檢察民事公益調(diào)查取證權(quán)強制性之否定
——兼論取證難問題的解決

廖文雄

(中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟法學(xué)院,北京 100088)

自2015年最高院授權(quán)地方開展檢察機關(guān)提起公益訴訟的實踐探索以來,檢察機關(guān)作為民事公益訴訟提起主體之一,在保護生態(tài)環(huán)境、維護社會公益等方面取得了巨大成就。根據(jù)2022年最高檢工作報告,2021年全年檢察機關(guān)提起公益訴訟共1.1萬件,其中99.8%獲得裁判支持(1)參見中華人民共和國最高人民檢察院網(wǎng)站:https://www.spp.gov.cn/tt/202203/t20220315_549263.shtml,2022年3月15日訪問。。但與工作報告中所列的高勝率相反的是,各地檢察機關(guān)著重強調(diào)公益訴訟司法實踐中的取證難及自身調(diào)查取證權(quán)的不足,呼吁擴張調(diào)查取證權(quán),以此破解取證難的問題[1]。有關(guān)民事公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)的規(guī)定始見于2015年《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱為《試點辦法》),隨后2021年出臺的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(以下簡稱為《辦案規(guī)則》)對檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)進行細化與補充,但否定調(diào)查取證權(quán)的強制性是《試點辦法》和《辦案規(guī)則》所一以貫之的,即規(guī)定檢察機關(guān)不得采取限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施進行調(diào)查取證。

隨著公益訴訟實踐的深入,取證難問題日益凸顯,此時“賦強說”應(yīng)時而生,并迅速占據(jù)主流,成為學(xué)術(shù)界實務(wù)界所推崇的觀點。“賦強說”顧名思義,其主張賦予檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)以強制性,旨在徹底解決民事公益訴訟中取證難的問題?！百x強說”的解決思路可歸納為“實務(wù)中存在取證難問題——檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)不足——對檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)“賦強”——解決取證難問題”。該解決思路看似嚴(yán)密周延,但實則存在如下問題。第一,取證難問題成因為何?調(diào)查取證權(quán)不足是否是導(dǎo)致出現(xiàn)取證難問題的主要原因?第二,調(diào)查取證權(quán)是否不足?第三,調(diào)查取證權(quán)如何“賦強”?“賦強”邊界為何?第四,調(diào)查取證權(quán)“賦強”是否與民事訴訟程序價值與基本原則兼容?第五,調(diào)查取證權(quán)“賦強”是否有利于公益訴訟制度的良性運行?第六,調(diào)查取證權(quán)“賦強”是否能解決取證難問題?更進一步的探討則是,若調(diào)查取證權(quán)“賦強”不能解決取證難問題,那解決取證難問題的可行路徑為何?本文將圍繞上述問題展開論述。

一、檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)“賦強說”及其邏輯

(一)檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)“賦強說”

取證問題事關(guān)重大,其可直接影響民事公益訴訟制度的實踐效果,因此取證難問題也備受學(xué)者關(guān)注。針對檢察機關(guān)如何破解公益訴訟取證難的問題,我國理論界展開了較為充分的探討,觀點林立。少數(shù)學(xué)者持“限制說”的觀點,主張對檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)進行限制,其權(quán)利范圍應(yīng)當(dāng)與民事訴訟一般當(dāng)事人無異[2]。部分學(xué)者持“有限擴張說”,主張以有限擴張原則限制檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán),或?qū)⑵涠ㄎ粸橐豁棥叭鯔?quán)力”[3],或認(rèn)為在法定情形下可以采取查封、扣押等強制措施[4]。而絕大多數(shù)學(xué)者所秉持的觀點是“賦強說”,其內(nèi)部觀點也是紛繁復(fù)雜,主要歸納為“強賦強說”和“弱賦強說”,前者主張賦予檢察機關(guān)一定權(quán)力,對妨礙調(diào)查取證或調(diào)查核實的單位及個人根據(jù)其行為情節(jié)輕重處以罰款、司法拘留等制裁措施[5],更有學(xué)者認(rèn)為檢察機關(guān)在特殊情況下可動用偵查手段[6];后者則認(rèn)為可以賦予調(diào)查取證權(quán)以“間接強制性”,借助法院或行政機關(guān)的職權(quán)或借助妨礙公務(wù)的刑事、行政追責(zé)或征信體系,以達到調(diào)查取證權(quán)“賦強”的效果[7]。盡管“強賦強說”和“弱賦強說”在具體路徑上存在偏差,但二者本質(zhì)上均認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)以強制性,對不履行調(diào)查取證配合義務(wù)的主體進行制裁和懲罰。

(二)檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)的賦強邏輯

綜合當(dāng)下對擴張檢察民事調(diào)查取證權(quán)的研究來看,檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)“賦強”的論證出發(fā)點可分為實務(wù)層面和理論層面。從實務(wù)層面來看,該部分學(xué)者主要以取證難問題和證明標(biāo)準(zhǔn)與證明責(zé)任為論證角度。一方面認(rèn)為,公益訴訟中存在嚴(yán)峻的取證難問題,尤其以環(huán)境民事公益訴訟為典型,該類案件的證據(jù)存在嚴(yán)重的“證據(jù)偏在”,即涉案證據(jù)大多掌握在環(huán)境生態(tài)破壞者一方,檢察機關(guān)若想順利收集相關(guān)證據(jù)材料則需相關(guān)證據(jù)持有者的配合,但現(xiàn)行法律法規(guī)只規(guī)定了有關(guān)行政機關(guān)及其他組織、公民須配合調(diào)查的第一性義務(wù),卻未規(guī)定違反第一性義務(wù)的第二性義務(wù)即法律責(zé)任,致使上述主體可以恣意拒絕檢察機關(guān)要其配合調(diào)查取證的要求,導(dǎo)致取證難度大幅度提高。所以,欲解決取證難問題,唯有對調(diào)查取證權(quán)進行“賦強”,在證據(jù)持有者拒絕配合時對其施以懲罰,迫使其配合檢察機關(guān)的調(diào)查取證工作[5]。 另一方面認(rèn)為,在民事公益訴訟的實務(wù)中,檢察機關(guān)所承擔(dān)的舉證責(zé)任與證明標(biāo)準(zhǔn)均高于同為原告的環(huán)保組織。從舉證責(zé)任看,檢察機關(guān)所須證明的侵權(quán)要件多于環(huán)保組織,如檢察機關(guān)須對違法行為、損害后果、因果關(guān)系甚至索賠費用進行詳細舉證,而環(huán)保組織則無需對因果關(guān)系進行舉證;從證明標(biāo)準(zhǔn)看,檢察機關(guān)相較于環(huán)保組織而言須提出更多的證據(jù)才可獲勝訴判決。故為抵消高證明責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)所帶來的消極影響,應(yīng)賦予檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)以強制性[8]。

