近20 年我國(guó)西部高等教育政策分析及優(yōu)化研究
——基于政策工具理論視角*

盛梓靖 佟 婧

（哈爾濱師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150025）

一、問(wèn)題的提出

“2020 年9 月1 日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央深改委第十五次會(huì)議審議《關(guān)于新時(shí)代振興中西部高等教育的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要激發(fā)中西部高等教育內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展活力，推動(dòng)形成同中西部開(kāi)發(fā)開(kāi)放格局相匹配的高等教育體系?！保?］2021年9 月文件正式印發(fā)，發(fā)展西部高等教育成為實(shí)現(xiàn)我國(guó)教育現(xiàn)代化和共同富裕進(jìn)程中的重大戰(zhàn)略。

在國(guó)家的推動(dòng)下，西部高等教育已經(jīng)進(jìn)入全面振興的新階段，引領(lǐng)我國(guó)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化，西部地區(qū)高校整體質(zhì)量發(fā)展水平不平衡、不充分一直是我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展的頑瘴痼疾［2］，日益成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)［3］。 東西部地區(qū)高校發(fā)展存在差異不僅有地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、文化積淀和歷史遺留問(wèn)題等原因，更有政府政策的制定、資源分配機(jī)制等行政問(wèn)題。 尤其是在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，發(fā)展與東部地區(qū)差距加劇的西部高等教育，政府更應(yīng)該成為“第一責(zé)任人”，調(diào)節(jié)資源配置，改革體制機(jī)制，發(fā)揮其宏觀調(diào)控的作用。 公共政策為達(dá)到政府的目的，其本質(zhì)就是對(duì)社會(huì)利益的權(quán)威性分配，才能有效增進(jìn)與公平分配社會(huì)利益［4］。 教育政策作為公共政策的組成部分，它具有公共政策的基本屬性。 因此對(duì)西部高等教育政策的分析有助于使我國(guó)高等教育均衡發(fā)展，提升西部整體發(fā)展水平，實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化和共同富裕。

綜觀已有研究，對(duì)西部高等教育的研究注重基于經(jīng)驗(yàn)的個(gè)案分析、比較研究，對(duì)已有模式提出問(wèn)題和對(duì)策等，在政策分析層面的研究卻滯后于政策實(shí)踐。 而西部高等教育政策話語(yǔ)體系已經(jīng)從“執(zhí)行教育任務(wù)”到“內(nèi)涵式發(fā)展”再到“高質(zhì)量發(fā)展”，由原來(lái)的“外部輸血”向現(xiàn)在的“內(nèi)部造血”轉(zhuǎn)型。 對(duì)于這種轉(zhuǎn)變，從政策的制定層面對(duì)破解西部高等教育有著較大的挖掘空間。 而政策體系對(duì)當(dāng)前西部高等教育會(huì)產(chǎn)生何種影響？ 怎樣才能提高政策制定的針對(duì)性和效用，平衡成本與效益？對(duì)于這些問(wèn)題，從政策工具理論的視角分析西部高等教育相關(guān)政策，不僅能夠從政府調(diào)控的角度審視西部高等教育的發(fā)展情況，直觀清晰地分析政府在宏觀調(diào)控時(shí)政策工具的使用情況，更能發(fā)現(xiàn)政策是否能真正解決實(shí)際問(wèn)題。 鑒于此，本文試圖從這一視角呈現(xiàn)我國(guó)西部高等教育發(fā)展的方向、特征和存在的問(wèn)題，為優(yōu)化我國(guó)西部高等教育政策工具提供思路。 這對(duì)提高西部高等教育制度創(chuàng)新和產(chǎn)出效率有著重要意義。

二、我國(guó)西部高等教育政策的外部屬性分析

（一）政策文本的選擇

2001 年3 月，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第大四次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》，對(duì)實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)行了具體部署，要求加快中西部地區(qū)發(fā)展，合理調(diào)整地區(qū)經(jīng)濟(jì)布局，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。 為促進(jìn)西部地區(qū)整體發(fā)展，貫徹實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)計(jì)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展我國(guó)高等教育，多部與西部高等教育有關(guān)的政策文件相繼出臺(tái)。 因此本文選用2001 年至今的西部高等教育相關(guān)政策，具有明顯的時(shí)代性。

在我國(guó)，政策主要表現(xiàn)為公開(kāi)在各類官方網(wǎng)站上的政府相關(guān)部門(mén)出臺(tái)的文件。 本文以“西部高等教育”“西部教育”等為關(guān)鍵詞，搜索位置為文章標(biāo)題，文件類型為全部文件類型搜索教育部官網(wǎng)、中國(guó)政府網(wǎng)、國(guó)家發(fā)改委官網(wǎng)、“北大法寶”官方網(wǎng)站等發(fā)布的公文，檢索出2001 年以來(lái)的185 份相關(guān)文件。

