以規(guī)范化建設引領非遺工坊高質(zhì)量發(fā)展
——《河北省非遺工坊認定與管理辦法》解讀

趙麗蘋

為進一步加強非遺工坊規(guī)范化建設，振興傳統(tǒng)工藝、促進就業(yè)增收、鞏固脫貧成果、助力鄉(xiāng)村振興，2023 年6 月30 日，河北省文化和旅游廳、河北省人力資源和社會保障廳、河北省鄉(xiāng)村振興局三部門聯(lián)合印發(fā)《河北省非遺工坊認定與管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”）?！掇k法》的頒布實施，將河北省近年來對非遺工坊的探索實踐工作上升為部門規(guī)章，使非遺工坊管理發(fā)展工作更加規(guī)范、更具有可持續(xù)性。

一、對《辦法》制定意義的解讀

非物質(zhì)文化遺產(chǎn)源于人民群眾的生產(chǎn)生活實踐，是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要組成部分，是滿足人民精神文化生活需要、增進民生福祉的重要內(nèi)容。文化和旅游部、人力資源和社會保障部、國家鄉(xiāng)村振興局以非遺工坊建設為載體，推動非遺助力鄉(xiāng)村振興工作深入開展。

近年來，河北省文化和旅游廳、河北省人力資源和社會保障廳、河北省鄉(xiāng)村振興局共同組織開展了“非遺工坊”建設工作。目前，河北經(jīng)認定的非遺工坊共計592 個。其中，陳氏定窯非遺工坊等5 個工坊入選2022 年度全國“非遺工坊典型案例”。此外，河北已設立了8個傳統(tǒng)工藝工作站、10 個非遺助力鄉(xiāng)村振興試點，帶動的脫貧人口數(shù)達到4 萬余人，非遺已成為拓展農(nóng)村就業(yè)渠道、促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的增長點。

非遺工坊成為各地開展非遺助力鄉(xiāng)村振興的有力抓手。當前，河北非遺工坊發(fā)展尚處于起步階段，還存在數(shù)量少、規(guī)模小、分布散、發(fā)展水平良莠不齊、管理模式欠規(guī)范、帶動作用不明顯、扶持政策力度不夠等問題。為進一步發(fā)揮非遺工坊在鄉(xiāng)村振興中的作用，提升建設和管理水平，有必要制定一套行之有效的管理辦法，為非遺工坊可持續(xù)發(fā)展提供工作指南和制度保障。

非遺工坊建設管理是一項系統(tǒng)工程和興村富民工程，制定一部科學規(guī)范的《辦法》，指導非遺工坊可持續(xù)發(fā)展十分必要。非遺工坊建設發(fā)展涉及有關政府部門、工坊建設單位、非遺傳承人、公民等方面，關乎政府部門依法行政、公民個人（企業(yè)）利益等職責權(quán)益，關系到非遺工坊如何高質(zhì)量服務融入鄉(xiāng)村振興工作。

為有效調(diào)整非遺工坊所涉及的法律關系和社會行為，提高政策的科學性、規(guī)范性，確?！掇k法》既遵循現(xiàn)行法規(guī)，又符合工作實際，同時，既保持政策連續(xù)性，又具有引領帶動性，使其成為指導有力、務實管用的規(guī)章制度，在制定《辦法》的過程中，一是主要依據(jù)《文化和旅游部、人力資源和社會保障部、國家鄉(xiāng)村振興局關于持續(xù)推動非遺工坊建設助力鄉(xiāng)村振興的通知》等相關法規(guī)政策，結(jié)合河北非遺工坊建設實際；二是認真學習有關法規(guī)政策，參照吸收貴州、甘肅、青海、四川、江蘇等兄弟省份的經(jīng)驗做法；三是廣泛征求人力資源和社會保障、鄉(xiāng)村振興等部門，各市有關部門，部分非遺工坊的意見，吸收了合理的意見建議；四是經(jīng)有關部門進行立法風險評估，確定為低風險；五是按照立法規(guī)定，對《辦法》進行了合法性審查。最后，三部門聯(lián)合印發(fā)《辦法》。

二、對《辦法》主要內(nèi)容的解讀

《辦法》分為五章，包括總則、申報與認定、職責任務、管理與扶持和附則，共二十六條。主要對政策制定目的、非遺工坊認定范圍和條件、認定部門和程序、非遺工坊職責和管理扶持措施、評估管理等提出了明確要求。

1.總則

總則突出三點：一是提出政策目的是加強非遺工坊規(guī)范化建設，鞏固脫貧成果，持續(xù)推動非遺工坊建設助力鄉(xiāng)村振興；二是對非遺工坊的概念進行了界定；三是規(guī)定了非遺工坊的管理部門和建立健全工作機制。

