東京市郊鐵路轉(zhuǎn)型改造帶動城市發(fā)展實踐研究及對北京的啟示

李 健，檀鵬晶，楊 靈，黨安榮，郭致成

（1.北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司 規(guī)劃設(shè)計總部，北京 100101；2.浙江科技大學 土木與建筑工程學院，浙江 杭州 3100233；3.浙江科技大學 城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心，浙江 杭州 3100233；4.清華大學 建筑學院，北京 100084；5.北京市域鐵路融合發(fā)展集團有限公司 辦公室，北京 100101）

0 引言

日本東京都市圈包含東京和近鄰七縣(琦玉、千葉、神奈川、茨城、櫪木、群馬和山梨)，半徑約100 km，是世界上輻射面積最廣、人口規(guī)模最大、經(jīng)濟最繁榮的特大城市群之一。東京都市圈軌道交通占公共交通出行總量的77.7%，其中市郊鐵路占公共交通出行總量的65.5%，為通勤客流提供快速度、高運量的運輸服務[1]，對城市多中心空間結(jié)構(gòu)布局、城市外圍組團發(fā)展、中心城區(qū)人口疏解、都市圈可持續(xù)發(fā)展提供了重要支撐[2]。東京都市圈在空間尺度、交通流量、人口分布、用地特征等方面與北京市域及其超高密度市區(qū)相似性較高，其發(fā)展經(jīng)驗值得借鑒。

北京市郊鐵路發(fā)展正處于起步階段，截至2022 年底，北京已開通運營的市郊鐵路線路4 條，市域內(nèi)運營里程約364.7 km，車站23座，均利用既有鐵路開行[3]。北京市郊鐵路運量僅占北京市軌道交通運量的0.06%[4]，未來有較大的提升空間。目前北京市郊鐵路與城市集中功能區(qū)域存在空間失配，與其它交通方式存在接駁不暢、換乘效率較低等問題，需要重點關(guān)注。因此，研究著眼于東京市郊鐵路轉(zhuǎn)型改造與城市協(xié)同發(fā)展的特點及成功經(jīng)驗，以東日本旅客鐵道集團(以下簡稱“JR 東日本公司”)、田園都市線(澀谷—中央林間)及筑波快線(秋葉原—筑波)為實證案例，針對性提出符合北京需求的市郊鐵路發(fā)展模式，以期為北京市郊鐵路高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

1 東京市郊鐵路轉(zhuǎn)型與城市化發(fā)展階段分析

1.1 “環(huán)+放射”軌道網(wǎng)絡(luò)初步形成階段

20 世紀初至1955 年，東京城市呈現(xiàn)中心聚集特征，民營市郊鐵路大規(guī)模發(fā)展，“環(huán)+放射”軌道網(wǎng)絡(luò)初步形成。自1900 年起，為解決城市面臨工業(yè)集聚發(fā)展及中心城區(qū)人口過度集中等問題，東京各地開始修建連接城市與周邊地區(qū)的軌道交通[5]。同時日本實行鐵路國有化政策[6]，只允許私營鐵路公司在山手線(品川—田端)外修建鐵路[7]。1919 年，山手線在東京站與中央線(東京—高尾)連接，并開始修建與東京市郊之間放射狀的私營鐵路線路。1925 年，山手環(huán)線東段建成，山手線正式轉(zhuǎn)為環(huán)線運營，形成了“環(huán)放式”的日本國有鐵道網(wǎng)絡(luò)[7]，為后來形成東京都多中心的格局奠定了基礎(chǔ)。

