單用途商業(yè)預付卡市場創(chuàng)新監(jiān)管路徑探析

相 燁

（世紀保險經(jīng)紀股份有限公司，北京 100052）

引 言

單用途商業(yè)預付卡是商業(yè)預付卡的一種，它是由商業(yè)企業(yè)發(fā)行，只在本企業(yè)或同一品牌連鎖商業(yè)企業(yè)購買商品或服務用的一種預付卡，具有預付和非金融主體發(fā)行的典型特征。伴隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，商業(yè)活動日益頻繁，商業(yè)預付卡作為商業(yè)交易的紐帶，在推動商業(yè)活動發(fā)展和社會消費等方面起到了良好的作用，已經(jīng)成為一種非常重要的商業(yè)支付方式。隨著單用途商業(yè)預付卡市場的逐漸擴大，在其使用過程中引起的糾紛也在不斷增多，監(jiān)管工作不到位導致消費者遭受損失的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。在這種情況下，有必要對單用途商業(yè)預付卡市場的監(jiān)管進行進一步的分析與探討。

一、單用途商業(yè)預付卡市場監(jiān)管的必要性

（一）有效規(guī)范支付行為，適應經(jīng)濟監(jiān)管的需要

單用途商業(yè)預付卡是一種非常重要的支付方式，這種支付方式對商家來說可以獲得比較穩(wěn)定的客戶群體和相對穩(wěn)定的收入，對消費者來說也能獲得一些優(yōu)惠，是一種彼此都能獲利的商業(yè)支付方式。但是，單用途商業(yè)預付卡在實際操作的過程中面臨的問題比較多。部分商家利用監(jiān)管漏洞，擅自發(fā)行和使用單用途商業(yè)預付卡，有的則變相使用輔助計算功能等方式來規(guī)避監(jiān)管等，導致單用途商業(yè)預付卡市場的發(fā)展較為混亂，部分商家利用這一支付工具從事違法犯罪行為，極大地損害了消費者的合法權益，也影響了整個單用途商業(yè)預付卡市場的健康發(fā)展。在這種情況下，要想規(guī)范商業(yè)預付卡市場的發(fā)展，進一步發(fā)揮其在商業(yè)經(jīng)濟中的作用，必須要對此種支付行為進行更加嚴格的規(guī)范，建立更加科學的監(jiān)管機制，只有這樣才能更好地發(fā)揮此種支付方式在經(jīng)濟發(fā)展中的作用[1]。

（二）消除發(fā)卡主體資金風險，維護持卡人的合法權益

從與單用途商業(yè)預付卡有關的法律法規(guī)來看，在發(fā)行商業(yè)預付卡的過程中，為了有效地減少發(fā)卡主體的資金風險，企業(yè)需要按照規(guī)定采用資金存管的方式，并要確定一個商業(yè)銀行賬戶，將其作為資金存管賬戶，然后按照不同發(fā)行方式的規(guī)定比例將預存資金存到該銀行的賬戶上。但是，需要注意的是企業(yè)所存入資金是有比例要求的，大部分地區(qū)監(jiān)管要求按照預收資金余額的20%、30%、40%、50%進行資金存管，上海地區(qū)部分企業(yè)根據(jù)發(fā)卡金額情況可能被要求按照余額的100%進行存管。但是這又出現(xiàn)了一個問題，由于企業(yè)需要抽取部分預收資金余額來維持日常運營，如果企業(yè)在今后的運營過程中出現(xiàn)了資金風險，經(jīng)營發(fā)展出現(xiàn)了困境，沒有足夠的資金來償還消費者存在單用途商業(yè)預付卡當中的資金，將會產(chǎn)生兌付危機，損害消費者的利益。

想要解決這種資金風險，只有加強對單用途商業(yè)預付卡市場的監(jiān)管，從源頭上解決發(fā)卡主體的資金風險，采用多種管理方式，才能有效地維護持卡人的合法權益。

