上難以滿足原權(quán)屬人的利益訴求，客觀上增加了各鎮(zhèn)街與土地原權(quán)屬人的談判時(shí)長(zhǎng)，間接提高了整治時(shí)間成本，限制了低效建設(shè)用地騰退復(fù)墾工作的全面推進(jìn)。

2.4 生態(tài)空間保護(hù)壓力大，生態(tài)保護(hù)收益低

南海區(qū)在快速工業(yè)化、城市化的過(guò)程中，由于建設(shè)用地不斷擴(kuò)張，導(dǎo)致生態(tài)用地不斷遭到蠶食，西江干流、東平水道、西樵山等生態(tài)資源面臨著不同程度人類活動(dòng)的干擾，生態(tài)系統(tǒng)功能日趨減弱；加之區(qū)域內(nèi)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的主體眾多，各類土地分布呈“大分散，小聚合”格局，多種地類和權(quán)屬相互交錯(cuò)、零星分散，生態(tài)空間碎片化問(wèn)題較為突出，生態(tài)保護(hù)壓力日益加大。然而現(xiàn)行制度對(duì)生態(tài)用地保護(hù)修復(fù)的補(bǔ)償和收益尚未有明確規(guī)定，通過(guò)整治修復(fù)提升生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值的獲取收益途徑尚不明晰且回報(bào)周期較長(zhǎng)，導(dǎo)致鎮(zhèn)村開(kāi)展生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的積極性不高，生態(tài)保護(hù)修復(fù)市場(chǎng)化運(yùn)作的內(nèi)生動(dòng)力不足。

2.5 政策機(jī)制服務(wù)支撐力度不夠，整體運(yùn)行不順暢

作為高度城鎮(zhèn)化地區(qū)，南海區(qū)謀求高質(zhì)量發(fā)展，需要統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)擴(kuò)容發(fā)展與耕地紅線保護(hù)、生態(tài)安全保障，將農(nóng)用地、建設(shè)用地、生態(tài)用地進(jìn)行通盤(pán)考慮，開(kāi)展全空間、全要素的綜合性改革[11]，然而，現(xiàn)行政策機(jī)制下普遍呈現(xiàn)各自為戰(zhàn)、缺乏協(xié)同的狀態(tài)，或存在一定程度的政策空白，難以為開(kāi)展土地綜合整治試點(diǎn)工作提供強(qiáng)有力的服務(wù)支撐。從農(nóng)用地整理相關(guān)政策看，珠三角地區(qū)難以形成水田指標(biāo)，導(dǎo)致農(nóng)用地整理工作基本集中在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，耕地?cái)?shù)量的增加缺乏保障。從建設(shè)用地整理看，“三舊”改造的確在很大程度上提升了建設(shè)用地的利用效率，但轄區(qū)內(nèi)零散、低效產(chǎn)業(yè)用地依然量大、面廣，單依靠拆舊復(fù)墾、增減掛鉤政策，地類受限大、開(kāi)展時(shí)序長(zhǎng)、農(nóng)戶阻力大、發(fā)展權(quán)保障不足，難以在兩年的試點(diǎn)期內(nèi)完成低效建設(shè)用地騰退任務(wù)。從生態(tài)用地保護(hù)修復(fù)看，現(xiàn)行政策機(jī)制主要集中在“為什么做、怎么做、怎么管”，而修復(fù)后的生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化渠道不明確，且更多注重于河流水域、礦山環(huán)境等治理，忽視了不同地類轉(zhuǎn)化實(shí)現(xiàn)的生態(tài)功能提升。

3 先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)借鑒

3.1 低效建設(shè)用地騰退

低效建設(shè)用地騰退復(fù)墾是改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和土地利用方式，盤(pán)活布局零散、用途不合理、經(jīng)濟(jì)效益低下的存量建設(shè)用地，從而挖掘發(fā)展增量、破解發(fā)展空間受限難題的一種有效模式[12]。在我國(guó)城市發(fā)展由土地利用“增量”轉(zhuǎn)向“存量”的背景下，如何通過(guò)存量挖潛保障城市土地供應(yīng)成為城市發(fā)展建設(shè)的共性挑戰(zhàn)[13]，各地區(qū)均結(jié)合自身發(fā)展逐步探索騰退低效建設(shè)用地有效路徑。浙江省溫嶺市橫峰大道土地綜合整治項(xiàng)目重點(diǎn)采取“創(chuàng)新政策、集零為整、倒逼盤(pán)活、產(chǎn)業(yè)升級(jí)”等舉措，整體推進(jìn)區(qū)域內(nèi)低效建設(shè)用地騰退，騰挪置換空間，發(fā)揮規(guī)模集聚效益，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。具體做法為：①創(chuàng)新政策，完善低效建設(shè)用地騰退補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)失地、失房農(nóng)民進(jìn)行“公寓式住宅+工業(yè)廠房”的安置方式；②集零為整，通過(guò)公寓式安置解決村莊布局散亂、土地利用低效的問(wèn)題，將整治區(qū)內(nèi)的22個(gè)村落合并為三大住宅區(qū)；③倒逼盤(pán)活，建立低效建設(shè)用地復(fù)墾掛鉤年度計(jì)劃指標(biāo)機(jī)制，倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)摸家底、盤(pán)活存量，以此解決項(xiàng)目落地；④產(chǎn)業(yè)升級(jí)，規(guī)劃明確集中連片的工業(yè)園區(qū)，配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)家庭作坊式企業(yè)進(jìn)入園區(qū)，倒逼“低、小、散”企業(yè)改造升級(jí)。

