關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題與對(duì)策探討

孫奇

（前郭灌區(qū)農(nóng)墾管理局，吉林 松原 138000）

目前，行政事業(yè)單位預(yù)算管理變革正在深入發(fā)展，對(duì)于完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理有著不可替代的作用。行政事業(yè)單位預(yù)算是預(yù)算管理體系重要的組成部分，是政府預(yù)算的起點(diǎn)。本文打算從預(yù)算管理的重要性、預(yù)算管理當(dāng)中存在的不合理性及其成因，以及相關(guān)改善對(duì)策等方面，同時(shí)結(jié)合工作實(shí)際對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的問(wèn)題進(jìn)行探討，詳細(xì)分析管理過(guò)程當(dāng)中存在的問(wèn)題及針對(duì)問(wèn)題開(kāi)展探索相應(yīng)的對(duì)策便顯得尤為重要。從而，有利于行政事業(yè)單位預(yù)算管理的適應(yīng)于新的經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境，使得行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作可以積極應(yīng)對(duì)今后一段時(shí)期復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)，完善財(cái)政基礎(chǔ)工作，發(fā)揮預(yù)算管理的基礎(chǔ)作用。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理概念及其重要性

（一）行政事業(yè)單位預(yù)算管理概念

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是財(cái)政部門(mén)同行政事業(yè)單位的主管部門(mén)之間，行政事業(yè)單位的主管部門(mén)同所屬的行政事業(yè)部門(mén)之間關(guān)于財(cái)政資金的分配使用，領(lǐng)撥繳銷的方法、形式，以及責(zé)任、權(quán)力與利益劃分的基本組織制度。

（二）行政事業(yè)單位預(yù)算管理重要性

1.完善預(yù)算管理，體現(xiàn)服務(wù)宗旨

行政事業(yè)單位作為承擔(dān)公共和社會(huì)職能的主體，承擔(dān)為社會(huì)和廣大人民群眾提供公共和社會(huì)服務(wù)的職責(zé)，是黨的“為人民服務(wù)”宗旨的具體體現(xiàn)。優(yōu)化行政事業(yè)單位預(yù)算管理，對(duì)于規(guī)范其財(cái)務(wù)行為，保障財(cái)經(jīng)紀(jì)律的嚴(yán)肅性，合理使用預(yù)算資金有著不可替代的作用。

2.完善預(yù)算管理，保障其高效履職

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)其內(nèi)部控制主要措施之一，通過(guò)編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算，以及對(duì)編制和執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督，結(jié)構(gòu)預(yù)算績(jī)效管理，有效保障行政事業(yè)單位履職盡責(zé)，提高財(cái)政資金使用的透明度，更有利于建設(shè)透明政府、廉潔政府。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算管理作用被低估，重視程度嚴(yán)重不足

第一，預(yù)算管理工作被簡(jiǎn)單地看作一種財(cái)務(wù)管理行為。很多行政事業(yè)單位片面地認(rèn)為預(yù)算管理僅僅是財(cái)務(wù)部門(mén)的工作，非財(cái)務(wù)部門(mén)參與較少，甚至不參與，無(wú)法保證預(yù)算的全面性。單位內(nèi)部財(cái)務(wù)部門(mén)與非財(cái)務(wù)部門(mén)之間、非財(cái)務(wù)部門(mén)之間沒(méi)有進(jìn)行有效協(xié)調(diào)溝通，預(yù)算編制的簡(jiǎn)單且粗糙，脫離工作實(shí)際。

第二，預(yù)算管理人員對(duì)預(yù)算編制不重視?，F(xiàn)實(shí)工作中，一般采用滾動(dòng)預(yù)算，明顯體現(xiàn)“寧多勿少”的思想傾向，最直接的影響便是導(dǎo)致財(cái)政資源的極大浪費(fèi)。

