食品安全監(jiān)管執(zhí)法問題研究

張新陽

摘?要：榆林芹菜案引發(fā)了社會(huì)公眾層面和市場監(jiān)管執(zhí)法者的廣泛爭議，對(duì)該爭議進(jìn)行分析，市場監(jiān)管部門的過重處罰不符合《行政處罰法》的“過罰相當(dāng)”原則，其成因是執(zhí)法不當(dāng)而并非是立法上的缺陷，對(duì)《行政處罰法》的綜合運(yùn)用是解決該問題的有效途徑。

關(guān)鍵詞：過罰相當(dāng)；食品安全監(jiān)管；行政處罰法；食品安全法

中圖分類號(hào)：F23?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.01.045

1?案例的切分

1.1?基本案情

2018年10月，監(jiān)管部門抽檢時(shí)發(fā)現(xiàn)羅某店內(nèi)銷售的芹菜抽樣2斤不合格，實(shí)測值0.11mg/kg，違反了《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)食品中農(nóng)藥最大殘留限量》規(guī)定。經(jīng)市場監(jiān)管部門的調(diào)查，共有7斤芹菜存在著超標(biāo)的問題，其中有5斤芹菜已經(jīng)銷售，涉案的違法所得20元人民幣。此外，該店不能夠提供貨物來源的證明并說明相關(guān)情況，因此，羅某并沒有履行相應(yīng)進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，不符合相關(guān)免罰規(guī)定。由此，該店被市場監(jiān)管部門認(rèn)定違反了《食品安全法》相關(guān)規(guī)定，給予6.6萬元人民幣的行政處罰。

一審法院認(rèn)為市監(jiān)管部門作出的處罰結(jié)果合法、處罰的幅度也不存在不當(dāng)，于是判決駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。原告不服，提起上訴。二審法院維持了一審法院駁回原告訴訟請(qǐng)求的判決。

事后，該案件的社會(huì)輿論持續(xù)發(fā)酵引起了國務(wù)院督察組的注意，2022年8月底，經(jīng)國務(wù)院大督查查辦，榆林芹菜案被指為“處罰過當(dāng)”。

1.2?相關(guān)爭議的歸納

1.2.1?社會(huì)公眾的反映

從社會(huì)公眾層面上看，大多對(duì)羅某持有同情態(tài)度，認(rèn)為糧油店屬于小本經(jīng)營，貨物價(jià)值與違法所得都比較少且當(dāng)前也沒有觀察到明顯的危害后果的前提下，卻遭受到了“天價(jià)”罰款，市場監(jiān)管人員的行為只考慮力度，屬于過罰不當(dāng)，督察組的行為是為民發(fā)聲，合法合理。還有一部分觀點(diǎn)認(rèn)為，“榆林芹菜案”芹菜確實(shí)存在著使用農(nóng)藥——“毒死蜱”超標(biāo)的問題，這是符合基本事實(shí)的，執(zhí)法人員的處罰行為是依法作出，并無不當(dāng)。

1.2.2?市場監(jiān)管系統(tǒng)的兩種觀點(diǎn)

對(duì)于督察組的處理結(jié)果，市場監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)有著兩種聲音，一種觀點(diǎn)認(rèn)為“榆林芹菜案”所暴露出來的是立法的缺失，《食品安全法》規(guī)定的最低的起罰點(diǎn)是5萬元，即使適用從輕、減輕的情節(jié)，能夠減少的處罰金額也極其有限。此外，在沒有法定依據(jù)的情況下貿(mào)然給予很低的處罰，可能會(huì)引發(fā)失職瀆職的問題，這是有前車之鑒的。最高檢曾經(jīng)通報(bào)危害食品安全犯罪典型案例中“河北張家口不合格燕麥片瀆職案”，后面的典型意義這樣寫道：“應(yīng)當(dāng)處罰而未處罰的金額會(huì)被計(jì)算為瀆職所造成的損失。另一種觀點(diǎn)則贊同督導(dǎo)組的做法，認(rèn)為執(zhí)法本身存在著違反“過罰不當(dāng)”的問題。