理論層面則是為調(diào)查取證權(quán)“賦強”尋求法理依據(jù)和正當(dāng)性。有學(xué)者認(rèn)為調(diào)查取證權(quán)的權(quán)源是檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)[9]。檢察機關(guān)在民事公益訴訟的身份地位具有雙重性,既是公益訴訟起訴人也是法律監(jiān)督者。故而,作為法律監(jiān)督者的檢察機關(guān)所具有的權(quán)源于法律監(jiān)督權(quán)的調(diào)查取證權(quán)理應(yīng)與一般訴訟主體所具有的訴訟權(quán)利相區(qū)別,對其進行“賦強”是其特殊訴訟身份和法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在要求,并無法理障礙。當(dāng)然,還有學(xué)者從目的主義出發(fā)對檢察民事調(diào)查取證權(quán)“賦強”進行論證,即認(rèn)為是否“賦強”須從調(diào)查取證權(quán)的目的出發(fā),分析調(diào)查取證權(quán)為何、服務(wù)于什么,從而進行權(quán)能建構(gòu)[10]。其認(rèn)為調(diào)查取證權(quán)的主要目的在于進行違法事實建構(gòu),若調(diào)查取證權(quán)勢微,違法事實則無法有效建構(gòu),導(dǎo)致因證據(jù)不足而無法起訴或者起訴后因無法達到證明標(biāo)準(zhǔn)而敗訴,致使保護公共利益的目的落空。故為實現(xiàn)公共利益保護的需要,須對檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)“賦強”,這也被其他學(xué)者稱之為“公益取證模式”[11]。

二、檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)賦強邏輯存在的誤區(qū)

(一)誤區(qū)一:調(diào)查核實權(quán)與調(diào)查取證權(quán)的混淆

持“賦強說”觀點的學(xué)者在對檢察民事公益訴訟領(lǐng)域調(diào)查取證權(quán)進行研究時,混淆了調(diào)查核實權(quán)與調(diào)查取證權(quán)的概念,部分學(xué)者稱之為調(diào)查核實權(quán)[12],部分學(xué)者稱之為調(diào)查取證權(quán)[9]。這兩個在名稱上極其相近的概念是否相同且可以通用?若兩概念存在區(qū)別,則檢察機關(guān)在民事公益訴訟中調(diào)查取證的權(quán)利稱之為何較為妥當(dāng)?為解答上述疑問,須對兩個概念進行辨析?！罢{(diào)查核實”一詞始見于2013年《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》(以下簡稱為《監(jiān)督規(guī)則》(試行)),隨后在2015年《試點辦法》、2017年《民事訴訟法》(以下簡稱為《民訴法》)、2018年《人民檢察院組織法》(以下簡稱為《組織法》)、2021年《辦案規(guī)則》、2021年《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》(以下簡稱為《監(jiān)督規(guī)則》)中都有調(diào)查核實權(quán)之相關(guān)規(guī)定,詳見表1。

表1 有關(guān)調(diào)查核實的法律規(guī)范(2)筆者除搜集了法條中出現(xiàn)有“調(diào)查核實”字樣的法律規(guī)范外,還收集了未出現(xiàn)“調(diào)查核實”字樣但實質(zhì)具有相關(guān)內(nèi)容的法律規(guī)范,如《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》。

通過對法律規(guī)范的梳理,不難發(fā)現(xiàn),現(xiàn)行立法均以“調(diào)查核實”這一概念統(tǒng)稱檢察機關(guān)的調(diào)查行為。但就上述法律規(guī)范的實質(zhì)內(nèi)容來看,最起碼存在兩類不同的調(diào)查核實權(quán),一類是《監(jiān)督規(guī)則》《民訴法》《組織法》所規(guī)定的調(diào)查核實權(quán),一類是《試點辦法》《辦案規(guī)則》所規(guī)定的調(diào)查核實權(quán)。前者主要是指檢察機關(guān)出于法律監(jiān)督的職能,向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況的權(quán)力;后者是指檢察機關(guān)在公益訴訟中調(diào)查取證的權(quán)利。那么能否以“調(diào)查核實權(quán)”統(tǒng)稱這兩類權(quán)力(權(quán)利)呢?答案顯然是否定的。二者存在顯著的差異,包括但不限于以下幾點。第一,目的不同。從法律規(guī)定來看,第一類調(diào)查核實權(quán)只能出于提出檢察建議或者抗訴的目的才能行使相關(guān)權(quán)力,而第二類調(diào)查核實權(quán)的行使目的則是為了搜集污染環(huán)境、侵害眾多消費者權(quán)益等違法行為、損害后果的相關(guān)證據(jù)。第二,性質(zhì)不同。第一類調(diào)查核實權(quán)其性質(zhì)為權(quán)力,而第二類的調(diào)查核實權(quán)其性質(zhì)為權(quán)利。權(quán)力與權(quán)利聯(lián)系緊密,但也存在明顯區(qū)別,例如在我國法律中一般涉及國家機關(guān)時采用“職權(quán)”表述,涉及公民時則采用“權(quán)利”表述[13]。第一類調(diào)查核實權(quán)的規(guī)定見于《組織法》第二章“人民檢察院的設(shè)置與職權(quán)”的第20條、第21條,從其立法體例和法條內(nèi)容來看,不難看出應(yīng)歸類為一項權(quán)力,這也得到了大多數(shù)學(xué)者的肯定[14]。而第二類調(diào)查核實權(quán)其內(nèi)容見于《辦案規(guī)則》第35條,具體表達為“辦理公益訴訟案件,可以采取以下方式開展調(diào)查和收集證據(jù)”,并未出現(xiàn)“職權(quán)”字樣,將其視為一項權(quán)利更為妥當(dāng)。第三,側(cè)重點不同。第一類調(diào)查核實權(quán)側(cè)重于“核實”,意在通過調(diào)查核實審判人員、裁判文書、執(zhí)行程序等訴訟活動是否違法;第二類調(diào)查核實權(quán)則側(cè)重于“調(diào)查”,意在客觀全面地收集公益侵害人的違法證據(jù)。第五,階段不同。第一類調(diào)查核實權(quán)行使的時間階段在于訴中和訴后,訴中調(diào)查核實審判行為有無違法,訴后調(diào)查核實裁判文書、執(zhí)行活動有無違法;而第二類調(diào)查核實權(quán)的行使則主要集中在訴前,于公益訴訟提起之前就要開展調(diào)查取證工作,當(dāng)然訴訟中也涉及該權(quán)利的行使,且與舉證限時制度密切相關(guān)。