（二）預(yù)算管理制度存在不足，沒(méi)有形成有機(jī)整體

第一，從宏觀上看，國(guó)家為規(guī)范和完善行政事業(yè)單位的預(yù)算管理出臺(tái)一系列的政策及措施。從微觀上看，各類行政事業(yè)單位的預(yù)算管理制度沒(méi)有根據(jù)新的經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境及發(fā)展方向做出適當(dāng)調(diào)整，嚴(yán)重滯后，沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)，部分行政事業(yè)單位的預(yù)算管理制度缺失，造成了在內(nèi)控上巨大的制度漏洞。

第二，預(yù)算各個(gè)環(huán)節(jié)的制度建設(shè)亦不健全。預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整及預(yù)算監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)之間沒(méi)有制度保證，資金收支與預(yù)算失調(diào)，預(yù)算的執(zhí)行與年初經(jīng)權(quán)力部門(mén)批準(zhǔn)的預(yù)算出現(xiàn)偏離；預(yù)算調(diào)整沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行階段由于突發(fā)事件的發(fā)生預(yù)算缺失可執(zhí)行性。

（三）專職預(yù)算管理人員缺乏，從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平不足

第一，現(xiàn)實(shí)工作中，預(yù)算管理專職人員缺乏，從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平難以適應(yīng)預(yù)算管理工作新的發(fā)展形勢(shì)。單位領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)預(yù)算管理工作缺乏應(yīng)有的重視程度，不能切身體會(huì)到基層職工的需求以及工作量的大小，絕大多數(shù)單位預(yù)算管理人員都為會(huì)計(jì)人員或其他財(cái)務(wù)崗位人員兼任。

第二，財(cái)務(wù)人員不按時(shí)參加繼續(xù)教育培訓(xùn)，不主動(dòng)接觸前沿業(yè)務(wù)知識(shí)，全憑經(jīng)驗(yàn)開(kāi)展工作，沒(méi)有對(duì)新預(yù)算法及新預(yù)算法實(shí)施條例和政府會(huì)計(jì)制度進(jìn)行深入學(xué)習(xí)和理解，而且財(cái)務(wù)人員崗位變動(dòng)頻繁，工作沒(méi)有做好銜接，導(dǎo)致預(yù)算管理工作沒(méi)有針對(duì)性，主觀性太強(qiáng)，缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)。

（四）預(yù)算管理信息化、數(shù)字化建設(shè)相對(duì)滯后

第一，隨著時(shí)代發(fā)展，信息化技術(shù)、數(shù)字化技術(shù)也得到長(zhǎng)足發(fā)展。預(yù)算管理、會(huì)計(jì)核算、政府采購(gòu)、項(xiàng)目審批等與行政事業(yè)單位履行職能息息相關(guān)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)也一定程度上應(yīng)用了信息化技術(shù)和數(shù)字化技術(shù)。實(shí)際工作中，同一行政事業(yè)單位不同的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)用著不同主體開(kāi)發(fā)的軟件，如：會(huì)計(jì)核算軟件為用友U8行政版，決算軟件為久其公司開(kāi)發(fā)，預(yù)算一體化平臺(tái)為博思軟件開(kāi)發(fā)，各個(gè)軟件之間沒(méi)有相互兼容，功能雷同情況也是時(shí)有發(fā)生，相關(guān)數(shù)據(jù)在各軟件、平臺(tái)之間相互傳輸使用時(shí)需要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，一定程度上增加了工作人員的工作量。

第二，各類軟件、平臺(tái)內(nèi)部操作復(fù)雜、缺乏穩(wěn)定性，經(jīng)常造成數(shù)據(jù)混亂，甚至出現(xiàn)數(shù)據(jù)丟失的現(xiàn)象。部分地區(qū)所使用的軟件平臺(tái)需要接入內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)，雖然可以提高安全性，但是同時(shí)也給工作造成諸多不便。因?yàn)閮?nèi)部網(wǎng)絡(luò)必須通過(guò)固定的平臺(tái)在固定的場(chǎng)所當(dāng)中使用，行政事業(yè)單位預(yù)算管理人員一般身兼多職，無(wú)法保證八小時(shí)內(nèi)都處在內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)接入的環(huán)境中，導(dǎo)致辦事效率嚴(yán)重下降。

