關(guān)于事業(yè)單位預(yù)算管理的思考

張彥敏

（福建省環(huán)境科學(xué)研究院，福建 福州 350013）

事業(yè)單位未來(lái)一段時(shí)間的首要任務(wù)之一就是積極貫徹落實(shí)政府關(guān)于財(cái)政預(yù)算管理工作的有關(guān)要求。一是落實(shí)過(guò)緊日子要求。為了更好地造福于民，我國(guó)出臺(tái)了一系列惠企、惠民、惠農(nóng)的減稅降負(fù)政策和措施，各地財(cái)政將處于收緊狀態(tài)。作為提供公益服務(wù)主要載體的事業(yè)單位必須堅(jiān)決落實(shí)“過(guò)緊日子”要求，用最少的錢辦最好的事。其中，高效的預(yù)算管理至關(guān)重要。二是強(qiáng)化單位資金管理。預(yù)算的事前、事中和事后管理，使事業(yè)單位各部門能夠協(xié)同合作、貫徹戰(zhàn)略、提高財(cái)政資源配置效率、資金使用效益，進(jìn)而推動(dòng)事業(yè)單位更好地履行社會(huì)服務(wù)職能。三是加大資金盤活力度。通過(guò)規(guī)范預(yù)算管理，提高資金使用的公開透明度，有效加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，提高公信力；也有利于政府及時(shí)準(zhǔn)確掌握各單位資金運(yùn)行狀況，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高政府對(duì)財(cái)政資金的整體統(tǒng)籌能力。但目前，事業(yè)單位預(yù)算管理的作用并沒(méi)有完全發(fā)揮出來(lái)，本文將深入研究其中存在的問(wèn)題，并探討解決對(duì)策。

一、事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)容及特點(diǎn)

（一）事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)涵和內(nèi)容

事業(yè)單位預(yù)算管理是指以單位戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，全面預(yù)測(cè)和籌劃預(yù)算年度的全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及收支狀況，優(yōu)化資源配置，監(jiān)督、控制和分析預(yù)算執(zhí)行過(guò)程，評(píng)價(jià)、反饋和考核預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，指導(dǎo)改善經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和資金收支，提高事業(yè)單位公共服務(wù)效率和質(zhì)量的管理活動(dòng)。

事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)容是收入預(yù)算和支出預(yù)算。收入預(yù)算包括財(cái)政收入、事業(yè)收入、撥入?？詈推渌杖氲龋С鲱A(yù)算包括事業(yè)支出、上繳上級(jí)支出和經(jīng)營(yíng)支出等。

（二）事業(yè)單位預(yù)算管理的特點(diǎn)

首先，事業(yè)單位預(yù)算管理的實(shí)質(zhì)在于“統(tǒng)”。需緊緊圍繞政府發(fā)展規(guī)劃，以達(dá)成各項(xiàng)工作目標(biāo)為業(yè)績(jī)導(dǎo)向，從保障各項(xiàng)工作任務(wù)順利實(shí)施的角度出發(fā)，全面統(tǒng)籌和預(yù)測(cè)其所需的財(cái)政資金，對(duì)各項(xiàng)資源進(jìn)行科學(xué)優(yōu)化配置。

其次，事業(yè)單位預(yù)算管理的理念在于“效”。需秉承能效為先的理念，對(duì)全部財(cái)政資金的使用，實(shí)行全過(guò)程監(jiān)督及解析糾偏，對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行客觀綜合評(píng)價(jià)，以績(jī)效為“海圖”，把穩(wěn)工作“航向”，控好進(jìn)度“油門”，讓資金緊跟項(xiàng)目，緊跟重點(diǎn)支出，進(jìn)而更好地推動(dòng)工作開展、節(jié)約裕民。

最后，事業(yè)單位預(yù)算管理的重點(diǎn)在于“全”。預(yù)算管理絕不是一家之言，也不可閉門造車，要求部門全體干職全參與，全部業(yè)務(wù)全覆蓋，全體流程全跟蹤。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題及成因分析

（一）事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題

1.預(yù)算編制存在的問(wèn)題

一是編報(bào)不完整。部分事業(yè)單位沒(méi)有領(lǐng)會(huì)財(cái)政部門的編制要求，未明確項(xiàng)目資金使用計(jì)劃、使用時(shí)間，對(duì)年初工作計(jì)劃研究不透徹，經(jīng)費(fèi)支出預(yù)計(jì)不充分，導(dǎo)致編制的預(yù)算不完整。

