特色小鎮(zhèn)的理論剖析及其政策分類研究
——基于浙江省的調(diào)查證據(jù)

胡曉輝，林潭晨，張?zhí)靾?，張旭?/p>

［1.南京師范大學(xué) 地理科學(xué)學(xué)院 江蘇省地理信息資源開(kāi)發(fā)與利用協(xié)同創(chuàng)新中心，南京 210023；2.哈爾濱工業(yè)大學(xué)（深圳） 建筑學(xué)院，深圳 518055；3.浙江大學(xué) 民營(yíng)經(jīng)濟(jì)研究中心 浙江大學(xué)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究中心，杭州 310030］

黨的“十八大”提出了新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，目的在于對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)行修正和更新（方創(chuàng)琳，2019；陳明星 等，2019）。該戰(zhàn)略意在改變以往依靠政策和工業(yè)化驅(qū)動(dòng)的，圍繞土地財(cái)政的城鎮(zhèn)化模式，更是意在改變粗放式發(fā)展主義模式（張京祥等，2013）。從政策目標(biāo)看，“新型”在于強(qiáng)調(diào)資源集約、服務(wù)內(nèi)需和生態(tài)友好的精明增長(zhǎng)模式，“城鎮(zhèn)化”則指基于創(chuàng)新資源而非土地資源驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化（陳明星 等，2019）?！岸蟆眻?bào)告明確提出：推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，構(gòu)建高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)空間平臺(tái)，打造大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，已成為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑（習(xí)近平，2022）。從國(guó)家政策層面看，新型城鎮(zhèn)化并非是一種發(fā)展概念，而是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要發(fā)展途徑、實(shí)踐內(nèi)容和政策目標(biāo)?！靶滦汀敝饕w現(xiàn)在驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)化的核心是人在生產(chǎn)、生活和生態(tài)上的價(jià)值提升和方式轉(zhuǎn)變。

在此背景下，新型城鎮(zhèn)化實(shí)踐在全國(guó)各地展開(kāi)。其中，以浙江省提出的“特色小鎮(zhèn)”最具代表性（武前波 等，2018）。特色小鎮(zhèn)是集成地方專業(yè)化、土地集約化與職住協(xié)同化的新型發(fā)展平臺(tái)（Garretsen et al., 2013）。其本質(zhì)是：通過(guò)地方政府政策引導(dǎo)和扶持，在土地和空間集約利用條件下，打造集聚生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能融合的社會(huì)經(jīng)濟(jì)空間。特色小鎮(zhèn)強(qiáng)調(diào)借助地方特有歷史條件和資源本底，發(fā)展專業(yè)化經(jīng)濟(jì)，營(yíng)造地方感和經(jīng)濟(jì)嵌入性，以此形成以人為本的城鎮(zhèn)化機(jī)制（Miao and Phelps,2019; Hu et al., 2021）?！疤厣℃?zhèn)”這一概念是時(shí)任浙江省省長(zhǎng)李強(qiáng)在視察工作時(shí)提出的，僅8個(gè)月后便從地方實(shí)踐政策上升為國(guó)家正式政策（衛(wèi)龍寶等，2016；Hu et al.，2021）。地方政策的短期升級(jí)使得特色小鎮(zhèn)建設(shè)在政界和學(xué)界均引起了爭(zhēng)論。首先，有學(xué)者認(rèn)為地方政府會(huì)借助政策契機(jī)，繼續(xù)推動(dòng)土地金融化，揭起新一輪的“房地產(chǎn)熱”（周魯耀 等，2017；李凌嵐 等，2018；Miao and Phelps,2019; Hu et al., 2022）。其次，會(huì)使產(chǎn)業(yè)專業(yè)化基礎(chǔ)好的地方獲得更多機(jī)會(huì)，基礎(chǔ)較差地區(qū)則難獲政策支持，從而加劇區(qū)域不平等性（Beer and Clower,2019）。再次，特色小鎮(zhèn)強(qiáng)調(diào)空間排他性的地方專業(yè)化經(jīng)濟(jì)，但上級(jí)政府卻設(shè)置了政策扶持門檻和標(biāo)準(zhǔn)（如投資額完成率、旅游和居住生活配套等）（武前波 等，2021）。這使得政策本身存在既強(qiáng)調(diào)“地方特色”又突出“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”的矛盾（Hu et al.,2021）。最后，中央將浙江經(jīng)驗(yàn)作為推廣樣板，易出現(xiàn)政策簡(jiǎn)單復(fù)制的現(xiàn)象。