3.2 基于房屋發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的利益平衡

土地發(fā)展權(quán)本質(zhì)上是一種將土地變更為不同用途的權(quán)利[14]，而發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移屬于一種土地利用政策工具，旨在解決傳統(tǒng)分區(qū)過(guò)程中因土地用途不同帶來(lái)的收益差距，該理論體現(xiàn)了均衡發(fā)展的理念[15]。在低效建設(shè)用地騰退復(fù)墾過(guò)程中，原土地用途由建設(shè)用地轉(zhuǎn)向農(nóng)用地，必然產(chǎn)生懸殊的經(jīng)濟(jì)收益差，如何提升土地權(quán)屬人參與低效建設(shè)用地騰退積極性、保障其發(fā)展權(quán)益可持續(xù)成為必須研究的新課題，各地區(qū)也紛紛探索創(chuàng)新差異化土地用途轉(zhuǎn)變的利益平衡機(jī)制。如浙江省溫州市鹿城區(qū)的“房票”就是土地征收背景下的房屋發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移實(shí)踐，是結(jié)合現(xiàn)行貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償安置的新模式。“房票”主要適用面向“三舊”改造及園區(qū)建設(shè)、土地收儲(chǔ)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目需求并已經(jīng)批準(zhǔn)征收地上房屋，在貨幣補(bǔ)償基礎(chǔ)上，賦予被征收人自主選擇市場(chǎng)中用于購(gòu)買(mǎi)本區(qū)域內(nèi)住宅市場(chǎng)中相應(yīng)房屋的補(bǔ)償安置方式?！胺科薄钡奶剿骱蛯?shí)踐，為被征收人提供一項(xiàng)補(bǔ)償方式的新選擇，提高被征地人的滿意度，提升征收工作參與積極性，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。

3.3 生態(tài)用地占補(bǔ)平衡

“生態(tài)用地占補(bǔ)平衡”理念最早由國(guó)外學(xué)者提出，旨在探索生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的高效實(shí)現(xiàn)；在國(guó)內(nèi)尚屬于一項(xiàng)以“生態(tài)用地零凈損失，生態(tài)價(jià)值總體增長(zhǎng)”為目標(biāo)，推行生態(tài)用地“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的新型制度探索，旨在推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)和可持續(xù)轉(zhuǎn)化，發(fā)揮生態(tài)產(chǎn)品作為要素參與分配、再分配的作用[16-17]。在推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，如何有效破解城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾成為區(qū)域發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)，同時(shí)也是當(dāng)前踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重大實(shí)踐課題。美國(guó)“濕地緩解銀行”和德國(guó)“生態(tài)賬戶”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已相對(duì)成熟，可為我國(guó)探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化提供重要參考和借鑒。美國(guó)“濕地緩解銀行”制度是一種典型的市場(chǎng)化補(bǔ)償緩解機(jī)制，以“補(bǔ)償性發(fā)展”為原則、以濕地“零凈損失”為目標(biāo)，由市場(chǎng)主體在政府指定區(qū)域內(nèi)先新建、修復(fù)或保育濕地，形成一定額度“濕地緩解信用值”，再出售給濕地開(kāi)發(fā)者，進(jìn)而平衡濕地保護(hù)方的利益，同時(shí)保護(hù)區(qū)域濕地生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定。德國(guó)“生態(tài)賬戶”制度以《聯(lián)邦自然保護(hù)法》等系列法案作為上位法指導(dǎo)，以生態(tài)積分作為交易媒介，土地開(kāi)發(fā)者需在政府授權(quán)的補(bǔ)償機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)對(duì)應(yīng)額度的生態(tài)積分，用以補(bǔ)償由于開(kāi)展各類生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)而損毀或降低的生態(tài)系統(tǒng)功能和自然景觀價(jià)值，從而維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展，全方位保障生態(tài)安全。