二是預(yù)算編制不科學(xué)。部分事業(yè)單位預(yù)算編制方法單一，沒(méi)有結(jié)合不同業(yè)務(wù)活動(dòng)特點(diǎn)采用不同的編制方法，依舊采用增量預(yù)算編制法編制預(yù)算，即參照上年預(yù)算數(shù)經(jīng)過(guò)增減調(diào)整即得出本年預(yù)算數(shù)，該方法局限于上一年度預(yù)算數(shù)，缺少以實(shí)際依據(jù)為基礎(chǔ)，沒(méi)有根據(jù)本年事業(yè)單位實(shí)際情況和未來(lái)工作計(jì)劃來(lái)規(guī)劃預(yù)算年度的經(jīng)費(fèi)需求，造成預(yù)算編制不能適應(yīng)財(cái)政預(yù)算管理改革的要求，因此在后期執(zhí)行過(guò)程中頻繁出現(xiàn)預(yù)算調(diào)整及追加的現(xiàn)象。

三是預(yù)算編制不切實(shí)際。一些經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)“漫天要價(jià)”的現(xiàn)象，預(yù)算經(jīng)費(fèi)多報(bào)，卻又因?yàn)閳?zhí)行不到位而直接導(dǎo)致年底結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)增多。

四是預(yù)算編制的項(xiàng)目不夠細(xì)化。部分事業(yè)單位預(yù)算編制項(xiàng)目不夠細(xì)化，給了某些業(yè)務(wù)部門“渾水摸魚”的機(jī)會(huì)，造成單位資源配置不合理，該保的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)緊張，而相關(guān)重要程度較低的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算充足，預(yù)算約束力未能得到彰顯。

五是項(xiàng)目預(yù)算重復(fù)編報(bào)。部分事業(yè)單位出現(xiàn)一些項(xiàng)目重復(fù)編報(bào)問(wèn)題，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)相互擠占，費(fèi)用支出無(wú)計(jì)劃、無(wú)定額，或是有計(jì)劃定額但流于形式。

六是預(yù)算與業(yè)務(wù)脫節(jié)。一些事業(yè)單位預(yù)算編制時(shí)，程序簡(jiǎn)單，溝通不暢，財(cái)務(wù)部門閉門造車，獨(dú)立完成預(yù)算編報(bào)工作，導(dǎo)致編制出來(lái)的預(yù)算與業(yè)務(wù)脫節(jié)，預(yù)算形同虛設(shè)。

2.預(yù)算執(zhí)行存在的問(wèn)題

一是事業(yè)單位部分項(xiàng)目的實(shí)施存在前松后緊問(wèn)題。資金支出時(shí)間安排不合理，有些項(xiàng)目負(fù)責(zé)人為了完成年度考核任務(wù)年末突擊花錢，既給單位造成資源浪費(fèi)，也嚴(yán)重降低了財(cái)政資金的使用效率。

二是對(duì)于單位其他收入資金的預(yù)算執(zhí)行率不夠重視。監(jiān)管力度不夠，非財(cái)政資金沒(méi)有制定合理的經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃，預(yù)算開支調(diào)整隨意性大及成本控制意識(shí)淡薄，資金使用缺乏規(guī)范性。

三是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控不到位。預(yù)決算的定期公開是反映政府年度財(cái)政資金分配的重要體現(xiàn)，也是社會(huì)公眾參與社會(huì)監(jiān)督的體現(xiàn)，同時(shí)也能讓政府及時(shí)把握各單位運(yùn)行情況。盡管每年事業(yè)單位都會(huì)在門戶網(wǎng)上公示本單位的預(yù)決算執(zhí)行情況，但是預(yù)決算的公開內(nèi)容讓公眾難以理解。預(yù)決算的公開公示的文字部分更是避重就輕，避實(shí)就虛。另外，公開的預(yù)算內(nèi)容大多為大類的經(jīng)濟(jì)科目，并沒(méi)有細(xì)化到具體項(xiàng)目的支出及其用途。目前大部分事業(yè)單位的預(yù)算公開公示時(shí)間一般為上年的11月，決算公開公示時(shí)間一般為次年的8月。公示內(nèi)容的時(shí)間跨度長(zhǎng)，反映出來(lái)的數(shù)據(jù)是整個(gè)年度的數(shù)據(jù)之和，時(shí)效性不強(qiáng)，導(dǎo)致公眾不能及時(shí)起到監(jiān)督作用。

