拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系構(gòu)建：發(fā)展現(xiàn)狀、具體特征及未來趨勢

王守都

(南京理工大學 南京 210094)

0 引 言

華盛頓當?shù)貢r間2023年3月2日上午,美國白宮發(fā)布了《國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》(National Cybersecurity Strategy)。作為拜登政府頒布的第一部網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略,2023《國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》強調(diào)了網(wǎng)絡安全對于美國及其盟國的國家安全、經(jīng)濟繁榮以及價值觀塑造的重要意義,并在基礎(chǔ)設施防御、新興技術(shù)投資、數(shù)字產(chǎn)品責任轉(zhuǎn)移、國際聯(lián)盟構(gòu)建等領(lǐng)域?qū)τ诿绹?lián)邦政府在今后“決定性十年”內(nèi)的工作進行戰(zhàn)略部署。至此,拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系的框架基本完成。拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系由戰(zhàn)略思想體系、組織架構(gòu)體系、戰(zhàn)略文件體系以及行政及立法保障體系四部分構(gòu)成。本文將依次梳理拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系的發(fā)展現(xiàn)狀,并通過對于2023《國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》進行文本分析,進一步梳理出拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系的具體特征,并對于其發(fā)展未來進行評估。文末,本文將會結(jié)合上述分析,對于中國如何應對與美國在網(wǎng)絡空間的綜合競爭提出政策建議。

1 拜登政府網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系的發(fā)展現(xiàn)狀

美國作為第三次科技革命的弄潮兒,將軍用網(wǎng)絡APARNET商業(yè)化,成為現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)源地。因此相較其他國家而言,美國政府及社會開始數(shù)字化的時間更早,如今與網(wǎng)絡空間的交互也愈加頻繁且深刻。自克林頓政府時期,美國聯(lián)邦政府開始陸續(xù)出臺與互聯(lián)網(wǎng)及網(wǎng)絡相關(guān)的戰(zhàn)略及立法文件。歷經(jīng)二十余年的發(fā)展,美國社會的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)日趨成熟,美國政府及軍方在網(wǎng)絡關(guān)鍵基礎(chǔ)設施建設及防御、網(wǎng)絡軍事力量發(fā)展、網(wǎng)絡國際秩序構(gòu)建、網(wǎng)絡相關(guān)技術(shù)研發(fā)及規(guī)則制定等領(lǐng)域積淀了深厚的行政組織、軍事行動、立法跟進、產(chǎn)學研融合的實踐經(jīng)驗,為美國政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系的構(gòu)建奠定了扎實的基礎(chǔ)。約瑟夫·拜登于2021年1月20日宣誓就職之后,聯(lián)邦政府就開始在行政、立法及外交領(lǐng)域針對現(xiàn)有網(wǎng)絡相關(guān)的組織架構(gòu)及立法進行整合及改革。2023年3月2日,拜登政府頒布了任期內(nèi)第一部網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略,即《國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》。該戰(zhàn)略進一步勾勒出美國在網(wǎng)絡空間中的戰(zhàn)略環(huán)境、界定其戰(zhàn)略利益、重申其戰(zhàn)略訴求,并通過例舉具體戰(zhàn)略目標的方式將拜登政府在網(wǎng)絡空間中戰(zhàn)略布局和盤托出。拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系主要由網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略思想體系、組織架構(gòu)體系、戰(zhàn)略文件體系、行政及立法保障體系組成。

1.1 網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略思想體系

拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略思想體系的基礎(chǔ)是由美國國家安全觀及戰(zhàn)略傳統(tǒng)所建構(gòu)而來。美國國家安全觀念及戰(zhàn)略傳統(tǒng)作為一種非物質(zhì)力量,為美國國家安全戰(zhàn)略以及網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略的利益界定奠定了具有長久延續(xù)性的基本框架,深刻地影響著其安全目標的制定以及基本方向的規(guī)劃與調(diào)適。美國網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略的制定也遵循上述“安全認知-安全目標-安全能力”的基本邏輯。例如,特朗普政府于2018年9月發(fā)布的《美國國家網(wǎng)絡戰(zhàn)略》就緊扣2017年《國家安全戰(zhàn)略報告》的四大支柱,分別從維護國土安全、促進經(jīng)濟繁榮、以實力維護和平、提高美國的影響力四個部分闡述了特朗普政府的網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略構(gòu)想。美國的國家利益具有長久性與穩(wěn)定性,而上述利益在網(wǎng)絡空間中的映射與現(xiàn)實世界中的美國國家利益相一致。因此國家利益以及國家安全是美國網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略規(guī)劃與實施的出發(fā)點與落腳點。

美國安全觀念以及戰(zhàn)略傳統(tǒng)“謀求和維持絕對、全面的軍事優(yōu)勢,追求絕對安全”[1]。這種進攻性戰(zhàn)略文化對于威脅的認知往往基于最壞假設,并且推崇以絕對軍事實力追求絕對安全。此外,美國社會的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建日趨完善,政府、企業(yè)、各類組織、個人的信息交互對于網(wǎng)絡空間的依賴也日益加深,來自網(wǎng)絡空間的安全威脅也日趨頻繁。2021年5月7日,美國最主要的成品油管道運輸公司科洛尼爾遭到網(wǎng)絡犯罪團伙陰暗面發(fā)起的勒索軟件攻擊。根據(jù)美國聯(lián)邦調(diào)查局的數(shù)據(jù),美國僅在2021年就有多達649家關(guān)鍵基礎(chǔ)設施實體遭受網(wǎng)絡勒索攻擊。根據(jù)聯(lián)邦調(diào)查局下屬的互聯(lián)網(wǎng)犯罪投訴中心(IC3)的調(diào)查,在美國16片關(guān)鍵基礎(chǔ)設施分區(qū)當中,有14片分區(qū)曾受到網(wǎng)絡攻擊[2]。美國所面臨的安全挑戰(zhàn)藉由網(wǎng)絡空間日趨泛化,這種安全泛化的趨勢會進一步強化美國安全觀念以及戰(zhàn)略傳統(tǒng)中關(guān)于絕對安全的追求。

