宅基地使用權繼承規(guī)則之合理構(gòu)造

□文/袁晨蕊 馬 育

（南京農(nóng)業(yè)大學人文與社會發(fā)展學院 江蘇·南京）

［提要］ 宅基地使用權的產(chǎn)生依托中國獨有的社會背景，該項權利能否繼承在理論和實務中均存在較大的爭議。占用宅基地使用權所獲得的個人利益與集體經(jīng)濟組織的利益二者之間，在普遍遵循“房地一體”原則時產(chǎn)生沖突。同時，實證研究表明我國農(nóng)村宅基地及房屋閑置問題日漸突出。在這種情況下，以避免農(nóng)村土地資源閑置浪費和保障農(nóng)民居住權和生存權為基本目標，通過對宅基地使用權繼承規(guī)則進行合理構(gòu)造，達到盤活宅基地的經(jīng)濟價值的目標，迎合時代發(fā)展，實現(xiàn)其財產(chǎn)性與保障性的平衡。

農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展都離不開土地，土地資源在新一輪的農(nóng)村土地改革中的價值愈發(fā)凸顯。我國實行農(nóng)村土地集體所有的制度，宅基地制度是一種福利性保障制度，具有獨創(chuàng)性，旨在維護農(nóng)村穩(wěn)定而為農(nóng)民無償提供居住權。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進程與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)有賴于進一步盤活農(nóng)村宅基地經(jīng)濟價值。從現(xiàn)實經(jīng)濟價值來看，宅基地使用權的繼承應當破除以往的限制與桎梏，其繼承條件的設置應當考慮服務于未來鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才聚集等目標。

一、宅基地使用權繼承學說之爭議

（一）宅基地使用權繼承之否定說。該學說認為，即使發(fā)生戶內(nèi)成員死亡的事實，宅基地使用權仍是為以戶為單位的剩余家庭成員所共有，而并非死亡家庭成員的遺產(chǎn)。若戶內(nèi)最后一位成員死亡，該宅基地則由本集體經(jīng)濟組織收回，宅基地使用權即歸于消滅。因此，不宜根據(jù)民法中的繼承規(guī)則對宅基地使用權予以分配。

（二）宅基地使用權繼承之肯定說。該學說認為宅基地使用權可作為一種可被繼承的財產(chǎn)權。該學說可被進一步劃分為限制繼承說與自由繼承說。限制繼承說認為，宅基地使用權仍屬于特殊用益物權，須以具有特定集體經(jīng)濟組織成員資格為前提條件。若無本集體經(jīng)濟組織成員資格，則繼承人僅可繼承房屋所有權，但不可繼承宅基地使用權。同時，若權利人所在的集體經(jīng)濟組織并無成員資格之人，或者無一繼承人愿意享有房屋所有權的繼承權，選擇放棄繼承權，集體則有權對宅基地進行收回處理，宅基地使用權即歸于消滅。自由繼承說認為，宅基地使用權應當被賦予更加完整的財產(chǎn)屬性，使繼承人可根據(jù)民法中的相關繼承規(guī)則來依法取得宅基地使用權，不必拘泥于其身份。

（三）宅基地法定租賃權說。該學說認為，當繼承人可以根據(jù)繼承規(guī)則取得房屋所有權，房屋所有權因繼承情形而發(fā)生轉(zhuǎn)移時，根據(jù)法律規(guī)定，新房屋所有權人對該宅基地可自動享有一項宅基地法定租賃權，由新房屋所有權人支付一定數(shù)額的地租，保證房屋所有權因繼承而擁有法律基礎，以此來規(guī)避宅基地使用權難以對外轉(zhuǎn)讓等其他情況。該法定租賃權屬于債權而非物權。