河北非遺工坊是在非遺保護工作總體格局推進中建設和發(fā)展起來的，在助力脫貧攻堅中產(chǎn)生并發(fā)揮獨特作用，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，非遺工坊又鞏固、轉(zhuǎn)型、規(guī)范、升級，被賦予了重要功能，在服務鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)風文明等方面日益突出。文化和旅游、人社、鄉(xiāng)村振興等部門積極探索，強化政策，培樹典型，注重市場，順勢而為，推動非遺工坊持續(xù)向好發(fā)展。因此，順應非遺工坊發(fā)展的形勢和任務，《辦法》第一條開宗明義，明確了立法的目的和意義，即“為了加強河北省非遺工坊規(guī)范化建設，振興傳統(tǒng)工藝、促進就業(yè)增收、鞏固脫貧成果、助力鄉(xiāng)村振興，進一步推動全省非遺工坊建設”。

《辦法》第二條對非遺工坊的概念進行了解釋。非遺工坊是新生事物，但有其產(chǎn)生發(fā)展的時代背景和社會規(guī)律，就河北而言，有的是農(nóng)村合作社的延續(xù)，有的是適應生產(chǎn)交易和可持續(xù)發(fā)展需要建立的市場主體，有的是較為靈活的生產(chǎn)和就業(yè)用工模式。2017 年以來，河北以豐寧滿族自治縣“非遺+扶貧”為試點，探索出了可復制、可推廣、可持續(xù)的非遺扶貧“八有”（有場地、有教師、有教材、有記錄、有成果展示、有良好氛圍、有成效、有收益）工作經(jīng)驗與模式，在全國和全省進行了推廣。但不管何種模式，都應該具有基本的構(gòu)成條件。本《辦法》所稱的非遺工坊是指在河北省境內(nèi)，依托各類非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項目或傳統(tǒng)手工藝開展非遺保護傳承，帶動當?shù)厝巳壕偷鼐徒蜆I(yè)，經(jīng)縣級文化和旅游部門會同人力資源和社會保障、鄉(xiāng)村振興部門認定設立的各類經(jīng)營主體和生產(chǎn)加工點。這一概念規(guī)定了工坊的核心要件，要“有非遺項目、有人員就業(yè)、有部門認定、有生產(chǎn)經(jīng)營、有活動場所”，而且是獨立的市場主體。

總則還就非遺工坊管理部門和工作機制作了規(guī)定，明確了文化和旅游部門牽頭，各級文化和旅游、人力資源和社會保障、鄉(xiāng)村振興等部門根據(jù)自身職責，協(xié)調(diào)推動非遺工坊可持續(xù)發(fā)展。

2.申報與認定

申報與認定強調(diào)非遺工坊的認定程序、主要條件、評選公布等。《辦法》第七、十、十一條規(guī)定了非遺工坊的認定原則、程序、部門和周期。規(guī)定了認定非遺工坊由縣級文化和旅游、人力資源和社會保障、鄉(xiāng)村振興部門共同組織，堅持公開、公平、公正的原則和申報、審核、評審、公示、公布的程序。非遺工坊認定的主要條件，包括：有牽頭企業(yè)、合作社或帶頭人，且穩(wěn)定運營一年以上；有必要場地、水電暖、工具設備、安全保障等基礎條件；有規(guī)范的管理制度，有可行的穩(wěn)崗就業(yè)措施，有務實的發(fā)展計劃；按時足額支付勞動報酬，社會信譽良好，無違法經(jīng)營和拖欠工資等行為等。為鼓勵先進，優(yōu)中選優(yōu)的原則，通過一定程序，評選公布“河北省非遺工坊優(yōu)秀案例”，并擇優(yōu)推薦全國非遺工坊優(yōu)秀案例。

相對于青海、甘肅、江蘇等省份制定的為“省級”非遺工坊管理辦法，河北的《辦法》沒有明確非遺工坊的級別，凡是符合申報條件，經(jīng)過縣級相關部門認定為非遺工坊，都可納入全省非遺工坊行政管理序列，可享有《辦法》規(guī)定的政策支持。這一規(guī)定，一是淡化評優(yōu)評先，改變基層重申報、輕管理，重評獎、輕發(fā)展的功利心理；二是注重工作下沉，尊重非遺工坊產(chǎn)生于基層、發(fā)展于基層的客觀實際，充分發(fā)揮縣級部門的積極性和行政效能；三是突出務實管用，強化了省級部門的宏觀指導和協(xié)調(diào)推動作用，減少了各級評選的行政投入，政策的規(guī)定更實用、易落地。