1.2 私營鐵路支撐城市外圍組團發(fā)展階段

1955—1985 年，東京城市結(jié)構(gòu)由單中心向多中心轉(zhuǎn)變，私營鐵路支撐城市外圍組團發(fā)展，重點服務都市圈市郊通勤。1955—1975 年日本城鎮(zhèn)化率由56.1%上升到75.9%，地價猛漲導致居民區(qū)向城市郊區(qū)遷移[8-9]。據(jù)此東京提出建設(shè)多處田園都市組團的構(gòu)想，即在郊區(qū)提供高品質(zhì)住宅區(qū)，并輔以快速軌道交通以吸引大量人口居住。東京西南部規(guī)劃的多摩田園都市，是東京最早建設(shè)的居住型新城，其中田園都市線解決了連接澀谷與郊外住宅區(qū)的通勤問題，有效支撐了多摩田園都市新城的建設(shè)。

1.3 站城一體推動軌道交通可持續(xù)發(fā)展階段

1985 年至今，東京城市多中心結(jié)構(gòu)逐步形成，站城一體推動軌道交通可持續(xù)發(fā)展。日本國有鐵道受原有國有鐵路法和經(jīng)營體制制約，只允許開展鐵路運輸業(yè)務，但隨著市場占有率減少與經(jīng)營利潤不斷下降，日本政府在1987 年對日本國有鐵道進行民營化變革，經(jīng)營效果得到顯著改善[10]。同時，鐵路市場份額逐年下降，導致中心城區(qū)的鐵路貨場需求下降，導致鐵路貨場閑置；另一方面城區(qū)地價高漲，政府實施了增加建筑容積率的相關(guān)政策，允許私營企業(yè)參與東京中心城區(qū)開發(fā)。以日本旅客鐵道集團(以下簡稱“JR 集團”)為代表的私營企業(yè)，通過與當?shù)卣献鹘ㄔO(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，高效利用鐵路閑置土地，形成了站城一體推動軌道交通可持續(xù)發(fā)展的局面。

2 東京市郊鐵路轉(zhuǎn)型改造帶動城市發(fā)展典型案例分析

考慮軌道線路與城市建設(shè)的關(guān)系，選取JR 東日本公司、田園都市線及筑波快線作為案例，分析其在車站與周邊用地一體化建設(shè)、市郊鐵路沿線土地開發(fā)帶動城市外圍組團發(fā)展、既有鐵路改造與沿線土地協(xié)同發(fā)展等方面的經(jīng)驗。

2.1 JR 東日本公司——重視既有鐵路資源開發(fā)與多元化經(jīng)營

1987年，日本國有鐵道以分離負債為目的，正式實行了日本國有鐵道民營化改造。JR 東日本公司是JR 集團中運營規(guī)模最大的公司，其在多元化經(jīng)營改造中，一般根據(jù)車站位置和地塊可開發(fā)情況，將車站業(yè)務模式類型分為站內(nèi)零售商業(yè)開發(fā)、車站綜合體開發(fā)、車站及周邊一體化開發(fā)3種[11]。

（1）站內(nèi)零售商業(yè)開發(fā)。利用車站設(shè)施提供零售消費場所，開展零售服務業(yè)[12]。以東京表參道站為例，在車站站廳上層設(shè)置商業(yè)門店，并在車站站廳打造可供休憩的地下空間，以及24 小時網(wǎng)上預約服務，方便乘客在到達站點時提取商品。

（2）車站綜合體開發(fā)。充分利用大客流量車站這一優(yōu)勢資源，將其建設(shè)為適應旅客和社區(qū)生活需要，集購物、休閑娛樂、餐飲為一體的大型商場。將中小規(guī)模的車站大樓規(guī)劃為當?shù)刭徫镏行?。以新宿站為例，充分利用軌道線上方的垂直空間，設(shè)置長途公交和出租車立體停車場，實現(xiàn)城市周邊交通與鐵路的無縫銜接，提升整個新宿地區(qū)的商業(yè)價值。

（3）車站及周邊一體化開發(fā)?；谡境且惑w化的開發(fā)理念，合理規(guī)劃和持續(xù)開發(fā)站點周圍土地，不斷增加與該地區(qū)相匹配的商業(yè)、辦公、文化等設(shè)施，提升沿線土地價值。同時隨著沿線居民人口的增加，除疫情影響年份外的軌道交通客流也隨之得到提升，形成土地價值與客流效益的良性循環(huán)[13]。JR東日本公司年收入如表1所示。JR東日本公司旅客運輸量如表2所示。