1.2 網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略組織架構(gòu)體系

拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略組織架構(gòu)相較于前幾屆美國政府發(fā)生較大變動。拜登政府通過協(xié)調(diào)并整合各部門的力量以共同支持關(guān)鍵性基礎(chǔ)設施的防御工作,并在國土防御、法律實施、情報、外交、經(jīng)濟及軍事行動等各個領(lǐng)域深化協(xié)作。目前,拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略組織架構(gòu)主要由白宮下屬國家網(wǎng)絡總監(jiān)辦公室(Office of the National Cyber Director,ONCD)、行政管理和預算局(Office of Management and Budget),國土安全部下屬的網(wǎng)絡安全與基礎(chǔ)設施局(The Cybersecurity and Infrastructure Security Agency,CISA),司法部聯(lián)邦調(diào)查局下屬國家網(wǎng)絡調(diào)查聯(lián)合工作組(National Cyber Investigative Joint Task Force,NCIJTF),商務部下屬的美國國家標準與技術(shù)研究院(National Institute of Standards and Technology,NIST),情報界(Intelligence Community),國防部聯(lián)合作戰(zhàn)司令部的網(wǎng)絡司令部構(gòu)成。

美國國家網(wǎng)絡總監(jiān)辦公室是類似于國家情報總監(jiān)辦公室的統(tǒng)領(lǐng)性機構(gòu)。美國政府依據(jù)《2021 年國防授權(quán)法案》設立國家網(wǎng)絡總監(jiān),擔任美國總統(tǒng)在網(wǎng)絡安全及相關(guān)新興技術(shù)領(lǐng)域的首席顧問,統(tǒng)領(lǐng)國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略的制定和網(wǎng)絡空間事務的發(fā)展。國家網(wǎng)絡總監(jiān)辦公室作為協(xié)調(diào)聯(lián)邦各部門網(wǎng)絡安全合作的重要機構(gòu),主要負責制定國家網(wǎng)絡空間安全議程;保障美國人民享有數(shù)字生態(tài)的福利;提升網(wǎng)絡相關(guān)公私合作[3]。國家網(wǎng)絡總監(jiān)辦公室通過“行政令”設立網(wǎng)絡安全審查委員會,負責審查和評估影響聯(lián)邦信息系統(tǒng)或非聯(lián)邦系統(tǒng)的重大網(wǎng)絡事件、威脅活動、漏洞、應對活動和機構(gòu)響應。行政管理和預算局則在零信任架構(gòu)下,負責與諸如國家安全局、網(wǎng)絡安全與基礎(chǔ)設施局的聯(lián)邦政府其他部門協(xié)作,解決有關(guān)集體協(xié)防、聯(lián)邦政府數(shù)據(jù)處理等問題。

網(wǎng)絡安全與基礎(chǔ)設施局作為前任政府的政治遺產(chǎn),主要負責美國本土的網(wǎng)絡及基礎(chǔ)設施安全、并負責應急通訊以及進行定期的全國網(wǎng)絡風險評估。作為美國“聯(lián)邦網(wǎng)絡團隊的四分衛(wèi)”[4],網(wǎng)絡安全與基礎(chǔ)設施局通過戰(zhàn)略布局和統(tǒng)一部署,不斷強化美國網(wǎng)絡生態(tài)的安全性以及韌性,確保關(guān)鍵服務及基礎(chǔ)設施免受網(wǎng)絡攻擊[5]。在未來三年內(nèi),網(wǎng)絡安全與基礎(chǔ)設施局將在下述四個領(lǐng)域進行戰(zhàn)略建設:確保全國范圍內(nèi)的網(wǎng)絡空間防御能力及韌性;強化美國關(guān)鍵性基礎(chǔ)設施的韌性并削減其風險;舉全國之力增強部門間業(yè)務協(xié)同及信息分享;協(xié)調(diào)并整合局內(nèi)各部門力量及優(yōu)勢,“智慧且有效”的進行協(xié)作[6]。目前,網(wǎng)絡安全與基礎(chǔ)設施局內(nèi)部設立聯(lián)合網(wǎng)絡防御合作(Joint Cyber Defense Collaborative,JCDC),通過運行國家網(wǎng)絡事件響應計劃(National Cyber Incident Response Plan,NCIRP)等具體項目,聯(lián)通聯(lián)邦各部門信息分享的通道。

國家網(wǎng)絡調(diào)查聯(lián)合工作組最早成立于2008年,是時任政府為了打擊恐怖主義而在聯(lián)邦調(diào)查局下增設的機構(gòu)。作為網(wǎng)絡事態(tài)感知系統(tǒng)中的重要一環(huán),國家網(wǎng)絡調(diào)查聯(lián)合工作組通過對網(wǎng)絡空間安全產(chǎn)品進行調(diào)查,進行反情報威脅的響應,并負責對于來自網(wǎng)絡空間安全的威脅進行及時中斷連接和響應。在國家網(wǎng)絡總監(jiān)辦公室的統(tǒng)領(lǐng)下,其協(xié)調(diào)法律實施以及干擾行動的能力也在不斷增強。

美國國家標準與技術(shù)研究院主要負責與網(wǎng)絡安全相關(guān)的技術(shù)研發(fā)及規(guī)則制定。目前,拜登政府要求國家標準與技術(shù)研究院加緊研發(fā)后量子密碼技術(shù)相關(guān)的加密工具及加密標準,用以確保美國國內(nèi)線上貿(mào)易以及涉密信息的安全性[7]。此外,美國國家標準與技術(shù)研究院還負責軟件供應鏈風險消減、個人數(shù)據(jù)保護、安全軟件開發(fā)、數(shù)字身份科研等領(lǐng)域的標準及框架制定。

