問(wèn)責(zé)的混合效應(yīng)與基層避責(zé)行為的策略性變化

王銳?倪星

摘要：近年來(lái)，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)的制度設(shè)置與基層治理的現(xiàn)實(shí)困境同步發(fā)生，問(wèn)責(zé)能否有效抑制基層避責(zé)逐漸成為研究者和決策者關(guān)注的重要問(wèn)題?；趩?wèn)責(zé)的混合效應(yīng)，對(duì)一個(gè)典型案例進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)：?jiǎn)栘?zé)和避責(zé)是一組鏡像概念，盡管自上而下的問(wèn)責(zé)在約束基層干部行為的過(guò)程中取得了很好的效果，但基層干部也會(huì)通過(guò)諸多策略性行為進(jìn)行反饋。由于實(shí)踐中問(wèn)責(zé)政治屬性的強(qiáng)化，以及問(wèn)責(zé)的泛化、簡(jiǎn)單化造成的非對(duì)稱(chēng)性風(fēng)險(xiǎn)、不穩(wěn)定預(yù)期、選擇性適用等問(wèn)題，致使部分基層干部?jī)A向于以不充分的努力來(lái)執(zhí)行其任務(wù)，將資源從高質(zhì)量的行政活動(dòng)轉(zhuǎn)向沒(méi)有生產(chǎn)性但風(fēng)險(xiǎn)較低的活動(dòng)。對(duì)于問(wèn)責(zé)混合效應(yīng)的理論發(fā)現(xiàn)有助于拓展問(wèn)責(zé)和避責(zé)的非線(xiàn)性因果關(guān)系，并為進(jìn)一步優(yōu)化問(wèn)責(zé)制度提供借鑒與參考。

關(guān)鍵詞：?jiǎn)栘?zé)；基層避責(zé)；混合效應(yīng)；制度約束

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2024）01-0052-08

近年來(lái)，基層避責(zé)逐漸成為國(guó)家治理中的突出矛盾和問(wèn)題。（1）為了糾治形式主義、官僚主義帶來(lái)的弊端，中央層面提出了一系列政策措施促進(jìn)干部擔(dān)當(dāng)作為，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也在不斷強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)審查力度，以強(qiáng)有力的問(wèn)責(zé)督促責(zé)任的落實(shí)。作為一種重要的制度約束機(jī)制，問(wèn)責(zé)制是確保公職人員規(guī)范行使自由裁量權(quán)的基石，旨在通過(guò)嚴(yán)厲的懲戒措施形成強(qiáng)烈的震懾效應(yīng)，從而確保自上而下的政令暢通和行動(dòng)有序。然而，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)的制度設(shè)置與基層治理的現(xiàn)實(shí)困境往往同步發(fā)生。由于避責(zé)行為具有多樣、復(fù)雜且難以識(shí)別的特性，基層在開(kāi)展嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)督促責(zé)任落實(shí)的過(guò)程中往往面臨諸多挑戰(zhàn)。一方面，基層政府雖然將整治形式主義、官僚主義納入監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的工作重點(diǎn)，但在開(kāi)展相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)整治工作的過(guò)程中，部分地區(qū)的“湊數(shù)式”“強(qiáng)壓式”問(wèn)責(zé)方式損害了問(wèn)責(zé)工作的嚴(yán)肅性；另一方面，基層干部在面對(duì)上級(jí)嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)時(shí)，常常采用“上有政策、下有對(duì)策”的手段予以應(yīng)付，使得整改工作難以落地見(jiàn)效，并造成行政資源的極大損耗。因此，基層政府如何確保問(wèn)責(zé)實(shí)施的正當(dāng)性、權(quán)威性和有效性，進(jìn)而有效糾治基層干部的避責(zé)行為，成為了當(dāng)前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界亟待解決的一個(gè)重要問(wèn)題。

為了更好地揭示問(wèn)責(zé)和避責(zé)之間的關(guān)系，本文將立足上下級(jí)互動(dòng)的視角，以G省J市A縣開(kāi)展的形式主義、官僚主義專(zhuān)項(xiàng)整治工作為案例，系統(tǒng)分析基層實(shí)踐中問(wèn)責(zé)制的運(yùn)行狀況以及基層避責(zé)行為的策略性變化。文章聚焦問(wèn)責(zé)和避責(zé)之間的非線(xiàn)性因果關(guān)系，關(guān)注和解釋問(wèn)責(zé)作為制度約束機(jī)制對(duì)行為帶來(lái)的混合效應(yīng)，旨在拓展問(wèn)責(zé)和避責(zé)行為相關(guān)的理論研究，并為實(shí)踐中更好地設(shè)計(jì)、補(bǔ)充和完善基層制度約束機(jī)制提供借鑒與參考。

一、文獻(xiàn)評(píng)述：制度約束下的基層政府行為研究

一直以來(lái)，基層政府行為是政府組織研究的重要議題。公共管理研究關(guān)注行政體系運(yùn)行的全流程，探討了政府組織中上下共謀、政策變通等正式和非正式行為，認(rèn)為公共行政管理的問(wèn)題歸根到底都是政府責(zé)任性的問(wèn)題。（2）近年來(lái)，基層避責(zé)成為了政府行為研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。避責(zé)概念主要建立在組織行為學(xué)的基礎(chǔ)之上，是指基層政府各管理主體采取諸多策略規(guī)避由其職位帶來(lái)的直接責(zé)任和潛在責(zé)任，以避免自身利益受到損失。（3）從廣義上看，避責(zé)是組織管理中一系列行為和現(xiàn)象的集合，涵蓋了官僚偏移（bureaucratic drift）、官僚松弛（bureaucratic slack）、規(guī)避責(zé)任（blame avoidance）、卸責(zé)（shirking）等表述。在我國(guó)治理場(chǎng)景中，基層干部的避責(zé)行為常被視為形式主義、官僚主義的典型表現(xiàn)，這種行為會(huì)降低行政效率，阻礙基層各項(xiàng)事業(yè)的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)于如何規(guī)范基層干部的行為，已有研究主要從激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制兩個(gè)方面進(jìn)行了討論。一是聚焦基層干部擔(dān)當(dāng)?shù)募?lì)，通過(guò)分析不同激勵(lì)機(jī)制對(duì)行為的影響，提出要優(yōu)化以往以晉升為主的激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)探索新的激勵(lì)機(jī)制來(lái)激發(fā)基層干部擔(dān)當(dāng)作為的內(nèi)生性動(dòng)力。（4）二是聚焦基層干部行為的約束，探討了正式制度、半正式制度和非正式制度中的約束機(jī)制。例如，從法治層面限定政府權(quán)責(zé)的邊界，以職權(quán)法定、越權(quán)違法的合法性原則限定自由裁量權(quán)，通過(guò)構(gòu)建自上而下和自下而上的多重問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程監(jiān)督。其中，問(wèn)責(zé)作為一項(xiàng)重要的制度約束手段，在規(guī)范政府行為方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。問(wèn)責(zé)的概念涵蓋了兩個(gè)維度：首先，官員對(duì)自己的行為或活動(dòng)負(fù)責(zé)（answerability），即“報(bào)告并解釋其決策，提供可信的事實(shí)或正當(dāng)理由”；其次，強(qiáng)制（enforcement），即“對(duì)違背職責(zé)的人施加懲罰”。（5）這意味著，責(zé)任主體不僅要對(duì)行為過(guò)程負(fù)責(zé)，更為重要的是要對(duì)行為造成的結(jié)果負(fù)責(zé)。在一方對(duì)另一方的控制邏輯下，問(wèn)責(zé)主要是為了在事后回溯和追蹤行為的正當(dāng)性。大量的案例研究和經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明，官員是利益最大化者（6），會(huì)根據(jù)對(duì)個(gè)人成本收益的計(jì)算作出行為選擇。避責(zé)是組織內(nèi)的一種固有現(xiàn)象，通常與問(wèn)責(zé)制缺失或不良治理有關(guān)。（7）