在近幾年的政策實(shí)施期間，上述問(wèn)題均有體現(xiàn)（劉國(guó)斌 等，2017）。為此，中央相關(guān)部門連續(xù)出臺(tái)了有關(guān)特色小鎮(zhèn)的規(guī)范性新政。如2017年，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合國(guó)土資源、環(huán)保和住建部共同指出特色小鎮(zhèn)應(yīng)結(jié)合地方需求和能力，在借鑒浙江經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行自我探索（國(guó)家發(fā)改委 等，2017）。2018年，中央弱化了“自上而下”標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管，允許各省制定符合自身需求的特色小鎮(zhèn)實(shí)施細(xì)則（國(guó)家發(fā)改委，2018）。2021年，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合中央10個(gè)部門指出：地方政府應(yīng)遵循“少而精”要求，培育地方特色產(chǎn)業(yè)，限制地產(chǎn)、康養(yǎng)、文旅類小鎮(zhèn)發(fā)展，并明確設(shè)置了建設(shè)特色小鎮(zhèn)的地方經(jīng)濟(jì)門檻和數(shù)量上限（國(guó)家發(fā)改委，2021）。這一系列政策舉措表明特色小鎮(zhèn)建設(shè)的地理邏輯和強(qiáng)調(diào)面向“基于地方”的務(wù)實(shí)規(guī)劃方向，對(duì)小鎮(zhèn)建設(shè)提出更為細(xì)致的科學(xué)訴求和實(shí)踐邏輯（楊茜茜 等，2019）。結(jié)合以上背景，本文試圖厘清特色小鎮(zhèn)的政策本質(zhì)和地方實(shí)踐的關(guān)系。以浙江省134個(gè)省級(jí)特色小鎮(zhèn)為研究對(duì)象，通過(guò)2017—2022年多次實(shí)地訪談和問(wèn)卷調(diào)查，剖析浙江省特色小鎮(zhèn)的主要類型及其特征；并從產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和演化經(jīng)濟(jì)地理學(xué)等概念視角，闡述特色小鎮(zhèn)的政策本質(zhì)，提出一種基于類別的政策干預(yù)方法，以期為新型城鎮(zhèn)化政策實(shí)施的優(yōu)化和調(diào)整提供新視角。

1 特色小鎮(zhèn)的背景邏輯與分析框架

1.1 特色小鎮(zhèn)提出的政策背景

2014 年，時(shí)任浙江省省長(zhǎng)李強(qiáng)在視察工作時(shí)，首次提出“特色小鎮(zhèn)”概念，并在2015年政府工作報(bào)告中，將“創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)”列為浙江省高質(zhì)量發(fā)展重要議程，其內(nèi)涵為：1）特色小鎮(zhèn)是促進(jìn)人才、技術(shù)和資本集聚的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新中心；2）是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和新興產(chǎn)業(yè)培育的專業(yè)化平臺(tái)，強(qiáng)調(diào)對(duì)產(chǎn)業(yè)“微笑曲線”兩頭（技術(shù)創(chuàng)新和品牌建設(shè)）的提升；3）是生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能聚合的小尺度空間，但能撬動(dòng)形成人口城鎮(zhèn)化的內(nèi)生動(dòng)力（浙江省人民政府，2015）?？梢?jiàn)，特色小鎮(zhèn)強(qiáng)調(diào)地方產(chǎn)業(yè)特色、內(nèi)生動(dòng)力形成與制度平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，還突出土地集約性和綠色發(fā)展理念。需要指出的是，特色小鎮(zhèn)政策根植于浙江社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期積淀而來(lái)的特殊語(yǔ)境中。一方面，浙江城鎮(zhèn)化的特色是基于產(chǎn)業(yè)集群的“塊狀經(jīng)濟(jì)”。自改革開(kāi)放以來(lái)，在農(nóng)村工業(yè)化、市場(chǎng)化和全球化浪潮下，浙江立足自身“八山一水一分田”和河道密網(wǎng)交錯(cuò)的地理特征，依靠臨近上海的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，充分激發(fā)了浙江民眾的經(jīng)商能動(dòng)性，逐步形成“一鎮(zhèn)一業(yè)”專業(yè)化分工發(fā)展體系（朱華友等，2008）。另一方面，浙江具有特殊的城鄉(xiāng)人口遷移機(jī)制。在當(dāng)時(shí)有限交通可達(dá)性和市場(chǎng)規(guī)模條件下，逐步形成“農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)、就近市鎮(zhèn)交易”的空間發(fā)展模式。該模式催生出眾多鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)集群和集鎮(zhèn)專業(yè)化市場(chǎng)，形成內(nèi)生型的、本地工業(yè)化驅(qū)動(dòng)的人口城鎮(zhèn)化動(dòng)力（徐維祥 等，2015）。本質(zhì)上，浙江的特色小鎮(zhèn)并非全新事物，其恰恰脫胎于富有浙江特色的塊狀經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)，是政府探索推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化抓手的理性政策實(shí)踐。

在浙江的政策文件中，特色小鎮(zhèn)不是建制鎮(zhèn)，也不是產(chǎn)業(yè)園區(qū)（浙江省人民政府，2015）。然而，當(dāng)其上升為國(guó)家政策時(shí)，其原本的地方性內(nèi)涵定義被曲解，以適應(yīng)政策出臺(tái)主體的自身需求。比如，住建部認(rèn)為特色小鎮(zhèn)是建制鎮(zhèn)，而發(fā)改委則認(rèn)為其非建制鎮(zhèn)、非園區(qū)（Miao and Phelps, 2019; Hu et al., 2021）。這使得各地對(duì)上級(jí)政策出現(xiàn)理解偏差，中央不得不對(duì)以往政策進(jìn)行糾偏（馬斌，2016；王振坡 等，2017）。2018年，國(guó)家發(fā)改委指出特色小鎮(zhèn)是浙江發(fā)展的產(chǎn)物，其他地方的政策實(shí)施應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際（國(guó)家發(fā)改委，2018）。2021 年，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合更多部門，分別從發(fā)展地位、空間布局、質(zhì)量效益、管理方式和底線約束5個(gè)方面定義了特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵和實(shí)施導(dǎo)則（國(guó)家發(fā)改委，2021）?？梢?jiàn)，特色小鎮(zhèn)的地方實(shí)踐存在諸多實(shí)際問(wèn)題，急需進(jìn)一步辨析其落地建設(shè)的真實(shí)特征。