2009年6月,時任美國國防部長蓋茨指示正式成立美國網(wǎng)絡司令部美國網(wǎng)絡司令部。特朗普政府時期,時任國防部長詹姆斯·馬蒂斯將美國網(wǎng)絡司令部從戰(zhàn)略司令部下屬的次級聯(lián)合司令部升級為負責網(wǎng)絡空間作戰(zhàn)行動的聯(lián)合作戰(zhàn)司令部,戰(zhàn)略地位進一步提高。拜登政府時期,網(wǎng)絡司令部成為確保美國在網(wǎng)絡空間利益訴求的利劍,負責指揮、協(xié)調(diào)并同步美軍在網(wǎng)絡空間的戰(zhàn)略規(guī)劃及軍事行動。具體而言,作為國防部聯(lián)合作戰(zhàn)司令部的一支,網(wǎng)絡司令部主要職能包括:1.對網(wǎng)絡任務部隊進行部隊結(jié)構(gòu)評估;2.為網(wǎng)絡司令部創(chuàng)建主要部隊計劃;3.更新網(wǎng)絡使用武力的交戰(zhàn)規(guī)則和指南;4.保護美國全方位的作戰(zhàn)和威懾能力免受網(wǎng)絡威脅。

綜上,歷經(jīng)四任總統(tǒng)的組織架構(gòu)積淀,拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略組織架構(gòu)體系日趨完善。目前,網(wǎng)絡總監(jiān)統(tǒng)領(lǐng)美國全政府、全領(lǐng)域的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略規(guī)劃及具體實施細則,并向總統(tǒng)和國家安全委員會提供情報及政策建議,是拜登政府網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略組織架構(gòu)的核心樞紐。網(wǎng)絡司令部及網(wǎng)絡安全與基礎(chǔ)設施局是體系中的銳矛與堅盾,分別負責進攻性網(wǎng)絡軍事行動以及防御性關(guān)鍵基礎(chǔ)設施保護。美國國家標準與技術(shù)研究院、美國網(wǎng)絡調(diào)查聯(lián)合工作組以及行政管理和預算局則分別負責在網(wǎng)絡相關(guān)技術(shù)標準與研發(fā)、法律執(zhí)行規(guī)范以及預算指導及實施反饋提供保障(見圖1)。

圖1 拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略組織架構(gòu)體系關(guān)系圖

1.3 網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略文件體系

拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略文件體系著重關(guān)注美國在網(wǎng)絡空間中遵循的根本利益、面臨的具體安全威脅、以及相應的應對手段。目前,拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略文件體系主要由2021年3月白宮出臺的《國家安全戰(zhàn)略臨時指南》(Interim National Security Strategic Guidance)、2022年9月網(wǎng)絡安全與基礎(chǔ)設施局出臺的《網(wǎng)絡安全與基礎(chǔ)設施局2023-2025戰(zhàn)略規(guī)劃》(CISA Strategic Plan 2023-2025)、2022年10月白宮出臺的《美國國家安全戰(zhàn)略》(National Security Strategy)以及10月由國防部出臺的2022《美國國防戰(zhàn)略(含2022年核態(tài)勢及導彈防御評估)》(2022 National Defense Strategy)、2023年3月2日由白宮發(fā)布的《國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》組成。

其中,2022《美國國家安全戰(zhàn)略》是拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略文件體系架構(gòu)之基石,也是美國網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略文件體系的核心。2022《美國國家安全戰(zhàn)略》指出,美國社會“日趨數(shù)字化,并且愈發(fā)容易遭受網(wǎng)絡攻擊而受到干擾或摧毀”[8]。美國將繼續(xù)鞏固國內(nèi)網(wǎng)絡安全基礎(chǔ)設施防御、推進全球網(wǎng)絡安全規(guī)制構(gòu)建、強化覆蓋海陸空天網(wǎng)的綜合性威懾[8]。2022《美國國家安全戰(zhàn)略》厘清了美國在國家安全、經(jīng)濟繁榮、價值觀念等各領(lǐng)域的利益訴求以及保障手段,為美國在網(wǎng)絡空間中的戰(zhàn)略安排奠定了基本框架。