《辦法》中對非遺工坊的認定條件的規(guī)定內(nèi)容，具有鮮明的問題導向和目標導向，目的就是通過工坊帶動就業(yè)增收，特別是在剛剛由非遺扶貧工坊轉(zhuǎn)型為非遺工坊的階段，把脫貧人員和防止返貧人員作為非遺工坊吸納就業(yè)對象始終是重點考慮方向，使非遺工坊工作成效與鄉(xiāng)村振興做到了有效有機銜接，做到精準幫扶。因此，《辦法》第八條“申報非遺工坊，應具備下列基本條件”，除了規(guī)定有依托非遺項目、場所條件、制度計劃、社會信譽等要求外，還專門設置“（七）生產(chǎn)經(jīng)營中堅持核心生產(chǎn)環(huán)節(jié)使用傳統(tǒng)技藝，以脫貧人口、防止返貧監(jiān)測對象為重點，吸納帶動脫貧人口、防止返貧監(jiān)測對象、農(nóng)村低收入人口就業(yè)數(shù)量較多、成效較好”。關于防止返貧監(jiān)測對象，2023 年，省鞏固拓展脫貧攻堅領導小組制定的《河北省防止返貧動態(tài)監(jiān)測幫扶工作規(guī)程（試行）》（冀鞏固拓展發(fā)〔2023〕1 號），對防止返貧動態(tài)監(jiān)測幫扶工作對象范圍做了規(guī)定，即防止返貧動態(tài)監(jiān)測以家庭為單位，面向全體農(nóng)村人口，以及易地扶貧搬遷轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的家庭、城市規(guī)劃區(qū)居住但未享受城鎮(zhèn)相關保障政策的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”家庭等。包括脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶、突發(fā)嚴重困難戶3 類。將其中存在返貧致貧風險、符合監(jiān)測對象認定條件的農(nóng)戶，及時認定為防止返貧監(jiān)測對象，落實針對性幫扶措施。

3.職責任務

《辦法》主要著眼于非遺工坊所承擔的就業(yè)增收的重點職責任務，參照歸納了非遺工坊相對成熟的實踐做法和發(fā)展目標，對工坊本體性工作措施做了指導性規(guī)定?！掇k法》第三章第十三至十九條，對非遺工坊應履行的工作責任做了規(guī)定，包括制定實施年度工作計劃、積極穩(wěn)崗就業(yè)、培育非遺知名品牌、加強產(chǎn)品研發(fā)、積極開拓市場以及注重社會效益與經(jīng)濟效益相統(tǒng)一等。

《辦法》尊重基層群眾的創(chuàng)造性，鼓勵非遺工坊發(fā)展模式機制百花齊放。如鼓勵工坊加強產(chǎn)品創(chuàng)作研發(fā)，開展研學體驗活動。鼓勵工坊圍繞當?shù)匦枨筇攸c，大力開發(fā)手工制作、加工制造等居家就業(yè)、靈活就業(yè)崗位，拓寬就業(yè)渠道。鼓勵工坊運用短視頻、網(wǎng)絡直播、網(wǎng)店營銷、參加商貿(mào)活動等形式推廣產(chǎn)品，擴大市場銷售，增強市場競爭力等。2022 年數(shù)據(jù)顯示，河北全省572 個非遺工坊擁有651 個品類非遺工坊產(chǎn)品線，其中自有電商平臺的有276 個，已經(jīng)形成自有消費品牌的有515 個。2022 年，河北全省134 個縣（區(qū)）參與了“河北非遺購物節(jié)”活動，其中有33 個脫貧縣或國家鄉(xiāng)村振興幫扶縣。

非遺知識產(chǎn)權(quán)保護既是一個法理問題，也是一個實踐問題，或者說是在法理研究中的實踐問題。無論從長遠發(fā)展還是現(xiàn)實生產(chǎn)中有些工坊創(chuàng)新創(chuàng)意產(chǎn)品時有被仿冒等侵權(quán)情況考量，對非遺知識產(chǎn)權(quán)的保護必將是工坊在建設發(fā)展中需要注意和借重的方面。鑒于此，《辦法》第十七條還鼓勵“非遺工坊應合理運用著作權(quán)、商標權(quán)、專利權(quán)、地理標志等多種手段，加強知識產(chǎn)權(quán)保護，培育具有當?shù)靥厣姆沁z工坊知名品牌”。從我國現(xiàn)行法律法規(guī)看，尚且沒有明確規(guī)定傳統(tǒng)技藝類非遺為知識產(chǎn)權(quán)保護客體，但仍有關于知識產(chǎn)權(quán)保護的法理依據(jù)。其中，《民法典》規(guī)定了8 類知識產(chǎn)權(quán)保護客體，包括商標和地理標志。借助申請地理標志產(chǎn)品，或者通過申請以地理標志作為集體商標、證明商標注冊，傳統(tǒng)技藝類非遺成為知識產(chǎn)權(quán)保護客體。此外，從非遺世代傳承的發(fā)展特征來看，它屬于特定群體或社區(qū)創(chuàng)造和享有，從法理上說，具有顯著的公權(quán)性質(zhì)，根據(jù)《憲法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護法》《地理標志產(chǎn)品保護規(guī)定》等相關規(guī)定，非遺知識產(chǎn)權(quán)應當由非遺所屬地政府代表本區(qū)域人民行使法定權(quán)利義務。