1.2 從產(chǎn)業(yè)集群/園區(qū)到特色小鎮(zhèn)：一個(gè)解釋性分析框架

結(jié)合政策解釋，構(gòu)建特色小鎮(zhèn)的核心在于構(gòu)建地方化和專業(yè)化結(jié)合的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，并需尊重地方產(chǎn)業(yè)歷史和社會(huì)根植性（謝宏 等，2018）。一些學(xué)者從集聚經(jīng)濟(jì)、地方化經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)集群和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)等理論出發(fā)，凝練了特色小鎮(zhèn)的3 個(gè)內(nèi)涵：1）反映政府對(duì)集聚經(jīng)濟(jì)和地域勞動(dòng)分工的認(rèn)可，承認(rèn)專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)集群對(duì)人口城鎮(zhèn)化和地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的歷史作用。2）其核心任務(wù)是升級(jí)以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群，賦能產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈升級(jí)，提升小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化水平；同時(shí)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，服務(wù)產(chǎn)業(yè)多元化和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)戰(zhàn)略，提升大城市的城鎮(zhèn)化內(nèi)生能力。3）是為了構(gòu)建生產(chǎn)、生活和生態(tài)融合發(fā)展的精明發(fā)展載體。在此基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為：產(chǎn)業(yè)集群和開(kāi)發(fā)區(qū)理論、演化經(jīng)濟(jì)地理學(xué)下的區(qū)域產(chǎn)業(yè)路徑發(fā)展視角對(duì)理解特色小鎮(zhèn)有高度關(guān)聯(lián)性，并構(gòu)建了一個(gè)理解特色小鎮(zhèn)發(fā)展本質(zhì)的分析框架（圖1）（王兆峰等，2020）。

圖1 理解特色小鎮(zhèn)本質(zhì)的演化分析框架Fig.1 An evolutionary analytical framework for understanding the nature of Specialty Town development

1）產(chǎn)業(yè)集群和專業(yè)化市場(chǎng)是特色小鎮(zhèn)的歷史基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)興起推動(dòng)了農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展，在有限交通可達(dá)性下，形成了以建制鎮(zhèn)為中心的城鎮(zhèn)化機(jī)制（陳明星等，2022）。如具有“第三意大利”產(chǎn)業(yè)區(qū)特征的“溫州模式”就是地方制度優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)下的產(chǎn)物。這種以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶的產(chǎn)業(yè)集群和專業(yè)化市場(chǎng)模式，奠定了浙江“塊狀經(jīng)濟(jì)”格局（陳前虎 等，2012）。又如，珠三角地區(qū)因臨近香港，在改革開(kāi)放初期吸引了大量港資，地方政府和企業(yè)家積極承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工和轉(zhuǎn)移，形成以“三來(lái)一補(bǔ)”為功能的企業(yè)合作貿(mào)易模式（李燕 等，2013）。這種模式釋放了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的體制活力，吸引了大量勞動(dòng)力，促成了以出口加工為主的地域產(chǎn)業(yè)分工，出現(xiàn)了大量專業(yè)鎮(zhèn)。類似的專業(yè)化小鎮(zhèn)也存在于福建、山東、江蘇等沿海省份（林耿 等，2020）。小鎮(zhèn)專業(yè)化經(jīng)濟(jì)是中國(guó)改革開(kāi)放后在全球化、市場(chǎng)化和工業(yè)化浪潮中的階段性產(chǎn)物（朱紀(jì)廣 等，2022）。

2）特色小鎮(zhèn)是政府主導(dǎo)下的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)特征。如開(kāi)發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)是20 世紀(jì)90 年代快速工業(yè)化背景下各級(jí)政府吸引企業(yè)集聚的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)平臺(tái)（蔡善柱 等，2019）。因其能幫助城市快速完成各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，便出現(xiàn)了“開(kāi)發(fā)區(qū)熱、園區(qū)熱、新城熱”等現(xiàn)象（張?jiān)?等，2015）。盡管有些園區(qū)具有產(chǎn)業(yè)（或功能）專業(yè)化導(dǎo)向（如生物醫(yī)藥園區(qū)、創(chuàng)意園區(qū)、出口加工區(qū)、高新區(qū)和自貿(mào)區(qū)等），但企業(yè)集聚扎堆并非基于產(chǎn)業(yè)鏈、技術(shù)關(guān)聯(lián)、勞動(dòng)力成本等要素，而是政府優(yōu)惠政策下的結(jié)果（Wu， 2015）。所以，園區(qū)型特色小鎮(zhèn)的主要特征是具有強(qiáng)政府干預(yù)性，其特色也主要體現(xiàn)在政策特殊性上。在這樣的小鎮(zhèn)中，其產(chǎn)業(yè)通常面向人才、技術(shù)和資本密集型新產(chǎn)業(yè)，用于服務(wù)地方政府特定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)（衛(wèi)龍寶 等，2016；陳桂秋 等，2017）。

3）從演化經(jīng)濟(jì)地理視角出發(fā)，區(qū)域產(chǎn)業(yè)路徑選擇具有多元性，存在路徑擴(kuò)展，路徑更新，路徑升級(jí)、路徑引入和路徑多元化等（賀燦飛，2018；Hassink et al., 2019; Hu and Yang, 2019）。一方面，特色小鎮(zhèn)強(qiáng)調(diào)對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群的升級(jí)，涉及增加新動(dòng)力（如數(shù)字化）和新功能（如生態(tài)、旅游和生活功能），可用路徑更新/升級(jí)和路徑拓展來(lái)理解；另一方面，特色小鎮(zhèn)有園區(qū)特征，立足政府優(yōu)惠政策來(lái)推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這點(diǎn)符合區(qū)域路徑發(fā)展概念的主要思想。前者在于推動(dòng)以小鎮(zhèn)集群或?qū)I(yè)化市場(chǎng)為抓手的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型城鎮(zhèn)化，后者則突出以城市園區(qū)為核心的政府引導(dǎo)型城鎮(zhèn)化（見(jiàn)圖1）。