2?對(duì)食品安全監(jiān)管執(zhí)法案件引發(fā)爭議的分析

2.1?爭議的直觀反映——不符合公眾常識(shí)

國務(wù)院督導(dǎo)組質(zhì)問，僅幾十塊錢的案值，罰幾萬塊的處罰是否相當(dāng)。市場監(jiān)督管理局回答，不相當(dāng)。國務(wù)院督查組表示，執(zhí)法不能夠只講求力度，市場監(jiān)管部門在維護(hù)好市場秩序的同時(shí)，也要為小微主體營造良好的生存環(huán)境。這在一定程度上回應(yīng)了公眾的質(zhì)疑。

該案件引發(fā)的爭議最直觀的反映就是與社會(huì)公眾的常識(shí)不相符合。按照公眾常識(shí)，糧油店這類個(gè)體，本身就存在著經(jīng)營成本高、利潤小等特點(diǎn)，也更能理解這6萬元罰款對(duì)其經(jīng)營造成的負(fù)擔(dān)。此外，從該案來看，對(duì)涉案案值僅20元人民幣，但是遭致的罰款數(shù)額卻高達(dá)6萬元人民幣，案值與罰款數(shù)額上的不相當(dāng)也正是對(duì)該案的社會(huì)爭議焦點(diǎn)所在。

2.2?爭議隱含的矛盾——違反過罰相當(dāng)，但是“依法作出”

督導(dǎo)組的介入，市場執(zhí)法部門的積極改正，公眾情緒的平息，看似一切問題都得到了解決，但是，這將背后隱含的矛盾暴露了出來，即執(zhí)法者確實(shí)是依據(jù)《食品安全法》作出的處罰。

社會(huì)公眾所討論的過罰相當(dāng)，在《行政處罰法》上被稱為過罰相當(dāng)原則，該法第5條第2款規(guī)定，行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)以事實(shí)作為依據(jù)，同時(shí)也要與違法行為的事實(shí)、情節(jié)和社會(huì)危害程度相當(dāng)。此外，該法的其他規(guī)定也體現(xiàn)了過罰相當(dāng)原則，例如第33條規(guī)定了不予行政處罰的條件。在過罰相當(dāng)原則的要求之下，市場監(jiān)管部門在執(zhí)法過程中，應(yīng)當(dāng)考慮到實(shí)施的處罰行為同行為人的主觀過錯(cuò)、違法行為所造成的后果相當(dāng)。具體要求是：對(duì)違法的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害性程度等要素進(jìn)行充分考量之后作出必要、適當(dāng)?shù)男姓幜P。在本案中，從主觀過錯(cuò)上看，羅某作為小商販沒有能力采購專門的檢驗(yàn)設(shè)備，自身不具有對(duì)殘留物超標(biāo)等違法事實(shí)認(rèn)知的可能。同時(shí)所售芹菜并未造成食品安全事故，社會(huì)危害程度低，此外，本案涉案金額僅為20元人民幣，扣除必要成本后實(shí)際違法獲利在10元人民幣以內(nèi)。但是，市場監(jiān)管部門并未在執(zhí)法中對(duì)這些因素進(jìn)行充分的考量。

對(duì)輕微的違法行為適用對(duì)損益更低的處罰也是過罰相當(dāng)原則的要求，我國《行政處罰法》規(guī)定，警告和通報(bào)批評(píng)屬于申誡罰，罰款屬于財(cái)產(chǎn)罰，申誡罰屬于針對(duì)相對(duì)人精神的處罰，目的在于引起相對(duì)人的警戒，防止其再犯，并不涉及對(duì)實(shí)體權(quán)利的處分。因此，相較于罰款而言，警告和通報(bào)批評(píng)對(duì)相對(duì)人的損害更小，監(jiān)管主體完全能夠按照過罰相當(dāng)原則更為靈活地作出諸如警告這類較輕的處罰決定。市場監(jiān)管部門過重的處罰，同過罰相當(dāng)?shù)囊笙嚆！?/p>