盡管問(wèn)責(zé)在公共管理中占據(jù)重要位置，但它和避責(zé)行為是何種關(guān)系？在全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略部署下，加強(qiáng)對(duì)基層官員的問(wèn)責(zé)能否抑制基層避責(zé)行為？如何通過(guò)制度約束來(lái)管理和控制官僚群體的行為和績(jī)效？這些都是困擾研究者的核心問(wèn)題。

一方面，主流觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為制度約束機(jī)制可以有效塑造組織行為和績(jī)效。問(wèn)責(zé)作為委托代理關(guān)系中的一項(xiàng)天然的制度設(shè)計(jì)，是提高效率、實(shí)現(xiàn)控制和改善結(jié)果的重要手段。（8）由于委托方與代理方之間存在著目標(biāo)沖突、利益不一致、信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題，因此代理方常常無(wú)法履行其職責(zé)。對(duì)此，組織需要通過(guò)自上而下的控制手段對(duì)代理方的行為進(jìn)行獎(jiǎng)懲，最大限度地減少個(gè)體的機(jī)會(huì)主義以及道德風(fēng)險(xiǎn)傾向。行為控制理論同樣強(qiáng)調(diào)要將工作流程制度化和標(biāo)準(zhǔn)化，但由于個(gè)體行為往往難以捕捉或測(cè)量，結(jié)果控制就成為了組織績(jī)效管理的主要方式。受到理性選擇理論的影響，研究者認(rèn)為在完全信息處理和自我效用最大化的基礎(chǔ)上，問(wèn)責(zé)可以通過(guò)增加個(gè)體行為的成本來(lái)規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行。（9）并且，在懲罰理論和威懾理論的支持下，問(wèn)責(zé)可以根據(jù)個(gè)體行為失當(dāng)?shù)膰?yán)重程度實(shí)施懲戒，形成一定的威懾效應(yīng)，以此來(lái)阻止?jié)撛诓徽?dāng)行為的發(fā)生。

另一方面，研究者認(rèn)為在高度復(fù)雜的公共管理過(guò)程中，問(wèn)責(zé)因存在潛在的負(fù)面效應(yīng)，無(wú)法對(duì)行為產(chǎn)生有效約束。代表性研究集中于對(duì)“問(wèn)責(zé)悖論”（accountability paradox）的討論，相關(guān)研究認(rèn)為：?jiǎn)栘?zé)對(duì)組織不正當(dāng)行為的抑制效應(yīng)是有限的，在一些情況下，問(wèn)責(zé)會(huì)降低而非提高組織績(jī)效。問(wèn)責(zé)制的局限性具體體現(xiàn)在以下方面：一是問(wèn)責(zé)本身存在著固有的功能性障礙（10）。由于官僚組織內(nèi)部控制存在權(quán)威遞減的問(wèn)題，組織規(guī)模越大，協(xié)調(diào)和控制就越困難（11）。理想的制度設(shè)計(jì)往往忽視了現(xiàn)實(shí)治理中的復(fù)雜性，這使得問(wèn)責(zé)制的運(yùn)行需要調(diào)和眾多相互沖突的目標(biāo)。二是個(gè)體存在消極偏向（negativity bias）。已有研究揭示了組織中的制度約束對(duì)個(gè)體產(chǎn)生的負(fù)面影響，認(rèn)為約束機(jī)制對(duì)于個(gè)體行為的影響要比激勵(lì)機(jī)制的影響更大。例如，控制機(jī)制在運(yùn)行過(guò)程中往往會(huì)遭到下級(jí)的抵制（12），致使下級(jí)運(yùn)用各類(lèi)手段來(lái)隱藏他們的活動(dòng)（13），問(wèn)責(zé)的過(guò)程也充滿(mǎn)了關(guān)于責(zé)任配置的政治博弈（14）。

盡管已有研究從“問(wèn)責(zé)悖論”的角度探討了問(wèn)責(zé)制的非預(yù)期功能，但目前還未能解釋問(wèn)責(zé)對(duì)行為何時(shí)產(chǎn)生積極影響、何時(shí)產(chǎn)生消極影響。就事實(shí)而言，問(wèn)責(zé)對(duì)行為的影響是基于具體情境的，因此我們需要將問(wèn)責(zé)和避責(zé)的關(guān)系置于基層治理實(shí)踐中進(jìn)行考察。

二、分析框架：?jiǎn)栘?zé)的混合效應(yīng)

（一）邏輯起點(diǎn)

與西方國(guó)家的政治體制有所不同，中國(guó)的層級(jí)結(jié)構(gòu)建立在組織內(nèi)部上下級(jí)權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)之上，這一組織結(jié)構(gòu)的不同決定了中國(guó)的問(wèn)責(zé)機(jī)制與西方國(guó)家呈現(xiàn)出系統(tǒng)性差異。在西方民主理論的假設(shè)下，委托人（民眾）要通過(guò)自下而上的問(wèn)責(zé)實(shí)現(xiàn)對(duì)代理人（政府）的有效監(jiān)督和控制，既包括了制度層面三權(quán)分立的架構(gòu)設(shè)計(jì)，也包括全民選舉、社交媒體監(jiān)督、獨(dú)立審計(jì)等問(wèn)責(zé)方式。在中國(guó)情境下，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。中國(guó)雖然同樣具有自上而下的組織問(wèn)責(zé)、自下而上的民主問(wèn)責(zé)和橫向問(wèn)責(zé)等多種問(wèn)責(zé)類(lèi)型，但主要依靠體制內(nèi)權(quán)威的問(wèn)責(zé)機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的約束。其中，政黨對(duì)于其他問(wèn)責(zé)主體具有引領(lǐng)作用，在問(wèn)責(zé)體系中處于核心位置。