可見(jiàn)，時(shí)空屬性、產(chǎn)業(yè)特征和發(fā)展目標(biāo)是理解特色小鎮(zhèn)的核心變量，能初步識(shí)別特色小鎮(zhèn)的類型特征。具體地：1）時(shí)空屬性。特色小鎮(zhèn)依賴一定歷史基礎(chǔ)，多從產(chǎn)業(yè)集群、園區(qū)等平臺(tái)上構(gòu)建而來(lái)。特色小鎮(zhèn)有一定區(qū)位性，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、交通可達(dá)性和社會(huì)文化特點(diǎn)等要素影響；2）產(chǎn)業(yè)特征。包括專業(yè)化來(lái)源、發(fā)展歷史、類別屬性、發(fā)展主體類型和社會(huì)嵌入程度等；3）發(fā)展目標(biāo)。特色小鎮(zhèn)均有相對(duì)明確的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和發(fā)展目標(biāo)，可側(cè)面反映地方政府對(duì)其專業(yè)化類別的選擇動(dòng)機(jī)。

2 區(qū)域概況與方法

浙江是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)源地，分別于2015—2019年批復(fù)5批特色小鎮(zhèn)名單，其中有22個(gè)省級(jí)命名小鎮(zhèn)、110個(gè)省級(jí)創(chuàng)建小鎮(zhèn)、62個(gè)省級(jí)培育小鎮(zhèn)，省級(jí)小鎮(zhèn)總數(shù)達(dá)到194個(gè)。特別是2017年起，特色小鎮(zhèn)建設(shè)逐見(jiàn)成效。據(jù)省發(fā)改委統(tǒng)計(jì)，2017—2019年分別年實(shí)現(xiàn)總產(chǎn)出6 930、8 742 和11 600 億元，入住國(guó)家級(jí)高新技術(shù)企業(yè)分別525、884和1 475家，已初步成為浙江新型城鎮(zhèn)化的有力抓手?；诖?，本文特別關(guān)注于2017—2019年構(gòu)建的浙江省級(jí)特色小鎮(zhèn)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷、實(shí)地訪談和文本資料分析3種方式，對(duì)共計(jì)134 個(gè)小鎮(zhèn)進(jìn)行跟蹤研究。首先，經(jīng)2019年9月浙江省發(fā)改委組織協(xié)調(diào)，筆者對(duì)當(dāng)年各特色小鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人發(fā)放網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷表，內(nèi)容涵蓋小鎮(zhèn)發(fā)展歷史、產(chǎn)業(yè)特征和發(fā)展目標(biāo)（表1）。為方便統(tǒng)計(jì)，問(wèn)卷以標(biāo)準(zhǔn)化選擇題呈現(xiàn)，共發(fā)放134份，回收125份，有效率達(dá)93.3%。其次，對(duì)8個(gè)特色小鎮(zhèn)（圖2）進(jìn)行田野調(diào)查。選取同小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展利益相關(guān)人為訪談對(duì)象，包括官員、企業(yè)家、員工和居民等。通過(guò)小鎮(zhèn)發(fā)展歷史、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)特征、生產(chǎn)、生活、生態(tài)情況以及政策平臺(tái)等方面的深度調(diào)研，共獲37 人次訪談數(shù)據(jù)（其中小鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人10 名，入駐企業(yè)家8 名，政府相關(guān)人員7 名，小鎮(zhèn)就業(yè)員工6名、小鎮(zhèn)居民6名）。最后，對(duì)小鎮(zhèn)所在政府政策材料、報(bào)刊和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行文本分析，以佐證一手?jǐn)?shù)據(jù)的可靠性。

表1 基于浙江省2019年134個(gè)特色小鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果Table 1 Results of questionnaire survey on the persons in charge of Zhejiang's 134 Specialty towns in 2019

圖2 浙江134個(gè)省級(jí)特色小鎮(zhèn)分布分類（截至2019年）Fig.2 Locations of Zhejiang provincial-level specialty towns until 2019

結(jié)果顯示：1）浙江特色小鎮(zhèn)主要分布于城鎮(zhèn)郊區(qū)和建制鎮(zhèn)；2）絕大多數(shù)小鎮(zhèn)在本地原有專業(yè)化平臺(tái)上構(gòu)建而來(lái)。其中，50.4%的小鎮(zhèn)設(shè)立在產(chǎn)業(yè)園區(qū)或新城內(nèi)，24.8%立足于產(chǎn)業(yè)集群及專業(yè)化市場(chǎng)，22.4%位于景區(qū)和歷史文化名鎮(zhèn)內(nèi)；3）小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)分4種類型：生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、以自然資源或非物質(zhì)文化遺產(chǎn)為核心基礎(chǔ)的旅游業(yè)。其中，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和制造業(yè)是主流，占總數(shù)的74.4%；4） 地方政府是特色小鎮(zhèn)的核心主體，71.2%的小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)與本地產(chǎn)業(yè)密切關(guān)聯(lián)；5）接近半數(shù)小鎮(zhèn)遵從浙江“塊狀經(jīng)濟(jì)”事實(shí)，側(cè)重于對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群的升級(jí)。超過(guò)1/3 的小鎮(zhèn)謀求發(fā)展信息技術(shù)、文化、高端制造業(yè)、金融等新興產(chǎn)業(yè)。為更好地理解特色小鎮(zhèn)本質(zhì)，比較總結(jié)了浙江省特色小鎮(zhèn)不同類型的實(shí)踐特征，并大致劃分3類具有高度共性的特色小鎮(zhèn)類型（圖2）。