高等教育是我國(guó)教育體系的重要因素，西部高等教育是其中的重要組成部分，因而有關(guān)西部高等教育發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容部分嵌入總體性教育規(guī)劃的政策文本中，例如《2004—2010 年西部地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中，提到“擴(kuò)大高等教育和高中階段教育規(guī)模，多種途徑支持西部地區(qū)擴(kuò)大高等教育和優(yōu)質(zhì)高中階段教育資源，……使高等教育和高中階段教育發(fā)展躍上新臺(tái)階。 ……制定優(yōu)惠政策，吸引高層次人才，加強(qiáng)西部高校與東部及國(guó)外高校的合作與交流力度，努力提高高等學(xué)校教師隊(duì)伍水平”。 2012 年《教育部關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見(jiàn)》中提到“實(shí)施中西部高等教育振興計(jì)劃，推進(jìn)東部高校對(duì)口支援西部高校計(jì)劃。 完善中央部屬高校和重點(diǎn)建設(shè)高?！薄皩?shí)施支援中西部地區(qū)招生協(xié)作計(jì)劃，擴(kuò)大東部高校在中西部地區(qū)招生規(guī)模。 推進(jìn)碩士生招生制度改革”等。 為保證研究?jī)?nèi)容的全面性，本研究將這些總體性規(guī)劃中與西部高等教育相關(guān)的政策內(nèi)容也納入政策的選擇范圍。

政策的選擇還遵循以下原則：（1）政策類型只選擇通知、規(guī)定、辦法、規(guī)程、意見(jiàn)等文件，教育部回復(fù)地方申請(qǐng)的函、對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)提案答復(fù)的函、工作報(bào)告、公報(bào)、通報(bào)等不計(jì)入樣本范圍。 （2）選擇國(guó)務(wù)院、中共中央辦公廳、教育部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、衛(wèi)生部等單位面向國(guó)家發(fā)布的政策。 （3）剔除已失效或已廢止的政策文件。 經(jīng)過(guò)篩選，最終選定31 份政策文本（見(jiàn)表1）。

表1 我國(guó)西部高等教育相關(guān)政策文件（部分）

（二）政策文本的外部屬性分析

發(fā)文部門(mén)以教育部為主，占總數(shù)的58%，其次國(guó)務(wù)院參與發(fā)文數(shù)量占比22%，共有6 份文件為兩部門(mén)以上聯(lián)合發(fā)文，占總數(shù)的19.3%。 說(shuō)明中央政府和教育部門(mén)對(duì)西部高等教育重視程度高，但缺乏科技部門(mén)、財(cái)政部門(mén)的參與，部門(mén)間協(xié)作能力不強(qiáng)。 在西部高等教育政策文件中有關(guān)新疆、西藏的政策文件一般與中央統(tǒng)戰(zhàn)部、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民政府、國(guó)家民委等部門(mén)協(xié)同發(fā)文，體現(xiàn)出我國(guó)民族多樣性以及與各地區(qū)之間的協(xié)調(diào)合作，有利于明確分工，落實(shí)責(zé)任機(jī)制。

在發(fā)文數(shù)量方面，通過(guò)整理和分析政策文本發(fā)現(xiàn)西部高等教育有3 個(gè)重點(diǎn)專項(xiàng)計(jì)劃。 一是2001 年開(kāi)始實(shí)施的“對(duì)口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計(jì)劃”，共有系列政策文本12 份。 二是2001 年開(kāi)始實(shí)施的“西部地區(qū)十四所重點(diǎn)建設(shè)高校重點(diǎn)課程教師崗位計(jì)劃”共3 份。 三是2020 年開(kāi)始實(shí)施的“高校銀齡教師支援西部計(jì)劃實(shí)施方案”共3份。 綜合性計(jì)劃或建議有2013 年頒布的《中西部高等教育振興計(jì)劃（2012—2020 年）》、2010 年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》等11 份。 這些說(shuō)明對(duì)于我國(guó)西部高等教育的針對(duì)性專項(xiàng)計(jì)劃不多，多數(shù)還是對(duì)其進(jìn)行宏觀指導(dǎo)。 另外還有其他意見(jiàn)、辦法等類型文件4 份。 發(fā)文數(shù)量在20 年間總體上呈波動(dòng)趨勢(shì)，表明在我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，西部地區(qū)的高等教育一直以來(lái)是我國(guó)不可忽視的問(wèn)題。

政策文件的類型以意見(jiàn)和通知居多，共有19份，占比61.2%，其次辦法、方案、綱要、規(guī)劃、計(jì)劃和決定等均有涉及。 意見(jiàn)和通知類政策文件雖規(guī)范程度較低，但在我國(guó)的教育改革大背景中，更容易對(duì)不同情況采取不同措施，更為靈活。 通過(guò)政策文件標(biāo)題名稱可以看出，我國(guó)西部高等教育的核心詞是“對(duì)口支援”，圍繞對(duì)口支援出臺(tái)如定向培養(yǎng)、教師支援等進(jìn)一步具體的實(shí)施方案。 其中宏觀指導(dǎo)性文件如《中西部高等教育振興計(jì)劃（2012—2020 年）》等不斷完善和確立西部高等教育的發(fā)展目標(biāo)和方向。

三、基于二維框架的政策文本量化分析

（一）分析框架

政策工具是政府賴以推行政策的方式或手段，選用何種政策工具對(duì)政府能否達(dá)成某種既定目標(biāo)具有決定性影響［5］。 體系是一定范圍內(nèi)具有相同類型的不同系統(tǒng)依據(jù)一定的聯(lián)系組合起來(lái)的系統(tǒng)整體。 本文以政策工具類型為橫向維度（x軸），以西部高等教育的體系要素為縱向維度（y軸），建構(gòu)出我國(guó)西部高等教育政策的二維分析框架，對(duì)其政策做出全面客觀的分析（見(jiàn)圖1）。