基于此，在我國(guó)以層級(jí)約束為主的委托代理關(guān)系中，問(wèn)責(zé)是組織內(nèi)部的一套成熟、穩(wěn)定的制度約束機(jī)制。在層級(jí)結(jié)構(gòu)下，上級(jí)需要發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制的“指揮棒”作用來(lái)打造一支高素質(zhì)的隊(duì)伍，以此確保自上而下運(yùn)作高效的工作部署和任務(wù)實(shí)施。周雪光和練宏基于政府內(nèi)部權(quán)威關(guān)系，認(rèn)為政府部門(mén)間的控制權(quán)體現(xiàn)在目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)三個(gè)維度，其中激勵(lì)分配權(quán)涉及上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核、獎(jiǎng)懲。（15）何艷玲和肖蕓認(rèn)為，以問(wèn)責(zé)權(quán)為主導(dǎo)的總領(lǐng)性權(quán)力代替目標(biāo)設(shè)定權(quán)成為權(quán)力關(guān)系的核心，重塑了央地關(guān)系新內(nèi)涵。（16）

本文基于已有研究，進(jìn)一步探討問(wèn)責(zé)對(duì)基層避責(zé)的影響。從概念上來(lái)看，避責(zé)是指?jìng)€(gè)體試圖最小化、逃避或轉(zhuǎn)移傷害或損失的一種行為方式，而問(wèn)責(zé)是指問(wèn)責(zé)主體根據(jù)其管轄范圍內(nèi)各級(jí)組織和成員承擔(dān)職責(zé)和義務(wù)的履行情況，要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度。問(wèn)責(zé)和避責(zé)的關(guān)系本質(zhì)上是制度約束機(jī)制和官僚行為之間的關(guān)系，二者在一定程度上是一組鏡像概念（mirror image concepts）（17），制度約束機(jī)制會(huì)塑造官僚的行為方式，與此同時(shí)，個(gè)體行為的變化也會(huì)促使制度的完善和發(fā)展。本文所討論的問(wèn)責(zé)和避責(zé)的關(guān)系，并非簡(jiǎn)單的線(xiàn)性因果關(guān)系。

（二）問(wèn)責(zé)的混合效應(yīng)

在理想的制度設(shè)計(jì)中，問(wèn)責(zé)是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題。在錯(cuò)責(zé)相當(dāng)?shù)脑瓌t下，問(wèn)責(zé)需要根據(jù)個(gè)體不良行為造成的嚴(yán)重后果，對(duì)其實(shí)施精準(zhǔn)、恰當(dāng)?shù)膽徒?，以此?lái)形成威懾效應(yīng)。在制度約束機(jī)制的框架下，問(wèn)責(zé)主要根據(jù)權(quán)威性法律、法規(guī)和政策來(lái)進(jìn)行。其特征在于，制度化的問(wèn)責(zé)具有較高程度的精確性、具體性和明確性，責(zé)任追究的過(guò)程被限定在正式制度與事實(shí)嚴(yán)格對(duì)稱(chēng)的原則要求下。然而，在現(xiàn)實(shí)情境中，行為與懲罰的對(duì)稱(chēng)關(guān)系并不總是可以實(shí)現(xiàn)，這使得問(wèn)責(zé)的實(shí)際效應(yīng)具有高度不確定性。在不完全信息的條件下，人們只能根據(jù)有限的信息資源和不全面的主觀(guān)判斷進(jìn)行決策，作出問(wèn)責(zé)決定受到時(shí)間、知識(shí)、個(gè)人偏好、注意力等因素的制約。并且，為適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化，問(wèn)責(zé)的嚴(yán)厲程度、規(guī)范程度、覆蓋范圍等方面都在不斷調(diào)整和完善。

理想制度設(shè)計(jì)和現(xiàn)實(shí)治理情境的落差，是形成問(wèn)責(zé)制混合效應(yīng)的根本原因。已有研究已經(jīng)充分注意到了下級(jí)對(duì)上級(jí)的回應(yīng)和反饋，例如下級(jí)的選擇性執(zhí)行、共謀、談判、博弈、討價(jià)還價(jià)等行為。（18） 本文關(guān)注的問(wèn)責(zé)混合效應(yīng)主要體現(xiàn)在：?jiǎn)栘?zé)會(huì)產(chǎn)生懲罰和威懾效應(yīng)，通過(guò)增加個(gè)體不良行為的成本，對(duì)權(quán)力的不正當(dāng)使用情況加以監(jiān)督和制約，但與此同時(shí)，基層干部也會(huì)通過(guò)諸多策略性行為對(duì)上級(jí)的嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)進(jìn)行反饋。這使得問(wèn)責(zé)對(duì)個(gè)體行為的影響效果可能是雙向的，既能規(guī)范自由裁量權(quán)的運(yùn)行，也會(huì)致使基層干部?jī)A向于以不充分的努力來(lái)執(zhí)行其任務(wù)，將資源從高質(zhì)量的行政活動(dòng)轉(zhuǎn)向沒(méi)有生產(chǎn)性但風(fēng)險(xiǎn)較低的活動(dòng)。

（三）問(wèn)責(zé)與避責(zé)的非線(xiàn)性關(guān)系

盡管問(wèn)責(zé)制在約束和規(guī)范代理方行為中取得了很好的效果，但代理方并非單方面受到上級(jí)委托方控制程度的影響，而是通過(guò)諸多策略性行為的組合對(duì)上級(jí)的問(wèn)責(zé)進(jìn)行反饋。唐斯在研究官僚組織內(nèi)的控制機(jī)制時(shí)發(fā)現(xiàn)，執(zhí)行部門(mén)對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)會(huì)作出防御性反應(yīng)（19），不同程度的約束和控制會(huì)誘發(fā)相應(yīng)的政府行為，代理人對(duì)于問(wèn)責(zé)的行為反饋是條件性的。本文將從四個(gè)維度研究問(wèn)責(zé)的特征如何促使問(wèn)責(zé)混合效應(yīng)的產(chǎn)生，并分析問(wèn)責(zé)對(duì)基層避責(zé)產(chǎn)生了怎樣的影響。

第一，問(wèn)責(zé)權(quán)屬性，即實(shí)施問(wèn)責(zé)的權(quán)力是集中還是分散的。誰(shuí)有權(quán)力來(lái)實(shí)施問(wèn)責(zé)，是問(wèn)責(zé)體系中的核心問(wèn)題。作為具有權(quán)威合法性進(jìn)行責(zé)任追究并施加懲罰的委托方，行使問(wèn)責(zé)權(quán)的主體是多元的，因?yàn)閱?wèn)責(zé)權(quán)本身就是一種混合型權(quán)力，兼具政治、司法、行政等性質(zhì)。在實(shí)踐中，問(wèn)責(zé)權(quán)的行使可能是特定主體單方面決定并由其他主體負(fù)責(zé)執(zhí)行，也可能是各主體以平等協(xié)商的方式開(kāi)展。

第二，問(wèn)責(zé)范圍，即問(wèn)責(zé)對(duì)象占組織人員的比例。問(wèn)責(zé)對(duì)象是指實(shí)施違紀(jì)違法犯罪行為、應(yīng)當(dāng)負(fù)相應(yīng)責(zé)任的個(gè)體。在地方治理中，問(wèn)責(zé)對(duì)象包括官僚群體、派生群體和雇傭群體（20），不同群體存在著身份、職權(quán)、責(zé)任等方面的差異。上級(jí)對(duì)于下級(jí)的問(wèn)責(zé)，理論上正式的問(wèn)責(zé)規(guī)則是具有普遍適用性的，但由于自由裁量權(quán)的存在，不同群體受到問(wèn)責(zé)的比例可能存在差異。