表1 JR東日本公司年收入 億日元Tab.1 Annual revenue of JR East

表2 JR東日本公司旅客運輸量 百萬人公里Tab.2 Passenger transport volume of JR East

2.2 田園都市線——軌道交通帶動城市外圍新城發(fā)展

為解決中心城區(qū)人口密度過大的問題，東京于城市西南部建設(shè)多摩田園都市。多摩田園都市的順利發(fā)展，得益于其與軌道交通“田園都市線”為同一建設(shè)主體(東急電鐵公司)。其能夠較好地平衡新城與軌道交通投資效益，協(xié)調(diào)2 者的需求，保證軌道交通與新城同步規(guī)劃建設(shè)[14]。多摩田園都市開發(fā)建設(shè)過程可分為3個階段。

（1）以三大系統(tǒng)連接新區(qū)與市中心的建設(shè)啟動期。1960—1976年開發(fā)初期，為增加軌道客流，新區(qū)以交通、商業(yè)和綠地三大連接系統(tǒng)形成城市骨架[15]。同時，新區(qū)一方面與政府合作推進沿線住宅開發(fā)，完善車站附近居住區(qū)的日常生活設(shè)施，另一方面對外出售沿線土地，以房地產(chǎn)開發(fā)促進軌道交通沿線人口增長，并結(jié)合《關(guān)于特定城市軌道交通建設(shè)公積金制度》政策實現(xiàn)建設(shè)資金回收。

（2）以復線化等工程提升運輸能力的建設(shè)發(fā)展期。1976—1988年，田園都市線沿線常住人口、鐵路客流穩(wěn)定后，新區(qū)開發(fā)進入發(fā)展期。東急電鐵公司推進線路復線化、互聯(lián)互通等運輸能力提升工程，不斷提高鐵路出行的便利性，避免沿線常住人口的流失。

（3）以特色化、多元化、站城一體化為主的建設(shè)穩(wěn)定期。20 世紀90 年代后，新區(qū)結(jié)合沿線核心站點特色，逐步進行辦公、商業(yè)、文化設(shè)施的一體化復合利用，鐵路、房地產(chǎn)、生活服務的疊加效果顯著，城市附加價值提升，實現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)。

2.3 筑波快線——既有鐵路改造與沿線土地協(xié)同發(fā)展

為緩解常磐線(暮里—巖沼)的擁擠，東京在同廊道建設(shè)了筑波快線。筑波快線是一條主要服務于筑波研究學園都市與市中心之間的通勤、通學客流交通線，全長約58.3 km，于2005 年正式通車。1989年日本頒布了《都市圈住宅用地開發(fā)和鐵路建設(shè)一體化推進特別措施法》(以下簡稱“《宅鐵法》”)，規(guī)定軌道途經(jīng)區(qū)域需系統(tǒng)編制“宅鐵一體化”推進計劃，同時政府提供必要資金保障，協(xié)助鐵路公司獲得軌道沿線土地。筑波快線的建設(shè)發(fā)展得益于《宅鐵法》的推行，是新線規(guī)劃的成功案例。

（1）速度優(yōu)勢奠定了筑波快線的客流基礎(chǔ)。筑波快線全程運行時分最短45 min，顯著低于常磐線全程運行時分(約121 min)和高速公共汽車全程運行時分(約136 min)。隨著筑波快線的運營，常磐線與高速公共汽車“筑波號”(線路走向與筑波快線相近)的乘客約70%轉(zhuǎn)乘筑波快線。