4 結(jié)論與建議

當(dāng)前，土地綜合整治面臨耕地保護(hù)壓力大、低效建設(shè)用地騰退阻力大、發(fā)展權(quán)保障不足、生態(tài)保護(hù)效益低，以及政策機(jī)制運(yùn)行不順暢等現(xiàn)實(shí)困境。南海區(qū)結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，并借鑒部分國(guó)家和國(guó)內(nèi)先進(jìn)地區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)建立地券、綠券、房券“三券”制度，構(gòu)建利益平衡機(jī)制，激發(fā)市場(chǎng)主體參與，助力破解土地利用碎片化難題。依托“三券”創(chuàng)新機(jī)制，南海區(qū)整治試點(diǎn)成功入選“中國(guó)改革2022年度地方全面深化改革典型案例”。從破解南海區(qū)土地綜合整治現(xiàn)實(shí)困境出發(fā)，建議在綠券基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索以“生態(tài)空間零凈損失、發(fā)展與保護(hù)相協(xié)調(diào)”為目標(biāo)的生態(tài)券機(jī)制，保障生態(tài)安全，促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展?！叭奔吧鷳B(tài)券共同助推區(qū)域空間布局優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)空間集中連片、城鎮(zhèn)空間分片融合、產(chǎn)業(yè)空間集聚入園、生態(tài)空間相連成網(wǎng)（圖1）。

圖1 佛山市南海區(qū)地券、綠券、房券及生態(tài)券內(nèi)在聯(lián)系機(jī)理

4.1 構(gòu)建基于低效建設(shè)用地騰退的地券、綠券機(jī)制

為高效推進(jìn)低效、零散建設(shè)用地騰退復(fù)墾，減少土地集中歸并的阻力，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地集約利用、產(chǎn)業(yè)用地集聚發(fā)展，建議在現(xiàn)行拆舊復(fù)墾和增減掛鉤相關(guān)政策基礎(chǔ)上，重點(diǎn)圍繞“復(fù)墾地類及面積受限大、民意調(diào)查流程復(fù)雜、指標(biāo)形成下發(fā)周期長(zhǎng)、復(fù)墾收益不明顯”等核心問(wèn)題，進(jìn)一步優(yōu)化低效建設(shè)用地騰退路徑，建立地券及綠券機(jī)制。首先，適當(dāng)放寬立項(xiàng)地類限制，允許將建制鎮(zhèn)（202）、鹽田及采礦用地（204）等地類納入拆舊復(fù)墾范圍，確保使用低效、分布零散、形態(tài)落后的建設(shè)用地有序退出。其次，打破面積低于400平方米的零星地塊不得納入拆舊復(fù)墾范圍的條件限制，探索村邊、田邊、路邊、河邊等邊角建設(shè)用地的騰退復(fù)墾，鼓勵(lì)零散分布、使用低效、影響環(huán)境的建設(shè)用地順利退出。再次，實(shí)施差異化騰退路徑，遵循現(xiàn)行復(fù)墾指標(biāo)形成的相關(guān)規(guī)定，區(qū)分可形成指標(biāo)和不形成指標(biāo)兩種實(shí)施方式，其中形成指標(biāo)的實(shí)行地券機(jī)制，不形成指標(biāo)的實(shí)行用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，實(shí)行綠券機(jī)制；分類明確地券和綠券工作流程和管理規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范推進(jìn)南海區(qū)低效建設(shè)用地的騰退復(fù)墾、復(fù)綠。同時(shí)，針對(duì)地券項(xiàng)目建立周轉(zhuǎn)“指標(biāo)池”，各鎮(zhèn)（街道）完成立項(xiàng)后可申請(qǐng)一定面積的周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用，用以保障試點(diǎn)期間區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)、民生項(xiàng)目的用地需求。最后，提升復(fù)墾收益、增強(qiáng)指標(biāo)使用靈活性，拆分地券復(fù)墾指標(biāo)為建設(shè)用地指標(biāo)、建設(shè)用地規(guī)模、耕地?cái)?shù)量指標(biāo)和水田指標(biāo)，對(duì)應(yīng)明確的交易保護(hù)價(jià)格，促進(jìn)指標(biāo)分離管理，結(jié)合項(xiàng)目占用需求靈活使用。地券重點(diǎn)解決用地空間騰挪問(wèn)題，綠券作為地券的補(bǔ)充形式，重點(diǎn)平衡城市發(fā)展與生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，兩者共同助推南海區(qū)低效建設(shè)用地騰退工作。