第三，問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，即問(wèn)責(zé)主體對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象作出責(zé)任判斷的依據(jù)是什么。事后問(wèn)責(zé)的關(guān)鍵在于根據(jù)結(jié)果反推過(guò)程，明確客觀(guān)事實(shí)中個(gè)體行為造成的危害程度和危害情形。由于語(yǔ)言的開(kāi)放性和社會(huì)生活的復(fù)雜性，規(guī)則本身是不全面的，現(xiàn)實(shí)中同時(shí)存在著“紙面規(guī)則（paper rule）”和“實(shí)在規(guī)則（real rule）”（21），這使得問(wèn)責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)既依靠正式規(guī)則的安排，也存在大量的自由裁量空間。

第四，問(wèn)責(zé)嚴(yán)厲程度，即問(wèn)責(zé)對(duì)象承擔(dān)否定性后果的程度。根據(jù)個(gè)體行為的惡劣程度及其性質(zhì)，問(wèn)責(zé)主體會(huì)運(yùn)用法律、政治、行政等方式對(duì)責(zé)任人給予相應(yīng)的懲治。由于各種問(wèn)責(zé)方式存在強(qiáng)度上的差異，且不同方式下的問(wèn)責(zé)也存在嚴(yán)厲程度的類(lèi)型劃分，因此確定懲罰“量度”的基準(zhǔn)成為問(wèn)責(zé)的關(guān)鍵。

問(wèn)責(zé)與避責(zé)在責(zé)任政治中以“一個(gè)硬幣的兩面”形態(tài)相伴而生。（22）問(wèn)責(zé)作為一類(lèi)典型的制度約束機(jī)制，在委托代理關(guān)系中會(huì)形成自上而下的控制力，但與此同時(shí)，代理方不會(huì)單方面根據(jù)委托方的控制力規(guī)范自身的行為，而是會(huì)根據(jù)具體情境調(diào)整自身的行為模式。通常情況下，應(yīng)對(duì)自上而下的問(wèn)責(zé)，下級(jí)會(huì)產(chǎn)生三種響應(yīng)方式：適度遵從、靜觀(guān)其變和謹(jǐn)慎反抗。

三、案例分析：?jiǎn)栘?zé)混合效應(yīng)下基層干部的策略性行為

為了探尋基層治理過(guò)程中問(wèn)責(zé)的混合效應(yīng)及其對(duì)避責(zé)行為的影響，本文以G省J市A縣的形式主義、官僚主義專(zhuān)項(xiàng)整治工作為案例展開(kāi)研究。案例的選擇主要是基于典型性的考慮，因?yàn)槔碚搶用娴谋茇?zé)正對(duì)應(yīng)于實(shí)踐中存在的形式主義、官僚主義、不擔(dān)當(dāng)不作為等行為。隨著近年來(lái)各地對(duì)形式主義、官僚主義等問(wèn)題的重視，A縣也多次開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治工作，堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛(ài)結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，以此來(lái)激發(fā)干部擔(dān)當(dāng)作為的內(nèi)生動(dòng)力。在A縣的專(zhuān)項(xiàng)整治中，不同部門(mén)的工作人員對(duì)關(guān)于形式主義、官僚主義問(wèn)題的問(wèn)責(zé)有著不同的看法，并經(jīng)歷了上級(jí)“加壓”與下級(jí)“卸責(zé)”的互動(dòng)。因此，本案例研究旨在直觀(guān)呈現(xiàn)基層問(wèn)責(zé)的實(shí)際運(yùn)行情況，分析問(wèn)責(zé)的混合效應(yīng)及其對(duì)基層干部行為的影響。

本文的經(jīng)驗(yàn)材料源于2019年3月至2021年9月在A縣開(kāi)展的3次實(shí)地調(diào)研，期間共進(jìn)行了45天參與式觀(guān)察和52次深度訪(fǎng)談。其中，深度訪(fǎng)談的受訪(fǎng)者涵蓋A縣“四大班子”領(lǐng)導(dǎo)群體，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織部門(mén)的工作人員，科教、工信、民政、人力資源、住建、商務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的工作人員，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員。在此基礎(chǔ)上，本文還參考了該縣的領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)、工作報(bào)告、統(tǒng)計(jì)年鑒等多渠道來(lái)源的資料，以提高研究的效度。

（一）案例背景

為了規(guī)范公權(quán)力的運(yùn)行，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把全面從嚴(yán)治黨納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，開(kāi)始著力解決對(duì)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)威脅最大的突出問(wèn)題。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聚焦監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)職能，開(kāi)啟了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)。在作風(fēng)建設(shè)的道路上，形式主義、官僚主義一直是黨和國(guó)家關(guān)注的重要問(wèn)題。近年來(lái)，各類(lèi)避責(zé)現(xiàn)象的萌生和蔓延逐漸對(duì)基層治理造成了沖擊，成為了突出的矛盾和問(wèn)題。中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要重點(diǎn)整治嚴(yán)重影響黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、影響中央政令暢通的形式主義、官僚主義等突出問(wèn)題，特別是在履職盡責(zé)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面，重點(diǎn)整治不擔(dān)當(dāng)不作為等突出問(wèn)題。

在中央的決策部署下，A縣所在的G省就整治形式主義、官僚主義問(wèn)題開(kāi)展了專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。相較于中央層面的宏觀(guān)指導(dǎo)，G省結(jié)合本省實(shí)際，集中解決在“放管服”改革、脫貧攻堅(jiān)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等工作中的問(wèn)題。G省的省委書(shū)記在多次講話(huà)中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要力戒形式主義、官僚主義，省紀(jì)委書(shū)記也表示形式主義、官僚主義不是虛無(wú)縹緲的概念，而是實(shí)實(shí)在在的問(wèn)題，需要以“小切口”牽引“大變化”。具體來(lái)看，G省要求對(duì)工作推動(dòng)不力或進(jìn)展緩慢的情況進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，加大對(duì)此類(lèi)問(wèn)題的查處問(wèn)責(zé)和通報(bào)曝光力度，通過(guò)警示教育、黨紀(jì)政務(wù)處分等方式，糾治敷衍塞責(zé)、懶政怠政問(wèn)題。

早在2019年，A縣所在的J市就專(zhuān)門(mén)召開(kāi)市委常委會(huì)議，傳達(dá)學(xué)習(xí)中央關(guān)于力戒形式主義、官僚主義的政策精神，并且出臺(tái)了《關(guān)于解決形式主義官僚主義為基層減負(fù)的十二條措施》，強(qiáng)調(diào)要由各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)，由組織人事部門(mén)借助年度考核實(shí)施激勵(lì)約束。其中影響力較大的一種方式是對(duì)相關(guān)問(wèn)題及其處理情況進(jìn)行全市范圍的重點(diǎn)通報(bào)，例如該市曾對(duì)國(guó)土資源局黨組成員因履職不到位進(jìn)行誡勉談話(huà)，對(duì)農(nóng)牧水利局相關(guān)人員因不擔(dān)當(dāng)、慢作為問(wèn)題進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，對(duì)交警大隊(duì)綜合辦主任因監(jiān)管不到位、不正確履職問(wèn)題給予黨內(nèi)嚴(yán)重警告、政務(wù)記過(guò)處分。