通過列明上述兩類調(diào)查核實權(quán)的區(qū)別,可以發(fā)現(xiàn)第二類調(diào)查核實權(quán)與第一類調(diào)查核實權(quán)存在較大的差異,難以納入“調(diào)查核實”之概念范疇,若繼續(xù)以調(diào)查核實權(quán)稱之,則會導(dǎo)致概念的混淆,導(dǎo)致對調(diào)查取證權(quán)性質(zhì)的錯誤認(rèn)識。法律概念的重要功能之一就是認(rèn)識,概念的混淆會導(dǎo)致對事物性質(zhì)認(rèn)識的偏差?！胺▽W(xué)和法律實踐中的諸多混亂是由于不正確地使用概念引起的。如果精確地解釋和確定法律概念的意義,就能夠精確地描述法律現(xiàn)象,正確地進行法律推理?！盵15]概念的精細化、準(zhǔn)確化是法治社會的內(nèi)在要求,那以何概念指稱檢察機關(guān)在民事公益訴訟中調(diào)查取證的行為呢?筆者認(rèn)為稱之調(diào)查取證權(quán)較為妥當(dāng)。首先,將檢察機關(guān)調(diào)查收集證據(jù)材料的行為冠以調(diào)查取證權(quán)之稱謂,有利于與調(diào)查核實權(quán)相區(qū)別,避免概念混淆。其次,檢察機關(guān)作為民事公益訴訟之一的當(dāng)事人,其所具有的權(quán)利也應(yīng)在當(dāng)事人權(quán)的基本范圍。調(diào)查收集證據(jù)的權(quán)利是當(dāng)事人權(quán)的重要權(quán)利之一,以調(diào)查取證權(quán)稱之符合程序法法理[16]。再次,訴訟兩造的平等攻防關(guān)系是程序正義的重要體現(xiàn),檢察民事公益訴訟被告方進行調(diào)查取證的權(quán)利稱為調(diào)查取證權(quán)是基于平等對應(yīng)考慮,檢察機關(guān)為進行訴訟調(diào)查取證的權(quán)利稱之為調(diào)查取證權(quán)較為妥當(dāng)。最后,首次規(guī)定檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)的《試點辦法》其具體條文以“調(diào)查核實”稱之,但在2021年出臺的《辦案規(guī)則》中,有關(guān)調(diào)查取證權(quán)的規(guī)定卻再未出現(xiàn)“調(diào)查核實”之字樣,改以“調(diào)查”稱之。從條文內(nèi)容的細微變化中,可以發(fā)現(xiàn),立法者似乎也意識到了以“調(diào)查核實”稱之的不妥。故從現(xiàn)行法律規(guī)定來看,以調(diào)查取證權(quán)稱之并無障礙。

(二)誤區(qū)二:取證難問題本質(zhì)的偏差理解

通過上述對“賦強”邏輯的展開,不難發(fā)現(xiàn),“賦強說”學(xué)者似乎把取證難問題理解成一個法律規(guī)范欠缺的問題,即法律未賦予檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)強制性,致使產(chǎn)生取證難的問題。那取證難問題的本質(zhì)為何?是法律規(guī)范缺失抑或客觀舉證能力不足嗎?

首先,從“賦強說”的論證邏輯來看,認(rèn)為公益訴訟中存在嚴(yán)重的證據(jù)偏在問題,而公益訴訟中的案外人基于各種利益的考慮,天然欠缺配合調(diào)查取證的義務(wù);且基于訴訟對抗關(guān)系,掌握證據(jù)的被告方也自然具有隱藏毀滅證據(jù)的意圖,而現(xiàn)行法律制度卻未賦予檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)強制性,致使檢察機關(guān)在調(diào)查取證時舉步維艱,因而須對調(diào)查取證權(quán)進行“賦強”。但這種考慮顯然僅停留在直觀層面,未考慮我國現(xiàn)有的證據(jù)規(guī)定?！睹裨V法》及其司法解釋和《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》針對證據(jù)偏在問題已構(gòu)建起了相對完備的制度體系,或依書證提出命令,或申請法院依職權(quán)調(diào)查取證等,均為“證據(jù)偏在”問題的解決提供了路徑。此外,在構(gòu)建公益訴訟制度之際,也著重考慮到了“證據(jù)偏在”問題,對原告方有制度上的傾斜,如《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱為《環(huán)境民事公益解釋》)第13條規(guī)定,在法定情況下,被告若不提供原告所申請要求提供的主要污染物信息的,人民法院可以推定原告主張的相關(guān)不利于被告的事實成立(3)關(guān)于《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條之規(guī)定與《民訴法》書證提出命令之關(guān)系不在本文討論之范疇,但有兩點差異較為明顯:一是《民訴法》書證提出命令是雙向的,即原被告雙方各享權(quán)利,各負(fù)義務(wù),而第13條的規(guī)定則是單向的,僅原告有權(quán)向法院提出;二是《民訴法》書證提出命令之范圍明確限定為“書證”,而第13條則是“污染物信息”,顯然兩者指涉范圍也略有不同。。

其次,從取證難問題的成因來看。學(xué)界通常認(rèn)為,環(huán)境民事公益訴訟取證難困境的主要成因有三點:一是證據(jù)收集困境,公益訴訟案件一般涉及化學(xué)、生物等諸多自然學(xué)科,涉案證據(jù)具有專業(yè)性、復(fù)雜性、潛在性的特點,難以收集;二是證據(jù)偏在困境,即相關(guān)證據(jù)材料大多掌握在公益侵害人一方;三是證據(jù)形式困境,即過度依賴于司法鑒定,如污染物認(rèn)定、因果關(guān)系認(rèn)定、損失評估都需要司法鑒定,且鑒定費用高、周期長[17]?！百x強說”的論證邏輯主要基于成因二,而成因一、成因三未在其考慮范圍。但若以成因一、成因三看取證難問題,似乎檢察機關(guān)客觀舉證能力的不足才是導(dǎo)致取證難的主要問題。在筆者所研究的資料范圍內(nèi),雖有少部分資料提及“證據(jù)偏在”問題,但更多的學(xué)者均是指出檢察機關(guān)現(xiàn)有的調(diào)查取證能力與公益訴訟的專業(yè)性復(fù)雜性存在不匹配的情況,致使檢察機關(guān)取證的困難[18]。

通過上述分析不難發(fā)現(xiàn),取證難本質(zhì)上是一個客觀舉證能力不足的問題,而并非是一個規(guī)范缺失的問題。盡管法律規(guī)范缺失與客觀舉證能力不足二者的界限并非那么清晰,甚至在某種程度上可以說是一體兩面的關(guān)系,但二者還是存在本質(zhì)上的區(qū)別,即規(guī)范問題與客觀舉證能力問題,雖二者都表現(xiàn)為檢察機關(guān)取證能力的不足,但成因相異,前者是因為法律規(guī)定的空缺或者不完善,后者是因為人員素質(zhì)不高、取證方式手段單一等。我國在公益訴訟制度構(gòu)建之初,就在制度上對原告多加“傾斜”,證據(jù)規(guī)則亦是,相關(guān)法律規(guī)定較為完善。檢察機關(guān)所面臨的取證困境,其本質(zhì)原因并非調(diào)查取證權(quán)欠缺強制性,而是因為其檢察機關(guān)現(xiàn)有的客觀舉證能力不足,無法與公益案件取證難度相匹配。