四是各部門工作銜接不到位。大部分單位業(yè)務(wù)部門在將預(yù)算方案上報(bào)后就完全沒(méi)有后續(xù)跟蹤，財(cái)務(wù)部門有異議也沒(méi)有及時(shí)反饋交流，另外，財(cái)務(wù)部門缺乏對(duì)項(xiàng)目實(shí)際情況的了解導(dǎo)致預(yù)算方案編制不合理。其他業(yè)務(wù)部門也不夠重視預(yù)算，造成資金的浪費(fèi)并且預(yù)算得不到有效的執(zhí)行。

3.預(yù)算考評(píng)存在的問(wèn)題

一是預(yù)算考評(píng)制度無(wú)法落實(shí)。一些事業(yè)單位的預(yù)算考評(píng)制度不完善，或者制度無(wú)法有效落實(shí)，缺乏相對(duì)應(yīng)的剛性約束，獎(jiǎng)懲辦法不明，形同虛設(shè)，無(wú)法有效及時(shí)地監(jiān)督預(yù)算管理。

二是績(jī)效評(píng)價(jià)方法使用不到位。績(jī)效評(píng)價(jià)工作數(shù)據(jù)搜集難度較大，準(zhǔn)確性未能落實(shí)。評(píng)價(jià)方法單一，沒(méi)有根據(jù)不同部門業(yè)務(wù)特點(diǎn)設(shè)置個(gè)性化評(píng)價(jià)指標(biāo)，導(dǎo)致不能公平、公正、客觀地評(píng)價(jià)每個(gè)部門及員工的預(yù)算執(zhí)行績(jī)效。此外，預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)多采用財(cái)務(wù)指標(biāo)，缺乏非財(cái)務(wù)指標(biāo)，特別是缺乏針對(duì)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)指標(biāo)，而事業(yè)單位的主要宗旨就是為社會(huì)提供公共服務(wù)，因此服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)的缺乏導(dǎo)致預(yù)算管理難以落實(shí)事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。

三是評(píng)價(jià)結(jié)果沒(méi)有得到有效反饋。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋未落實(shí)，未實(shí)行全過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，預(yù)算各階段考核機(jī)制不健全，實(shí)際運(yùn)用難以推進(jìn)。

四是未應(yīng)用預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施必要的獎(jiǎng)罰激勵(lì)措施。預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果沒(méi)有納入單位年度考核指標(biāo)，對(duì)于預(yù)算完成好的部門和員工，沒(méi)有給予獎(jiǎng)勵(lì)，而預(yù)算完成不好的部門和員工也沒(méi)有給予相應(yīng)的處罰，嚴(yán)重挫傷了部門及員工開展預(yù)算管理的積極性，損害單位預(yù)算管理的文化氛圍，極易形成惡性循環(huán)。

（二）事業(yè)單位預(yù)算管理問(wèn)題的成因分析

1.對(duì)預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不足

事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不足是造成其上述預(yù)算管理問(wèn)題的主要原因之一。首先，一些單位管理人員沒(méi)有意識(shí)到預(yù)算管理的重要性，甚至忽視了預(yù)算管理工作，直接導(dǎo)致單位在預(yù)算管理制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面存在不合理和人員配備不完善的情況，最終影響單位預(yù)算制定和預(yù)算執(zhí)行的效果。其次，還有一些單位的業(yè)務(wù)部門覺得預(yù)算編制是財(cái)務(wù)一個(gè)部門的工作，缺乏全員參與，并且缺少部門之間的有效溝通，使預(yù)算編制工作變得沒(méi)有依據(jù)，與實(shí)際業(yè)務(wù)需求脫節(jié)，起不到應(yīng)有的作用。