2019年5月，A縣召開(kāi)集中整治形式主義、官僚主義領(lǐng)導(dǎo)小組全體（擴(kuò)大）會(huì)議，會(huì)議強(qiáng)調(diào)要充分認(rèn)識(shí)到整治形式主義、官僚主義工作的重大意義，把行動(dòng)統(tǒng)一到中央和省、市、縣委決策部署上來(lái)，以嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)倒逼責(zé)任落實(shí)，正式開(kāi)啟了對(duì)形式主義、官僚主義、不擔(dān)當(dāng)不作為等問(wèn)題的整治。在此基礎(chǔ)上，A縣于2020年開(kāi)展了兩次大規(guī)模的專(zhuān)項(xiàng)整治工作：一次是縣委辦公室牽頭，會(huì)同縣紀(jì)委監(jiān)委、縣政府辦公室等36個(gè)部門(mén)和單位開(kāi)展的對(duì)形式主義、官僚主義問(wèn)題的整治工作；另一次是縣委組織部開(kāi)展的對(duì)干事創(chuàng)業(yè)精氣神不夠、不擔(dān)當(dāng)不作為問(wèn)題的整治工作。

（二）四個(gè)維度下問(wèn)責(zé)制的實(shí)際運(yùn)行特征

在中央到地方的壓力層層傳導(dǎo)下，借助嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)抑制干部避責(zé)行為逐漸成為基層治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。A縣的專(zhuān)項(xiàng)整治具體包括了以下措施：一是嚴(yán)格落實(shí)“三會(huì)一課” 制度，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，并召開(kāi)相關(guān)主題的警示教育會(huì)議，增強(qiáng)黨員干部參與專(zhuān)項(xiàng)整治的自覺(jué)性。二是由縣紀(jì)委監(jiān)委負(fù)責(zé)調(diào)研排查，將明察暗訪(fǎng)和常態(tài)化監(jiān)督相結(jié)合，對(duì)各單位工作人員的履職盡責(zé)情況進(jìn)行核查。例如，采取不打招呼、直擊現(xiàn)場(chǎng)的方式，對(duì)各單位上班到崗情況、工作狀態(tài)和執(zhí)行工作紀(jì)律情況等進(jìn)行督查。三是上級(jí)巡視巡察反饋問(wèn)題的整改。2020年，A縣就中央和省、市環(huán)保督察反饋問(wèn)題，國(guó)務(wù)院大督查反饋問(wèn)題，省委巡視組、市縣聯(lián)動(dòng)巡察組聯(lián)動(dòng)巡察反饋問(wèn)題進(jìn)行整改，其中就涉及到工作紀(jì)律、擔(dān)當(dāng)作為等方面的諸多問(wèn)題。四是暢通信訪(fǎng)舉報(bào)渠道，鼓勵(lì)群眾提供有關(guān)黨員干部形式主義、官僚主義的問(wèn)題線(xiàn)索。例如，通過(guò)向社會(huì)征集可靠線(xiàn)索，A縣重點(diǎn)查處了惠民惠農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼資金管理中存在的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題。

圍繞A縣的形式主義、官僚主義專(zhuān)項(xiàng)整治工作，結(jié)合A縣各部門(mén)的日常工作情況，本文將從問(wèn)責(zé)在四個(gè)維度下的特征分析問(wèn)責(zé)混合效應(yīng)的產(chǎn)生。

第一，問(wèn)責(zé)權(quán)的相對(duì)集中與問(wèn)責(zé)政治屬性的強(qiáng)化。在我國(guó)當(dāng)前的治理格局下，對(duì)于基層干部避責(zé)行為的專(zhuān)項(xiàng)整治工作主要由黨委總體統(tǒng)籌，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)全程參與。盡管啟動(dòng)問(wèn)責(zé)調(diào)查后需要成立調(diào)查組，但問(wèn)責(zé)權(quán)是相對(duì)集中的，且問(wèn)責(zé)的政治屬性不斷強(qiáng)化。據(jù)A縣紀(jì)委常務(wù)副書(shū)記、縣監(jiān)委副主任介紹，在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，縣紀(jì)委受到上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，且相關(guān)規(guī)定中強(qiáng)調(diào)要以上級(jí)紀(jì)委為主導(dǎo)，同時(shí)向同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委報(bào)告。在實(shí)際工作中，縣一級(jí)的專(zhuān)項(xiàng)整治工作針對(duì)的主要是基層干部，根據(jù)干部管理權(quán)限，縣級(jí)黨委對(duì)于問(wèn)責(zé)工作是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的。

由于基層治理中對(duì)政治動(dòng)員機(jī)制的依賴(lài)，問(wèn)責(zé)工具化的傾向日益明顯。在傳達(dá)重要政策文件、處理部門(mén)間矛盾、追蹤重點(diǎn)工作和解決疑難問(wèn)題時(shí)，督查機(jī)制都有可能被啟動(dòng)。（23）在A縣的調(diào)研過(guò)程中我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)形式主義、官僚主義問(wèn)題的糾治是嵌入在縣委縣政府的重點(diǎn)工作之中的，其中比較有代表性的有項(xiàng)目建設(shè)、疫情防控、固定資產(chǎn)投資、招商引資、農(nóng)村環(huán)境整治等。A縣聚焦年度重點(diǎn)工作，以?huà)炱斓目己朔绞剑ā凹t旗”表?yè)P(yáng)、“黃旗”激勵(lì)、“藍(lán)旗”警示）來(lái)增強(qiáng)各單位的責(zé)任意識(shí)。形式主義、官僚主義最大的危害在于對(duì)重點(diǎn)工作落實(shí)不力，尤其是那些上級(jí)關(guān)注的重要領(lǐng)域，如若存在敷衍塞責(zé)、推卸責(zé)任的情況，會(huì)造成工作績(jī)效的極大損失。

第二，問(wèn)責(zé)對(duì)象的全覆蓋與非對(duì)稱(chēng)風(fēng)險(xiǎn)。過(guò)去針對(duì)公職人員的問(wèn)責(zé)較為分散，主要根據(jù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、行政機(jī)關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員、國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員、農(nóng)村基層干部等身份進(jìn)行分類(lèi)管理。為了形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的制度約束體系，我國(guó)制定實(shí)施了一系列制度和措施，并通過(guò)國(guó)家監(jiān)察體制改革形成了對(duì)于所有行使公權(quán)力的公職人員的全覆蓋管理。A縣自2019年起，對(duì)于全縣91個(gè)黨組織、1860名黨員，41個(gè)行政機(jī)構(gòu)、128個(gè)事業(yè)單位和5支綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的公職人員進(jìn)行全覆蓋監(jiān)督。A縣紀(jì)委辦公室主任介紹：“縣紀(jì)委監(jiān)委是無(wú)權(quán)受理和審查同級(jí)黨員干部的違紀(jì)違法問(wèn)題的，在處理形式主義、官僚主義問(wèn)題上也是一樣的，還是要根據(jù)黨員干部的職務(wù)職級(jí)來(lái)確定誰(shuí)來(lái)管理，但我們有鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、派駐紀(jì)檢組、特約監(jiān)察員和村級(jí)監(jiān)督委員會(huì)，基本上消除了監(jiān)督中的真空地帶。”（訪(fǎng)談資料：20200420J2）