(三)誤區(qū)三:高證明標(biāo)準(zhǔn)與證明責(zé)任問題的錯誤認(rèn)識

“賦強說”學(xué)者認(rèn)為檢察機關(guān)的舉證責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)高于同為公益訴訟原告的環(huán)保組織,并以相關(guān)環(huán)境污染案件為佐證[8]。該文以表格形式詳細列明了兩案中不同舉證主體所提交的證據(jù)材料,表中顯示檢察機關(guān)所提交的證據(jù)材料遠多于環(huán)保組織的證據(jù)材料,據(jù)以論斷檢察機關(guān)在公益訴訟中所實際承擔(dān)的舉證責(zé)任與證明標(biāo)準(zhǔn)均高于一般當(dāng)事人。該觀點的論證路徑并不嚴(yán)謹(jǐn),從證明責(zé)任來看,最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》(以下簡稱為《民訴法解釋》)第91條規(guī)定了我國的證明責(zé)任分配原則,即“誰主張誰舉證”,在具體案件中的證明責(zé)任分配還需要依據(jù)其他法律規(guī)定。在公益訴訟中,法官“自然而然”地適用《侵權(quán)責(zé)任法》第65條、第66條(現(xiàn)《民法典》第1229條、第1230條),該種沿用是否合理暫且不論,從該條規(guī)定可知,證明責(zé)任的分配不會因公益訴訟之起訴主體的不同而有所不同,無論是檢察機關(guān)還是環(huán)保組織,均要對污染者的污染行為、所造成的損害后果承擔(dān)證明責(zé)任。從證明標(biāo)準(zhǔn)觀之,我國有關(guān)證明標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定見于《民訴法解釋》第108條,分為一般證明標(biāo)準(zhǔn)和特殊證明標(biāo)準(zhǔn),后者證明程度高于前者,但后者僅限于特定事項,如欺詐、脅迫、惡意串通事實等,可見檢察民事公益訴訟中仍適用一般證明標(biāo)準(zhǔn),即檢察機關(guān)提出的證據(jù)材料只需證明到“高度可能性”即可,并無高證明標(biāo)準(zhǔn)一說。此外,法條并未針對不同的原告主體規(guī)定不同的證明標(biāo)準(zhǔn),證據(jù)材料之多寡與證明標(biāo)準(zhǔn)和證明責(zé)任之高低并不存在相關(guān)關(guān)系。檢察機關(guān)所提出的較為詳實的證據(jù)材料只能說明檢察機關(guān)調(diào)查取證的能力強于環(huán)保組織。

此外,也有“賦強說”學(xué)者認(rèn)為,檢察機關(guān)的內(nèi)部規(guī)定也是高證明標(biāo)準(zhǔn)與證明責(zé)任問題的佐證之一。以《辦案規(guī)則》第86條為例,該條詳細規(guī)定了檢察機關(guān)在公益訴訟立案后應(yīng)進行調(diào)查的事項,如違法行為人的基本情況、違法行為、損害后果、因果關(guān)系、主觀過錯、免除或者減輕責(zé)任的相關(guān)事實等。較之其他法律規(guī)范,顯然《辦案規(guī)則》第86條所規(guī)定的調(diào)查范圍更為廣泛,檢察機關(guān)負(fù)擔(dān)更重。但該規(guī)定是否就能說明檢察機關(guān)承擔(dān)過高的舉證責(zé)任與證明標(biāo)準(zhǔn)?答案顯然是否定的。從規(guī)定效力層級來看,《辦案規(guī)則》屬于檢察機關(guān)頒布的辦案規(guī)則,其適用對象是各級檢察機關(guān),而舉證責(zé)任和證明責(zé)任則是屬于法院審判之范疇,《辦案規(guī)則》的效力層級無法觸及法院審判階段,即法院的裁判并不受《辦案規(guī)則》約束,即便檢察機關(guān)未按《辦案規(guī)則》第86條進行調(diào)查取證,但只要其提交的證據(jù)達到了《民訴法》及其相關(guān)規(guī)定的勝訴要求,法官仍可支持其訴訟請求?！掇k案規(guī)則》之高要求系檢察機關(guān)過度追求公益訴訟辦案質(zhì)量、勝訴率的副產(chǎn)品。

(四)誤區(qū)四:法律監(jiān)督的泛用

“賦強說”學(xué)者認(rèn)為檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)源于其法律監(jiān)督權(quán),亦即調(diào)查取證權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的具體表現(xiàn),以此論證調(diào)查取證權(quán)“賦強”的理論可行性。此種觀點本質(zhì)上是受到了“泛法律監(jiān)督主義”的影響。所謂“泛法律監(jiān)督主義”,是指把各項檢察職能都直接歸結(jié)為法律監(jiān)督權(quán),并且基于監(jiān)督權(quán)的視角來認(rèn)識檢察工作的具體方面[6]。 “泛法律監(jiān)督主義”所帶來的負(fù)面影響是極大的,如監(jiān)督權(quán)的擴散及對檢察工作性質(zhì)的認(rèn)識偏差[19]。那么調(diào)查取證權(quán)本質(zhì)上是否是法律監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)呢?此問題的解答須首先明確檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的地位身份。在檢察公益訴訟制度建立之初,理論界對檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的地位多有討論,對此形成了諸多觀點,具有代表性的是國家監(jiān)訴人說、民事公訴人說、公益代表人說、原告說、雙重身份說等等[20]。但隨著檢察公益訴訟實踐的深入,學(xué)者對其的認(rèn)識也逐漸加深,“原告說”似乎占據(jù)了主流[21]。筆者認(rèn)同“原告說”的觀點,將檢察機關(guān)的身份定位為原告是符合程序法原理的,也是民事訴訟制度統(tǒng)一性的內(nèi)在要求。此外,2016年最高院印發(fā)的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第4條前半段規(guī)定,檢察機關(guān)以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟,訴訟權(quán)利義務(wù)參照民事訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定?？梢?立法上也偏向于將檢察機關(guān)視為原告。檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的訴訟地位為原告,其在訴訟中所擁有的各項權(quán)利均源于其原告的訴訟地位,故檢察機關(guān)所具有的調(diào)查取證權(quán)與一般原告所具有的調(diào)查取證權(quán)并無區(qū)別。如此,認(rèn)為調(diào)查取證權(quán)源于法律監(jiān)督權(quán)的說法不攻自破,進而調(diào)查取證權(quán)“賦強”的理論邏輯也不成立。