2.預(yù)算管理體系有待完善

預(yù)算管理體系不完善、不健全是導(dǎo)致事業(yè)單位預(yù)算管理問(wèn)題的另一個(gè)主要原因。首先，現(xiàn)階段的事業(yè)單位各部門之間對(duì)預(yù)算管理職責(zé)歸屬的看法各異，部分單位預(yù)算管理組織體系建設(shè)不完善，組織僅限于預(yù)算編制層面，有的部門認(rèn)為預(yù)算管理工作與自身工作幾乎沒(méi)有關(guān)聯(lián)，在預(yù)算編制工作中置身事外，全員參與預(yù)算編制的意識(shí)沒(méi)有真正植根于事業(yè)單位的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及監(jiān)督和統(tǒng)籌工作中去，這將大大影響預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，預(yù)算編制不夠精準(zhǔn)。

其次，盡管諸多事業(yè)單位都建立自身的預(yù)算管理制度，但國(guó)家新修訂的預(yù)算法實(shí)施后，很多單位沒(méi)有同步對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行修訂完善，造成管控松散，缺少權(quán)威性，進(jìn)而影響了部門的重大決策。

3.相關(guān)人員專業(yè)能力有待提高

全面預(yù)算要求預(yù)算管理人員不僅要具備預(yù)算管理的專業(yè)知識(shí)，更要熟悉業(yè)務(wù)流程、熟悉信息化平臺(tái)的操作，要求具有大局意識(shí)和全局觀，很多單位的預(yù)算管理人員目前并不具備相關(guān)能力，造成預(yù)算管理工作效率降低，資金使用不合理。此外，部分事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門存在人少活多的情況，人員配備不健全，一人多崗的情況頻頻出現(xiàn)，同時(shí)，由于事業(yè)單位越來(lái)越重視內(nèi)部控制，要求財(cái)務(wù)人員一年一輪崗，導(dǎo)致很多工作還沒(méi)有做熟悉就又需要適應(yīng)新的工作內(nèi)容，基于此，很多財(cái)務(wù)人員無(wú)法抽出更多精力系統(tǒng)地學(xué)習(xí)總結(jié)預(yù)算管理的精髓，從而導(dǎo)致從業(yè)人員專業(yè)質(zhì)量不高，預(yù)算管理工作更多的是流于表面應(yīng)付，而欠缺潛心鉆研和出于本單位長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的深遠(yuǎn)考慮。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（一）增強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)

1.強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部預(yù)算管理理念

改變事業(yè)單位內(nèi)部單位負(fù)責(zé)人和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部預(yù)算管理的思想觀念，認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹政府制定的預(yù)算管理相關(guān)決策和部署，樹立、加強(qiáng)預(yù)算管理理念。積極調(diào)動(dòng)單位全體職工的積極性，配合做好單位預(yù)算工作。協(xié)調(diào)各部門之間預(yù)算工作配合，認(rèn)清預(yù)算工作并非財(cái)務(wù)部門一家要做的事，督促所有與預(yù)算有關(guān)聯(lián)的部門全員參與預(yù)算編制。

2.加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理的宣傳

事業(yè)單位內(nèi)部由院辦公室牽頭，匯集預(yù)算管理的指導(dǎo)思想、基本特征、主要內(nèi)容，發(fā)展方向等，會(huì)同財(cái)務(wù)一起在單位內(nèi)部各個(gè)部門進(jìn)行有效的宣傳，引導(dǎo)各部門干部、一般人員切實(shí)貫徹預(yù)算管理工作全面執(zhí)行，努力營(yíng)造單位內(nèi)部人人講預(yù)算、事事求預(yù)算的濃厚氛圍。

3.強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算管理人員的職責(zé)

可以從兩個(gè)角度出發(fā)：一方面，結(jié)合追責(zé)制度、責(zé)任制度，明確單位的預(yù)算責(zé)任，并完成對(duì)預(yù)算指標(biāo)的下達(dá)。同時(shí)，對(duì)權(quán)責(zé)不明確的預(yù)算執(zhí)行主體進(jìn)行監(jiān)督與處罰。另一方面，做好預(yù)算執(zhí)行分析，定期組織對(duì)跟蹤管理的預(yù)算執(zhí)行情況展開分析討論，并針對(duì)性提出問(wèn)題，推進(jìn)執(zhí)行優(yōu)化。