圖1 西部高等教育政策的二維分析框架

1.x軸：政策工具類型維度

國(guó)內(nèi)外研究者將政策工具分為很多類型，有R.Rothwell 和W.Zegveld 的經(jīng)典政策工具分類方式［6］、A.Schneider 和H.Ingram 的政策工具分類方式［7］和M.Howlett 和M.Ramesh 的政策工具理論［8］等等。 L.M.McDonnell 和R.F.Elmore 的政策工具理論，將政策工具分為命令型工具、激勵(lì)型工具、勸告型工具、能力建設(shè)型工具和制度變遷型工具［9］229。 本文選用麥克唐納和埃爾莫爾的政策工具理論，原因有三：（1）該理論的政策工具分類方式是依據(jù)政策工具最有可能產(chǎn)生的后果進(jìn)行分類，而我國(guó)西部高等教育正是需要達(dá)到區(qū)域教育發(fā)展為最終目的，政策制定的后果如何直接對(duì)區(qū)域高等教育發(fā)展產(chǎn)生重要影響。 （2）基于已有研究的整理發(fā)現(xiàn)，該工具在我國(guó)政策分析類研究中使用較為廣泛，并在教育領(lǐng)域中有充分的使用經(jīng)驗(yàn)，可為本研究提供參考價(jià)值。 （3）政策的內(nèi)容包括獎(jiǎng)勵(lì)支援西部突出貢獻(xiàn)者、鼓勵(lì)探索現(xiàn)代學(xué)校制度、建立健全學(xué)科創(chuàng)新平臺(tái)和實(shí)驗(yàn)基地等有關(guān)主題，與該政策工具中激勵(lì)、勸告、能力建設(shè)等工具類型相契合，所以使用此工具能使分析結(jié)果更有合理性和解釋力。

本文選用L.M.McDonnell 和R.F.Elmore 的政策工具理論中的政策工具分類方式，作為政策二維分析框架的x軸，并依據(jù)西部高等教育政策涉及的內(nèi)容，在這5 種政策工具類型下設(shè)立14 種次級(jí)政策工具（見(jiàn)表2）。

表2 政策工具分類說(shuō)明

另外，每種政策工具都有其優(yōu)勢(shì)與不足，在使用時(shí)要注意配合所要達(dá)成的目的，并考慮到是否能承擔(dān)所需成本。 以下是5 種政策工具的最優(yōu)運(yùn)用情景、主要缺點(diǎn)與所需成本（見(jiàn)表3）。

表3 政策工具優(yōu)勢(shì)與不足［9］230

2.y軸：體系要素維度

政策工具只能顯示出政策工具形式，并不能體現(xiàn)出我國(guó)西部高等教育的內(nèi)涵，只有結(jié)合政策的內(nèi)容特點(diǎn)進(jìn)行全方位可視化分析，才能體現(xiàn)出政策工具在我國(guó)西部高等教育中的適配性。 我國(guó)西部高等教育政策內(nèi)容主題鮮明，因此西部高等教育體系要素也是政策分析框架中必不可少的內(nèi)容。 本文的體系要素維度劃分依據(jù)兩個(gè)理論框架，一是高等教育的基本問(wèn)題域［10］，二是最具有代表性的西部高等教育綜合規(guī)劃性文件即《中西部高等教育振興計(jì)劃（2012—2020 年）》中涉及的主題內(nèi)容。 依據(jù)這兩個(gè)理論框架將政策文本內(nèi)容分為高校結(jié)構(gòu)與管理、人才培養(yǎng)、社會(huì)服務(wù)、學(xué)科建設(shè)與科學(xué)研究4 大體系要素。 每一大類體系要素中又分別包含數(shù)個(gè)次級(jí)要素，如高校結(jié)構(gòu)與管理中包含人事管理、院校管理等次級(jí)要素；人才培養(yǎng)中包含教育教學(xué)、招生選拔等次級(jí)要素；社會(huì)服務(wù)中包含成果轉(zhuǎn)化、服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)等次級(jí)要素；科學(xué)研究中包含基礎(chǔ)建設(shè)、學(xué)科建設(shè)等次級(jí)要素。

（二）文本編碼

本研究基于上述建立的政策二維分析框架，運(yùn)用質(zhì)性分析軟件Nvivo12 對(duì)選取的31 份政策文本進(jìn)行編碼。 將西部高等教育四大體系要素建立成4 個(gè)父節(jié)點(diǎn)，將每個(gè)體系要素中的次級(jí)要素添加至相應(yīng)的父節(jié)點(diǎn)，并在編碼過(guò)程中修改和整合次級(jí)要素，最終形成23 個(gè)子節(jié)點(diǎn)，即共有23 個(gè)次級(jí)要素。 另將5 種政策工具類型建立成5 個(gè)父節(jié)點(diǎn)，再把已經(jīng)設(shè)立好的14 種次級(jí)政策工具分別添加至相應(yīng)的父節(jié)點(diǎn)中，形成14 個(gè)子節(jié)點(diǎn)。 首先對(duì)政策中的句子或段落進(jìn)行劃分，作為編碼參考點(diǎn)，然后將其編碼到相應(yīng)的節(jié)點(diǎn)中，若個(gè)別政策條款涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上要素，則進(jìn)行重復(fù)編碼。為確保編碼的客觀性和準(zhǔn)確性，選取Kappa 系數(shù)對(duì)編碼節(jié)點(diǎn)進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，結(jié)果顯示Kappa 系數(shù)值大于0.82。