《國家安全戰(zhàn)略臨時指南》(Interim National Security Strategic Guidance)作為拜登政府上臺之后頒布的過渡性戰(zhàn)略綱領(lǐng),對于美國在網(wǎng)絡空間中所面臨的戰(zhàn)略環(huán)境做了精準描述?！爸改稀闭J為,全球安全環(huán)境已發(fā)生重大變化,美國已無法簡單套用過往經(jīng)驗應對當前的安全挑戰(zhàn)。強調(diào)新冠疫情、網(wǎng)絡與數(shù)字化威脅、國際經(jīng)濟衰退、人道主義危機、暴力極端主義與恐怖主義、核武器與其他大規(guī)模殺傷性武器擴散、氣候問題蔓延等當前重大威脅不可能由一個國家單獨解決,沒有美國的參與更不能得到解決。“指南”明確了美國當前面臨的主要國家安全挑戰(zhàn),即來自地緣政治競爭對手的壓力和科技革命對美國社會的綜合性影響。在這一認知下,拜登政府網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略的大致方向已基本明確,錨定在大國競爭和維持優(yōu)勢兩個方面。2022《美國國防戰(zhàn)略(含2022年核態(tài)勢及導彈防御評估)》在《美國國家安全戰(zhàn)略》的框架內(nèi)進一步強調(diào),美國在今后“關(guān)鍵的十年內(nèi)”將在地緣政治、技術(shù)、經(jīng)濟以及環(huán)境領(lǐng)域迎來巨大轉(zhuǎn)變[9]。該戰(zhàn)略進一步指出,美國國防部在未來時期的中心任務,在于進一步強化“綜合威懾”(integrated deterrence)[9]。在戰(zhàn)略的第二部分“安全環(huán)境”中,戰(zhàn)略進一步指出,美國將在今后面臨來自全領(lǐng)域的交互挑戰(zhàn),對于美國國土及戰(zhàn)略穩(wěn)定的威脅也將會是復雜且深刻的。美國的潛在競爭者通過營造區(qū)域拒止環(huán)境、發(fā)展常規(guī)力量進行迅速干涉制造全域威脅,并在網(wǎng)絡及太空這兩個作戰(zhàn)域中取得行動及信息優(yōu)勢[10]。《網(wǎng)絡安全與基礎(chǔ)設施局2023-2025戰(zhàn)略規(guī)劃》作為網(wǎng)絡安全與基礎(chǔ)設施局自2018年成立以來第一份綜合性的戰(zhàn)略規(guī)劃,將自身定位為美國國家網(wǎng)絡防御以及關(guān)鍵基礎(chǔ)設施安全的協(xié)調(diào)員[11]。該戰(zhàn)略規(guī)劃的關(guān)注重點,在于整合聯(lián)邦政府力量,降低國家基礎(chǔ)設施所遭受網(wǎng)絡以及物理威脅的風險并提高其韌性[11]。2023年3月《國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》作為拜登任期內(nèi)第一部網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略,從保護關(guān)鍵性基礎(chǔ)設施、干擾并瓦解威脅行為體、塑造市場活力以促進安全及韌性、投資韌性未來及建立國際伙伴關(guān)系以尋求共同目標這五大支柱展開,分析了美國現(xiàn)階段在網(wǎng)絡空間中所面臨的嚴峻的戰(zhàn)略環(huán)境,并制定出27條具體的戰(zhàn)略目標,為拜登政府在“關(guān)鍵性十年”內(nèi)的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略規(guī)劃及行動實踐指明了方向。

1.4 網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略行政及立法體系

自2021年1月至今,美國聯(lián)邦政府出臺多部法律及行政令,為拜登政府網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略的規(guī)劃及實施提供了制度性保障。2021年出臺的14028號行政令:《關(guān)于加強國家網(wǎng)絡安全的行政令》[12],輔以國家安全備忘錄5和8(《提升關(guān)鍵基礎(chǔ)設施控制系統(tǒng)的網(wǎng)絡安全》以及《提升國家安全、國防部以及情報界系統(tǒng)的網(wǎng)絡安全》),重點圍繞選舉基礎(chǔ)設施安全、電網(wǎng)基礎(chǔ)設施網(wǎng)絡安全等優(yōu)先領(lǐng)域進行布局。同年5月,拜登簽署《國家網(wǎng)絡安全防范聯(lián)盟法案》,進一步促進國土安全部在研發(fā)、更新和網(wǎng)絡安全培訓領(lǐng)域與非營利性質(zhì)的企業(yè)合作,以支持防御和應對網(wǎng)絡安全風險。同年6月,拜登簽署《聯(lián)邦網(wǎng)絡勞動力輪崗項目法》(Federal Rotational Cyber Workforce Program Act)及《州及地方政府網(wǎng)絡安全法》(State and Local Government Cybersecurity Act)兩項法案,旨在加強聯(lián)邦、州及地方政府的網(wǎng)絡安全能力。其中,《聯(lián)邦網(wǎng)絡勞動力輪崗項目法》允許網(wǎng)絡安全專業(yè)從業(yè)人員通過輪崗的在不同聯(lián)邦機構(gòu)任職以提高自身專業(yè)知識;《州及地方政府網(wǎng)絡安全法》要求國家網(wǎng)絡安全與通信整合中心與各州、地、部落及領(lǐng)地的政府共享安全工具與協(xié)議,改善并協(xié)調(diào)國土安全部與各州及地方政府在網(wǎng)絡安全能力。2022年8月,拜登簽署《CHIPS和科學法案》(Creating Helpful Incentives to Produce Semiconductors and Science Act),旨在增強微電子供應鏈的生產(chǎn)和創(chuàng)新,減少對于境外微電子供應的依賴。

綜上,拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系的四個子體系:戰(zhàn)略思想體系、組織架構(gòu)體系、戰(zhàn)略文件體系以及行政及立法保障體系的發(fā)展日趨完善且成熟。其中,子體系之間具有如下的相互關(guān)系:戰(zhàn)略思想體系奠定了網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略的內(nèi)在核心邏輯;戰(zhàn)略文件體系為時任政府的政策及戰(zhàn)略推行提供了現(xiàn)實指導;組織架構(gòu)體系以及行政及行政立法體系為戰(zhàn)略理念付諸實踐提供了扎實的物質(zhì)保障;行政立法體系為上述三者打下制度性基礎(chǔ)。戰(zhàn)略思想體系、組織架構(gòu)體系、戰(zhàn)略文件體系以及行政及立法保障體系共同構(gòu)成了拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系。

2 拜登政府網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系的具體特征

華盛頓當?shù)貢r間2023年3月2日上午,美國白宮發(fā)布了《國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》。2023《國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》集中呈現(xiàn)美國政府及社會在網(wǎng)絡空間中的具體利益訴求、基本戰(zhàn)略目標與實施保障手段,是拜登政府網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系以具體文字形式呈現(xiàn)出的一種戰(zhàn)略敘事(strategic narrative)。文本分析作為國際政治語言學的重要分析手段,主要以目標行為體的官方文件為研究對象,探尋文字及話語背后的深層邏輯。本部分先對2023《國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》進行文本研究,歸納該戰(zhàn)略的語義及戰(zhàn)略內(nèi)涵,并在此基礎(chǔ)之上梳理拜登政府網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系的具體特征。