問(wèn)責(zé)對(duì)象的全覆蓋要求結(jié)合基層實(shí)際，將問(wèn)責(zé)對(duì)象從黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部向基層延伸，但在實(shí)踐中，問(wèn)責(zé)“對(duì)下不對(duì)上”的情況會(huì)造成不同基層干部群體面臨追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的差異。在A縣關(guān)于形式主義、官僚主義問(wèn)題的專(zhuān)項(xiàng)整治中，有干部抱怨問(wèn)責(zé)是找“軟柿子”捏，問(wèn)副職、下級(jí)責(zé)任多，問(wèn)主官、上級(jí)責(zé)任少，最后很容易變成“找背鍋人易，找負(fù)責(zé)人難”。理論研究認(rèn)為，在消極偏見(jiàn)的影響下，負(fù)面信息會(huì)比正面信息對(duì)個(gè)體行為產(chǎn)生更大的影響。這在我們的調(diào)研中得到了充分證實(shí)，處于一線(xiàn)的基層干部普遍認(rèn)為，干實(shí)事并未與工資、晉升等掛鉤，干多干少都一樣，但基層因?yàn)楦啥噱e(cuò)多，更容易被問(wèn)責(zé)。并且，在基層“熟人社會(huì)”中，通過(guò)人情往來(lái)、利益輸送等方式來(lái)規(guī)避責(zé)任的行為也越來(lái)越隱蔽，進(jìn)一步造成了問(wèn)責(zé)過(guò)程中的不公平、不公正。

第三，問(wèn)責(zé)的多元標(biāo)準(zhǔn)與不穩(wěn)定預(yù)期。在對(duì)形式主義、官僚主義行為的認(rèn)定中，關(guān)鍵在于對(duì)客觀(guān)事實(shí)的差異化解構(gòu)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)需要基于客觀(guān)事實(shí)對(duì)責(zé)任人造成損害的性質(zhì)和嚴(yán)重性進(jìn)行判定，同時(shí)要對(duì)責(zé)任人的行為是否構(gòu)成違紀(jì)違法進(jìn)行認(rèn)定，并且要梳理出行為與后果之間的因果關(guān)系，在此過(guò)程中還需對(duì)下級(jí)避責(zé)行為的主觀(guān)心理狀態(tài)、動(dòng)機(jī)和目的進(jìn)行判定。A縣紀(jì)委工作人員向我們介紹：“在我們的日常工作中，形式主義、官僚主義問(wèn)題是涵蓋許多方面的，具有一定的隱蔽性，比較難查，‘后果+情節(jié)’是我們認(rèn)定形式主義、官僚主義問(wèn)題的最直接方法，一般情況是造成了一定的重大后果，或者情節(jié)比較嚴(yán)重，引起了多方關(guān)注?！保ㄔL(fǎng)談資料：20190315J1）

近年來(lái)，關(guān)于問(wèn)責(zé)的制度建設(shè)不斷加強(qiáng)。雖然法律、法規(guī)、政策采用一般指導(dǎo)原則，但在實(shí)踐中仍留有自由裁量空間。自由裁量是問(wèn)責(zé)過(guò)程的一個(gè)基本要素，也是最易引發(fā)爭(zhēng)議的一個(gè)問(wèn)題。它涉及面對(duì)具體情況，問(wèn)責(zé)如何平衡普遍性和特殊性的問(wèn)題。一段時(shí)間以來(lái)，在實(shí)踐中存在著問(wèn)責(zé)泛化、問(wèn)責(zé)簡(jiǎn)單化之類(lèi)的問(wèn)題，沒(méi)有很好地做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、依據(jù)充分、責(zé)任分明，尤其是問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不清晰、不統(tǒng)一，無(wú)法為基層干部帶來(lái)穩(wěn)定的預(yù)期。有基層工作人員表示：“上面要追責(zé)，老百姓要交代，總得有人來(lái)?yè)?dān)責(zé)任”。更有訪(fǎng)談?wù)弑硎荆骸皣?yán)厲的問(wèn)責(zé)可能會(huì)讓形式主義、官僚主義之類(lèi)的問(wèn)題隱性變異，讓干部的精力都放在怎么規(guī)避上級(jí)問(wèn)責(zé)上了?！保ㄔL(fǎng)談資料：20210122C3）

第四，問(wèn)責(zé)嚴(yán)厲程度的寬嚴(yán)差異與選擇性適用。在已有的規(guī)定中，針對(duì)形式主義、官僚主義問(wèn)題的問(wèn)責(zé)涵蓋如下方面：一是對(duì)黨員的紀(jì)律處分。2023年12月，中共中央印發(fā)了修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，其中明確將形式主義、官僚主義問(wèn)題作為給予紀(jì)律處分的情形，并規(guī)定：造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重不良影響的，對(duì)直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除黨籍處分。二是對(duì)公職人員的政務(wù)處分。2020年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》將形式主義、官僚主義等情況納入違法行為的范疇，并規(guī)定：造成不良后果或者影響的，予以警告、記過(guò)或者記大過(guò)；情節(jié)較重的，予以降級(jí)或者撤職；情節(jié)嚴(yán)重的，予以開(kāi)除。三是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部采取的組織處理。2021年發(fā)布實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》明確將形式主義、官僚主義問(wèn)題納入組織處理的范疇，對(duì)違規(guī)違紀(jì)違法、失職失責(zé)失范的領(lǐng)導(dǎo)干部采取的崗位、職務(wù)、職級(jí)調(diào)整措施包括停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、免職、降職。除了上述問(wèn)責(zé)措施，我國(guó)同樣強(qiáng)調(diào)要經(jīng)常開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)，及時(shí)進(jìn)行談話(huà)提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查、誡勉，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)。

在官方表述中，整治形式主義、官僚主義問(wèn)題主要以“抓典型、嚴(yán)問(wèn)責(zé)、強(qiáng)震懾”為特征。在A縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的公開(kāi)報(bào)告中，2019年全年，A縣查處形式主義、官僚主義問(wèn)題2起，對(duì)1名紀(jì)律散漫干部進(jìn)行了通報(bào)批評(píng)；針對(duì)存在的不擔(dān)當(dāng)不作為問(wèn)題，給予黨紀(jì)處分4人，組織處理15人。在2020年的一次專(zhuān)項(xiàng)整治中，問(wèn)責(zé)不擔(dān)當(dāng)不作為領(lǐng)導(dǎo)干部8人，其中黨紀(jì)處分3人，組織處理5人。在此過(guò)程中，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在具體案件中也面臨如何在不同問(wèn)責(zé)方式下進(jìn)行選擇的難題。A縣紀(jì)委黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室的一位工作人員表示：“形式主義、官僚主義問(wèn)題一直存在，當(dāng)前上級(jí)規(guī)定變化比較快，我們縣一級(jí)紀(jì)委很多時(shí)候也拿捏不好尺度，更多就采取約談函詢(xún)、提醒談話(huà)、責(zé)令檢查之類(lèi)相對(duì)溫和的方式?！保ㄔL(fǎng)談資料：20210120J3）