2.1 政府主導(dǎo)的新興產(chǎn)業(yè)型特色小鎮(zhèn)

案例一：以城市產(chǎn)業(yè)新城為平臺(tái)的杭州夢(mèng)想小鎮(zhèn)

夢(mèng)想小鎮(zhèn)設(shè)立在杭州余杭區(qū)未來(lái)科技城內(nèi)。作為中組部、國(guó)資委確定的全國(guó)四大未來(lái)科技城之一，杭州未來(lái)科技城強(qiáng)調(diào)人才驅(qū)動(dòng)的科技創(chuàng)新和產(chǎn)城融合。早年阿里巴巴總部的入駐，確立該地以信息技術(shù)為主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，為夢(mèng)想小鎮(zhèn)奠定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。該地的專業(yè)化并非是企業(yè)自發(fā)集聚而成的，而是未來(lái)科技城和特色小鎮(zhèn)雙重政策疊加的結(jié)果。調(diào)研顯示：小鎮(zhèn)企業(yè)多為小微創(chuàng)業(yè)企業(yè)，難以成為阿里的上下游企業(yè)；其入駐動(dòng)機(jī)是政策驅(qū)動(dòng)，包括一站式企業(yè)注冊(cè)、人才補(bǔ)貼、低租金稅收、現(xiàn)代辦公環(huán)境和相關(guān)金融服務(wù)等。被訪的夢(mèng)想小鎮(zhèn)管委會(huì)政府人員表示：夢(mèng)想小鎮(zhèn)是創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建的一個(gè)政策加速器，意在加快互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)集聚，服務(wù)未來(lái)科技城的城市發(fā)展理念。

該類小鎮(zhèn)有2點(diǎn)共性：首先，常位于國(guó)家、省市的產(chǎn)業(yè)新城（園區(qū)）平臺(tái)內(nèi)，側(cè)重知識(shí)或技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)（圖3）；其次，服務(wù)國(guó)家“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略。該類小鎮(zhèn)存在2方面不足：1）企業(yè)和人才集聚由政策驅(qū)動(dòng)，當(dāng)政策條件出現(xiàn)波動(dòng)時(shí)，企業(yè)根植性弱；2）因其區(qū)位特征，為土地金融化提供了機(jī)會(huì)，易致生產(chǎn)生活成本增加，不利于城鎮(zhèn)化進(jìn)程（Miao and Phelps, 2019）。

圖3 未來(lái)科技城內(nèi)的余杭?jí)粝胄℃?zhèn)（a）和國(guó)家高新區(qū)內(nèi)的嘉興光伏小鎮(zhèn)（b）Fig 3 Dream Town in future tech city (a) and GIS Town in National High-Tech Industrial Park (b)

案例二：以城郊產(chǎn)業(yè)園為基礎(chǔ)的嘉興光伏小鎮(zhèn)

嘉興光伏小鎮(zhèn)位于國(guó)家級(jí)高新區(qū)——即嘉興秀洲光伏高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園內(nèi)。2010年，浙江省為發(fā)展“綠色經(jīng)濟(jì)”部署了省級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)——秀洲光伏產(chǎn)業(yè)園，并于2015年升級(jí)為國(guó)家級(jí)高新區(qū)。這為該地創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)提供了有力基礎(chǔ)。光伏小鎮(zhèn)的創(chuàng)建并非是企業(yè)或市場(chǎng)行為，而是產(chǎn)業(yè)園區(qū)平臺(tái)下的特定產(chǎn)物。受訪企業(yè)普遍指出，入駐小鎮(zhèn)的原因之一是當(dāng)?shù)赜休^好的光伏設(shè)備生產(chǎn)基礎(chǔ)；更重要的是光伏相關(guān)企業(yè)能享受多級(jí)政府（含國(guó)家、浙江省、嘉興市、秀洲區(qū)、高新區(qū)和特色小鎮(zhèn)五級(jí)）

的特殊優(yōu)惠疊加政策。

該類小鎮(zhèn)有3點(diǎn)共性：1）以政府主導(dǎo)的城郊產(chǎn)業(yè)園平臺(tái)為主；2）小鎮(zhèn)專業(yè)化形成依賴平臺(tái)既有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，但更多是特殊政策優(yōu)勢(shì)下的結(jié)果；3）小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)即是園區(qū)經(jīng)濟(jì)，坐落于當(dāng)?shù)丶扔挟a(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)，因遠(yuǎn)離城市中心，缺乏既有的城市基礎(chǔ)設(shè)施和生活文旅功能（見(jiàn)圖3）。構(gòu)建該類小鎮(zhèn)往往需投入更多成本，如增加城市公共設(shè)施和配套服務(wù)，因受到園區(qū)目標(biāo)的影響，其早期發(fā)展可能面臨產(chǎn)城融合和人口流入不足等問(wèn)題。

2.2 企業(yè)集群主導(dǎo)的專業(yè)化市場(chǎng)型特色小鎮(zhèn)

案例三：以小鎮(zhèn)專業(yè)化市場(chǎng)為平臺(tái)的紹興襪藝小鎮(zhèn)