三、檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)“賦強”的消極性

上文對檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)的“賦強”邏輯進行了分析,并指出了其中存在的誤區(qū)。但“賦強”邏輯自身的錯誤,并不代表“賦強”本身是錯誤的,只能說明現(xiàn)有的“賦強”邏輯存在問題。那檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)能否進行“賦強”呢?這就引申出了本文所要討論的第二個層面的問題,即檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)“賦強”消極性的研究。

(一)“賦強”有損程序正義

程序正義作為程序法之最高價值理念,始于英國自然法時代的“自然正義”(natural justice)[22]。在自然法概念時代,“自然主義”就包括諸如“由無偏見的法官審判”“平等防御”“程序公開”等原則,這構(gòu)成了那個時代的程序正義的最低標(biāo)準(zhǔn)。隨著時代的發(fā)展,程序正義所囊括的內(nèi)容愈加多樣,如公正、平等、使當(dāng)事人成為審判程序主體、糾紛及時解決、保障人權(quán)等。但若在民事訴訟中將檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)予以“賦強”,則會對現(xiàn)有的程序正義價值理念造成沖擊。一方面,對民事公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)“賦強”,則會使檢察機關(guān)具有遠超民事訴訟當(dāng)事人的舉證權(quán)利和舉證能力,破壞民事訴訟當(dāng)事人雙方平等的“等腰三角形”訴訟結(jié)構(gòu),甚至蘊含滑向刑事公訴的風(fēng)險。而當(dāng)事人平等是程序正義的重要內(nèi)容之一,檢察機關(guān)的賦強使得公益訴訟雙方當(dāng)事人無法在旗鼓相當(dāng)?shù)那闆r下進行訴訟,這顯然違背了程序正義所包含的“平等”價值?！百x強說”對平等價值的沖擊還會帶來一系列消極影響。首先,原被告之間過分懸殊的調(diào)查取證能力的差異,會有礙案件事實真相的發(fā)現(xiàn)。“真相往往是通過平等武裝的雙方當(dāng)事人強有力的辯論而最終浮出水面的?！?4)Golding On the Adversary System and Justice,PHILOSIPHICAL LAW 98,106 (R. Bronaughed 1978).檢察機關(guān)可憑借其具有強制性的調(diào)查取證權(quán)收集到更多的證據(jù)材料,使其在訴訟中處于優(yōu)勢地位,相對而言,被告受限于其調(diào)查取證權(quán),所提出的證據(jù)材料相對有限,無疑處于劣勢地位,被告極有可能無法獲得足夠的證據(jù)來說明案件的事實關(guān)系,致使法官無法立足于案件事實真相進行裁判,嚴(yán)重?fù)p害被告的權(quán)益。其次,“賦強說”還會引發(fā)對裁判結(jié)果正當(dāng)性的詰問?！爸灰獓?yán)格遵守正當(dāng)程序,結(jié)果就被視為是合乎正義的?！盵23]反言之,若正當(dāng)程序未得到嚴(yán)格遵守,結(jié)果就不合乎正義。當(dāng)事人平等原則是程序正義的重要內(nèi)容,若違反該原則,則該程序所得出的結(jié)果即是非正義的。

另一方面,對檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)“賦強”還會引發(fā)對證據(jù)持有者人權(quán)的擔(dān)憂。檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)強制性所針對的對象是證據(jù)持有人,即《辦案規(guī)則》第35條第2項所規(guī)定的行政機關(guān)工作人員、違法行為人及行政相對人、利害關(guān)系人、證人等。顯然,檢察機關(guān)所具有的這種強制性不同于《民訴法》所規(guī)定的財產(chǎn)行為保全制度,也不同于對妨害民事訴訟的強制措施。前者權(quán)力主體為檢察機關(guān),其目的在于順利調(diào)查取證;后兩者權(quán)力主體為法院,其目的在于發(fā)現(xiàn)案件真實、保障當(dāng)事人充分行使訴訟權(quán)利、保障訴訟指揮權(quán)的行使。法院是訴訟中中立的審判主體,其所具有的強制性權(quán)力是服務(wù)于當(dāng)事人雙方及案件真實和程序保障的。而檢察機關(guān)作為爭訟的一方當(dāng)事人,天然與另一方具有對抗性、競爭性,其若擁有強制性,則證據(jù)持有人的權(quán)益如何保障?況且,法院相應(yīng)強制措施的做出有嚴(yán)格的程序作為保障,而有關(guān)檢察機關(guān)做出相應(yīng)強制性措施的程序則無相關(guān)探討。檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)強制性與法院權(quán)力強制性的差別,不免讓人擔(dān)憂其對證據(jù)持有人權(quán)益的侵害。除此之外,檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)的強制性不免讓人聯(lián)系到檢察機關(guān)的另一項職能——刑事公訴權(quán)的偵查權(quán),這與民事訴訟基本法理格格不入。檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)“賦強”還有可能強迫公益侵害人“自證其罪”,若公益侵害人不配合檢察機關(guān)的調(diào)查取證則有可能被處以相應(yīng)強制性措施。我國刑事訴訟法中明確規(guī)定任何人不受強迫自證其罪原則,舉重以明輕,在打擊犯罪保障人權(quán)的刑事訴訟中都有禁止自證其罪原則,在民事訴訟中更應(yīng)有該原則規(guī)定。綜上所述,若賦予檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)強制性,則會損害程序正義。

(二)“賦強”有違訴訟武器平等原則

所謂訴訟武器平等原則,是指當(dāng)事人無論其訴訟中為原告或被告,或訴訟外系高低階層之關(guān)系,于訴訟中之地位一律平等;法官因此負(fù)有經(jīng)由客觀公正程序進行,無成見地使用與評價當(dāng)事人雙方之主張,無偏私地運用法律及履行其他程序上義務(wù),以確保當(dāng)事人地位之平等;而惟經(jīng)由武器平等原則,乃得強化正確判決獲得之可能性[24]。訴訟武器平等原則的具體內(nèi)容主要包含地位平等、機會平等及風(fēng)險平等這三個方面,其中機會平等要求提出攻擊防御方法之機會平等[25]。那檢察民事公益訴訟調(diào)查取證權(quán)“賦強”是否符合訴訟武器平等原則的要求呢?訴訟武器平等原則有形式武器平等和實質(zhì)武器平等之別,前者要求法律面前人人平等,不考慮實質(zhì)差異,后者考慮到個人之間的實質(zhì)差異,并對此進行調(diào)整,以此實現(xiàn)實質(zhì)上的平等?？梢娫撛瓌t發(fā)揮作用之前提是當(dāng)事人雙方存在訴訟外或訴訟中的不平等,致使當(dāng)事人雙方訴訟武器對比懸殊,此時法律應(yīng)當(dāng)介入予以調(diào)整。故要想解決上述問題,須對現(xiàn)行法律規(guī)范體系下檢察機關(guān)與被告方的訴訟武器進行對比。