（三）基層干部的策略性行為

雖然各級(jí)政府對(duì)形式主義、官僚主義問(wèn)題的整治措施涵蓋了激勵(lì)和約束兩個(gè)方面，但在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，A縣的具體舉措還是以強(qiáng)有力的制度約束來(lái)規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，問(wèn)責(zé)的震懾作用也是非常顯著的。與此同時(shí)，基層治理實(shí)踐并非只存在自上而下的制度約束，同樣存在基層干部自下而上的行為反饋。

一方面，問(wèn)責(zé)起到了懲治違法違規(guī)行為、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督、形成震懾的作用。當(dāng)前，通過(guò)織密制度網(wǎng)的方式，在一定程度上解決了以往責(zé)任追究過(guò)程中無(wú)法可依、無(wú)規(guī)可循的問(wèn)題，上級(jí)以嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)倒逼下級(jí)黨員干部提高政治站位，有效遏制了形式主義、官僚主義的滋生和復(fù)發(fā)。正如已有研究所認(rèn)為，加大違法懲罰力度可以通過(guò)重塑執(zhí)法成本，重新分配執(zhí)法注意力。（24）問(wèn)責(zé)“利劍”的作用得到了一定的認(rèn)可，例如A縣經(jīng)濟(jì)合作局局長(zhǎng)說(shuō)道：“現(xiàn)在不擔(dān)當(dāng)不作為的問(wèn)責(zé)通報(bào)我們已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮了，開(kāi)會(huì)我也常聽(tīng)到‘動(dòng)員千遍、不如問(wèn)責(zé)一遍’的說(shuō)法。的確，問(wèn)責(zé)對(duì)一線(xiàn)工作人員震懾力很大，他們會(huì)擔(dān)心受到處理，進(jìn)而影響晉升和待遇，所以工作上也必須得多操心?！保ㄔL(fǎng)談資料：20210122C1）

另一方面，問(wèn)責(zé)只能在一定程度上緩解基層避責(zé)問(wèn)題，無(wú)法根治這種不良現(xiàn)象。在針對(duì)形式主義、官僚主義問(wèn)題的專(zhuān)項(xiàng)整治中，問(wèn)責(zé)的政治屬性得到了強(qiáng)化，但這種一定時(shí)期內(nèi)開(kāi)展的整治行動(dòng)并沒(méi)有解決形式主義、官僚主義定性難、查處難的問(wèn)題。在實(shí)踐中，問(wèn)責(zé)泛化、簡(jiǎn)單化的問(wèn)題給基層干部造成了很大的困擾。面對(duì)非對(duì)稱(chēng)風(fēng)險(xiǎn)、不穩(wěn)定預(yù)期和選擇性適用的情況，基層干部會(huì)采取適度遵從、靜觀(guān)其變和謹(jǐn)慎反抗的行為策略來(lái)回應(yīng)自上而下的問(wèn)責(zé)。

一是適度遵從。在問(wèn)責(zé)權(quán)相對(duì)集中，自上而下的控制力加強(qiáng)的情況下，通過(guò)適度遵從的方式來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)成為基層干部的主要行為策略。例如，有基層干部表示：“當(dāng)前不擔(dān)當(dāng)不作為問(wèn)題主要原因還是普遍存在的權(quán)益不對(duì)等，沒(méi)有有效的激勵(lì)機(jī)制，大家很少主動(dòng)費(fèi)心盡力做事，而嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)讓我們盡可能避免問(wèn)題的產(chǎn)生，不要讓風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題落到自己頭上?！保ㄔL(fǎng)談資料：20200813C8）

二是靜觀(guān)其變。在調(diào)研過(guò)程中我們發(fā)現(xiàn)，部分基層干部?jī)A向于在組織內(nèi)保持沉默，往往是事不關(guān)己、高高掛起，以明哲保身為基本訴求。某鄉(xiāng)的一位副鄉(xiāng)長(zhǎng)就說(shuō)道：“現(xiàn)在都說(shuō)不要‘痕跡管理’，但依我看，‘痕跡管理’在關(guān)鍵情況下能救我們一命，紀(jì)委來(lái)談話(huà)，我們也能拿出些證據(jù)來(lái)證明我們干了工作的?！保ㄔL(fǎng)談資料：20210120C15）特別是隨著紀(jì)檢監(jiān)察體制的改革，各項(xiàng)問(wèn)責(zé)制度仍處于調(diào)整和適應(yīng)狀態(tài)，這使得基層干部變得墨守成規(guī)、教條主義，缺乏創(chuàng)新和變革的勇氣。

三是謹(jǐn)慎反抗。當(dāng)前，一個(gè)明顯趨勢(shì)是政府責(zé)任不斷被強(qiáng)化，尤其是基層政府開(kāi)始承擔(dān)越來(lái)越多的責(zé)任，面臨有責(zé)無(wú)權(quán)的困境。（25）在壓力型體制下，權(quán)力資源層層上收，任務(wù)指標(biāo)層層分解下壓，基層存在著超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、能力不足和資源不足問(wèn)題。面對(duì)上級(jí)單位的層層加碼，基層干部?jī)A向于以不充分的努力來(lái)執(zhí)行其任務(wù)，象征性地遵守上級(jí)安排，以滿(mǎn)足上級(jí)要求的最低標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)避免自身的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。

四、結(jié)論與思考

作為制度約束機(jī)制的問(wèn)責(zé)制能否以及如何規(guī)范基層政府行為，是國(guó)家治理過(guò)程中需要研究的重要問(wèn)題。通過(guò)案例研究，可以發(fā)現(xiàn)：?jiǎn)栘?zé)作為一種典型的制度約束機(jī)制，在約束行為方面產(chǎn)生了一定的有效性，但這種有效是條件性的，不同的問(wèn)責(zé)制度和背景會(huì)產(chǎn)生不同的影響。問(wèn)責(zé)的確產(chǎn)生了巨大的震懾效應(yīng)，但與此同時(shí)，下級(jí)的行為反饋也是復(fù)雜的，涵蓋了適度遵從、靜觀(guān)其變、謹(jǐn)慎反抗等策略性行為。問(wèn)責(zé)和避責(zé)之間的關(guān)系，并非簡(jiǎn)單的線(xiàn)性因果關(guān)系。

隨著依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)，我國(guó)通過(guò)頂層制度設(shè)計(jì)，逐漸完善國(guó)家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系，旨在將公權(quán)力的運(yùn)行全面納入法治軌道。在新時(shí)代背景下，我國(guó)問(wèn)責(zé)體系發(fā)生了深刻變革，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，貫通問(wèn)責(zé)的政治性、精準(zhǔn)性、實(shí)效性，不斷將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。在基層實(shí)踐中，問(wèn)責(zé)是有效的，但其功能也是有限的。糾治基層避責(zé)需要綜合考慮我國(guó)的基本政治制度和現(xiàn)實(shí)治理需要，在堅(jiān)持已有問(wèn)責(zé)體系基本框架的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)制度的進(jìn)一步優(yōu)化。