三、導(dǎo)致行政事業(yè)單位預(yù)算管理問(wèn)題的原因分析

（一）對(duì)預(yù)算全面性重視程度不夠，工作流于形式

第一，預(yù)算管理難以發(fā)揮其應(yīng)有的功能，究其首要原因是對(duì)預(yù)算的全面性重視程度不夠，片面地把預(yù)算理解為一種簡(jiǎn)單的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，甚至認(rèn)為預(yù)算管理只是財(cái)務(wù)部門(mén)的工作，忽視了預(yù)算管理對(duì)行政事業(yè)單位整體重要作用，看不到預(yù)算管理工作與各職能業(yè)務(wù)科室之間、部門(mén)內(nèi)部上下級(jí)之間都存在著極為密切的關(guān)系。

第二，單位內(nèi)部非財(cái)務(wù)的職能科室更是缺乏對(duì)預(yù)算管理工作重要性的認(rèn)識(shí)，不理解，甚至不認(rèn)同預(yù)算管理工作在其依法履職過(guò)程中的重要的指導(dǎo)、引領(lǐng)和約束作用。

（二）預(yù)算制度環(huán)境不完善，制度約束功能發(fā)揮不足

第一，預(yù)算管理制度的覆蓋面不夠，部分環(huán)節(jié)缺失制度管理。預(yù)算管理制度沒(méi)有貫穿于預(yù)算編制相關(guān)的前期準(zhǔn)備工作、預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、控制和部門(mén)決算等預(yù)算工作全過(guò)程中，特別絕大多數(shù)的行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理制度缺失。

第二，預(yù)算管理制度沒(méi)有做到有機(jī)統(tǒng)一，缺乏關(guān)聯(lián)性。行政事業(yè)單位雖然在預(yù)算各個(gè)環(huán)節(jié)都建立了相應(yīng)制度，但是制度之間無(wú)法做到有機(jī)統(tǒng)一，缺乏關(guān)聯(lián)性。有的行政事業(yè)單位的預(yù)算管理制度套用上級(jí)主管單位或是兄弟單位相關(guān)制度，符合宏觀方面的方針政策，但是微觀層面不一定能符合本部門(mén)本單位的實(shí)際情況。

（三）缺乏人才培養(yǎng)機(jī)制，從業(yè)人員無(wú)法滿足預(yù)算管理發(fā)展需求

第一，部分行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱，現(xiàn)有的從事預(yù)算管理的人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高，部分行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱，會(huì)計(jì)專業(yè)素養(yǎng)不高，其意識(shí)受到固有觀念束縛，在開(kāi)展預(yù)算工作過(guò)程當(dāng)中，很難做到規(guī)范化和專業(yè)化，不能適應(yīng)預(yù)算管理發(fā)展的新要求。

第二，從業(yè)人員難以滿足工作需要的根本原因是缺乏對(duì)其開(kāi)展繼續(xù)教育培訓(xùn)，沒(méi)有系統(tǒng)人才培養(yǎng)機(jī)制，特別是預(yù)算體制改革后，預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)并行后，權(quán)責(zé)發(fā)生制的引入，預(yù)算管理在行政事業(yè)單位履行自身職能、發(fā)揮財(cái)政資金效率、配合審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)履行審計(jì)、紀(jì)律檢查、監(jiān)察調(diào)查職能和財(cái)政監(jiān)督起著越來(lái)越不可替代的作用，進(jìn)一步對(duì)從業(yè)人員提出更高的崗位適應(yīng)要求。

（四）新技術(shù)方法應(yīng)用不足，導(dǎo)致預(yù)算管理工作煩冗

第一，行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作已大多為應(yīng)用了一定技術(shù)方法，基本普及了會(huì)計(jì)電算化、資產(chǎn)管理網(wǎng)絡(luò)化、收支集中化，內(nèi)控及財(cái)務(wù)報(bào)告編制網(wǎng)絡(luò)化、為提高工資效率起到一定作用?，F(xiàn)階段的技術(shù)方法應(yīng)用依舊無(wú)法適應(yīng)日益預(yù)算管理工作新發(fā)展的要求，制約工作效率提高。