2.1 基于2023美國《網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》的文本研究

2023年美國《國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》由引言、五大支柱以及實施共七部分組成(見圖2)。在引言部分,《戰(zhàn)略》反復強調(diào)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展塑造并改變世界發(fā)展的軌跡,美國已形成以互聯(lián)網(wǎng)為中心的數(shù)字網(wǎng)絡生態(tài)。在今后“決定性的十年”,美國將攜手其盟友及伙伴,打造可防御的、具有韌性的、符合其價值觀的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng),邁向數(shù)字賦能的未來[13]?！稇?zhàn)略》進一步分析美國在網(wǎng)絡空間中所處的戰(zhàn)略環(huán)境,認為隨著人類社會經(jīng)濟發(fā)展與網(wǎng)絡空間的相互依賴進一步深化,網(wǎng)絡空間中的惡意行為體會進一步威脅美國及其盟友的國家安全、公共安全以及經(jīng)濟繁榮。隨即提出了提高網(wǎng)絡空間韌性的解決途徑:重新平衡公私領(lǐng)域的責任,促進相關(guān)行業(yè)的長期投資。

圖2 2023年美國《國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》核心內(nèi)容

在引言之后,《戰(zhàn)略》從五大戰(zhàn)略支柱依次展開:保護關(guān)鍵性基礎(chǔ)設施、干擾并瓦解威脅行為體、塑造市場活力以促進安全及韌性、投資韌性未來及建立國際伙伴關(guān)系以尋求共同目標[13]。在五大戰(zhàn)略支柱之下,又進一步細化并提出更為詳實的戰(zhàn)略目標。例如,在支柱一“保護關(guān)鍵性基礎(chǔ)設施”下,進一步明確建立網(wǎng)絡安全要求以支持國家安全及公共安全、調(diào)節(jié)公私合作結(jié)構(gòu)、整合聯(lián)邦網(wǎng)絡安全中心、更新聯(lián)邦事件響應計劃和流程、現(xiàn)代化聯(lián)邦防御五項具體戰(zhàn)略目標[13]。在支柱二“干擾并瓦解威脅行為體”下,進一步提出整合聯(lián)邦干擾活動、強化公私協(xié)作進行干擾、提高情報共享的速度與規(guī)模、預防基礎(chǔ)設施濫用、打擊網(wǎng)絡犯罪五項具體戰(zhàn)略目標[13]。在支柱三“塑造市場活力以促進安全及韌性”下,提出保持數(shù)據(jù)管理可靠性、發(fā)展安全的物聯(lián)網(wǎng)設備、危險軟件產(chǎn)品及服務的責任轉(zhuǎn)移、利用聯(lián)邦撥款及其他激勵手段建構(gòu)安全、利用聯(lián)邦采購改進問責、探索聯(lián)邦網(wǎng)絡保障強化共六項具體戰(zhàn)略目標[13]。在支柱四“投資韌性未來”下,提出保護互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)基礎(chǔ)、重振聯(lián)邦政府網(wǎng)絡安全研發(fā)、為后量子時代做好準備、保障未來清潔能源、支持數(shù)字身份生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展、發(fā)展國家戰(zhàn)略以強化網(wǎng)絡勞力共六項具體戰(zhàn)略目標[13]。在支柱五“建立國際伙伴關(guān)系以尋求共同目標”下,進一步提出建立聯(lián)盟以應對數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)面臨的威脅、強化國際合作能力、擴大援助美國盟友及其伙伴的能力、建立聯(lián)盟以強化負責任國家行為的全球規(guī)范、以及保障信息、通信和業(yè)務技術(shù)產(chǎn)品及服務的全球供應鏈共五項具體戰(zhàn)略目標[13]。

相較于前任政府的網(wǎng)絡相關(guān)戰(zhàn)略文本,2023美國《國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》呈現(xiàn)出下述特征:

第一,拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略具有前瞻性。相較于之前四屆美國政府的網(wǎng)絡相關(guān)戰(zhàn)略文件,拜登政府的《國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》更加關(guān)注“數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)”的整體性安全問題。經(jīng)過詞頻分析,2023美國《國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》中,“cybersecu-rity”一詞共出現(xiàn)131次;“digital”一詞共出現(xiàn)82次;在明確語境下,“digital ecosystem”共出現(xiàn)39次。而在2018年特朗普政府頒布的《國家網(wǎng)絡戰(zhàn)略》,“cybersecurity”一詞共出現(xiàn)72次,而“digital”僅僅出現(xiàn)13次,并且全文沒有出現(xiàn)“digital ecosystem”這一詞條。這一詞頻變化反映出拜登政府已然認識到,美國政府及社會與網(wǎng)絡空間的交互愈加緊密與深刻,以網(wǎng)絡相關(guān)技術(shù)及基礎(chǔ)設施為物理基礎(chǔ)、數(shù)字軟件及算法為創(chuàng)新推動的社會-技術(shù)的二元融合系統(tǒng)已經(jīng)出現(xiàn)。因此,拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略在關(guān)注網(wǎng)絡安全的基礎(chǔ)上,還重點關(guān)注美國數(shù)字生態(tài)的創(chuàng)新、發(fā)展及可持續(xù)性,反映出該戰(zhàn)略在社會-技術(shù)層面的前瞻性。

第二,拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略具有革新性。拜登政府的網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略與特朗普政府于2018年頒布的美國國家網(wǎng)絡戰(zhàn)略不同,不再強調(diào)市場對于提升網(wǎng)絡安全韌性的促進作用,轉(zhuǎn)而采取強制標準以提升韌性[14]。2023《國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》所做出的兩大根本性轉(zhuǎn)變,其一是重新平衡網(wǎng)絡防御中權(quán)責問題,其二是調(diào)整策略以促進長期投資[15]。上述轉(zhuǎn)變和調(diào)整,反映出該戰(zhàn)略在實施領(lǐng)域與2021年前的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略的差異與革新。