訴訟武器是一個較為抽象的概念,但其在證據(jù)法上主要體現(xiàn)為各種取證權(quán)利。檢察機關(guān)在民事公益訴訟中調(diào)查取證權(quán)始見于2015年《試點辦法》,隨后2021年出臺的《辦案規(guī)則》對檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)進行細化與補充,除依舊強調(diào)不得采取限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施外,《辦案規(guī)則》新增了一些規(guī)定,如第36條規(guī)定可以組織司法警察、檢察技術(shù)人員參加;第43條規(guī)定可以委托異地同級檢察機關(guān)調(diào)查取證;第45條規(guī)定在行政機關(guān)拒絕或妨礙調(diào)查取證時,檢察機關(guān)可向同級人大常委會等機關(guān)報告。由此可見,較之《試點辦法》,《辦案規(guī)則》對檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)有實質(zhì)性的擴充。此外,還有諸如《環(huán)境民事公益解釋》第13條對檢察機關(guān)調(diào)查收集權(quán)利的規(guī)定。而作為公益訴訟的被告,其舉證權(quán)利的相關(guān)規(guī)定見于《民事訴訟法》第52條,此外,《律師法》第35條也可算作當(dāng)事人的舉證權(quán)利。檢察機關(guān)與被告舉證權(quán)利的詳細對比情況如表2所述。

表2 檢察機關(guān)與被告舉證權(quán)利之對比

通過表格對比,不難發(fā)現(xiàn)在民事公益訴訟中,相較于被告而言,檢察機關(guān)的舉證權(quán)利已超出一般當(dāng)事人之范疇。除擁有和被告一樣的舉證權(quán)利外,檢察機關(guān)還擁有諸如組織司法警察參加、委托同級檢察機關(guān)、商請相關(guān)單位協(xié)助進行、向法院申請要求被告提供污染物信息等權(quán)利。此外,還規(guī)定了被調(diào)查取證者的配合義務(wù),這些都是被告方所不具備的。誠然,訴訟武器平等并非要求原被告雙方之間的權(quán)利完全一致,但也須滿足實質(zhì)平等之要求,即攻擊防御處于同一層次。但從現(xiàn)有規(guī)定來看,公益訴訟中當(dāng)事人雙方的訴訟武器已經(jīng)失衡,況且,檢察機關(guān)作為司職公訴的國家機關(guān),其所掌握的訴訟技巧、訴訟知識及可利用的社會資源均強于原告。民事公益訴訟當(dāng)事人雙方取證能力輕微失衡的現(xiàn)狀是立法機關(guān)基于公益訴訟的特殊性和保護公益的考量而有意為之,尚在程序正義所能容忍限度之內(nèi),但若對檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)“賦強”的話,則會使原被告雙方之間的取證權(quán)利差異進一步放大,輕微失衡轉(zhuǎn)變?yōu)閺氐资Ш?顯然違背了訴訟武器平等原則之要求。而訴訟武器的失衡所帶來的影響是巨大的,會引發(fā)對民事公益訴訟制度正當(dāng)性的詰問。當(dāng)事人雙方處于不對等的證據(jù)調(diào)查收集地位,有違訴訟公正,且使被告一方的敗訴風(fēng)險急劇增大,因為訴訟的勝負(fù)實質(zhì)上取決于哪一方當(dāng)事人能夠收集更多的、更有力的證據(jù),并以此向法官展示更強的說服力[26]。

(三)“賦強”擠占其他公益起訴主體的起訴空間

根據(jù)《民訴法》第58條之規(guī)定,我國民事公益訴訟起訴主體由法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織及檢察機關(guān)構(gòu)成,其中檢察機關(guān)提起公益訴訟處于“次序”,具有補充性兜底性的特點,僅能在沒有規(guī)定的機關(guān)和組織提起公益訴訟時才能提起訴訟。但在公益訴訟司法實踐中,檢察機關(guān)卻是民事公益訴訟絕對“主力軍”。以環(huán)境民事公益訴訟案件為例,有學(xué)者統(tǒng)計了2012年至2020年8年間環(huán)境民事公益訴訟案件的原告占比情況,檢察機關(guān)占比76%,環(huán)保組織占比22%,行政機關(guān)占比2%;該學(xué)者還指出有數(shù)據(jù)顯示檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟案件的數(shù)量逐年增加,且增加率較高[27]。此外,根據(jù)目前相繼出臺的環(huán)境民事公益訴訟相關(guān)法律規(guī)范文件,如2021年6月份頒布的《辦案規(guī)則》,可見立法者對檢察民事公益訴訟的重視和殷切期待,在未來檢察機關(guān)的原告占比會進一步增大。令人費解的是,“賦強說”所列舉的取證難問題,同為公益起訴主體的環(huán)保組織也面臨該問題,甚至相比于檢察機關(guān),環(huán)保組織所面臨的調(diào)查取證情況更為艱難[28]。但“賦強說”所主張擴充的對象僅針對檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán),卻未談及環(huán)保組織的調(diào)查取證權(quán)。如此區(qū)別對待,必然致使檢察機關(guān)更有意愿、能力提起公益訴訟,而其他主體之起訴意愿、能力則備受打擊,致使檢察機關(guān)進一步擠占其他公益起訴主體的起訴空間,甚至?xí)纬蓹z察機關(guān)變成實質(zhì)上的公益起訴唯一主體。

檢察機關(guān)擠占其他公益起訴主體的起訴空間會帶來以下消極作用。首先,檢察機關(guān)成為公益訴訟起訴的主體與現(xiàn)行立法相沖突。就《民訴法》第58條而言,立法者是希望檢察機關(guān)扮演兜底的配角,而非主角。若調(diào)查取證權(quán)“賦強”則無疑實質(zhì)性擴張檢察機關(guān)在提起公益訴訟中的“戲份”比重,這與當(dāng)下立法規(guī)定相沖突矛盾。其次,會導(dǎo)致在民事公益訴訟之中形成普遍的“官告民”的現(xiàn)象,極有可能破壞民事訴訟“等腰三角形”的訴訟構(gòu)造,進而影響程序正義與實體正義。檢察機關(guān)提起民事公益訴訟不宜成為一般情況,應(yīng)當(dāng)作為例外情況。這是因為作為“國家法律監(jiān)督機關(guān)的人民檢察院以當(dāng)事人的身份直接參與民事訴訟,與民事訴訟制度的整體框架存在某種程度的不兼容性”[21]。檢察院作為司法機關(guān),尤其是作為法律監(jiān)督機關(guān),其應(yīng)當(dāng)保持謙抑性,訴訟監(jiān)督的謙抑性決定了在環(huán)境民事公益訴訟中也應(yīng)保持一定的謙抑性。最后,不利于環(huán)境民事公益訴訟制度的持續(xù)健康發(fā)展。環(huán)境民事公益訴訟仍未脫離民事訴訟之范疇,以私主體對抗私主體,以私權(quán)對抗私權(quán),符合民事訴訟的基本規(guī)律,故環(huán)保組織才是環(huán)境民事公益訴訟原告的最優(yōu)選擇。盡管當(dāng)下環(huán)保組織提起公益訴訟存在諸如起訴資格過高、起訴意愿不夠、取證難等問題,但這并不影響在應(yīng)然層面上討論其成為民事公益訴訟最佳起訴主體。若進一步賦予檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)強制性,則勢必會造成檢察民事公益訴訟成為日后常態(tài),不利于公益訴訟制度的良性發(fā)展。