一是運(yùn)用法治思維和方法實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)的有效性在于其精準(zhǔn)度。整治基層避責(zé)問(wèn)題，要堅(jiān)持法律規(guī)范體系與違紀(jì)違法行為嚴(yán)格對(duì)稱(chēng)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要謹(jǐn)慎把握“量度”的基準(zhǔn)來(lái)實(shí)施懲戒，在界定責(zé)任和實(shí)施懲罰兩個(gè)方面提升問(wèn)責(zé)的規(guī)范性和科學(xué)性，避免問(wèn)責(zé)過(guò)軟和過(guò)度兩個(gè)極端，做到寬嚴(yán)相濟(jì)、有理有據(jù)。

二是實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)多重效果的有機(jī)統(tǒng)一?；鶎颖茇?zé)問(wèn)題具有復(fù)雜性，會(huì)降低行政效率、疏離黨群干群關(guān)系并造成行政資源的浪費(fèi)。我們需要把整治避責(zé)問(wèn)題作為一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，精準(zhǔn)有效運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)政治效果、紀(jì)法效果、社會(huì)效果相統(tǒng)一。在政治效果層面，確保以強(qiáng)有力的政治紀(jì)律造就高素質(zhì)黨員干部隊(duì)伍；在紀(jì)法效果層面，以嚴(yán)明的紀(jì)法精準(zhǔn)實(shí)施懲戒；在社會(huì)效果層面，整合并回應(yīng)社會(huì)多元訴求，讓問(wèn)責(zé)成為一種“看得見(jiàn)的正義”。

三是協(xié)調(diào)“施壓”和“減負(fù)”之間的關(guān)系。當(dāng)前，各級(jí)政府提出了一系列政策措施來(lái)激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為，但在基層實(shí)踐中，由于缺乏相應(yīng)的配套措施，諸多激勵(lì)機(jī)制更多停留在口頭上或紙面上，基層政府主要依賴(lài)強(qiáng)有力的制度約束機(jī)制規(guī)范干部行為。未來(lái)在干部隊(duì)伍建設(shè)中，仍需要激勵(lì)和約束并重，將嚴(yán)管厚愛(ài)要求貫穿始終。并且，需要把科學(xué)問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)糾錯(cuò)有效結(jié)合起來(lái)，充分聽(tīng)取被調(diào)查人的陳述和申辯，防止主觀(guān)臆斷，保護(hù)基層干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。

注釋?zhuān)?/p>

（1） 倪星、王銳：《從邀功到避責(zé)：基層政府官員行為變化研究》，《政治學(xué)研究》2017年第2期。

（2） 于文軒、林榮全：《責(zé)任性與避責(zé)：公共行政學(xué)研究的大問(wèn)題》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第1期。

（3） 倪星、王銳：《權(quán)責(zé)分立與基層避責(zé)：一種理論解釋》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第5期。

（4） 段哲哲、陳家喜：《新時(shí)代地方干部擔(dān)當(dāng)作為激勵(lì)機(jī)制分析》，《政治學(xué)研究》2021年第1期。

（5） A. Schedler， Conceptualizing Accountability， A. Bschedler， L. Diamond， M. F. Plattner （eds.）， The Self-Restraining State： Power and Accountability in New Democracies， London： Lynne Rienner Publishers， 1999， pp.13–28.

（6） A. Blais， S. Dion， Are Bureaucrats Budget Maximizers？ The Niskanen Model & Its Critics， Polity， 1990， 22（4）， pp.655-674.

（7） M. O’loughlin， What Is Bureaucratic Accountability and How Can We Measure It？ Administration & Society， 1990， 22（3）， pp.275-302.

（8） M. Noordegraaf， M. V. Meulen， Professional Power Play： Organizing Management in Health Care， Public Administration， 2008， 86（4）， pp.1055-1069.

（9） A. Alchian， H. Demsetz， Production， Information Costs， and Economic Organization， The American Economic Review， 1972， 62 （5） ， pp.777-795.

（10） C. Pollitt， The Essential Public Manager， England： Open University， 2003.

（11）（19） ［美］安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第135、150頁(yè)。

（12） M. Gill， The Significance of Suffering in Organizations： Understanding Variation in Workers’ Responses to Multiple Modes of Control， Academy of Management Review， 2019， 44（2）， pp.377-404.

（13） E. S. Bernstein， The Transparency Paradox： A Role for Privacy in Organizational Learning and Operational Control， Administrative Science Quarterly， 2012， 57（2）， pp.181-216.

（14） C. Hood， The Blame Game： Spin， Bureaucracy， and Self-Preservation in Government， NJ： Princeton University Press， 2010.

（15） 周雪光、練宏：《中國(guó)政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第3期。

（16） 何艷玲、肖蕓：《問(wèn)責(zé)總領(lǐng)：模糊性任務(wù)的完成與央地關(guān)系新內(nèi)涵》，《政治學(xué)研究》2021年第3期。

（17） C. Hood， Accountability and Blame-Avoidance， M. Bovens， R. E. Goodin， T. Schillemans （eds.）， The Oxford Handbook of Public Accountability， NY： Oxford University Press， 2014.

（18） 馮猛：《政策實(shí)施成本與上下級(jí)政府討價(jià)還價(jià)的發(fā)生機(jī)制——基于四東縣休禁牧案例的分析》，《社會(huì)》2017年第6期；周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2008年第6期；K. J. O’brien， L. J. Li， A Selective Policy Implementation in Rural China， Comparative Politics， 1999， 31（2）， pp.167-186.

（20） 劉建軍、馬彥銀：《從“官吏分途”到“群體三分”：中國(guó)地方治理的人事結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換及其政治效應(yīng)——對(duì)周雪光〈從“官吏分途”到“層級(jí)分流”：帝國(guó)邏輯下的中國(guó)官僚人事制度〉一文的一個(gè)補(bǔ)充》，《社會(huì)》2016年第1期。

（21） K. N. Llewellyn， A Realistic Jurisprudence—The Next Step， Columbia Law Review， 1930， 30（4）， pp.447-448.

（22） 谷志軍、陳科霖：《責(zé)任政治中的問(wèn)責(zé)與避責(zé)互動(dòng)邏輯研究》，《中國(guó)行政管理》2019年第6期。

（23） 陳家建：《督查機(jī)制：科層運(yùn)動(dòng)化的實(shí)踐渠道》，《公共行政評(píng)論》2015年第2期。

（24） 賴(lài)詩(shī)攀、邱文崢：《重典何以治亂？對(duì)強(qiáng)化食品安全違法懲罰力度效應(yīng)的個(gè)案研究》，《中國(guó)行政管理》2021年第4期。

（25） 顏昌武、許丹敏：《屬地管理與基層自主性——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何應(yīng)對(duì)有責(zé)無(wú)權(quán)的治理困境》，《理論與改革》2021年第2期。