二、單用途商業(yè)預付卡市場監(jiān)管的問題

（一）政策法規(guī)問題

一方面，商務部在2012 年發(fā)布了《單用途商業(yè)預付卡管理辦法（試行）》，雖然對單用途商業(yè)預付卡管理進行了系統(tǒng)的規(guī)定，但其中僅針對零售業(yè)、住宿餐飲業(yè)、居民服務業(yè)的法人企業(yè)發(fā)行商業(yè)預付卡行為進行規(guī)范，并沒有將個體工商戶納入單用途商業(yè)預付卡市場監(jiān)管的范圍之內(nèi)。而從市場發(fā)展情況來看，個體工商戶已經(jīng)成為單用途商業(yè)預付卡的重要組成部分，這些個體工商戶的數(shù)量非常多，不同個體工商戶的資金實力和經(jīng)營狀況良莠不齊，發(fā)生商業(yè)預付卡糾紛的比例比較高，監(jiān)管的空白是目前一個比較突出的問題。另一方面，《單用途商業(yè)預付卡管理辦法（試行）》只是一項部門規(guī)章，相對來說層級比較低，并且與現(xiàn)有的部分法律法規(guī)之間存在著交叉競合關系，尤其是沒有全面、細致地規(guī)定單用途商業(yè)預付卡的使用規(guī)范和與之對應的投訴維權途徑，相關的監(jiān)管主體不明確，加上監(jiān)管依據(jù)比較分散，嚴重影響了相關監(jiān)管主體的履職，再加上違法成本比較低，在某種程度上加劇了相關主體的違法行為[2]。

（二）經(jīng)營主體問題

單用途商業(yè)預付卡的經(jīng)營主體是法人及個體工商戶。通過前面的分析可以看出，法人在發(fā)行規(guī)模比較大的單用途商業(yè)預付卡的過程中，需要按照規(guī)定向國家相關主管部門進行登記，并按照要求采取相應的擔保措施，以維護消費者的合法權益。由于法人在經(jīng)營過程中受到來自政府各部門的監(jiān)管，因此業(yè)務經(jīng)營行為受到的行政約束力較大。個體工商戶并沒有被納入單用途商業(yè)預付卡的監(jiān)管范圍，卻是商業(yè)預付卡的重要主體之一。個體工商戶在經(jīng)營發(fā)展的過程中可能會變更名稱，更換經(jīng)營地點，這導致相關監(jiān)管部門對個體工商戶的監(jiān)管難度較大，一旦產(chǎn)生糾紛，可能會出現(xiàn)商家失聯(lián)的情況，難以進行調解處理。即便是聯(lián)系上商家，商家也可能通過更變經(jīng)營主體等方式來規(guī)避責任和法律的懲處。另外，現(xiàn)有的一些法律法規(guī)對單用途商業(yè)預付卡發(fā)行主體的監(jiān)管機制當中的資金存管制度是否適用于個體工商戶也沒有做出明確的規(guī)定。而一些地區(qū)也根據(jù)自身的經(jīng)濟發(fā)展需要發(fā)布了地方性的單用途商業(yè)預付卡的監(jiān)管機制，雖然地方的相關制度相對來說要更加具體明確，但是在部分內(nèi)容上與商務部2012 年發(fā)布的監(jiān)管辦法在內(nèi)容上有不一致的地方，這也給單用途商業(yè)預付卡主體及其規(guī)范產(chǎn)生了一定的負面影響。

（三）金融工具問題

從商務部2012 年頒布的《單用途商業(yè)預付卡管理辦法（試行）》的內(nèi)容來看，雖然其中規(guī)定了資金存管制度，但目前看來單純依靠資金存款制度已經(jīng)無法滿足消費者利益保護的需求。由于存管的資金所有權仍然屬于發(fā)卡企業(yè)，消費者通常需要發(fā)起專門訴訟且勝訴后才可能從存管資金處獲賠。且消費者持有的預付卡僅為普通債權，發(fā)卡企業(yè)如遇破產(chǎn)，在剩余財產(chǎn)的分配順序中普通債權順序在最后一位，企業(yè)存管的資金將首先用于補償國家稅收、社保、工人工資等，剩余部分才用于普通債權的償還。輪到普通債權債務清償時，企業(yè)往往“無錢可賠”，消費者的卡內(nèi)余額依然無法挽回。

通過履約保證保險的方式將消費者的風險轉移，無疑能夠最大限度地降低消費者的風險。但是，從目前的情況來看，履約保證保險在實施的過程中還存在著很多障礙，主要是開展履約保證保險業(yè)務的保險公司比較少，且投保門檻較高，不是所有發(fā)卡企業(yè)都能如愿獲得保單。