（三）研究結(jié)果

1. 政策工具維度分析

政策工具維度體現(xiàn)了政策工具分布的結(jié)構(gòu)，在31 份西部高等教育政策文本中，5 種政策工具均有涉及，共形成428 次編碼，其中每種政策工具的使用頻次和占比見(jiàn)表4。 命令型政策工具使用頻次最多，共編碼165 次，占比高達(dá)38.6%。 在西部高等教育沒(méi)有發(fā)展到高度成熟時(shí)，依靠其自身內(nèi)生動(dòng)力依然不能縮小東西部高等教育實(shí)際差距，這時(shí)政府采用強(qiáng)干預(yù)是最主要也是最現(xiàn)實(shí)的手段［11］。 因而命令型工具使用頻次最多。 在其次級(jí)政策工具中組織實(shí)施使用頻次最多，編碼75次。 概念界定使用頻次甚少，只有6 次，且均體現(xiàn)在各類計(jì)劃首部文件中，在計(jì)劃系列政策后續(xù)文件中不再出現(xiàn)。 其次是能力建設(shè)型工具，共編碼96 次，占比22.4%。 其中資源配置、基礎(chǔ)建設(shè)和教育培訓(xùn)使用頻次較為均衡，體現(xiàn)出我國(guó)西部高等教育在能力建設(shè)方面政策工具的使用表現(xiàn)出多元化的特征。 勸告型工具和制度變遷型工具使用較少，占比分別為15.2%和14.5%。 激勵(lì)型工具使用頻次最少，僅占總數(shù)的9.3%，其中以物質(zhì)激勵(lì)和政策優(yōu)惠為主體，精神激勵(lì)較少。

表4 政策工具使用頻次統(tǒng)計(jì)表

2. 體系要素維度與交叉分析

我國(guó)西部高等教育政策覆蓋了多個(gè)主題領(lǐng)域，高校結(jié)構(gòu)與管理體系要素中包含7 種次級(jí)要素、人才培養(yǎng)體系要素中包含9 種次級(jí)要素、科學(xué)研究體系要素中包含3 種次級(jí)要素、社會(huì)服務(wù)中包含4 種次級(jí)要素（見(jiàn)表5）。 在所選政策中主要圍繞高校結(jié)構(gòu)與管理和人才培養(yǎng)兩大體系要素，占比分別為51.7%和32.3%。 人才培養(yǎng)是高等教育最重要的職能之一，院校管理是高等教育改革進(jìn)程中必不可少的重要組成部分，所以這兩個(gè)體系要素占比最多。 人才隊(duì)伍建設(shè)、教育教學(xué)、招生選拔和交流與合作在人才培養(yǎng)中占據(jù)主導(dǎo)地位。 其他兩種體系要素即社會(huì)服務(wù)和科學(xué)研究在政策中提及相對(duì)較少，科學(xué)研究編碼40 次，占9.7%。 其次級(jí)要素由高到低依次是科技創(chuàng)新、學(xué)科建設(shè)和基礎(chǔ)建設(shè)。 社會(huì)服務(wù)編碼26 次，占6.3%，其次級(jí)要素由高到低排列依次是服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、成果轉(zhuǎn)化、文化傳承、產(chǎn)教融合。

表5 體系要素提及頻次統(tǒng)計(jì)表

為直觀地觀察每種體系要素中政策工具的使用情況占比，以5 種政策工具為軸，繪制出表示四大體系要素中每種政策工具使用占比的雷達(dá)統(tǒng)計(jì)圖（見(jiàn)圖2）。 其結(jié)果顯示，4 種體系要素中，命令型工具都占比最大。 一般而言，具有權(quán)威和強(qiáng)制性的命令型工具具有成本低、見(jiàn)效快、力度強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，是對(duì)西部高等教育進(jìn)行管理和資源配置的首選。 我國(guó)對(duì)高校的結(jié)構(gòu)布局以及資源分配是以政府為主導(dǎo)，各高校自行協(xié)調(diào)創(chuàng)新發(fā)展的管理模式。西部高等教育的發(fā)展也必須依靠政府的力量，以國(guó)家與社會(huì)需求為導(dǎo)向，以共同富裕為高校和國(guó)家的共同目標(biāo)，才能更好地發(fā)揮出院校自身優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而達(dá)到內(nèi)生性發(fā)展。 命令型工具也是達(dá)成政府目的最有力的工具，所以在各個(gè)體系要素中占比都會(huì)較大。

圖2 體系要素雷達(dá)統(tǒng)計(jì)圖

在能力建設(shè)工具的使用占比上，人才培養(yǎng)和科學(xué)研究體系要素比社會(huì)服務(wù)體系要素使用得較多，前兩種體系要素需要的投資回報(bào)周期較長(zhǎng)，短時(shí)間內(nèi)難以看出成效，所以在政策工具使用中就可以較多考慮回報(bào)周期較長(zhǎng)的能力建設(shè)工具和制度變遷工具，這也符合人才培養(yǎng)中人力資源理論和科學(xué)研究中基礎(chǔ)研究成果轉(zhuǎn)化周期長(zhǎng)等特點(diǎn)。而社會(huì)服務(wù)體系要素使用占比較多的政策工具類型為勸告型政策工具，鼓勵(lì)西部高校為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)等，從價(jià)值觀層面調(diào)動(dòng)有關(guān)高校的積極性，緩解命令型工具造成的敵對(duì)心理。