四、解決民事公益訴訟取證難問題的可行路徑

誠然,有關(guān)檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)的一切討論最終都要回歸于取證難問題的解決。從世界范圍來看,無論英美法系還是大陸法系,取證難問題之于民事公益訴訟是普遍存在的,但鮮有域外國家在民事公益訴訟中直接賦予原告調(diào)查取證權(quán)強制性用以解決取證難問題。以環(huán)境問題嚴(yán)重的印度為例,該國也只是通過改進有關(guān)程序方面的技術(shù)規(guī)則來減輕環(huán)境起訴人的證據(jù)負(fù)擔(dān),如由政府機構(gòu)提供詳細全面的書面證詞,任命事實調(diào)查委員會收集有關(guān)事實和材料,運用司法認(rèn)知,任命專家委員會探究科學(xué)問題并向法院提供專業(yè)性建議等。在我國,取證難問題是橫亙于檢察機關(guān)順利提起公益訴訟并獲取勝訴裁判之間的阻礙,無疑關(guān)乎檢察民事公益訴訟制度的實際運行效果。深入發(fā)掘現(xiàn)有制度潛力并提高檢察機關(guān)客觀舉證能力不妨為解決取證難問題的可行路徑。

(一)發(fā)掘現(xiàn)有制度的潛能

不可否認(rèn),在客觀層面,檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)強制性的欠缺是取證難問題的成因之一。我國檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)不具有強制性主要體現(xiàn)在兩個方面:對人方面,無法采取限制人身自由的措施進行調(diào)查取證;對物方面,無法采取查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施進行調(diào)查取證。故“賦強說”也圍繞這兩方面展開,主張檢察機關(guān)在調(diào)查取證時有權(quán)對不予配合的取證對象進行懲罰,有權(quán)對證據(jù)材料采取查封、扣押、凍結(jié)等強制性措施。但前文已經(jīng)論述,檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)“賦強”與民事訴訟的價值、原則、訴訟框架并不相容,并非是解決取證難問題的良策。那通過對現(xiàn)有制度的完善與潛力拓展,能否實現(xiàn)檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)在客觀上具有“強制性”呢?

首先,對人的強制性。對人的強制性意在解決證據(jù)持有人恣意拒絕配合檢察機關(guān)的調(diào)查取證,從而致使檢察機關(guān)無法收集到案件相關(guān)證據(jù)材料的問題。民事公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查取證的對象主要有三類:一是行政執(zhí)法和司法機關(guān),二是公益侵害者,三是非國家機關(guān)的案外第三人[7]。針對這三類主體,如何利用現(xiàn)行制度解決其拒不配合取證的問題呢?首先,針對行政機關(guān)或司法機關(guān)所掌握的信息,檢察機關(guān)可以向其申請獲得,若遭受行政機關(guān)或司法機關(guān)的拒絕,則檢察機關(guān)可以依據(jù)《民訴法》第67條申請人民法院調(diào)查取證,而且還可以依據(jù)《辦案規(guī)則》第45條向同級人大常委會報告、向同級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)通報,或者通過上級人民檢察院向其上級主管機關(guān)通報相關(guān)行政機關(guān)拒絕妨礙調(diào)查取證。通過向法院申請、上級機關(guān)通報迫使行政機關(guān)或司法機關(guān)配合檢察機關(guān)的調(diào)查取證行為。其次,針對公益侵害者,則可以依據(jù)書證提出命令、污染物信息提出命令等制度,要求當(dāng)事人提供相關(guān)證據(jù)材料,若當(dāng)事人拒絕提供,則要負(fù)推定真實的責(zé)任。書證提出命令(5)筆者為深入了解污染物信息提出命令在公益訴訟中的運用情況,在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫,以“《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十三條”為檢索條件,共檢索出335份判決書,公益訴訟已在我國實踐多年,但該規(guī)定的運用卻寥寥無幾,可見在民事公益訴訟中該規(guī)則運用頻率與使用次數(shù)之低。參見曹建軍:《論強制型書證收集程序的競合與選擇》,載《法學(xué)評論》2022年第5期,第79頁。該文指出我國書證提出命令的適用數(shù)量一直較少且沒有明顯增長。作為彌補我國民事訴訟強制型取證程序的缺失與不足的重要舉措,理應(yīng)在證據(jù)偏在嚴(yán)重的民事公益訴訟中“大展拳腳”,但在實務(wù)中運用頻率與使用次數(shù)不高。除與證據(jù)保全、法院依申請或依職權(quán)等程序競合而導(dǎo)致其適用頻率不高外,更多是因為自身的規(guī)定過于原則及規(guī)則要件狹窄模糊[29]。為解決“取證難”問題,下一步應(yīng)對書證提出命令、污染物信息提出命令進行完善,充分發(fā)揮其制度功效。最后,針對案外人,檢察機關(guān)仍可通過申請法院調(diào)查取證,以達到證據(jù)材料的收集目的。

其次,對物的強制性。雖《辦案規(guī)則》明確規(guī)定檢察機關(guān)在使用調(diào)查取證權(quán)時不得采取查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施進行調(diào)查取證,但《民訴法》第103條有訴訟保全之相關(guān)規(guī)定,檢察機關(guān)仍可通過運用訴訟保全措施,“變相”實現(xiàn)調(diào)查取證的強制化。此外,根據(jù)《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條之規(guī)定,在公益訴訟案件,檢察機關(guān)認(rèn)為需要采取證據(jù)保全措施的,須依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理,即須向有管轄權(quán)的法院提出證據(jù)保全的申請。從該條規(guī)定可以看出法院有義務(wù)經(jīng)由證據(jù)保全程序協(xié)助檢察機關(guān)進行調(diào)查取證[12]。而法院一旦裁定采取保全,其保全措施是多樣的,如查封、扣押、拍照、錄音、錄像、復(fù)制等。檢察機關(guān)可以通過證據(jù)保全程序使其的調(diào)查取證權(quán)實質(zhì)上具有強制性。但在實務(wù)中,檢察機關(guān)對證據(jù)保全程序的利用是不充分的,主要體現(xiàn)在訴前程序。《檢察機關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南(試行)》規(guī)定,檢察機關(guān)可以在訴訟過程中建議人民法院保全證據(jù),而對調(diào)查取證行為密集的訴前程序卻只字未提。針對保全制度,可做以下兩點改善:其一,改“建議”為“申請”, 現(xiàn)行規(guī)定的“建議”二字顯然是一個“弱約束性”的表達,即檢察機關(guān)建議保全后法院可裁定保全,也可不裁定保全,而檢察機關(guān)申請保全的,只要符合申請保全之法定條件人民法院就須做出保全之裁定;其二,檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)摒棄介意法院介入訴前程序的芥蒂,在訴前程序中充分利用保全制度,以法院保全補缺期調(diào)查取證權(quán)缺乏強制性的短板。