信托具有財產(chǎn)獨立和風險隔離的制度優(yōu)勢，相對于傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管模式，其在資金管理上的安全優(yōu)勢更加明顯，可以獨立對抗第三方，讓預付資金獨立于收付雙方，能最大限度地保證資金安全。從目前來看，針對單用途商業(yè)預付卡市場監(jiān)管過程中的預付卡信托呼聲較高，并且根據(jù)新聞報道，2023 年10 月30 日，中原信托落地全國首單消費券領域預付類資金服務信托。但是，專門針對單用途商業(yè)預付卡的信托業(yè)務目前還沒有落地開展。

數(shù)字人民幣具有可控匿名、不可篡改和可編程等特征，如果能夠應用于預付式經(jīng)營監(jiān)管，既可以最大限度地保障資金安全，又可以進一步增強監(jiān)管的針對性和時效性，確保消費者從被動地位轉向主動地位，對維護消費者的合法權益，尤其是減輕消費者的維權成本來說具有非常重要的意義和作用。但是，我國的數(shù)字人民幣還處在剛起步階段，數(shù)字人民幣還需要進一步完善。其在單用途商業(yè)預付卡當中的應用還處在不斷探索的過程中，如何充分借助于數(shù)字人民幣解決單用途商業(yè)預付卡的監(jiān)管問題，是在數(shù)字人民幣發(fā)展的過程中，以及在單用途商業(yè)預付卡監(jiān)管機制完善過程中需要解決的一個重要問題[3]。

三、單用途商業(yè)預付卡市場創(chuàng)新監(jiān)管的措施

（一）完善法律法規(guī)

綜上所述，全國性法律法規(guī)的頒布對國內(nèi)預付卡市場監(jiān)管具有重要的意義。根據(jù)預付卡市場監(jiān)管的現(xiàn)狀，監(jiān)管政策的完善需要做好以下幾點。

首先，將個體工商戶納入單用途商業(yè)預付卡市場監(jiān)管對象之中。個體工商戶的發(fā)卡行為在預付卡市場的占比舉足輕重，且其涉預付卡投訴占比遠遠超過其他發(fā)卡主體。將其納入監(jiān)管范圍，對于預付卡市場秩序的整頓將產(chǎn)生積極的效應。

其次，加大違法懲處力度，提高發(fā)卡主體的違約成本。在現(xiàn)有監(jiān)管政策中，針對發(fā)卡主體的行政處罰金額最高上限為50 萬元，相對于違法主體可獲得的利潤，現(xiàn)有的罰款金額偏少，無法產(chǎn)生有效的震懾作用。因此，對單用途商業(yè)預付卡發(fā)卡企業(yè)的行政處罰不應僅限于罰金，對于發(fā)卡主體的實控人、控股方應一并納入誠信記錄，提高其違約成本，防止實控人換個“馬甲”重新開業(yè)。

最后，明確監(jiān)管的責任主體，多部門聯(lián)合執(zhí)法。參照政策先行區(qū)的立法，預付卡市場監(jiān)管應明確人民政府對單用途預付卡監(jiān)管工作的領導，由人民政府組織各有關部門依法履行各主管行業(yè)內(nèi)單用途商業(yè)預付卡的管理職責，如教育、科學技術、人力社保、交通、商務、文化旅游、衛(wèi)生健康、體育等部門等行業(yè)。同樣，市場監(jiān)管、金融、稅務、公安等執(zhí)法權力部門要按照各自職責，配合前述行業(yè)主管部門，實現(xiàn)監(jiān)管閉環(huán)，共同做好單用途預付卡的監(jiān)管工作。

（二）明確經(jīng)營主體責任

明確經(jīng)營主體責任是做好單用途商業(yè)預付卡市場監(jiān)管的有效方法和措施。從目前來看，現(xiàn)有的法律法規(guī)雖然對單用途商業(yè)預付卡的經(jīng)營主體責任做了一些規(guī)定，但現(xiàn)有的規(guī)定不夠具體明確，相關主體責任并不是很完善?；诖耍M一步規(guī)范單用途商業(yè)預付卡市場監(jiān)管機制需要做好以下幾點。