第二，大、智、移、云等新技術(shù)的應(yīng)用沒(méi)有得到足夠的重視。由于受到固有思維方式制約，對(duì)新技術(shù)認(rèn)識(shí)片面。認(rèn)為新技術(shù)的應(yīng)用屬于“霧里看花、水中望月”，不如傳統(tǒng)的工作方式來(lái)得真實(shí)可靠。就在會(huì)計(jì)電算化推行多年，基本普及的情況下，有很多單位一邊不得不按要求采用電算化記賬，一邊依舊采用傳統(tǒng)手工記賬方式。

四、改善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（一）強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)，健全全面預(yù)算管理制度

“全面”可以從以下三個(gè)方面理解：首先，預(yù)算理念的全員參與，預(yù)算管理工作不單是財(cái)務(wù)部門(mén)的事情，而是行政事業(yè)單位整體。全員參與，要求行政事業(yè)單位內(nèi)部各部門(mén)、各單位、各崗位、上至最高負(fù)責(zé)人，下至各部門(mén)負(fù)責(zé)人、各崗位工作人員都必須參與到預(yù)算編制和實(shí)施。特別是領(lǐng)導(dǎo)班子成員積極的參與，對(duì)其他人員帶動(dòng)作用。

其次，業(yè)務(wù)范圍全覆蓋，即行政事業(yè)單位在履行職能和開(kāi)展公共服務(wù)過(guò)程中的收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)業(yè)務(wù)、建設(shè)項(xiàng)目與合同等所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全部納入預(yù)算管理，讓預(yù)算成為其依法履職的起點(diǎn)，真的做到“無(wú)預(yù)算不支出”。

最后，預(yù)算管理過(guò)程全程跟蹤，全面預(yù)算管理應(yīng)包括諸如單位基礎(chǔ)信息管理、項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)等前期準(zhǔn)備工作，以及預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算控制和績(jī)效考核等一系列活動(dòng)和環(huán)節(jié)，而不是單純地關(guān)注預(yù)算編制與審批環(huán)節(jié)，對(duì)于更為重要的預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)應(yīng)給予更多控制，結(jié)合績(jī)效考核等手段全面推進(jìn)完成預(yù)算目標(biāo)。

（二）建設(shè)績(jī)效管理系統(tǒng)，改善預(yù)算管理制度環(huán)境

財(cái)政部在十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議上《關(guān)于2022年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2023年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》強(qiáng)調(diào)“持續(xù)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，將績(jī)效理念和方法深度融入預(yù)算管理全過(guò)程”。結(jié)合全面預(yù)算管理，建設(shè)精準(zhǔn)、系統(tǒng)、實(shí)用的預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)應(yīng)該做到全過(guò)程、全覆蓋、全方位。

全過(guò)程即為將設(shè)定績(jī)效的目標(biāo)、跟蹤監(jiān)控績(jī)效實(shí)施、科學(xué)合理地評(píng)價(jià)績(jī)效和應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入全面預(yù)算的全過(guò)程，達(dá)到預(yù)算管理調(diào)節(jié)行政事業(yè)單位資金配置的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。全覆蓋即為各級(jí)行政事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，實(shí)行績(jī)效管理責(zé)任制并將其傳導(dǎo)至各個(gè)預(yù)算層級(jí)的行政事業(yè)單位，將所有預(yù)算資金全面納入績(jī)效管理范圍。全方位即為引導(dǎo)行政事業(yè)單位將預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施對(duì)象有項(xiàng)目向部門(mén)整體拓展，從而形成突出項(xiàng)目績(jī)效管理，兼顧部門(mén)整體績(jī)效管理格局，進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位整體績(jī)效水平。

（三）完善配置專業(yè)人員，強(qiáng)化人員專業(yè)培訓(xùn)