（四）對宅基地法定租賃權的可實施性探討。宅基地使用權繼承否定說強調(diào)繼承主體的身份屬性，為保障這種身份屬性不被突破而限制宅基地使用權的繼承。而宅基地使用權繼承肯定說認為其本質(zhì)上是一種財產(chǎn)權，屬于民事主體的合法財產(chǎn)。自由繼承說與限制繼承說的區(qū)別在于繼承人與被繼承人是否為同一集體經(jīng)濟組織成員。前者認為不應當限定宅基地使用權的繼承人必須同屬被繼承人所在的集體經(jīng)濟組織，而是僅需屬于適格繼承人即可。后者則認為取得宅基地使用權須以具有特定集體經(jīng)濟組織的成員資格為條件，故繼承人必須與被繼承人屬于同一個集體經(jīng)濟組織的成員。

否定說與肯定說主要關注繼承人的身份屬性，是否適格，是否為本集體經(jīng)濟組織成員，但尚未充分考慮房屋所有權與宅基地使用權的不同性質(zhì)之間的差異。在二者因權能不同而無法一體繼承時，宅基地法定租賃權的設想就應運而生。基于“房地分離”的法定租賃權設想是考慮到宅基地使用權的不可直接轉(zhuǎn)讓性，如何解決房屋所有權轉(zhuǎn)移時對宅基地權利的處理問題。但該設想在當下存在著很大的局限性。首先，該設想排斥了宅基地上無房時宅基地使用權被繼承的情形，或者通過其他途徑單獨流轉(zhuǎn)的可能性，使得房屋因自然災害或者其他意外事件滅失時宅基地使用權的繼承難以被保護。其次，在該法定租賃權理論框架之下，權利人無法對房屋進行改造、翻新等行為，權利一般存續(xù)至房屋自然滅失之日。該設想將宅基地權利置于附屬地位，忽視了宅基地自身的獨立性和完整性，上述兩種情況不利于對農(nóng)村土地資源的高效利用，也不利于對農(nóng)民居住權的保障。最后，該設想制度的可實施性不高，在以后的司法實踐中的實體與程序規(guī)范尚不明確，租金制定的標準、租金的收取、租賃的期限、不履行義務等行為的處理都難以在短時間內(nèi)有效實施，相關工作難以開展，更難以解決宅基地使用權繼承問題的深層矛盾。

隨著新一輪的土地改革和城鎮(zhèn)化建設，農(nóng)村宅基地制度運作過程中一系列問題逐漸顯現(xiàn)，影響了宅基地資源在市場中的優(yōu)化配置和土地資源的高效利用，難以追隨社會的進步和主流。宅基地使用權的繼承取得在實踐中引發(fā)了大量繼承糾紛，同時宅基地流轉(zhuǎn)的重要方式之一就是宅基地使用權的繼承，也是造成農(nóng)房、宅基地閑置的典型原因之一。綜合上述學說，本文擬從現(xiàn)實經(jīng)濟價值視角出發(fā)，主張宅基地使用權的繼承放寬身份屬性的限制，也不以“房地共存”為必要條件，同時通過繼承取得的宅基地使用權期限也不以房屋存續(xù)期間為條件，而是以宅基地上是否存在房屋為標準對繼承人規(guī)定不同的權利義務。

二、宅基地使用權繼承肯定之理由

（一）宅基地使用權繼承否定說之滯后性。支持宅基地使用權繼承否定說的學者認為，不同類型的用益物權因其制度功能的不同，因此在繼承性上會呈現(xiàn)出一定的差異，屬于法律制度設計中的正?，F(xiàn)象。以居住權為例，同樣作為用益物權的居住權也不能被當作財產(chǎn)繼承，不能忽略各項用益物權之間的差異性。該觀點是以并未否定宅基地使用權的物權性質(zhì)和并未違背繼承法精神為出發(fā)點，作為不足以能夠駁斥宅基地使用權繼承否定說的依據(jù)。