分析每一種次級(jí)要素的政策工具使用情況有助于深層次理解政策內(nèi)容與政策工具使用的匹配程度。 體系要素和政策工具交叉分析統(tǒng)計(jì)表顯示，四大類體系要素中的各個(gè)次級(jí)要素在政策工具使用情況上大部分均有涉及（見(jiàn)表6）。 其中人才隊(duì)伍建設(shè)、院校管理和資源管理在命令型工具上使用頻次最多。 激勵(lì)型政策工具在資源管理要素中使用頻次最多，這是因?yàn)橘Y源管理中大部分涉及經(jīng)費(fèi)的管理，而激勵(lì)型政策工具在物質(zhì)激勵(lì)方面使用較多，所以分布結(jié)果顯示如此。 院校管理在勸告型工具上使用頻次較多，主要為號(hào)召?zèng)]有被列入對(duì)口支援的東部具有優(yōu)質(zhì)教育資源的高校積極支持西部地區(qū)相對(duì)落后的高校，號(hào)召支援學(xué)校和受援學(xué)校創(chuàng)新支援方式，鼓勵(lì)西部相對(duì)落后高校主動(dòng)與支援高校和成效顯著的受援高校相互交流學(xué)習(xí)。 在社會(huì)服務(wù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)和文化創(chuàng)新方面沒(méi)有使用到激勵(lì)型政策工具。

四、我國(guó)西部高等教育政策工具存在的困境

（一）政策工具使用結(jié)構(gòu)性失調(diào)

政策的制定需要綜合使用多種政策工具才能使政策的效果最大化，運(yùn)用多種政工具策的效果，取決于政策工具之間的協(xié)調(diào)程度。 雖然在使用上并不要求每種政策工具均等，但在實(shí)踐中，這些政策工具常常是交織綜合在一起使用的，如果這些政策工具都指向同一目的，其促進(jìn)變化的效果會(huì)相當(dāng)理想。 如果過(guò)度使用或過(guò)少使用某工具會(huì)破壞政策工具的協(xié)調(diào)性。 這5 種政策工具使用情況的分析結(jié)果表明，我國(guó)西部高等教育在不同政策工具使用頻次方面具有較大差異。 命令型和能力建設(shè)型工具占主導(dǎo)地位，勸告型和激勵(lì)型政策工具使用頻次較少，而制度變遷型工具使用最少。雖然政策工具已經(jīng)破除了單一的工具類型模式，但對(duì)于我國(guó)西部高等教育政策工具的選用依然對(duì)命令型工具具有較強(qiáng)的依賴性［12］40。 命令型工具的理想結(jié)果是使政策的執(zhí)行者表現(xiàn)出人們希望的廣泛的一致性的行為模式，如果不能或者不愿意服從命令，將會(huì)形成敵對(duì)關(guān)系。 高等教育的管理應(yīng)是一種服務(wù)于社會(huì)、服務(wù)于人的管理制度，而命令型工具體現(xiàn)著工具理性指引下當(dāng)前目標(biāo)的完成效率，缺少民主性，造成利益相關(guān)者話語(yǔ)權(quán)的缺位。 勸告型工具使用不足會(huì)導(dǎo)致在發(fā)展西部高等教育時(shí)對(duì)其整體的認(rèn)知感悟和價(jià)值觀念受阻，不能使目標(biāo)群體與這些變革產(chǎn)生自然而然的聯(lián)系。激勵(lì)型工具使用不足會(huì)難以激發(fā)高校自身提升發(fā)展效率的積極性。 系統(tǒng)變革工具使用的缺失反映了政府對(duì)權(quán)力責(zé)任分配問(wèn)題的路徑依賴。

在同一種政策工具的子工具中，也存在著權(quán)重使用不等的情況。 首先，在命令型工具的子工具中，組織實(shí)施使用頻次最多，而概念界定工具使用缺失。 在中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的時(shí)代，不同時(shí)期區(qū)域高等教育會(huì)發(fā)生不同的經(jīng)濟(jì)水平的變化，對(duì)于西部高等教育不應(yīng)僅停留在行政區(qū)域?qū)用娴奈鞑浚鋬?nèi)涵應(yīng)是更豐富的社會(huì)歷史性概念。 所以，需要概念界定工具及時(shí)對(duì)此類事物重新定位其概念，樹(shù)立新的觀念。 然而在所分析的政策文本中除前幾部文件對(duì)西部高等教育的范圍和內(nèi)涵做了概念界定以外，其后的文件再無(wú)補(bǔ)充和修正。 其次，激勵(lì)型工具中，政策傾斜使用頻次為20 次，是精神激勵(lì)和物質(zhì)激勵(lì)的二倍，政策傾斜是一種經(jīng)費(fèi)成本較低但管理成本較高的一種政策工具，在實(shí)施過(guò)程中可能與原有目的造成差異。 物質(zhì)激勵(lì)是最直接有效的激勵(lì)方式，但如果正確使用精神激勵(lì)，效果會(huì)更加長(zhǎng)期持久，一般將這兩種工具組合使用發(fā)揮的效度會(huì)較大，但精神激勵(lì)往往較少使用。 例如在《高校銀齡教師支援西部計(jì)劃實(shí)施方案》中為支援教師按照職稱提供具體的補(bǔ)助金額、課時(shí)費(fèi)、醫(yī)療保險(xiǎn)等，對(duì)支援教師的精神激勵(lì)描述較少，只有“做好后勤保障”“全力解決他們工作和生活中的困難”等，具體可操作的語(yǔ)言表述較少，這也對(duì)精神激勵(lì)政策實(shí)施層面帶來(lái)了困難。 另外精神激勵(lì)中極其缺乏人文關(guān)懷的內(nèi)容。