那么，根據(jù)以上的分析，是否就可以簡單地得出如下結(jié)論：如果執(zhí)法者在執(zhí)法過程中考慮到社會(huì)的一般常識(shí)和可接受性，同時(shí)對(duì)具體案件中具體情節(jié)考慮得當(dāng)就萬事大吉？實(shí)際上，本案的另一個(gè)問題就在于，行政執(zhí)法人員對(duì)于違法行為的處罰是依據(jù)法律的規(guī)定作出的決定。執(zhí)法者認(rèn)為6.6萬元人民幣的罰款已經(jīng)是從輕處罰，而《食品安全法》當(dāng)中并沒有可以減輕處罰的法律規(guī)定。在地方上，部分食品安全執(zhí)法人員認(rèn)為，正是《食品安全法》過高的處罰起點(diǎn)使得基層執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中陷入兩難境地。

如此看來，本案案件的癥結(jié)似乎是由于《食品安全法》有關(guān)的高額罰款規(guī)定。

2.3?爭議的成因分析——執(zhí)法不當(dāng)，而非立法缺失

本案涉及的高額罰款的源于《食品安全法》2015年的大修，相較于舊法，2015年的《食品安全法》的條文數(shù)目從原來的104條擴(kuò)充至154條，并在內(nèi)容上作出了多處重大修改，以“高壓”手段打擊各類安全違規(guī)違法行為，被稱為“史上最嚴(yán)”的食品安全法?！八膫€(gè)最嚴(yán)”體現(xiàn)了本次修法的力度，也體現(xiàn)了食品安全監(jiān)管的執(zhí)法力度。

那么“史上最嚴(yán)”的食品安全法是否不夠妥當(dāng)？相反，2015年修法針對(duì)的是當(dāng)時(shí)我國食品安全問題頻發(fā)的社會(huì)問題，從2008年的三鹿奶粉事件到2014年的上海福喜事件，以及各地不斷曝光的嬰幼兒食品質(zhì)量等問題，為了保障人民的身體健康和生命安全，本次修法采取了“重典治亂”的思路，用最嚴(yán)的執(zhí)法力度震懾不法分子，消除食品安全的社會(huì)亂象，切實(shí)維護(hù)群眾利益。可見，2015年《食品安全法》確實(shí)是在特殊時(shí)期實(shí)現(xiàn)了對(duì)人民群眾生命健康權(quán)最大程度的保障。榆林芹菜案中所涉及的農(nóng)藥是國家明令禁止的農(nóng)藥，必須采取嚴(yán)格的立場，但應(yīng)當(dāng)注意的是，這種最為嚴(yán)格的立場主要體現(xiàn)在對(duì)食品的生產(chǎn)過程的控制和對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，并非是在基層執(zhí)法中對(duì)于小攤小販的幾捆芹菜中找到了相關(guān)的物質(zhì)就立即給予嚴(yán)厲的處罰。針對(duì)“最嚴(yán)《食品安全法》頒布后所產(chǎn)生的罰則較重等問題，有關(guān)部門通過總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)了一系列的政策并制定了一系列規(guī)范性文件進(jìn)而形成了以《行政處罰法》和《食品安全法》為中心，有關(guān)政策和規(guī)范性為輔的食品安全執(zhí)法監(jiān)管規(guī)范體系。由此可見，當(dāng)前我國食品安全執(zhí)法監(jiān)管相關(guān)立法設(shè)計(jì)已經(jīng)比較完備。

因此，榆林芹菜案中，執(zhí)法人員處以6.6萬元人民幣罰款的行為是對(duì)《食品安全法》的僵化適用，沒有考慮到了在《食品安全法》未對(duì)減輕處罰情形作出規(guī)定之時(shí)存在著對(duì)其他規(guī)則適用的可能?？梢?，如“并非不愿減輕，只是沒有規(guī)定”這樣理由不能夠成立，爭議的成因來自于執(zhí)法不當(dāng)而并非是立法的缺陷。