除此之外,《民訴法》第114條、第117條有關(guān)妨害民事訴訟的強制措施和拒絕履行協(xié)助調(diào)查義務(wù)的強制措施也有制度拓展?jié)摿Α，F(xiàn)有規(guī)定主要針對訴訟系屬發(fā)生之后審理過程中的不法行為,無法規(guī)制訴前發(fā)生的妨害訴訟的行為?？蓪ⅰ睹裨V法》第114條、第117條的使用范圍拓展至訴前,將拒絕配合協(xié)助檢察機關(guān)調(diào)查核實的行為也納入妨害民事訴訟之范圍。但值得注意的是,強制措施做出主體仍是法院,檢察機關(guān)僅能申請法院對拒絕配合調(diào)查的當(dāng)事人施以處罰,且法院只能依申請啟動該程序。通過對現(xiàn)有制度的完善與拓展,能很好地解決檢察機關(guān)現(xiàn)有調(diào)查取證權(quán)剛性不足的問題,但又避免過于激進,直接賦予其強制性,破壞民事訴訟所秉持的價值理念和基本原則。

(二)提高檢察機關(guān)的客觀舉證能力

除在制度層面進行調(diào)整外,檢察機關(guān)客觀舉證能力的提高也是極其重要的。取證難問題之深層原因在于檢察機關(guān)的客觀舉證能力與公益訴訟辦案難度不相匹配,亦即檢察機關(guān)受其客觀舉證能力的掣肘,無法有效對公益訴訟案件進行調(diào)查取證,由此導(dǎo)致了取證難問題的產(chǎn)生。因此,欲想解決取證難問題,則須提高檢察機關(guān)的客觀舉證能力。

再好的制度都歸于落實,而制度的落實則要求人發(fā)揮其主觀能動性。不少一線檢察人員指出人員素質(zhì)不能完全滿足開展公益訴訟工作的需要[30],其根本原因在于,公益訴訟相對于檢察機關(guān)在民事領(lǐng)域的其他職能而言是一項全新的職能,應(yīng)區(qū)別于法律監(jiān)督。以往法律監(jiān)督主要以審查為主要工作重點,導(dǎo)致現(xiàn)有的民事檢察業(yè)務(wù)建立起來的是以審查為中心的知識結(jié)構(gòu),但公益訴訟對檢察人員提出更高的要求,不僅要求訴前的線索收集、調(diào)查取證,還包括訴中的參加庭審、舉證質(zhì)證等,使得現(xiàn)有的檢察機關(guān)“無從適應(yīng)”。那么應(yīng)如何建設(shè)一支高素質(zhì)、高度專業(yè)化的檢察公益訴訟隊伍呢?一方面,探索建立培訓(xùn)機制,對檢察機關(guān)現(xiàn)有的檢察人員進行公益訴訟專門培訓(xùn);另一方面,還可以招收、引進具有專業(yè)知識背景的人員,彌補檢察機關(guān)對相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的認(rèn)識不足。

此外,檢察機關(guān)還應(yīng)著重于對調(diào)查取證手段的創(chuàng)新。公益訴訟案件所面臨的情況是復(fù)雜多樣的,這對檢察機關(guān)的調(diào)查取證手段提出更高的要求。首先,應(yīng)重視科技手段的運用。根據(jù)《辦案規(guī)則》第36條第2款之規(guī)定,檢察人員在調(diào)查收集證據(jù)的過程中,除可以依照有關(guān)規(guī)定使用執(zhí)法記錄儀、自動檢測儀等傳統(tǒng)辦案設(shè)備外,還可以使用無人機航拍、衛(wèi)星遙感等新式技術(shù)手段?？梢?立法層面是鼓勵檢察機關(guān)以新型科技手段輔助調(diào)查取證的。目前,我國部分地區(qū)的檢察機關(guān)也已做出有效的實踐探索,譬如,江蘇省江陰市檢察機關(guān)借力“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù),實現(xiàn)快速對生態(tài)環(huán)保類案件線索進行篩查,破解線索發(fā)現(xiàn)難、評估難問題,還利用無人機等現(xiàn)代技術(shù)裝備,順利完成取證固證及跟進監(jiān)督工作,發(fā)揮生態(tài)環(huán)境和食品安全快速檢測中心動態(tài)監(jiān)控作用,保證檢察建議落到實處,為江灘修復(fù)提供了有效司法保障《最高檢發(fā)布服務(wù)保障長江經(jīng)濟帶發(fā)展典型案例(第三批)》,載中華人民共和國最高人民檢察院網(wǎng):https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202012/t20201211_488711.shtml#2.。其次,應(yīng)重視對調(diào)查取證工作模式的創(chuàng)新。如陜西省寶雞市檢察院在調(diào)查取證工作中,推行“法規(guī)組+外調(diào)組+詢問組”的辦案模式。法規(guī)組專門負(fù)責(zé)案件所涉行政法律、法規(guī)的研究;外調(diào)組專門負(fù)責(zé)案件現(xiàn)場勘查,證據(jù)收集、調(diào)取和固定工作;詢問組根據(jù)已掌握的案件事實和證據(jù),對相關(guān)人員依法詢問,進一步查清案件事實。最后,應(yīng)重視對專家輔助人制度的應(yīng)用。以環(huán)境民事公益訴訟為例,案件多涉及自然科學(xué)等專門領(lǐng)域知識,檢察機關(guān)可通過聘請相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的專家,根據(jù)案件和證明內(nèi)容出具專家意見,證明社會公益利益受到侵害的事實。

五、結(jié)語

檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)“賦強”與取證難問題的解決,兩者是手段與目的的關(guān)系,但手段的正當(dāng)性、合法性仍值得商榷,目的不能為手段辯護。檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)“賦強”不僅有違程序正義,對當(dāng)事人平等原則、訴訟武器平等原則提出了挑戰(zhàn),還會進一步擠占其他公益起訴主體的起訴空間,不利于民事公益訴訟制度的良性運行。值得慶幸的是,現(xiàn)行立法者仍對此保持理性與謹(jǐn)慎,規(guī)定檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)不具有強制性。取證難問題的解決應(yīng)當(dāng)著眼于對現(xiàn)有制度的完善與潛能發(fā)掘及檢察機關(guān)客觀舉證能力的提高。