（二）體系要素指標(biāo)分布不均衡

體系要素是政策內(nèi)容的主體，要素指標(biāo)能直接反映出政府的調(diào)控方向，政策通過(guò)調(diào)節(jié)要素指標(biāo)發(fā)揮其指導(dǎo)作用，從而達(dá)到所要調(diào)控的結(jié)果，但近20 年的政策內(nèi)容顯示，政策內(nèi)容要素多寡不均。 高校結(jié)構(gòu)與管理和人才培養(yǎng)兩大體系要素占據(jù)了絕對(duì)的主導(dǎo)地位，共占84.0%。 而政策中科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)作為高校的兩個(gè)重要職能，內(nèi)容相比較而言甚少。 發(fā)展西部高等教育本就是西部大開(kāi)發(fā)計(jì)劃整體的一個(gè)部分，其社會(huì)服務(wù)功能支撐著西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和效率，尤其可以使畢業(yè)生與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)更高程度的適配，拓展結(jié)構(gòu)性就業(yè)空間［13］。 缺乏社會(huì)服務(wù)內(nèi)容要素會(huì)使西部高等教育的成果轉(zhuǎn)化，文化傳承等功能受阻，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在次級(jí)要素層面上，（1）高校結(jié)構(gòu)與管理的次級(jí)要素主要集中在院校管理和資源管理，體現(xiàn)出院校在這兩個(gè)方面自身權(quán)力不大，主要由中央政府管控，由此可能會(huì)造成院校自主權(quán)發(fā)揮受限，集群式發(fā)展不足［14］。 大學(xué)教師等知識(shí)型工作者的自我責(zé)任感和自我管理意識(shí)普遍較強(qiáng)，他們?cè)谇楦猩细释麉⑴c學(xué)校的管理，政府在人才培養(yǎng)中的過(guò)多干涉可能會(huì)導(dǎo)致高校學(xué)術(shù)管理制度僵化，造成學(xué)術(shù)型人才話語(yǔ)權(quán)的缺失［15］。 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建有助于了解西部高校發(fā)展進(jìn)程及其存在的問(wèn)題，但監(jiān)督評(píng)價(jià)在政策中僅提及13 次，且無(wú)系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系。 （2）在人才培養(yǎng)方面也都集中在人才隊(duì)伍建設(shè)、教育教學(xué)、招生選拔和交流與合作方面，對(duì)于繼續(xù)教育、職業(yè)教育和專業(yè)設(shè)置提及較少。 這反映出在人才培養(yǎng)方面足夠重視人才隊(duì)伍的建設(shè)，但現(xiàn)今是全面學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的社會(huì)，政策中缺乏對(duì)職業(yè)教育和繼續(xù)教育的關(guān)注。（3）科學(xué)研究離不開(kāi)基礎(chǔ)建設(shè)。 基礎(chǔ)建設(shè)是科學(xué)研究的重要保障，但政策中有關(guān)基礎(chǔ)建設(shè)的要素嚴(yán)重供給不足，反映出政府對(duì)其關(guān)注度不夠。

（三）政策二維交叉匹配性不足

政策工具與內(nèi)容要素的匹配程度是重中之重，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)有發(fā)展水平和發(fā)展目標(biāo)，政策工具使用的結(jié)構(gòu)性必然會(huì)出現(xiàn)不均衡的現(xiàn)象。 并非均衡地使用多種政策工具就一定能起到促進(jìn)作用，但可以通過(guò)提高政策工具與我國(guó)西部高等教育的關(guān)鍵問(wèn)題的配適性來(lái)發(fā)揮最大效用，這也是現(xiàn)階段可行性和回報(bào)率最高的政策手段。

盡管在西部高等教育中四大要素政策工具的使用邏輯已經(jīng)基本形成，但兩者之間的契合度仍有提升的空間。 二維交叉分析結(jié)果顯示：

第一，社會(huì)服務(wù)要素中，激勵(lì)型工具使用頻次為0，在專業(yè)設(shè)置、職業(yè)教育、研究生培養(yǎng)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、教育教學(xué)、基礎(chǔ)建設(shè)和結(jié)構(gòu)調(diào)整等次級(jí)要素也未涉及激勵(lì)型工具。 激勵(lì)型工具的缺失不利于發(fā)揮受眾群體潛在的執(zhí)行意愿，使得產(chǎn)教融合中本就困難重重的企業(yè)和學(xué)生更加缺乏動(dòng)力，不利于社會(huì)服務(wù)，在就業(yè)創(chuàng)業(yè)中缺失激勵(lì)型政策會(huì)使學(xué)生“按部就班”找工作，不能激發(fā)其創(chuàng)業(yè)潛能。