第三,拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略具有進攻性。相較于前任政府的網(wǎng)絡相關(guān)戰(zhàn)略文件,拜登政府的網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略進攻性更強,尤其是在網(wǎng)絡威懾及技術(shù)投資領(lǐng)域采取了更為激進的措施。拜登政府的國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略提倡技術(shù)管制,并且通過推動軟件責任的改革,將維護系統(tǒng)安全的責任從消費終端及小企業(yè)轉(zhuǎn)移至軟件開發(fā)商[13]。此舉與美國網(wǎng)絡司令部“前沿防御”的戰(zhàn)略并行不悖,反映出美國在網(wǎng)絡空間實施安全泛化及擴張的決心,其現(xiàn)實主義色彩與進攻性更加強烈。

第四,拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略具有擴張性。拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略的擴張性體現(xiàn)在對于聯(lián)盟構(gòu)建的強調(diào)。拜登政府放棄前任特朗普政府的“美國優(yōu)先”策略,在網(wǎng)絡空間的戰(zhàn)略決斷中重新選擇民主黨堅守的聯(lián)盟路線。美國通過美印日澳的四方安全對話機制、印太經(jīng)濟繁榮框架(Indo Pacific Economic Prosperity Framework,IPEF)、美洲經(jīng)濟繁榮伙伴關(guān)系(America’s Partnership for Economic Prosperity,APEP)、美國-歐盟貿(mào)易和技術(shù)委員會(Trade and Technology Commission,TTC)、美英澳(Australia -U.K.-U.S.,AUKUS)安全與技術(shù)協(xié)定在美洲、歐洲、亞太地區(qū)與其盟友開展數(shù)字貿(mào)易及技術(shù)的交流及合作[13]。這種擴張性的戰(zhàn)略設置,不僅強化了美國與其全球各地區(qū)盟友在網(wǎng)絡空間中的信息交流與技術(shù)合作,形成“良性循環(huán)”,還變相通過技術(shù)壟斷、經(jīng)濟制裁的方式劃分勢力范圍并打壓其戰(zhàn)略競爭對手,迫使對手進入“惡性循環(huán)”。

2.2 拜登政府網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系的具體特征

作為戰(zhàn)略文本,2023《國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》敘述了美國政府在網(wǎng)絡空間中的利益訴求、戰(zhàn)略目標與實施手段,是拜登政府網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系在組織架構(gòu)、立法實踐、戰(zhàn)略思想等方面的集中體現(xiàn)。拜登政府網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系的具體特征如下:

第一,戰(zhàn)略思想一脈相承。拜登政府網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系的戰(zhàn)略思想源泉,與后冷戰(zhàn)時期的歷屆政府在本質(zhì)上相一致,并且在片面追求絕對安全,執(zhí)著維持美國霸權(quán)的道路上一意孤行。無論是特朗普政府倡導的“美國優(yōu)先”,還是拜登政府提出的回歸本土、重返聯(lián)盟政策,都是美國國家安全觀念的不同版本的演繹,其維護國土安全、促進經(jīng)濟繁榮、以實力維護和平、提高美國的影響力的內(nèi)核并未改變。

第二,組織架構(gòu)日趨完整。美國聯(lián)邦政府已經(jīng)形成以網(wǎng)絡總監(jiān)為核心,網(wǎng)絡安全與基礎(chǔ)設施局為紐帶的覆蓋美國全政府、全社會、全領(lǐng)域的網(wǎng)絡空間防御生態(tài),并通過網(wǎng)絡司令部實施進攻性防御戰(zhàn)略,借“防御”之名將干擾、攻擊其他行為體的觸手伸向境外。組織架構(gòu)的內(nèi)部協(xié)調(diào)及完整性有利于拜登政府網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略的進一步規(guī)劃及有效落地,有效提高政府間及私營部門的工作效率。

第三,制度保障逐漸完善。自2021年1月以來,拜登政府陸續(xù)出臺多部網(wǎng)絡相關(guān)戰(zhàn)略文件、行政令、總統(tǒng)令、國家安全備忘錄、法案等行政及立法文件,為拜登政府網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系的發(fā)展提供了多領(lǐng)域、高覆蓋的制度性保障。上述制度性保障不僅為拜登政府網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略的具體實施指明了方向,也豐富了其在技術(shù)規(guī)范及研發(fā)、產(chǎn)品規(guī)范及責任等社會-技術(shù)領(lǐng)域的立法實踐。

第四,實施手段豐富多樣。拜登政府動用其在海內(nèi)外的一切政治、軍事、經(jīng)濟力量以達成既定戰(zhàn)略目標,規(guī)劃清晰、手段多樣。一方面,拜登政府強調(diào)回歸本土,重視本土關(guān)鍵性基礎(chǔ)設施的網(wǎng)絡安全防御,另一方面,維持美軍戰(zhàn)備與裝備優(yōu)勢并強化美軍的網(wǎng)絡攻擊與網(wǎng)絡威懾能力;一方面,拜登政府強調(diào)網(wǎng)絡空間中的聯(lián)盟建設,與其盟友及伙伴共同重振全球民主,另一方面,以合作共享之名義壟斷網(wǎng)絡空間國際治理的技術(shù)話語權(quán),通過污蔑、抹黑、技術(shù)封鎖等手段打壓其競爭對手。

3 拜登政府網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系的未來趨勢

綜合上述基于2023《國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》戰(zhàn)略文本以及拜登政府網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略思想體系、組織架構(gòu)體系、戰(zhàn)略文件體系、行政及立法保障體系的相關(guān)論述,結(jié)合第四次科技革命浪潮襲來的時代背景,拜登政府網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系呈現(xiàn)出下述發(fā)展趨勢。