繼承肯定學說與之對立的原因在于其強調(diào)繼承條件中的身份屬性，違背了宅基地使用權的財產(chǎn)屬性。對于非適格繼承人來說，不能對宅基地上房屋進行改造、翻新等操作，難以實現(xiàn)物盡其用。該規(guī)則使得宅基地使用權作為一項用益物權的權能難以實施，難以對繼承人帶來任何實質(zhì)性保障，更難以體現(xiàn)宅基地使用權的財產(chǎn)屬性。從對繼承人是否適格作出區(qū)分來說，繼承否定說對非本集體經(jīng)濟組織成員的繼承主體是不合理的，同時也是對限制繼承說的批判。

本文主張的制度構(gòu)造并非以批判繼承否定說違背物權性質(zhì)和繼承法精神為基礎，而是在分析法律規(guī)范基礎上，尋求符合時代需求，解決農(nóng)村土地現(xiàn)存問題的新路徑。在司法實踐宅基地使用權繼承糾紛案例中，通過對有關案例進行類型化梳理，歸為五種典型處理方案：（1）認為宅基地使用權為戶內(nèi)成員共有，而非個人財產(chǎn)，禁止宅基地使用權繼承；（2）認為戶內(nèi)成員死亡，則自然退出宅基地共同使用關系，禁止宅基地使用權繼承；（3）認為地上建筑物或者構(gòu)筑物已被拆除或已被征收，禁止宅基地使用權繼承；（4）非本集體經(jīng)濟組織成員不得繼承宅基地使用權；（5）非本集體經(jīng)濟組織成員可以繼承宅基地使用權。

（二）宅基地使用權作為遺產(chǎn)的適格性

1、現(xiàn)實經(jīng)濟視角下宅基地使用權財產(chǎn)性的凸顯。隨著宅基地“三權分置”政策的實施，宅基地使用權繼承制度的研究為順利實施“三權分置”提供切入口，探索發(fā)展與改革新路徑。在此背景下，需從我國農(nóng)村宅基地管理和利用過程中突出顯現(xiàn)的問題出發(fā)，去思考宅基地使用權的功能，并考量重構(gòu)的體系，確立改革目標來實現(xiàn)制度突破。2023 年中央一號文件指出，“賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權益，深化農(nóng)村土地制度改革。穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點。保障進城落戶農(nóng)民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。”近年來，在全國各地推行的宅基地“三權分置”試點改革中，農(nóng)村房屋及宅基地使用權所表現(xiàn)出的財產(chǎn)權益不斷被強化，政策上允許宅基地在相當大范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓，已在一定程度上淡化了宅基地的身份屬性，凸顯了其財產(chǎn)屬性。之所以普遍產(chǎn)生“宅基地使用權具有身份屬性”的觀點，是基于城市與農(nóng)村二元割裂體系，以及國家多次發(fā)布城鎮(zhèn)居民不得在農(nóng)村買地買房的禁令，導致形成“宅基地使用權必然具有身份屬性”的固有判斷。而事實上這種判斷無法依據(jù)法律進行合理解釋。

2、宅基地使用權主體的身份認定必要性探討。宅基地使用權主體的辨析主要存在于“戶”與“成員”之爭。一種觀點認為其主體是戶，在于宅基地初始申請主體是以戶為單位，由戶主提出宅基地申請，審批取得集體土地使用權證或者不動產(chǎn)權證書。但是從宅基地使用權作為一項用益物權來看，其主體不能以無民事行為能力的抽象概念“戶”來充當，而應當是能夠?qū)嵤┱加?、使用、收益、處分等權能行為的自然人，繼而區(qū)分出“戶主”與“戶內(nèi)所有成員”的差異。宅基地使用權因?qū)徟a(chǎn)生，其不以登記為生效要件，也并非對抗要件，因此不能僅依據(jù)登記行為就認定戶主為宅基地使用權的主體。