第二，科學(xué)研究要素中，激勵(lì)型和勸告型政策工具共使用8 次。 西部本身受教學(xué)觀念、科研資源等諸多限制，科研條件較弱，可轉(zhuǎn)化成有效教學(xué)成果的科研較少，不能滿足學(xué)生對(duì)前沿?zé)狳c(diǎn)和最新成果探索的需求［16］。 如果不能加以利用觀念確立和精神激勵(lì)等政策子工具，會(huì)造成學(xué)術(shù)志趣不高、學(xué)業(yè)倦怠等問(wèn)題，導(dǎo)致對(duì)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)需求一無(wú)所知，難以為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

第三，命令型工具與政策環(huán)境配適性低，在人才隊(duì)伍建設(shè)要素中，命令型工具使用過(guò)多，可能會(huì)導(dǎo)致目標(biāo)群體選擇性地執(zhí)行政策，使人才隊(duì)伍不能得到真正的建設(shè)，而是形式性地完成指標(biāo)，不能做到真正的落實(shí)。 而在人事管理方面，涉及教師與行政人員的保障，在面對(duì)弱勢(shì)群體時(shí)為保障他們的利益政府應(yīng)該選擇強(qiáng)干預(yù)手段，但在此方面命令型工具使用又不夠充分，導(dǎo)致教師編制落實(shí)難，人員調(diào)動(dòng)不便等問(wèn)題。

第四，勸告型工具集中使用在人才隊(duì)伍建設(shè)、院校管理和資源管理上，對(duì)于產(chǎn)教融合、繼續(xù)教育成果轉(zhuǎn)化等要素幾乎沒(méi)有涉及。 政策工具與政策要素的匹配程度影響著西部高等教育政策的執(zhí)行效力，如果政策工具的選用不立足于政策要素的特質(zhì)，則會(huì)割裂其中的聯(lián)系，使得政策實(shí)施效果產(chǎn)生一定的偏離，弱化政策工具的實(shí)際功能。

五、我國(guó)西部高等教育政策工具的優(yōu)化策略

（一）協(xié)調(diào)政策工具的使用比例

我國(guó)高等教育進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，政策不應(yīng)只注重當(dāng)前的效率和意義，更應(yīng)考慮到其長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。 第一，命令型工具確實(shí)較容易實(shí)施和管理，但又容易擠壓私人的自愿活動(dòng)，壓制創(chuàng)造和創(chuàng)新的能力，可能會(huì)使得整個(gè)西部高等教育結(jié)構(gòu)僵化缺乏靈活性等。 而激勵(lì)型工具則會(huì)激起受眾群體潛在的能力和意愿，因此應(yīng)平衡這兩種工具的使用比例，各地政府應(yīng)加大使用激勵(lì)型工具，運(yùn)用績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、評(píng)優(yōu)表彰、資金獎(jiǎng)勵(lì)等措施激發(fā)政策目標(biāo)群體執(zhí)行政策的積極性和主動(dòng)性。 第二，利用成本較低的勸告型工具改善受眾目標(biāo)的認(rèn)知觀念，使其對(duì)政策的內(nèi)涵有更深層次的理解。 第三，應(yīng)適當(dāng)增加制度變遷型工具，忽視制度變遷型工具會(huì)致使多部門(mén)缺乏切實(shí)有效的合作，削弱協(xié)同建設(shè)效應(yīng)。 各地政府應(yīng)通過(guò)制度變遷型工具進(jìn)行資源整合和戰(zhàn)略調(diào)整，推動(dòng)西部高等教育突破一些體制機(jī)制上的障礙，轉(zhuǎn)移重組一些機(jī)構(gòu)的權(quán)力和資源，實(shí)現(xiàn)功能再造和制度創(chuàng)新［17］。 第四，要合理使用次級(jí)政策工具，在命令型的次級(jí)政策工具中增加概念界定的使用，進(jìn)一步明確新時(shí)代區(qū)域教育的發(fā)展內(nèi)涵；在激勵(lì)工具中注重政策傾斜、物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)3 種工具的均衡，在注重精神激勵(lì)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)物質(zhì)激勵(lì)。

（二）合理規(guī)劃政策內(nèi)容的布局結(jié)構(gòu)