首先，明確發(fā)卡企業(yè)實控人的連帶責任。發(fā)卡企業(yè)因為經(jīng)營問題導致消費者的預付卡無法兌付，利益受損，既要追究企業(yè)的責任，又要追究企業(yè)實控人的責任。企業(yè)實控人在發(fā)行預付卡業(yè)務中需承擔連帶責任，發(fā)卡企業(yè)責任無法實現(xiàn)的情況下則需要追究企業(yè)實控人的責任。

其次，加大監(jiān)管處罰力度。單用途商業(yè)預付卡具有資金聚集的作用，可以短時間內(nèi)解決企業(yè)經(jīng)營發(fā)展過程中的一些資金需求問題，如果發(fā)卡主體惡意采用這種方式來聚集資金，涉案金額達到一定程度的，可追究其刑事責任，要用更加嚴厲的刑事處罰約束發(fā)卡企業(yè)的經(jīng)營行為[4]。

最后，將個體工商戶納入單用途商業(yè)預付卡發(fā)行主體之內(nèi)，同時針對經(jīng)營者采用更換經(jīng)營主體的方式來規(guī)避違法責任的情況做出更加詳細的規(guī)定，并對此種行為加重處罰。

（三）綜合運用創(chuàng)新金融工具

1.履約保證保險

單用途商業(yè)預付卡履約保證保險是一種合同，合同相關方為保險公司、發(fā)卡企業(yè)及購買預付卡的消費者。投保人為發(fā)卡企業(yè)，被保險人則是購買投保人發(fā)行的預付卡的消費者。投保人向保險人交納保險費后，保險公司代投保人向被保險人承諾履約責任。一旦投保人出現(xiàn)保單約定的情形、無法向持卡人提供商品或者服務時，由保險人向被保險人賠償。單用途商業(yè)預付卡履約保證保險保單，為投保人、保險人、被保險人三方關于權利、義務的合同。保險事故發(fā)生后，保險機構一旦認定屬于保險責任，就會啟動理賠程序。在索賠公示期內(nèi)，被保險人（持卡人）向保險人提交理賠資料；在約定期限內(nèi)，保險人直接向被保險人（持卡人）支付賠款。單用途商業(yè)預付卡履約保證保險對于消費者的賠償更加直接，對消費者權利的保障作用更大。

2.預付卡信托

相對于傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管模式，信托模式的優(yōu)點較為明確。在財產(chǎn)獨立和風險隔離的制度約束之下，信托可以獨立對抗第三方，預付資金獨立于收付雙方，可最大限度地保障資金安全。在預付卡監(jiān)管工作當中，可以要求企業(yè)將其資金置于信托監(jiān)管之下，由專門的信托公司對預付款資金進行監(jiān)管，在單用途商業(yè)預付卡使用的過程中，信托部分資金獨立于發(fā)卡企業(yè)，只有消費者進行兌付后，發(fā)行企業(yè)才能擁有該資金的所有權。

3.數(shù)字人民幣

在單用途商業(yè)預付卡監(jiān)管機制中使用數(shù)字人民幣，通過數(shù)字人民幣的智能合約進行預付資金管理。消費者和經(jīng)營者以及數(shù)字人民幣運營機構，統(tǒng)一的平臺對預付資金加載智能合約，按照約定支取預付資金的方式來實現(xiàn)交易。在這一過程中，消費者將自己的資金通過數(shù)字人民幣管理平臺充值到指定的預付卡當中，但在實際消費之前單用途商業(yè)預付卡中的資金實際上處于凍結狀態(tài)。在這種情況下即便是經(jīng)營者在預付卡管理當中出現(xiàn)了違約情況，消費者卡內(nèi)的資金仍然安全。同時，還可以通過對預付式資金的可追溯管理來進一步增強監(jiān)管能力和效果[5]。

結 語

近幾年的單用途商業(yè)預付卡市場規(guī)模呈現(xiàn)出逐漸擴大的趨勢，但受相關法律法規(guī)不健全等多種因素的影響，單用途商業(yè)預付卡引起的糾紛也比較多，單用途商業(yè)預付卡市場的監(jiān)管深化勢在必行。在完善法律法規(guī)的前提之下，應建立一個科學完善的監(jiān)管機制，科學合理地利用各種金融工具轉移風險，確保單用途商業(yè)預付卡發(fā)行的各個環(huán)節(jié)都能夠得到有效的政策約束，維護單用途預付卡市場的健康發(fā)展。