另一種觀點認為，宅基地使用權主體是申請宅基地使用權時戶內(nèi)的所有集體經(jīng)濟組織成員。此后的宅基地使用權主體變動須根據(jù)轉(zhuǎn)讓、繼承、贈與等民事法律關系具體規(guī)則來調(diào)整。實務中一般認為，家庭關系存續(xù)期間的宅基地使用權歸家庭成員所共同共有。在該觀點支撐下，歸戶內(nèi)各集體經(jīng)濟組織成員共同共有的宅基地使用權的財產(chǎn)性更加凸顯。實踐中大量繼承糾紛案例的爭議焦點集中在繼承人是否適格這一問題之上。對于非本集體經(jīng)濟組織的繼承人是否具有繼承資格的爭論，主要是從“一戶一宅原則”的角度來論證。

（三）宅基地使用權的繼承取得對一戶一宅原則的影響?！锻恋毓芾矸ā分幸?guī)定農(nóng)村宅基地取得的條件之一是“一戶一宅”。一戶一宅原則實質(zhì)上是對宅基地使用權的繼承取得方式的排斥，是在司法實踐中阻卻或者限制宅基地使用權繼承的一大因素。宅基地使用權主體應當認定為申請時戶內(nèi)的所有本集體成員，而并非單獨某農(nóng)戶，因此宅基地使用權主體不是戶而是自然人。該原則在當下的適用要充分考慮到，以“戶”為單位對宅基地使用權的繼承是否會產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。因為對宅基地使用權主體范圍的探討涉及到繼承人的適格問題。一戶一宅原則設置的目的在于有效管理農(nóng)村宅基地，在土地資源緊張情況下保持較為公平的資源配置，防止過多占用、過多審批的現(xiàn)象出現(xiàn)，是對農(nóng)民申請行為的限制和對政府審批行為的約束。因此，該原則在此層面上實際屬于一種行政管理角度的法律規(guī)制手段。在當下土地資源利用率較低的情況下，一戶一宅原則通過行政手段的剛性約束在短期內(nèi)難以解決大量宅基地閑置的情況。為在新時代背景下同時實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)性與保障性，通過有償使用、有償轉(zhuǎn)讓、有償退出等方式，來解決農(nóng)民因繼承導致的“一戶多宅”的問題，既體現(xiàn)了對農(nóng)民作為民事主體的繼承權和宅基地使用權的財產(chǎn)屬性的尊重，為民事權利的順利實現(xiàn)提供強力保障，同時也為農(nóng)民退出多余宅基地制定了激勵措施，更好地實現(xiàn)土地資源的高效利用。

（四）房地一體原則的非適用性。房地一體原則導致宅基地的可繼承性與其能否繼承的不明確性之間的沖突，成為繼承制度構(gòu)造中的重點問題。在該原則框架下，在法律尚未明確規(guī)定宅基地能否繼承的情況下，最終宅基地使用權能否被真正繼承是取決于宅基地上是否存在房屋。宅基地使用權與房屋所有權的分離界限并非十分清晰，實際上這種分離在一定程度上削弱了房屋所有權效力?！暗仉S房走”的說法雖然認同宅基地使用權并非個人財產(chǎn)，但因房屋屬于個人財產(chǎn)繼而將二者視為整體。這種解釋模糊了宅基地使用權的屬性，過于牽強。