襪藝小鎮(zhèn)位于世界最大襪子生產(chǎn)基地——紹興諸暨大唐鎮(zhèn)。小鎮(zhèn)以專業(yè)化市場(chǎng)為依托，其產(chǎn)業(yè)圍繞當(dāng)?shù)匾m業(yè)的產(chǎn)品設(shè)計(jì)、包裝營(yíng)銷和質(zhì)量檢測(cè)服務(wù)等。據(jù)企業(yè)訪談，大唐鎮(zhèn)具有襪業(yè)領(lǐng)域全國(guó)最為成熟的產(chǎn)業(yè)集群和專業(yè)化市場(chǎng)，企業(yè)和企業(yè)家具有強(qiáng)社會(huì)根植性。當(dāng)?shù)卣藛T指出，專業(yè)化市場(chǎng)在浙江建制鎮(zhèn)普遍存在，創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)的目的在于升級(jí)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群和專業(yè)化市場(chǎng)（圖4），通過(guò)賦能人才、技術(shù)和品牌能力，以提升產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈地位，并發(fā)揮建制鎮(zhèn)對(duì)人口城鎮(zhèn)化的作用。

圖4 位于中國(guó)大唐襪業(yè)城（專業(yè)化市場(chǎng)）的襪藝小鎮(zhèn)（a）和小鎮(zhèn)內(nèi)景（b）Fig 4 Socks Art Town in China Datang Sock City (specialized market) (a)and a glimpse of the Town (b)

該類小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)具有自下而上性，嵌入在成熟本地產(chǎn)業(yè)集群和專業(yè)市場(chǎng)中，具有天然的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，該類小鎮(zhèn)的構(gòu)建反映地方政府的理性行為，其目標(biāo)是推動(dòng)本地現(xiàn)有核心產(chǎn)業(yè)的路徑升級(jí)和更新。通過(guò)對(duì)專業(yè)化市場(chǎng)的功能增加（如增加設(shè)計(jì)、會(huì)展、旅游和文化等功能），以此提升集群綜合競(jìng)爭(zhēng)力。然而，因依賴于以建制鎮(zhèn)為尺度的有限經(jīng)濟(jì)規(guī)模和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，使得外地創(chuàng)業(yè)者和就業(yè)人員存在較高社會(huì)融入成本。此外，因該類小鎮(zhèn)由鎮(zhèn)級(jí)政府管理，小鎮(zhèn)被長(zhǎng)期歷史積淀而來(lái)的產(chǎn)品交易、市場(chǎng)文化及其物理空間所占據(jù)，同時(shí)在人才、投資和城市基建配套上缺乏足夠吸引力（見(jiàn)圖4）。

2.3 基于地方特有資源的旅游型特色小鎮(zhèn)

案例四：以溫泉資源為特色的金華溫泉小鎮(zhèn)

溫泉小鎮(zhèn)位于金華市武義縣溫泉旅游度假區(qū)內(nèi)。自20 世紀(jì)90 年代以來(lái)就形成了以溫泉旅游、康養(yǎng)度假和會(huì)議接待為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系，是中國(guó)唯一一個(gè)由自然資源部命名的“中國(guó)溫泉之城”。近年來(lái)，隨著溫泉旅游產(chǎn)品趨于同質(zhì)化和飽和化，武義縣經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)負(fù)面影響。2015年，武義政府提出創(chuàng)建溫泉小鎮(zhèn)，旨在提升溫泉產(chǎn)業(yè)的品牌效應(yīng)，以此吸引新的外部投資。據(jù)相關(guān)企業(yè)訪談，盡管自小鎮(zhèn)創(chuàng)建以來(lái)吸引了11家酒店、度假村、博物館等企業(yè)投資，但小鎮(zhèn)因地處自然山區(qū)且遠(yuǎn)離城區(qū)，普遍存在投資回報(bào)期限長(zhǎng)和產(chǎn)品特色性單一等的問(wèn)題。近年來(lái)，由于投資建設(shè)進(jìn)度逐步放緩，使得旅游產(chǎn)品多樣性欠缺，旅游收益十分有限，使得小鎮(zhèn)出現(xiàn)了難以達(dá)到省級(jí)特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)《2018年浙江省特色小鎮(zhèn)評(píng)估報(bào)告》顯示：所有旅游類小鎮(zhèn)的投資額和經(jīng)濟(jì)收益均未達(dá)標(biāo)，溫泉小鎮(zhèn)面臨摘牌的風(fēng)險(xiǎn)（浙江省人民政府，2018；浙江省發(fā)展改革委員會(huì)，2018）。

可見(jiàn)，該類特色小鎮(zhèn)主要依賴于地方特有的旅游資源，這種資源可以是諸如武義這樣的自然資源，也可以是地方特有的文化資源。該類小鎮(zhèn)試圖通過(guò)特色小鎮(zhèn)政策加持，以提升配套設(shè)施，豐富旅游附加產(chǎn)品和價(jià)值（如文化，音樂(lè)和體育），尋找當(dāng)?shù)匕l(fā)展的新機(jī)遇、新資產(chǎn)和新路徑。但該類小鎮(zhèn)存在3方面的發(fā)展不確定性：1）容易受旅游市場(chǎng)和外部危機(jī)的影響；2）可能面臨更多的金融投資風(fēng)險(xiǎn)；3）因區(qū)位存在一定缺陷，難形成有規(guī)模的人口城鎮(zhèn)化機(jī)制。