第一,創(chuàng)新實力引領(lǐng)戰(zhàn)略規(guī)劃方向。創(chuàng)新實力(innovation power)作為定以國際政治的一種權(quán)力模式,集中反映行為體研發(fā)并調(diào)試新技術(shù)的能力[16]。作為一種權(quán)力表現(xiàn)形式,創(chuàng)新實力可以與國際政治傳統(tǒng)權(quán)力類型——“硬實力”與“軟實力”相互轉(zhuǎn)化。這具體表現(xiàn)為:新興技術(shù)武器系統(tǒng)可以提升行為體軍事能力;相應技術(shù)標準和研發(fā)平臺可以變現(xiàn)為經(jīng)濟收益;高精尖的科研資源可以增強國際聲譽。創(chuàng)新權(quán)力還作為一種建構(gòu)性力量,塑造行為體在國際社會的話語優(yōu)勢。拜登政府網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系在組織架構(gòu)以及立法實踐領(lǐng)域呈現(xiàn)出兩大轉(zhuǎn)變,通過刺激未來投資以及改變現(xiàn)有責任角色,為創(chuàng)新實力的發(fā)展提供了必要的制度性保障。

第二,安全觀念擴大戰(zhàn)略目標界定。拜登政府強調(diào)的數(shù)字生態(tài)作為一個分布性、適應性、開放性的社會-技術(shù)系統(tǒng),必將會納入更多技術(shù)性因素。而技術(shù)發(fā)展沒有止境,美國所關(guān)切的安全領(lǐng)域?qū)⒉粩嗤卣?。人工通用智?artificial general intelligence,AGI)、量子通信、物聯(lián)網(wǎng)、自動化、機器學習、生物技術(shù)以及空間技術(shù)的最新應用,不僅會改變動能物理沖突的具體模式,還會進一步影響美國政府及社會的正常運行,擾亂美軍的日常供給及后勤[9]。通過私營企業(yè)以及市場力量來維護聯(lián)邦網(wǎng)絡空間及基礎(chǔ)設施的方式已經(jīng)不足以應對各類新型挑戰(zhàn)。國家網(wǎng)絡總監(jiān)英格里斯指出,未來的戰(zhàn)略規(guī)劃會“更進一步,表現(xiàn)出更為堅定的改革決心”[17]。拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系由于技術(shù)本身的內(nèi)在邏輯與發(fā)展趨勢,必然會囊括越來越多的前沿技術(shù)議題。安全觀念的不斷外延,也將會導致其戰(zhàn)略目標界定的范圍逐漸擴大。

第三,組織架構(gòu)夯實戰(zhàn)略體系根基。拜登政府時期網(wǎng)絡相關(guān)組織架構(gòu)權(quán)責清晰、分工明確、中心凸顯,特別是國家網(wǎng)絡總監(jiān)的設立,標志著網(wǎng)絡空間安全在拜登政府面臨的諸多安全議題中的重要地位。前國家安全委員會官員馬克·蒙哥馬利(Mark Montgomery)曾接受采訪,網(wǎng)絡相關(guān)政策此前一直由國家安全委員會負責制定,國家網(wǎng)絡總監(jiān)辦公室成立之后,部分職責將轉(zhuǎn)移至國家網(wǎng)絡總監(jiān)[18]。此外,國家網(wǎng)絡總監(jiān)辦公室在成立之后仍在完善。為進一步夯實國家網(wǎng)絡總監(jiān)辦公室的基礎(chǔ),英格里斯親自上陣招兵買馬,與聯(lián)邦政府的其他機構(gòu)展開合作,并且指定政府及業(yè)界官員協(xié)助領(lǐng)導國家網(wǎng)絡總監(jiān)辦公室。上述官員來自于國土安全局、中情局以及谷歌公司。例如,肯巴·瓦爾登(Kemba Walden)作為前微軟高管和國土安全部官員,就被英格里斯招入麾下,擔任其副官。此外,作為行政管理和預算局下屬的聯(lián)邦首席信息安全官克里斯·德魯沙(Chris DeRusha)也在英格里斯的征召下?lián)螄揖W(wǎng)絡副總監(jiān)[18]。

4 對于中國的政策建議

拜登政府上臺之后將中國視為其戰(zhàn)略競爭對手,對華戰(zhàn)略空間進一步緊縮。尤其是在網(wǎng)絡安全領(lǐng)域,拜登政府進一步限制對華技術(shù)交流窗口,強化前沿技術(shù)出口管制。2021年4月,美國國會在出臺的《網(wǎng)絡外交法案2021》中列舉一系列所謂“中國威脅”,其中包括提出可用來“煽動恐怖主義、分裂主義、極端主義和各種族裔、種族、宗教仇恨”的國際信息安全行為準則、以美國及其盟國為目標的網(wǎng)絡間諜行為等[19]。2023年3月頒布的《國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》指出,目前的中國是世界上唯一具有重塑國際秩序意愿的國家,并且其經(jīng)濟、外交、軍事及技術(shù)實力也在不斷增強。對于美國政府及其私營企業(yè)的網(wǎng)絡而言,中國構(gòu)成了“積極且持續(xù)性的威脅”[20]。在治理規(guī)范領(lǐng)域,中美兩國在網(wǎng)絡空間治理模式的路徑選擇上存在分歧;在技術(shù)標準方面,中美兩國在前沿網(wǎng)絡信息技術(shù)的標準制定方面展開了激烈的爭奪;在地緣政治方面,中美兩國圍繞數(shù)字基礎(chǔ)設施以及數(shù)字經(jīng)濟市場在諸如東南亞、東歐等地區(qū)互有交鋒。如今,拜登政府已然將網(wǎng)絡空間打造成為其觀念輸出與霸權(quán)護持的話語工具。面對拜登政府在網(wǎng)絡空間中打出的聯(lián)盟建構(gòu)、技術(shù)脫鉤、競爭塑造的組合拳,中國可以采取哪些應對措施?