3?解決路徑——綜合運(yùn)用《行政處罰法》

3.1?行政執(zhí)法中綜合運(yùn)用《行政處罰法》的政策支持

如上文所述，在2015年《食品安全法》修訂之后的一段時(shí)間內(nèi)，相關(guān)部門就注意到了基層執(zhí)法中出現(xiàn)的“處罰重、執(zhí)行難”的問題。為此，相關(guān)部門出臺(tái)了一系列的規(guī)范性文件，這些文件均提出應(yīng)當(dāng)依托于《行政處罰法》的有關(guān)內(nèi)容，對(duì)執(zhí)法過程中存在的輕違重罰的矛盾進(jìn)行調(diào)和，為綜合運(yùn)用《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定提供了政策上的支持。

如2016年食品藥品監(jiān)管總局辦公廳發(fā)布的《總局辦公廳關(guān)于食品安全行政處罰法律適用有關(guān)事項(xiàng)的通知》第3條指出，各級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門在行政執(zhí)法中，可以按照《行政處罰法》中從輕、減輕及不予處罰的規(guī)定執(zhí)行。

3.2?行政執(zhí)法中綜合運(yùn)用《行政處罰法》的理論基礎(chǔ)

行政法基本原則是指導(dǎo)和規(guī)范行政法的立法、執(zhí)法以及指導(dǎo)、規(guī)范行政行為的實(shí)施和爭議的處理的基礎(chǔ)性規(guī)范。在行政執(zhí)法中適用法律原則能夠克服成文法所具有的不合目的性、不周延性、模糊性和滯后性。在執(zhí)法過程中運(yùn)用法律原則，是行政執(zhí)法的應(yīng)然之義。

然而，直接在個(gè)案中的適用原則可能導(dǎo)致一些爭議，如在經(jīng)典案例——“田永訴北京科技大學(xué)案”中，法院在本案中適用了法律原則。此外，該案的另一重要意義在于其被《最高人民法院公報(bào)》公布，有的學(xué)者認(rèn)為《最高人民法院公報(bào)》上發(fā)布的判例，實(shí)質(zhì)上具有先例約束力。然而，我國并沒有關(guān)于可以直接援引《最高人民法院公報(bào)》進(jìn)行裁判的明確規(guī)定，因此，直接適用原則進(jìn)行裁判在司法上不具有明確的效力，更不具備在行政執(zhí)法領(lǐng)域中對(duì)適用規(guī)則近似甚至同等的效力。但是，綜合運(yùn)用《行政處罰法》能夠避開這一爭論。原因在于，綜合運(yùn)用《行政處罰法》是發(fā)揮出原則對(duì)于規(guī)則的統(tǒng)領(lǐng)作用，為找尋規(guī)則提供指引，在不同成文法相抵觸的前提下實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。

但是，就本案而言，適用《行政處罰法》仍有可能產(chǎn)生爭議，即市場監(jiān)管部門適用的《食品安全法》與《行政處罰法》之間就免于處罰的規(guī)定并不一致。那么，應(yīng)當(dāng)如何處理二者之間的關(guān)系。為此，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，理由是《行政處罰法》作為基礎(chǔ)性法律，同別的法律之間的關(guān)系不能夠僅僅按照特別法優(yōu)于一般法的適用規(guī)則，不然，《行政處罰法》的優(yōu)先適用的地位將不復(fù)存在。

它和別的法律之間的關(guān)系不能簡單地適用“特別法優(yōu)于一般法”的規(guī)則，否則，《行政處罰法》優(yōu)先適用的地位可能會(huì)被架空。那么，《行政處罰法》為何具有優(yōu)先地位？首先，從《行政處罰法》制定的初衷來看，《行政處罰法》的制定是為了改善行政立法與執(zhí)法過程中存在的“五亂”的狀況，因此，優(yōu)先適用該法與制度設(shè)計(jì)的最初目標(biāo)相一致，從法律條文上看，該法第3條規(guī)定，設(shè)定與實(shí)施行政處罰適用本法，體現(xiàn)了該法對(duì)行政處罰的設(shè)定與實(shí)施的優(yōu)先地位。從內(nèi)容上看，《行政處罰法》是對(duì)行政處罰設(shè)定和實(shí)施的一般性規(guī)定，而《食品安全法》中有關(guān)行政處罰的規(guī)定是對(duì)《行政處罰法》在食品安全領(lǐng)域的細(xì)化，當(dāng)然要受到它的規(guī)范。