行政事業(yè)單位應(yīng)完善財(cái)務(wù)、預(yù)算、績(jī)效的專業(yè)人員的配置，重視預(yù)算人才隊(duì)伍的建設(shè)和完善，積極培養(yǎng)業(yè)務(wù)骨干，將相關(guān)人員培養(yǎng)為“一專多能”的人才。

首先，行政事業(yè)單位一把手應(yīng)該帶頭部門(mén)預(yù)算的相關(guān)法律法規(guī)等政策性文件，學(xué)習(xí)與預(yù)算有關(guān)的業(yè)務(wù)知識(shí)，充分理解新經(jīng)濟(jì)環(huán)境下預(yù)算管理所起到的不可替代作用，熟練掌握新預(yù)算理念指導(dǎo)下的預(yù)算控制手段，特別是熟練運(yùn)用預(yù)算績(jī)效管理以促進(jìn)所在行政事業(yè)單位預(yù)算的各項(xiàng)工作的科學(xué)性、政策性、可執(zhí)行性。

其次，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員，特別是預(yù)算崗位的工作人員應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)新制度新準(zhǔn)則及相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)進(jìn)行的學(xué)習(xí)，自覺(jué)提高政治思想覺(jué)悟，強(qiáng)化職業(yè)道德與誠(chéng)實(shí)信用教育，使自身能夠在實(shí)際工作中堅(jiān)持職業(yè)操守，堅(jiān)決抵制違法亂紀(jì)行為，充分發(fā)揮會(huì)計(jì)監(jiān)督和反映功能，進(jìn)而發(fā)揮預(yù)算剛性約束作用。

最后，行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際情況，建立切實(shí)可行的獎(jiǎng)懲體制。根據(jù)從事財(cái)務(wù)、預(yù)算管理等相關(guān)工作的人員的工作情況進(jìn)行公開(kāi)、公正、公平的考察考核作為提拔重用、評(píng)優(yōu)、職稱評(píng)聘的依據(jù)，以鼓勵(lì)和督促其加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高行政事業(yè)單位整體的全面預(yù)算管理水平。

（四）整合新技術(shù)應(yīng)用，深入推行預(yù)算一體化

依靠大、智、移、云等先進(jìn)技術(shù)，逐步加強(qiáng)預(yù)算以及財(cái)務(wù)信息的收集和處理，并建立相應(yīng)的機(jī)制，為行政事業(yè)單位預(yù)算管理提供技術(shù)支持。

首先，在嚴(yán)控信息化和運(yùn)行維護(hù)支出基礎(chǔ)上，適量地提高財(cái)政資金對(duì)信息化建設(shè)的投入。為此，在嚴(yán)格落實(shí)過(guò)緊日子要求的基礎(chǔ)上，加大對(duì)預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)等方面新技術(shù)應(yīng)用的資金投入，同時(shí)應(yīng)嚴(yán)格預(yù)算評(píng)審，確?！昂娩撚玫降度袃荷稀薄Ｆ浯?，全面整合現(xiàn)有的預(yù)算一體化系統(tǒng)，將預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)、會(huì)計(jì)核算、內(nèi)部控制、財(cái)務(wù)報(bào)告和部門(mén)決算等模塊全面整合預(yù)算一體化系統(tǒng)當(dāng)中，打通各模塊信息共享通道，減少人員的重復(fù)性工作，改善一體化系統(tǒng)的使用操作感受，突出其操作的便捷性。

五、結(jié)束語(yǔ)

本文闡述了新經(jīng)濟(jì)環(huán)境下行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題，從預(yù)算管理的作用、預(yù)算管理的控制環(huán)境、預(yù)算管理當(dāng)中新技術(shù)應(yīng)用和預(yù)算管理人員的素質(zhì)等方面分析了行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀，進(jìn)而闡釋了原因，并從引入全面預(yù)算管理、建設(shè)預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)、培養(yǎng)全面財(cái)務(wù)專業(yè)人員的作用、整合預(yù)算管理新技術(shù)應(yīng)用等方面提出了解決對(duì)策，以期望全面地完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理，保障其高效履職，在提高財(cái)政資金使用效率，強(qiáng)化預(yù)算剛性約束方面起到積極作用。