（2）宅鐵法保障了軌道建設(shè)與沿線開發(fā)一體化推進。筑波快線沿線開發(fā)分布地域較廣，呈細長型分布，筑波快線將這些地區(qū)串聯(lián)在一起。以筑波研究學園都市、柏之葉校園為代表的學術(shù)科研產(chǎn)業(yè)園區(qū)，均布局于沿筑波快線沿線，學術(shù)、產(chǎn)業(yè)、文化等復合功能相互融合，成為打造城市外圍新城的典型案例。

（3）“P+R”形式促進了軌道交通與小汽車協(xié)同發(fā)展。對于軌道交通接駁公交無法覆蓋的區(qū)域，在小汽車普及的情況下，筑波快線沿線各站(除東京都內(nèi)各車站外)周邊均設(shè)置了停車場，部分車站采用“停車+換乘”(P+R)形式，提升軌道交通與小汽車之間銜接便利性。

3 北京市郊鐵路發(fā)展的現(xiàn)狀與困境

3.1 城市規(guī)劃引領(lǐng)有待加強

在軌道交通引領(lǐng)城市發(fā)展理念下，北京市站城融合度亟待加強。北京城市通勤圈已覆蓋至30 km圈層，但仍缺乏30～50 km、50～70 km 圈層用于中心城區(qū)功能疏解的大運量市郊鐵路[16]。同時，既有市郊鐵路車站距人口密集區(qū)較遠，沿線用地開發(fā)強度較低[17]，與市中心在公共交通服務上落差較大。

3.2 站點一體化政策機制亟待完善

目前北京市郊鐵路運營里程雖然逐步提升，但是受制站點周邊土地開發(fā)時序的影響，客流效益嚴重不足，借鑒東京經(jīng)驗，站點一體化是解決市郊鐵路可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵路徑，站點一體化建設(shè)還面臨著與規(guī)劃體系銜接的問題，與所在街區(qū)法定化城市規(guī)劃在編制周期、編制主體、實施時序、指標集聚等方面存在矛盾[18-19]。

3.3 運營服務水平需逐步提高

目前尚未出臺針對利用既有鐵路開行的市郊鐵路建設(shè)運營標準，同時發(fā)車頻率難以與市民通勤出行匹配。目前北京市郊鐵路專用技術(shù)標準體系只適用于新建線路，不適用于利用既有設(shè)備設(shè)施改造工程為主的市郊鐵路，因此需制定與城市短途市郊客流匹配的規(guī)范。

3.4 交通銜接仍需優(yōu)化

市郊鐵路站點周邊多處于外圍新城區(qū)域，存在接駁換乘不便捷，配套市政道路、公交設(shè)施、慢行交通系統(tǒng)等銜接不暢的情況[17]。目前，北京市郊鐵路部分站點已經(jīng)實現(xiàn)了與地鐵、公交的一體化換乘，但一體化程度亟需提升。例如，S2 線的市內(nèi)始發(fā)站尚未完全深入北京中心城區(qū)，乘客無法直接抵達市中心；北京城市副中心線西段主要借助火車站完成旅客上下車，無法滿足乘客公交化出行需求。

4 東京經(jīng)驗對北京市郊鐵路發(fā)展的啟示

4.1 構(gòu)建軌道交通引導的城市空間布局，實現(xiàn)城市空間沿軌道簇軸發(fā)展

以田園都市線為代表的東京都市圈軌道交通發(fā)展經(jīng)驗表明，軌道站點周邊高度集聚建設(shè)用地，軌道線路成為向外放射狀的大容量快速化通勤走廊，可有效促進市中心人口向外疏解。當前北京處于人口疏解、減量發(fā)展的重要階段，應以市郊鐵路建設(shè)為抓手，注重發(fā)揮市郊鐵路的速度優(yōu)勢，服務30～50 km、50～70 km 圈層，促進市中心人口向外圍新城疏解，推動城市結(jié)構(gòu)由“單中心”向“多中心”演變。