3.3?行政執(zhí)法中綜合運(yùn)用《行政處罰法》的具體步驟

行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)先運(yùn)用《行政處罰法》進(jìn)行評(píng)價(jià)，包括以下步驟：第一步是確定“是否罰”，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政處罰法》的第33條判斷相對(duì)人的行為是否具有不予處罰的情形；如果需要處罰，則進(jìn)行到第二步，確定“處罰輕與重”的問題，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政處罰法》第30、31、32條判斷相對(duì)人是否存在從輕或者減輕處罰的情形；第三步，確定“罰多少”，即在第二個(gè)步驟的基礎(chǔ)上，依據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，確定對(duì)相對(duì)人的處罰數(shù)額。

在本案中，基層執(zhí)法人員沒有優(yōu)先適用《行政處罰法》，而直接適用了《食品安全法》第136條規(guī)定，認(rèn)為相對(duì)人不符合免于處罰的情形，導(dǎo)致了處罰結(jié)果畸重。正確的步驟是執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)先依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，考量羅某的行為是否存在違法行為輕微并及時(shí)改正且并未造成危害后果的情形，如果屬于，則應(yīng)當(dāng)對(duì)羅某作出免予處罰的決定，如果不屬于，則依據(jù)《行為處罰法》的規(guī)定，考量羅某是否存在從輕處罰的情形，最后，依據(jù)《食品安全法》對(duì)罰款數(shù)額的規(guī)定進(jìn)行處罰。

3.4?關(guān)于執(zhí)法人員擔(dān)心的“瀆職”問題

上述分析可知，食品安全執(zhí)法中存在的“過罰不當(dāng)”的問題可以通過對(duì)《行政處罰法》中有關(guān)原則和規(guī)則的適用加以解決。但是，本案中相反結(jié)果的出現(xiàn)，一方面是由于基層執(zhí)法人員對(duì)《食品安全法》僵化的理解適用所致，另一方面是基于自身可能會(huì)遭受追責(zé)問責(zé)問題的擔(dān)憂。我國《食品安全法》第145條規(guī)定了執(zhí)法人員的法律責(zé)任，這也使得基層安全執(zhí)法人員在依法過程中產(chǎn)生了疑問，是否屬于不履行法定職責(zé)的情形？由上文的分析，我們可以知道，在本案中減輕或者不予處罰，是存在法律依據(jù)的，不存在不履行法定職責(zé)的問題，相反，綜合考慮案件的具體情節(jié)不但是執(zhí)法人員依法履行職責(zé)的體現(xiàn)，更是對(duì)其自身具有的較高的執(zhí)法能力的彰顯。只有那些未對(duì)案件的具體情節(jié)進(jìn)行綜合考量導(dǎo)致的“該輕不輕，該重不重”的處罰才有被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。

4?結(jié)語

本文以“榆林芹菜案”為切入點(diǎn)，對(duì)食品安全監(jiān)管執(zhí)法過程中存在的輕違重罰問題進(jìn)行了分析，認(rèn)為執(zhí)法人員沒有做到對(duì)《行政處罰法》和《食品安全法》二者之間關(guān)系的綜合理解與適用，導(dǎo)致了出現(xiàn)了“過罰不當(dāng)”的結(jié)果，并非是立法的缺位。因此，市場監(jiān)管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)正確理解《行政處罰法》作為基礎(chǔ)性法律同其他法律之間關(guān)系，明確《行政處罰法》的優(yōu)先適用地位。在發(fā)揮《食品安全法》的“四個(gè)最嚴(yán)”在食品安全領(lǐng)域的震懾不法的作用的同時(shí)，在食品安全監(jiān)管執(zhí)法中做到“過罰相當(dāng)”。

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