（二）加強(qiáng)培訓(xùn)，提高相關(guān)人員的專業(yè)能力

事業(yè)單位應(yīng)組織各部門學(xué)習(xí)和培訓(xùn)預(yù)算管理，將其有關(guān)的政策要求和工作內(nèi)容等進(jìn)行解讀。通過(guò)分層次、分步驟、分任務(wù)的強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷加深培訓(xùn)人員對(duì)預(yù)算編制的專業(yè)能力，使預(yù)算管理培訓(xùn)能夠更有效、更合理、更規(guī)范。業(yè)務(wù)處室等涉及預(yù)算的相關(guān)部門也要根據(jù)預(yù)算編制要求，加強(qiáng)財(cái)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)，同本部門的專業(yè)知識(shí)結(jié)合使用。此外，可適當(dāng)打開入職招聘渠道，引進(jìn)更專業(yè)和綜合性強(qiáng)的技術(shù)人才，為預(yù)算管理質(zhì)量提高添磚加瓦，提高單位整體水平。

（三）建立嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行分級(jí)審批制度

重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)事前必須經(jīng)過(guò)集體論證決策。強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事前審批、事中控制、事后監(jiān)管，完善財(cái)務(wù)報(bào)銷管理制度，明確辦理審批手續(xù)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，拒絕事后補(bǔ)制事前審批單據(jù)。

首先，規(guī)范單位內(nèi)控制度。嚴(yán)格實(shí)施不相容崗位相分離，實(shí)行分級(jí)管理，多崗位復(fù)核。強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束，實(shí)行“項(xiàng)目+經(jīng)濟(jì)分類額度雙管控”模式，“三公經(jīng)費(fèi)”、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等重點(diǎn)科目出現(xiàn)超支，不予報(bào)銷，杜絕浪費(fèi)。其次，建立預(yù)算執(zhí)行情況定期考評(píng)制度，至少每月向領(lǐng)導(dǎo)和部室反饋一次預(yù)算執(zhí)行情況，定期與不定期通報(bào)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，重大項(xiàng)目縮短通報(bào)的間隔時(shí)間。對(duì)預(yù)算執(zhí)行較慢和偏差較大的項(xiàng)目，要求項(xiàng)目負(fù)責(zé)人剖析問(wèn)題，提出改進(jìn)方案，預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)方案進(jìn)行研究和批準(zhǔn)，建立長(zhǎng)效督促機(jī)制，要求業(yè)務(wù)部門整改落實(shí)；對(duì)于需要調(diào)整的預(yù)算，嚴(yán)格審核調(diào)整依據(jù)是否充分、是否與整體目標(biāo)匹配，按照法定的預(yù)算調(diào)整審批流程報(bào)批。

（四）科學(xué)建立預(yù)算考核體系，提高預(yù)算編制質(zhì)量

首先，落實(shí)預(yù)算編制責(zé)任。將預(yù)算編制的主體責(zé)任，根據(jù)職能分別落實(shí)到每個(gè)內(nèi)設(shè)、下屬部門，并明確編制流程上所有人員的編制責(zé)任，確保實(shí)際使用預(yù)算經(jīng)費(fèi)的各責(zé)任部門和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，客觀、合理、準(zhǔn)確、真實(shí)、完整地編報(bào)年度工作任務(wù)預(yù)算。其次，建立健全獎(jiǎng)懲機(jī)制。將預(yù)算編報(bào)的準(zhǔn)確性、執(zhí)行率納入單位內(nèi)部的考核細(xì)則，將預(yù)算執(zhí)行情況與個(gè)人年度考核結(jié)果掛鉤。對(duì)執(zhí)行率低于一定標(biāo)準(zhǔn)的部門負(fù)責(zé)人、經(jīng)辦人員，在推優(yōu)、提拔、重用、選派培訓(xùn)等方面實(shí)行一票否決。對(duì)執(zhí)行率高的相關(guān)人員，在推優(yōu)、提拔、重用、選派培訓(xùn)等方面優(yōu)先安排，進(jìn)而壓實(shí)全員的預(yù)算管理責(zé)任，形成正確的預(yù)算編制工作導(dǎo)向。

四、結(jié)束語(yǔ)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的快速發(fā)展，事業(yè)單位要保證正常運(yùn)行，并持續(xù)發(fā)揮著服務(wù)社會(huì)的作用，就必須從預(yù)算管理的理念、職責(zé)、制度和考核體系上下功夫，扎實(shí)穩(wěn)步推行預(yù)算管理工作，落實(shí)預(yù)算編制的科學(xué)化和精細(xì)化，才能有效促進(jìn)財(cái)政資金的規(guī)范合理使用。