第一,夯實基礎(chǔ)學科建設、支持自主技術(shù)創(chuàng)新。占據(jù)技術(shù)革命先發(fā)優(yōu)勢的國家行為體往往能成為塑造國際格局的關(guān)鍵性力量。美國作為第三次科技革命的引領(lǐng)者,至今仍然對于國際社會具有全局性影響。面臨美國利用網(wǎng)絡空間塑造的競爭話語,中國需要遵循技術(shù)發(fā)展的基本邏輯規(guī)律,在強化基礎(chǔ)性學科基石的前提下,針對諸如人工通用智能[21]、量子通信等顛覆性、前沿性領(lǐng)域的自主創(chuàng)新加以長期投資及支持,推動政產(chǎn)學研一體化發(fā)展。

第二,完善數(shù)字生態(tài)體系、推動組織架構(gòu)調(diào)整。自20世紀90年代以來,中國的網(wǎng)絡化及信息化程度日益加深。融合數(shù)字產(chǎn)業(yè)、數(shù)字政府和數(shù)字社會的數(shù)字生態(tài)依托數(shù)據(jù)、算法、算力、網(wǎng)絡、存儲為基礎(chǔ),在促進中國社會飛速發(fā)展的同時,也將更多來自網(wǎng)絡空間的安全威脅暴露在大眾視野。2023年3月16日,國務院印發(fā)了《黨和國家機構(gòu)改革方案》。其中,有關(guān)重新組建科學技術(shù)部、組建國家金融監(jiān)督管理總局、組建國家數(shù)據(jù)局等改革措施,已經(jīng)反映出黨中央在應對上述問題所做出的組織架構(gòu)調(diào)整措施。

第三,淡化戰(zhàn)略競爭話語、推動全球數(shù)字治理。拜登政府將網(wǎng)絡空間包裝成為遏制其競爭對手的話語工具,中國需要避免陷入美方的戰(zhàn)略競爭陷阱,并潛心打造自己的“朋友圈”。中國一直以積極地姿態(tài)參與全球數(shù)字治理,推動與其他國家在網(wǎng)絡空間中的互信構(gòu)建與深化合作。十八大以來,中國一直以“數(shù)字絲路”為平臺,與絲路沿線國家與地區(qū)在數(shù)字貿(mào)易、技術(shù)交流、人文交流等領(lǐng)域積累了一定的經(jīng)驗與成果。通過推動全球數(shù)字治理作為依托,中國可以在跳出美方構(gòu)建的戰(zhàn)略競爭陷阱的同時,有效的反制美國的聯(lián)盟策略,防止在國際社會中陷入孤立被動的局面。

第四,擴大利益交集、共建網(wǎng)絡空間命運共同體。雖然中美兩國在網(wǎng)絡空間治理規(guī)范、技術(shù)標準、地緣政治領(lǐng)域相互角力,但是總體而言,維護網(wǎng)絡空間的長期穩(wěn)定、共建網(wǎng)絡空間命運共同體是中美兩國國家利益的重要交集。中美有關(guān)網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略穩(wěn)定的認知存在一定程度上的差異,這具體表現(xiàn)為美方強調(diào)“網(wǎng)絡穩(wěn)定”或者“網(wǎng)絡軍事穩(wěn)定”,缺乏系統(tǒng)性的戰(zhàn)略思維。中方提出的“網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略穩(wěn)定”的概念,其定義方式以及認知視角超越了傳統(tǒng)的核戰(zhàn)略穩(wěn)定并強調(diào)“全球戰(zhàn)略穩(wěn)定”,更強調(diào)國際體系的安全、政治和經(jīng)濟穩(wěn)定,是值得中美雙方共同追求并維護的長遠戰(zhàn)略目標。確保網(wǎng)絡空間中的相對穩(wěn)定,維持雙方的相互克制關(guān)系,有利于雙方在網(wǎng)絡空間中長久的經(jīng)濟與發(fā)展利益。對于中美兩國而言,網(wǎng)絡空間命運共同體作為一種共享共贏的發(fā)展藍圖,與網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略穩(wěn)定在追求目標、價值趨向以及實施手段方面互有重疊,是雙方在保持冷靜、審慎的競爭模式之下可以開辟的一條戰(zhàn)略路徑。

5 結(jié) 語

拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系主要由戰(zhàn)略思想體系、組織架構(gòu)體系、戰(zhàn)略文件體系、行政及立法保障體系組成。結(jié)合其發(fā)展現(xiàn)狀,拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系表現(xiàn)出戰(zhàn)略思想一脈相承、組織架構(gòu)日趨完整、制度保障逐漸完善、實施手段豐富多樣的具體特征。放眼未來,拜登政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略體系又呈現(xiàn)出下述發(fā)展趨勢:創(chuàng)新實力引領(lǐng)戰(zhàn)略規(guī)劃方向、安全觀念擴大戰(zhàn)略目標界定、組織架構(gòu)夯實戰(zhàn)略體系根基。面對美國將網(wǎng)絡空間設置為競爭陷阱的戰(zhàn)略意圖,中國需要繼續(xù)錨定戰(zhàn)略定力,推動自主技術(shù)創(chuàng)新以強化自身實力;調(diào)整組織架構(gòu)以適應完善數(shù)字生態(tài)體系的發(fā)展;呼吁建設網(wǎng)絡空間命運共同體以淡化戰(zhàn)略競爭話語,依托數(shù)字絲路鞏固周邊安全。