3 基于分類的特色小鎮(zhèn)政策干預(yù)建議

綜上，作為一種全國(guó)性政策實(shí)踐，特色小鎮(zhèn)有一定的規(guī)范性和共性。同時(shí)，不同地方的歷史基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)屬性和發(fā)展目的使得特色小鎮(zhèn)的發(fā)展路徑、方式和結(jié)果具有差異性。表2對(duì)特色小鎮(zhèn)進(jìn)行歸類，并提供了差別化政策干預(yù)方法。

表2 特色小鎮(zhèn)類型特征和分類政策方法Table 2 Types of Specialty Towns and towards a typological policy approach

3.1 園區(qū)型小鎮(zhèn)的政策方向

政府主導(dǎo)型小鎮(zhèn)包括產(chǎn)業(yè)新城和園區(qū)2類，側(cè)重培育新興產(chǎn)業(yè)集聚空間。該類小鎮(zhèn)肩負(fù)發(fā)展城市新形態(tài)、新功能和新增長(zhǎng)點(diǎn)的責(zé)任。但園區(qū)經(jīng)濟(jì)是該類小鎮(zhèn)的本底：其專業(yè)化是政策規(guī)劃而來(lái)，企業(yè)集聚也得益于優(yōu)惠政策。該類小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)可能從無(wú)到有，其企業(yè)和人才通常需外部引入，社會(huì)嵌入性需時(shí)間培養(yǎng)。此外，以土地為中心的開(kāi)發(fā)模式仍會(huì)持續(xù)，小鎮(zhèn)被用作抬高地價(jià)的重要基礎(chǔ)，有土地金融化和經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的風(fēng)險(xiǎn)?？偟膩?lái)說(shuō)，該類小鎮(zhèn)是培育城市新興產(chǎn)業(yè)的重要平臺(tái)。未來(lái)政策需引導(dǎo)小鎮(zhèn)嵌入本地既有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，支持企業(yè)融入本地社會(huì)-經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)外部知識(shí)吸收和本地技術(shù)衍生能力，形成地方性和開(kāi)放性兼容的企業(yè)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。

3.2 專業(yè)化市場(chǎng)型小鎮(zhèn)的政策方向

該類小鎮(zhèn)的核心目標(biāo)是解決因低技術(shù)型、勞動(dòng)密集型和出口導(dǎo)向型造成的集群鎖定問(wèn)題。強(qiáng)調(diào)通過(guò)制度設(shè)計(jì)、技術(shù)創(chuàng)新和品牌構(gòu)建來(lái)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)，進(jìn)而推動(dòng)面向服務(wù)型的制造業(yè)升級(jí)。為此，未來(lái)政策不僅需支持本地企業(yè)參與新技術(shù)研發(fā)、品牌推廣和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，還應(yīng)引入和借助外部人才、技術(shù)和資本，或是進(jìn)行跨區(qū)域的合作模式設(shè)計(jì)（如反向科創(chuàng)飛地模式），提升產(chǎn)品價(jià)值及其產(chǎn)業(yè)鏈質(zhì)量體系。此外，該類小鎮(zhèn)依賴于本地傳統(tǒng)集群，其發(fā)展得益于小尺度的、稠密的本地生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)資本和市場(chǎng)渠道，而對(duì)外部高端人才有一定排他性。此外，未來(lái)政策應(yīng)幫助地方企業(yè)擺脫“代工為主的制造業(yè)小鎮(zhèn)”的定位，激勵(lì)企業(yè)差異化創(chuàng)新，促成面向自主品牌和產(chǎn)品品質(zhì)的創(chuàng)新鏈形成，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新將價(jià)值鏈的話語(yǔ)權(quán)掌握在小鎮(zhèn)企業(yè)手中；將本地技能培養(yǎng)和外部人才共享相結(jié)合；不應(yīng)根據(jù)企業(yè)規(guī)模、納稅額或投資額等來(lái)判定政策扶持入圍與否，而應(yīng)將指標(biāo)放在諸如勞動(dòng)力吸引、本地技能轉(zhuǎn)型、企業(yè)技術(shù)攻關(guān)和制度文化創(chuàng)新上。

3.3 旅游/文化型小鎮(zhèn)的政策方向

該類小鎮(zhèn)是發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)的抓手。創(chuàng)建該類小鎮(zhèn)涉及景區(qū)建設(shè)、固定資產(chǎn)投入和產(chǎn)品多元化/升級(jí)。為此，未來(lái)政策設(shè)計(jì)不應(yīng)以投資完成量為主要考核指標(biāo)，防止以景區(qū)面積拓展、或產(chǎn)品多元化升級(jí)為目的的小鎮(zhèn)創(chuàng)建，規(guī)避以投資或改善基建的方式來(lái)驅(qū)動(dòng)小鎮(zhèn)發(fā)展。小鎮(zhèn)建設(shè)主體需首先明確地方特有資源的排他性，將本地社會(huì)風(fēng)俗、原真文化元素和實(shí)體經(jīng)濟(jì)等納入旅游業(yè)，以此提升地方品牌。此外，該類小鎮(zhèn)通常有強(qiáng)資源臨近效應(yīng)，可能因遠(yuǎn)離城市難以引入大量勞動(dòng)力。因此，未來(lái)政策需更多面向連接周邊鄉(xiāng)村，將小鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村振興和富民政策的重要途徑，重點(diǎn)吸附小鎮(zhèn)周邊鄉(xiāng)村勞動(dòng)力，通過(guò)開(kāi)設(shè)旅游培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，拓展旅游業(yè)相關(guān)業(yè)態(tài)和服務(wù)內(nèi)容，以推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