4.2 保證軌道交通與沿線用地一體化開發(fā)，促進沿軌廊道職住梯度平衡

從東京經(jīng)驗來看，實現(xiàn)軌道交通與沿線用地一體化開發(fā)，是保證軌道交通客流效益、有效帶動城市發(fā)展的重要基礎(chǔ)。目前北京應探索市郊鐵路開行的管理體制機制，滿足城市交通需求，并按照城市總體規(guī)劃，對沿線土地實現(xiàn)一體化開發(fā)?；谄站€的市郊鐵路線路，通過慢速通道連綿開發(fā)，帶動沿線協(xié)同發(fā)展?；诳炀€的市郊鐵路線路，通過快速通道加節(jié)點開發(fā)，帶動站點周邊發(fā)展。當條件成熟時，通過法律或行動指南等形式固化成熟經(jīng)驗，確保軌道、車站和周邊城市在沿線布局和發(fā)展時序等方面協(xié)同發(fā)展。

4.3 優(yōu)化軌道站點影響區(qū)用地布局，打造高品質(zhì)軌道微中心

日本新宿站經(jīng)驗表明，車站可通過便利軌道交通與其他交通方式之間的銜接換乘，形成周邊居民生活的區(qū)域中心，激發(fā)整個地區(qū)活力。目前北京市郊鐵路多處于城市外圍新城區(qū)域，車站周邊用地開發(fā)強度較低。通過以軌道交通車站為中心，注入居住、商業(yè)等多種功能，強化站點的交通樞紐功能和土地功能復合利用，推動軌道交通車站成為區(qū)域微中心，不斷帶動車站周邊城市發(fā)展。

4.4 鼓勵探索多種運營管理模式，完善運營服務機制

東京市郊鐵路通過提升線路運輸能力[17]，并制定差異化票價機制，不斷提升其運營服務水平。北京市郊鐵路應采取增加既有列車停站，增加在重要客流集散地的停站頻率，在通勤高峰時段開行通勤列車等措施，提供符合群眾出行規(guī)律的運輸服務。合理選擇市郊鐵路運營管理模式，鼓勵運營主體多元化。結(jié)合不同旅客的需求特點，根據(jù)服務質(zhì)量、運輸距離等差異，形成多層次、差別化的票價體系。

4.5 強化線網(wǎng)協(xié)調(diào)與銜接換乘，促進多網(wǎng)融合發(fā)展

為避免市郊鐵路與中心城區(qū)環(huán)線發(fā)生換乘擁堵狀況，東京政府嘗試了市郊鐵路與地鐵線路的直通運營，如終點對接、樞紐對接模式等，促進軌網(wǎng)之間的銜接換乘。北京市郊鐵路發(fā)展，應注重與城市既有軌道交通網(wǎng)絡(luò)之間的銜接換乘，在前期規(guī)劃階段預留市郊鐵路與城市軌道交通貫通運營的技術(shù)條件。有效推進四網(wǎng)融合工作，加強各種交通運輸方式及不同層次軌道交通系統(tǒng)的直通運營。結(jié)合市郊鐵路站點發(fā)展實際，合理優(yōu)化步行、自行車、公交車、小汽車等站點交通接駁系統(tǒng)的空間布局。

5 結(jié)束語

從軌道交通的視角出發(fā)，分析了東京鐵路的歷史背景、發(fā)展歷程以及其對城市化發(fā)展的影響。以東京JR 東日本公司、田園都市線以及筑波快線為案例，總結(jié)了日本東京鐵路轉(zhuǎn)型改造帶動城市發(fā)展實踐的經(jīng)驗。進一步針對北京市郊鐵路當前發(fā)展中城市規(guī)劃引領(lǐng)有待加強、站點一體化政策機制亟待完善、運營服務水平需逐步提高、交通銜接仍需優(yōu)化的實際，總結(jié)了東京鐵路發(fā)展推進模式對北京市郊鐵路建設(shè)的借鑒，以期為北京市郊鐵路規(guī)劃、建設(shè)及運營提供借鑒參考。