4.2 探索建立基于房屋發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的房券機(jī)制

為進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)用地成片連片利用，發(fā)揮集聚規(guī)模效益，減少建設(shè)用地騰退阻力，充分保障農(nóng)戶發(fā)展權(quán)益，激發(fā)產(chǎn)業(yè)用地改造或騰退復(fù)墾內(nèi)生動(dòng)力，建議在現(xiàn)行貨幣補(bǔ)償模式下探索多元化實(shí)物（物業(yè)）補(bǔ)償模式，建立健全基于房屋發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的房券制度。首先，明確房券核發(fā)情形，依據(jù)土地及地上物業(yè)使用情況，明確房券核發(fā)情形和適用范圍。其次，建立房券核算機(jī)制，以“騰退前后收益不降低”和“誰(shuí)實(shí)施誰(shuí)收益”為基本原則，統(tǒng)籌考慮村集體和騰退復(fù)墾實(shí)施主體兩大權(quán)益主體，分情形構(gòu)建差異化房券（過(guò)渡期租金收益）核算機(jī)制。再次，健全房券兌現(xiàn)工作體系，著重解決房券如何核發(fā)、房券領(lǐng)取后如何兌現(xiàn)過(guò)渡期租金收益，如何兌現(xiàn)新物業(yè)及自愿放棄兌現(xiàn)產(chǎn)業(yè)保障房的處理方式等實(shí)際問(wèn)題，最大程度保障低效產(chǎn)業(yè)用地騰退相關(guān)權(quán)益主體的合法權(quán)益。同時(shí)，增強(qiáng)房券使用的靈活性，房券持有人除了可在政府指定產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)兌現(xiàn)產(chǎn)業(yè)保障房或兌現(xiàn)租金收益外，還可在官方授權(quán)的平臺(tái)組織公開(kāi)交易，賦予權(quán)益主體人更多自主選擇性。房券重點(diǎn)保障發(fā)展權(quán)問(wèn)題，是地券、綠券實(shí)物補(bǔ)償形式的補(bǔ)充，切實(shí)保障產(chǎn)業(yè)用地騰退過(guò)程中農(nóng)戶的可持續(xù)收益，破解產(chǎn)業(yè)用地騰退中的現(xiàn)實(shí)障礙，提高權(quán)屬人和市場(chǎng)主體參與低效產(chǎn)業(yè)用地改造和騰退的積極性。

4.3 建立基于生態(tài)用地占補(bǔ)平衡的生態(tài)券機(jī)制

響應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)，建議在森林總量管控和面積占補(bǔ)平衡、重要濕地面積和質(zhì)量占補(bǔ)平衡的基礎(chǔ)上，以總量控制為目標(biāo)探索建立基于生態(tài)用地占補(bǔ)平衡的生態(tài)券機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)自然資源面積、質(zhì)量和生態(tài)價(jià)值的動(dòng)態(tài)平衡。首先，規(guī)范生態(tài)用地占用要求，分項(xiàng)界定占用生態(tài)用地的建設(shè)行為，明晰哪些建設(shè)行為占用生態(tài)用地需要落實(shí)占補(bǔ)平衡，進(jìn)而需要購(gòu)買(mǎi)生態(tài)券；可參考現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目占用林地、濕地等生態(tài)用地的政策，并結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃明確的重點(diǎn)生態(tài)空間，劃定生態(tài)用地保護(hù)區(qū)域。其次，建立生態(tài)用地儲(chǔ)備機(jī)制，遵循“先補(bǔ)后占”原則，利用好建設(shè)用地騰退或復(fù)墾的項(xiàng)目，儲(chǔ)備林地、濕地等生態(tài)用地，由自然資源管理部門(mén)牽頭劃定生態(tài)用地儲(chǔ)備庫(kù)，未來(lái)各類建設(shè)活動(dòng)涉及占用征收生態(tài)用地的，原則上要求在生態(tài)用地儲(chǔ)備庫(kù)中進(jìn)行等價(jià)值補(bǔ)償。再次，構(gòu)建生態(tài)券交易機(jī)制，建立“生態(tài)券核定-核發(fā)-交易-使用-登記”全流程交易管理機(jī)制。生態(tài)券是生態(tài)用地占補(bǔ)平衡市場(chǎng)化交易的媒介，通過(guò)相應(yīng)措施提升區(qū)域生態(tài)價(jià)值形成一定額度生態(tài)券，可在官方授權(quán)的平臺(tái)組織公開(kāi)交易，用地單位因建設(shè)活動(dòng)涉及占用損毀生態(tài)用地的，需購(gòu)買(mǎi)等價(jià)值的生態(tài)券進(jìn)行補(bǔ)償。生態(tài)券重點(diǎn)保障生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定可持續(xù)，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化，有利于促進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約集約和推動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間“零凈損失” “三生空間”布局優(yōu)化，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展空間格局。