總體而言，中央政府對(duì)院校管理、資源管理、人事管理、人才隊(duì)伍建設(shè)、教育教學(xué)、科技創(chuàng)新和服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)這幾個(gè)方面給予的關(guān)注較多，在體制機(jī)制改革、監(jiān)督評(píng)價(jià)、繼續(xù)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基礎(chǔ)建設(shè)、產(chǎn)教融合和文化傳承等方面關(guān)注較少。 且各政策文本內(nèi)容要素高度同質(zhì)，表現(xiàn)為具體指導(dǎo)細(xì)則不明確，地域特色不明顯。 政策內(nèi)容完整、嚴(yán)密、系統(tǒng)是利益相關(guān)者理解、認(rèn)可、接受政策活動(dòng)的基礎(chǔ)，政策要素分布比重失衡會(huì)導(dǎo)致有些工作執(zhí)行過(guò)度，有的工作執(zhí)行緩慢，不利于教育高質(zhì)量發(fā)展整體推進(jìn)［12］51。 首先，西部高等教育應(yīng)注重內(nèi)容供給的全面性和科學(xué)性，統(tǒng)籌完善西部高等教育的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，切實(shí)提高西部高等教育政策實(shí)效；重新調(diào)整權(quán)力分配，將高校內(nèi)部治理的權(quán)力下放，提升體制機(jī)制靈活性，激發(fā)西部高校內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力，使其形成內(nèi)生式發(fā)展。 其次，注重社會(huì)服務(wù)體系要素中的文化傳承，根據(jù)西部地方戰(zhàn)略發(fā)展特色，挖掘西部自身的文化優(yōu)勢(shì)，緊跟國(guó)家“一帶一路”的倡議，調(diào)動(dòng)起全體知識(shí)分子的“西遷精神”，使得西部文化在國(guó)內(nèi)和國(guó)際上得以傳承。 第三，加強(qiáng)科學(xué)研究中的基礎(chǔ)建設(shè)，優(yōu)化資源配置，支持國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、科學(xué)技術(shù)交流平臺(tái)等重大科研基礎(chǔ)設(shè)施在西部高校的布局建設(shè)，鼓勵(lì)支持拔尖創(chuàng)新人才、交叉學(xué)科建設(shè)等科學(xué)項(xiàng)目在西部進(jìn)行試點(diǎn)。 簡(jiǎn)言之，政府要根據(jù)當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展實(shí)際，逐步精準(zhǔn)政策要素定位，適度協(xié)調(diào)政策指標(biāo)內(nèi)容，必須使西部高等教育政策落到實(shí)處。 結(jié)合實(shí)際需要平衡我國(guó)西部高等教育政策各內(nèi)容主題將是重要的方向。

（三）優(yōu)化政策工具與政策內(nèi)容要素的二維匹配

首先，激勵(lì)型工具多用在人才隊(duì)伍建設(shè)和資源管理方面，在監(jiān)督評(píng)價(jià)方面使用不多，且多數(shù)是對(duì)人才引進(jìn)的激勵(lì)，缺少對(duì)創(chuàng)新型成果的激勵(lì)。跳出單純借鑒學(xué)習(xí)和模仿發(fā)達(dá)地區(qū)高校的思維，應(yīng)該合理使用激勵(lì)工具和勸告工具，按正相關(guān)性獎(jiǎng)勵(lì)創(chuàng)新性強(qiáng)、收益大的群體，通過(guò)西部自身的探索發(fā)現(xiàn)成功的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)試驗(yàn)區(qū)的建立，鼓勵(lì)試點(diǎn)運(yùn)用靶向思維解決專項(xiàng)問(wèn)題，用此經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣，為整個(gè)西部地區(qū)的高等教育做出更大的貢獻(xiàn)。

其次，命令型工具的使用要考慮政策成本與效益，不應(yīng)通過(guò)命令型工具對(duì)所有西部高等院校進(jìn)行一刀切式管理，不考慮其政策成本與收益的平衡，造成刻板模式、過(guò)度的路徑依賴和資源的浪費(fèi)。 尤其是在監(jiān)督與評(píng)價(jià)方面，要加強(qiáng)勸告型和能力建設(shè)型工具的使用，彰顯評(píng)價(jià)的內(nèi)在價(jià)值，為教師樹(shù)立正確的評(píng)價(jià)觀念，為教師提供教學(xué)自評(píng)，改進(jìn)指南等學(xué)習(xí)資源，通過(guò)小組培訓(xùn)，沙龍等方式指導(dǎo)教師根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果改進(jìn)教學(xué)問(wèn)題。 盡管政策工具的使用已經(jīng)盡量涉及每一種要素，也向人才培養(yǎng)這一大體系要素傾斜，但在社會(huì)服務(wù)和科學(xué)研究中，政策工具使用數(shù)量不僅整體偏少，子政策工具分布也非常不均衡。 應(yīng)在這兩個(gè)方面適當(dāng)引入制度變遷型工具和激勵(lì)型工具，在產(chǎn)教融合、成果轉(zhuǎn)化科技創(chuàng)新中，權(quán)力適當(dāng)下放，重新定位學(xué)校和企業(yè)的權(quán)力，使得高校與企業(yè)，高等教育與社會(huì)之間有更協(xié)調(diào)的配合關(guān)系，使西部高等教育政策更具靈活性，發(fā)揮其本質(zhì)作用，達(dá)到最終政策想要實(shí)現(xiàn)的目的。

總之，西部地區(qū)的高等教育一直都是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中不可忽視的問(wèn)題。 西部高等教育能增強(qiáng)我國(guó)高等教育發(fā)展的整體性和均衡性，促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)共同富裕和教育現(xiàn)代化的目標(biāo)。 近幾年我國(guó)政府對(duì)西部高等教育的重視程度已經(jīng)空前加大，比如銀齡教師支援計(jì)劃、支援農(nóng)村訂單班等政策的出臺(tái)，但是在政策工具結(jié)構(gòu)、政策執(zhí)行效力等方面還存在一些問(wèn)題。政策工具的使用重點(diǎn)應(yīng)放在加強(qiáng)我國(guó)西部高等教育政策的頂層設(shè)計(jì)，建立科學(xué)有效的政策制定機(jī)制，完善政策內(nèi)容體系要素，這些將是我國(guó)西部高等教育建設(shè)的重要任務(wù)。