4 結(jié)論

特色小鎮(zhèn)是專業(yè)化經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)和新城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，本身并非是新生事物，而是在浙江原有產(chǎn)業(yè)地域特色和新型城鎮(zhèn)化實(shí)踐中的新發(fā)展形態(tài)，是新的政府引導(dǎo)、企業(yè)為主體、市場(chǎng)為平臺(tái)的空間經(jīng)濟(jì)新載體（Hu et al., 2021）。從更廣的功能定位、發(fā)展目標(biāo)和歷史基礎(chǔ)看，特色小鎮(zhèn)不僅是新型城鎮(zhèn)化體系中的特色活力點(diǎn)，更是促進(jìn)鄉(xiāng)村-小城鎮(zhèn)-縣域-大中城市協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合的重要紐帶，其強(qiáng)調(diào)土地高效利用、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)抓手和綠色低碳“三生融合”發(fā)展的理念，本身就是當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村振興的主要內(nèi)容，具有舉足輕重的地位。

本文從產(chǎn)業(yè)集群、園區(qū)經(jīng)濟(jì)和演化經(jīng)濟(jì)地理視角對(duì)特色小鎮(zhèn)本質(zhì)進(jìn)行研究。通過(guò)對(duì)浙江省案例的分析得出：創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)需充分尊重地方原有的先決條件，如歷史平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)屬性和發(fā)展目標(biāo)等，并致力于產(chǎn)生具有地方內(nèi)生動(dòng)力的城鎮(zhèn)化機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，歸納了特色小鎮(zhèn)的3種類型：以政府主導(dǎo)的園區(qū)型特色小鎮(zhèn)，基于小鎮(zhèn)集群的專業(yè)化市場(chǎng)型特色小鎮(zhèn)、以本地特殊自然（或特殊文化遺產(chǎn)）資源為基礎(chǔ)的旅游型特色小鎮(zhèn)。同時(shí)，提出了基于小鎮(zhèn)類別的差異化政策干預(yù)方向：1）園區(qū)型小鎮(zhèn)側(cè)重發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，應(yīng)以企業(yè)嵌入、內(nèi)生聚集和相關(guān)多樣化為導(dǎo)向，避免土地金融化；2）對(duì)專業(yè)化市場(chǎng)型小鎮(zhèn)而言，推動(dòng)本土產(chǎn)業(yè)集群的路徑升級(jí)、更新和拓展。將新知識(shí)引入產(chǎn)業(yè)集群，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與企業(yè)升級(jí)；3）對(duì)于自然或文化資源類小鎮(zhèn)而言，政策干預(yù)應(yīng)強(qiáng)調(diào)地方資源特殊性，評(píng)估其在發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)方面的潛力，建立有利于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民再就業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。

從國(guó)家層面看，特色小鎮(zhèn)政策反映中央政府對(duì)集聚經(jīng)濟(jì)、專業(yè)化和地方性經(jīng)濟(jì)的認(rèn)可，承認(rèn)其對(duì)提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)融合發(fā)展的重要?dú)v史作用，也明確了人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)驅(qū)動(dòng)、具有空間排他性的地方專業(yè)化和小尺度增長(zhǎng)平臺(tái)對(duì)推動(dòng)人口城鎮(zhèn)化的核心功效。但從地方實(shí)踐看，特色小鎮(zhèn)通常會(huì)理性地落腳于既有地政府規(guī)劃的增長(zhǎng)平臺(tái)上，脫離不開(kāi)對(duì)傳統(tǒng)集聚平臺(tái)的基礎(chǔ)支撐作用，但也不乏從無(wú)到有的新型園區(qū)建設(shè)。本研究展示更為深層次的問(wèn)題，即因早期對(duì)多頭部門理解偏差和以浙江為模版的政策指引，使得不少特色小鎮(zhèn)急于落地，容易進(jìn)入“政策復(fù)制、政策失真”的怪圈，其中容易忽視地方真實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和產(chǎn)業(yè)專業(yè)特色。這是國(guó)家政策在地方實(shí)施的普遍問(wèn)題，特別是當(dāng)這種政策有自下而上性和入圍標(biāo)準(zhǔn)化時(shí)，地方實(shí)踐偏差和問(wèn)題似乎難以避免。為此，在未來(lái)地方實(shí)踐過(guò)程中，一方面，應(yīng)避免短期且不基于地方事實(shí)的政策復(fù)制和實(shí)施，或當(dāng)政策移動(dòng)時(shí)，需要設(shè)立引導(dǎo)機(jī)制，協(xié)調(diào)中央和地方政策共識(shí)，允許彈性實(shí)施空間和柔性評(píng)價(jià)體系；另一方面，應(yīng)避免設(shè)置“一刀切的”政策入圍標(biāo)準(zhǔn)，尊重基于地方的產(chǎn)業(yè)路徑選擇權(quán)和行動(dòng)目標(biāo)，承認(rèn)特色小鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)、形態(tài)、功能和目的上的多樣性，注重本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系的基礎(chǔ)和通道，根據(jù)地方實(shí)際情況，設(shè)計(jì)建設(shè)特色小鎮(zhèn)的激勵(lì)體系和目標(biāo)方向；科學(xué)細(xì)致地尊重和利用“基于地方特有的”稟賦條件、矛盾問(wèn)題和發(fā)展訴求，設(shè)計(jì)“具有方向引導(dǎo)性且具有地方性的”的分類政策和實(shí)施步驟。