（五）城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下宅基地使用權繼承制度創(chuàng)新的必要性。首先，我國關于宅基地使用權繼承制度的立法規(guī)定矛盾重重，同時導致司法實務中對繼承糾紛案件的不同判決結(jié)果。法律調(diào)整的是各種社會關系，當法律中某些規(guī)定不再適用時，表明其理論已難以解決現(xiàn)實社會中存在的問題。其次，宅基地使用權在產(chǎn)生基礎上擁有時代烙印，旨在體現(xiàn)對農(nóng)民等弱勢群體居住權的保障。作為一項用益物權，也是實現(xiàn)“物盡其用”的一種重要手段，其應當擁有更加完整的用益物權的權能?，F(xiàn)行的對待宅基地使用權繼承的態(tài)度實際上是一方面強調(diào)其用益屬性，另一方面卻否定其實質(zhì)內(nèi)容，這明顯違背相關法理。土地是農(nóng)民的資源型資產(chǎn)，自然與農(nóng)民的財產(chǎn)權利密不可分。用以建造房屋及其附屬設施的宅基地，其使用權亦是農(nóng)民財產(chǎn)權的一部分。宅基地使用權作為一種重要的財產(chǎn)權，應當具備財產(chǎn)權的基本性質(zhì)，如可轉(zhuǎn)讓性和流通性，以及其他可以使財產(chǎn)性權利實現(xiàn)其價值的手段。最后，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，農(nóng)民為實現(xiàn)市民化而選擇進城落戶，農(nóng)村的宅基地使用權與城市相對完善的社會保障制度成為抉擇難點，也是在一定程度上阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程的重要因素。在如今農(nóng)村土地資源緊張和農(nóng)村宅基地大量閑置的情況下，要充分考慮宅基地制度適當創(chuàng)新的客觀需要，以及未來產(chǎn)生不同局面的各種可能性，宅基地資源應當適度參與市場配置，如采取應當允許選擇進城落戶的居民有償退出宅基地或者轉(zhuǎn)讓其宅基地等措施。

三、宅基地使用權繼承制度創(chuàng)新路徑的合理擴張

（一）放寬繼承條件，淡化身份屬性，嚴控流轉(zhuǎn)途徑。對于符合繼承條件的本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員，擁有對被繼承人的房屋所有權和宅基地使用權的繼承資格。通過繼承取得后，繼承人不得另行申請宅基地，否則將造成宅基地的閑置浪費。而對于已通過申請取得宅基地的本集體經(jīng)濟組織成員，仍可通過繼承取得宅基地，但是出于對宅基地資源合理且高效利用的目的，應當對除申請取得以外的宅基地使用權加以限制。

對于非本集體經(jīng)濟組織成員來說，宅基地制度底色始終是以實現(xiàn)宅基地福利保障功能為根本宗旨，因此對于不同類別的繼承主體，應該適用相同的繼承條件，無主體適格與非適格之區(qū)分。同樣，繼承取得宅基地使用權不受已原始取得宅基地使用權的限制，但是對于因繼承而造成的“一戶多宅”現(xiàn)象要采取相應的合理措施。

（二）“一戶多宅”情況下的自動消滅時效規(guī)則構(gòu)造。宅基地使用權繼承問題上對繼承主體身份屬性的放寬，不等同于對宅基地使用權恣意行使的放任。宅基地使用權繼承制度的改革和創(chuàng)新目標始終是以避免農(nóng)村土地資源閑置浪費和保障農(nóng)民居住權和生存權為基本目標。因此，對于通過繼承取得的第二處或者多處宅基地，集體經(jīng)濟組織應當在保障農(nóng)民居住權和生存權的基礎之上，為避免土地資源閑置浪費而設定自動消滅時效規(guī)則構(gòu)造，即在繼承取得宅基地使用權后的某一段時期內(nèi)，若宅基地對權利人確實已無顯著用途或者權利人對宅基地確實已無任何實質(zhì)性利用行為，集體經(jīng)濟組織可進一步收回宅基地，使農(nóng)民按照規(guī)定標準和程序有償退出宅基地。

綜上，宅基地使用權繼承制度的構(gòu)造在當下要保障其發(fā)展能夠迎合時代需要，充分以宅基地的保障性為基準，發(fā)揮其財產(chǎn)性價值，構(gòu)建符合國家宏觀政策目標的規(guī)則體系，在充分考慮現(xiàn)實經(jīng)濟價值的前提下，允許宅基地使用權的自由繼承，同時合理擴張宅基地的流轉(zhuǎn)途徑。在未來新一輪農(nóng)村土地改革中，在法律的原則性規(guī)定之下，合理選擇三種層次的流轉(zhuǎn)路徑，充分保障農(nóng)民的合法權益。