4.扶持與管理

非遺工坊扶持與管理方面，主要是將文旅、人社、鄉(xiāng)村振興等部門現(xiàn)行行業(yè)性扶持政策進行了整合，對非遺工坊給予了重點支持傾斜，以形成工作合力、提升工作效能。一是規(guī)定工作方面的支持政策，包括支持非遺工坊傳播推介，促進產(chǎn)學研合作，加強人員培訓，促進產(chǎn)品銷售，鼓勵非遺進景區(qū)等。二是規(guī)定了財稅方面的支持政策，包括創(chuàng)業(yè)擔保貸款及貼息和一次性創(chuàng)業(yè)補貼，納入縣級鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興項目庫的非遺工坊可以享受稅費減免政策，以及對有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目的非遺工坊給予資金補助等。三是規(guī)定了非遺工坊實行評估考核和動態(tài)管理。整改不力的或違反法律法規(guī)的，取消非遺工坊資格，收回牌匾。

文化和旅游部門的扶持措施相對全面系統(tǒng)，涉及對非遺工坊的宣傳推介、人員培訓、產(chǎn)品設計、市場銷售等多方面，通過支持建立技能大師工作室、“非遺購物節(jié)”、非遺進景區(qū)等進一步提升工坊發(fā)展能力，促進產(chǎn)品市場銷售，培育品牌影響力。同時，在非遺資金相對緊張的情況，《辦法》第二十一條，還規(guī)定“按程序認定備案的非遺工坊，其創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項目，可申請非遺保護專項資金補助”，鼓勵非遺工坊著眼于高質(zhì)量發(fā)展，加強創(chuàng)新創(chuàng)造。

人社部門的扶持措施主要側(cè)重支持非遺工坊培育特色勞務品牌，評為省級勞務品牌的，給予每個省級勞務品牌一次性資金補助30 萬元，用于支持勞務品牌的發(fā)展壯大、宣傳推廣等方面支出。2021 年，河北省人力資源和社會保障廳等19 部門制定的《關于勞務品牌建設的實施意見》規(guī)定“大力開發(fā)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、特色手工藝、文化旅游、都市農(nóng)業(yè)等產(chǎn)品及服務，打造文化和旅游類勞務品牌”。同時，《辦法》規(guī)定，對符合條件的非遺工坊帶頭人或小微非遺工坊企業(yè)按規(guī)定給予稅費減免、場地安排、創(chuàng)業(yè)擔保貸款及貼息和一次性創(chuàng)業(yè)補貼等政策支持。

鄉(xiāng)村振興部門的扶持措施主要是對符合條件納入縣級鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興項目庫的非遺工坊，按規(guī)定享受稅費減免政策。

此外，《辦法》還規(guī)定了幾種情形，對非遺工坊不作為、怠于履行職責甚至違規(guī)違法行為的，規(guī)定了評估不合格以及予以撤銷命名，收回牌匾，予以公布，并自撤銷命名之日起3 年內(nèi)不得重新申報等罰則措施。

5.附則

附則部分規(guī)定了《辦法》的法律解釋主體為文化和旅游、人力資源和社會保障及鄉(xiāng)村振興等部門。要求各地可參照本辦法，制定符合本地實際的更加細化的政策規(guī)定。

非遺工坊的建設發(fā)展是一項系統(tǒng)工程，其發(fā)展必然會與國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、傳統(tǒng)工藝振興計劃、文旅融合及其他經(jīng)濟社會政策制度有機銜接，因此，《辦法》體現(xiàn)的是工坊當前的階段性特征、功能任務和調(diào)整關系。今后，非遺工坊應該緊跟時代，勇于實踐，探索高質(zhì)量發(fā)展之路。有關部門也應適時總結(jié)提煉，將有益的實踐形成制度和法規(guī)，用于指導非遺工坊健康發(fā)展。